Geopolítica de la cooperación transfronteriza: Balance y retos (de la COVID-19)

Por AAVV

Interpretar la cooperación transfronteriza desde la geopolítica nos permite aportar una mirada multiescalar, sopesando las estrategias de las comunidades locales en tiempos de blindajes fronterizos de los Estados como los promovidos en los últimos años por la Unión Europea, Mercosur o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Por tanto, se analizan, desde esta perspectiva geopolítica, las fortalezas y las debilidades de la cooperación transfronteriza en diferentes escenarios: África, América y Europa. Así mismo, se abordan los retos y desafíos futuros, en particular los que surgen tras la pandemia de la COVID-19. Este volumen intenta responder también a la cuestión de si la cooperación transfronteriza es la clave para acabar con las fronteras estatales, tan estrechamente vinculadas con la modernidad. En este sentido, como decía Régis Debray, quizá "toda frontera, como los medicamentos, es remedio y veneno. Se trata entonces de dosificarla". El objetivo es abrir un camino para aplicar diferentes "dosis de frontera", proporcionando, desde el acercamiento a las constantes dinámicas de desfronterización y refronterización, una lectura de sus múltiples dimensiones, siempre en transformación.

• Idioma: Español
• Editorial: Publicacions de la Universitat de València
• Fecha de lanzamiento: 10 may 2022
• ISBN: 9788491349723

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1La cooperación transfronteriza

Una visión de conjunto global

Emmanuel Brunet-Jailly

Introducción

La coordinación y cooperación transfronteriza regional puede surgir del comercio y/o de la relación de buena vecindad entre Estados. En este capítulo se plantean dos cuestiones: 1) cuando predomina el comercio, ¿la interdependencia económica o funcional da lugar a relaciones transfronterizas?; 2) cuando la política y las instituciones median en las relaciones transfronterizas, ¿se intensifican las relaciones económicas? Y, más concretamente, cuando surgen dichas relaciones, ¿median en estos procesos las redes de actores gubernamentales locales-centrales y/u otras organizaciones?

Con el propósito de examinar estas dos preguntas, el presente capítulo explora las relaciones a través de las fronteras en varias partes del mundo: África, Asia y Asia oriental, Europa, América Latina y América del Norte, centrándose en el papel que desempeñarían las relaciones comerciales o las relaciones locales-centrales en el desarrollo de redes transfronterizas en torno a una frontera internacional.

El primer epígrafe presenta una revisión de la situación en África, seguido de un segundo epígrafe centrado en Asia y Asia oriental para, posteriormente, exponer la situación en Europa, América Latina y, por último, América del Norte. A pesar del legado colonial y las sucesivas disputas fronterizas, el capítulo se plantea si en nuestra era de la globalización el aumento de los intercambios comerciales entre regiones está dando lugar a una mayor coordinación y cooperación transfronteriza, si bien tomando diferentes formas, desde la intensificación de las relaciones comerciales hasta la consiguiente institucionalización transfronteriza. No obstante, esas formas de coordinación y cooperación transfronterizas en diversas regiones del mundo pueden no ser el resultado de un mismo factor. A partir de un análisis comparativo de las relaciones que se dan a través de las fronteras, el capítulo argumenta que los factores regionales pueden determinar una variedad amplia de relaciones, que abarcarán desde la ausencia de estas hasta la presencia de niveles de coordinación y cooperación intensos de tipo comercial o gubernamental. Sin embargo, como se sugiere más adelante, en la mayoría de los casos el principal motor de las relaciones regionales transfronterizas, el comercio, no implica necesariamente un mayor activismo gubernamental. Del mismo modo, la institucionalización de la gobernanza transfronteriza no se traduce necesariamente en una mayor integración económica.

1. África

En la actualidad, un centenar de disputas fronterizas siguen sin resolverse a lo largo de unos 170.000 km de líneas fronterizas. En general hay muchas disputas sobre 182 díadas en total, 109 terrestres y 73 marítimas que dividen a 55 países, incluidos 16 que no tienen litoral. La resolución de la primera sesión ordinaria de la asamblea de jefes de Estado y de Gobierno de la Organización para la Unidad Africana celebrada en El Cairo (República Árabe Unida) en 1964 (OAS, 2021) ya proponía, al continente en fase incipiente de descolonización, que los países africanos descolonizados debían aceptar los límites heredados del periodo colonial. Hoy en día, a pesar del ambicioso programa de la Unión Africana (UA) de 2007 (AUBP, 2020), la mayoría de los países africanos no han podido resolver las disputas en torno a sus fronteras mal delimitadas por razones de tipo territorial, posicional y funcional. De hecho, en 2020, solo se había demarcado alrededor del 35 % de todas las líneas fronterizas; es decir, casi 110.000 km de límite no están debidamente señalizados en el terreno. En su obra Law and Boundary Disputes in Africa, Gbenga Oduntan (2015) evidencia de manera extensa que, antes de la colonización, las autoridades locales y regionales-imperiales del continente ya disponían de fronteras, muros y líneas de demarcación. Desgraciadamente, los colonos lo desconocían o lo ignoraban y son demasiados los Estados que siguen mostrando hoy en día escaso interés por la iniciativa de la UA de delimitar las líneas fronterizas en disputa, con las dificultades que conlleva para un continente de 6,1 millones de km2. De hecho, a pesar de la convención de la Unión Africana de 2014 sobre Cooperación Transfronteriza que estableció la Agenda 2063 para un «continente integrado, políticamente unido que incluya una infraestructura integradora de clase mundial que atraviese el continente», el clima político actual, caracterizado por un nacionalismo creciente, una expansión demográfica significativa y tensiones medioambientales crecientes, contribuye a agravar dichas disputas (Agenda 2063, 2021). Evidentemente, el objetivo es buscar una mayor integración política y económica, en particular, para aumentar el comercio intraafricano total, definido como el promedio de las exportaciones e importaciones intraafricanas, más allá del 15,51 % actual (UNCTAD, 2020). De hecho, ese es el objetivo número 8 de la Agenda 2063 (Agenda 2063, 2021). Los porcentajes africanos, en términos comparativos, están muy lejos de los de América, Asia y Europa, que son, respectivamente, 53,98, 59,55 y 68,03 % (UNCTAD, 2020).

Obviamente, estos antecedentes crean un escenario desfavorable para el desarrollo de las regiones transfronterizas en todo el continente, pese a que las relaciones comerciales locales y regionales se desarrollan a través de las fronteras y de las minorías asentadas en ellas, por lo que la situación continental se presenta bastante compleja y tensa. Una visión general indicaría que hay muy pocas regiones transfronterizas bien establecidas en el continente. Sin embargo, un informe reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, 2017) considera que un examen de la red de políticas públicas podría proporcionar cierta información sobre la cooperación transfronteriza en África occidental, o al menos sobre su potencial (OECD, 2017). A partir de las disparidades económicas, sociales y políticas, el informe identifica las situaciones en las que estas actúan como un «obstáculo» o como una «fuente de sinergias» para la cooperación transfronteriza (OECD, 2017: 22). En este sentido, la OCDE sugiere que 1) existe un potencial de cooperación en la región del Sahel en particular, que 2) las peculiaridades locales son fundamentales para la cooperación transfronteriza y que 3) en algunas regiones los principales actores transfronterizos regionales son organizaciones locales y gubernamentales bien conectadas, por ejemplo, en torno al valle del río Senegal y la cuenca del lago Chad. Pero, al contrario de lo que podría parecer, la cooperación Liptako-Gourma se organiza a través de redes no gubernamentales. Por otro lado, 4) la conurbación Lagos-Cotonou, el Dendi, la región de Hausa, la frontera entre Togo y Burkina Faso y el triángulo Sikasso-Korhogo-Bobo Dioulasso presentan un potencial mayor para los actores locales y regionales. En definitiva, el informe de la OCDE sugiere que los Estados africanos deberían integrar las otras políticas sectoriales con sus políticas transfronterizas (2017: 24).

En suma, otras iniciativas internacionales, como el Programa de Fronteras de la Unión Africana, han intentado aliviar los conflictos fronterizos en todo el continente africano, aunque con escaso éxito. Con todo, en África occidental hay un potencial transfronterizo importante y realizable en algunas regiones, y aunque el comercio y las minorías locales y regionales contribuyan a aumentar su potencial, tienen dificultades importantes debido a las políticas nacionalistas poscoloniales existentes.

2. Asia y Asia oriental: contrastando regiones económicas funcionales

En Asia y el sudeste asiático, las disputas fronterizas siguen siendo un gran desafío para la paz y la prosperidad económica en esta región del mundo, donde muchas disputas implican conflictos armados. Lamentablemente, las disputas territoriales, posicionales y funcionales, incluso por los recursos naturales, siguen alimentando la violencia en las zonas fronterizas. Los desplazamientos de minorías, además, son un gran impedimento para mejorar el comercio y el desarrollo económico. Curiosamente, las regiones económicas transfronterizas de Hong Kong o Singapur son excepciones muy conocidas a nivel mundial. Por desgracia, la situación en Asia oriental es especialmente tensa con las disputas entre India y cada uno de sus cinco vecinos territoriales (Pakistán, China, Nepal, Bután, Bangladesh) (Avis, 2020; Brunet-Jailly, 2015). Posiblemente la más conocida en todo el mundo sea la disputa que mantienen India y Pakistán por Jammu y Cachemira, que no se ha resuelto desde 1947, cuando se produjo la partición. Además, el control y el acceso a los recursos han agravado esta situación: un buen ejemplo de ello es la construcción en Cachemira de la presa de Baglihar en el río Chenab por parte de India. Pakistán argumentó que el proyecto violaba el Tratado de Aguas del Indo de 1960. La cuestión se resolvió en 2010 tras un arbitraje de 2005-07. Aparte, la frontera entre Pakistán e India es ahora famosa por su zanja y sus vallas, y por la política de «disparar a matar» en el tramo sur. Entre mayo de 2019 y mayo de 2020, la consultora Indo-Pak Conflict Monitor registró 143 casos de violación del alto el fuego de la frontera por ambas partes (Indo-Pak Conflict Monitor, 2020). Para el Banco Mundial (BM), el conflicto supone para Pakistán e India una brecha de 35.000 millones para el comercio entre ambos países. En el conjunto del sur de Asia (ese antiguo mundo de la región de la Gran India), el BM estima que la pérdida económica de India en el comercio con sus vecinos es de 44.000 millones anuales (Kathuria, 2018: 1). India y Nepal también tuvieron que lidiar con la disputa de Madheshi cuando una comunidad transfronteriza decidió bloquear la frontera en 2015. Bangladesh e India también han tenido disputas a lo largo de su línea fronteriza de 4.096,7 km. De hecho, la porosidad de la frontera se ha convertido en una cuestión política en Nueva Delhi, lo que hace especialmente difícil la vida de las minorías de la zona fronteriza, donde parece que las regiones de frontera sean zonas «amortiguador» (buffer zones) militarizadas en las que los civiles no son bienvenidos (Tripathi, 2021). La línea fronteriza es conocida por el número de muertes y alambradas.

También son conocidas las disputas marítimas en el mar de la China Meridional, que son posiblemente unas de las más complejas de la región (Bukh, 2020). En particular, se trata de una zona donde se encuentran muchos recursos naturales, como el petróleo y el gas, y que tiene una importancia estratégica para China, ya que una gran parte de sus rutas comerciales marítimas transitan por la zona. En ella participan China, Taiwán, Brunei, Filipinas, Vietnam, Indonesia y Malasia. Pero es interesante señalar que el comercio intrarregional panasiático asciende al 59 %, que contrasta bastante con el 30 % de América del Norte y el 68 % de Europa.

A pesar del contexto desfavorable, y en parte gracias a las notables relaciones comerciales intrarregionales, han surgido una serie de áreas de coordinación y cooperación transfronterizas que se constituyen como regiones económicas potentes. Wu (1998) subraya una serie de desarrollos transfronterizos interesantes en Asia y el sur de Asia: 1) en el noreste de China se encuentra la zona de desarrollo del río Tumen; 2) en el centro de China, la región de Hong Kong-Shenzhen; 3) en el sur destaca el desarrollo transfronterizo entre la provincia china de Guangxi y la provincia vietnamita de Quang Ninh, que se solapa a su vez con la subregión del Gran Mekong, y también 4) con la región transfronteriza de Singapur Johor-Riau, que une el sur de Johor en Malasia con la isla de Batam, en la provincia indonesia de Riau.

El programa de desarrollo del río Tumen fue en su origen una iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP, 1993; Tsuji, 2004) que implica a China, Corea del Norte y Rusia con Corea del Sur y Japón mediante el desarrollo de grandes infraestructuras a lo largo de las rutas comerciales que conectan los abundantes recursos extractivos con los mercados internacionales. Desde su creación hace 25 años, dicho programa ha patrocinado inversiones en infraestructuras por valor de 30.000 millones de dólares estadounidenses. La región transfronteriza tiene unos 10.000 km2 y conecta directamente la ciudad de Yanji, en China, con Chongjin, en Corea del Norte, y Vladivostok por mar a través del estuario de Tumen. Sin embargo, Chen (2005) es concluyente en su obra As Borders Bend cuando afirma que la región transfronteriza del río Tumen presenta un enorme potencial todavía sin explotar. Esta situación se debe en parte al escaso desarrollo de la autonomía de sus autoridades locales y regionales en Corea del Norte y Rusia. A pesar de la mejora de la conectividad y el aumento en el comercio de los recursos naturales, la región no ha podido fomentar un nivel de sinergias suficiente.

Otra de esas grandes regiones transfronterizas que ha desarrollado plenamente su potencial es la subregión de la Gran China Meridional (Great South China o GSC, en inglés), que incluye las provincias chinas de Guangdong y Fujian, así como Hong Kong, Taiwán y Macao. En el centro de la relación entre China y Hong Kong se encuentra el comercio de mercancías, que alcanzó los 544.000 millones de dólares estadounidenses en 2019, es decir, el 50 % de todo el comercio de Hong Kong con el resto del mundo (Hong Kong, 2021). Taiwán, por su parte, alcanza los 103.000 millones de dólares estadounidenses en mercancías destinadas a China, lo que representa casi el 30 % de todas las exportaciones taiwanesas y el 20 % de todas las importaciones de Taiwán (Statista, 2021). Según Chen (2005), la región de GSC es una subregión transfronteriza prototipo debido a su solidez y su éxito a la hora de integrarse en las cadenas de producción de la industria de sus cinco socios principales: Guangdong, Fujian, Hong Kong, Taiwán y Macao. Hong Kong es el centro regional financiero, así como la sede de las principales inversiones de la región junto a Taiwán. Las manufacturas se concentran en Guangdong y Fujian, mientras que Macao y Shenzhen son los lugares donde las élites regionales gastan su dinero.

La subregión del Gran Mekong (Greater Mekong Subregion o GMS, en inglés) puede ser definida como un caso híbrido por su tamaño y complejidad. Agrupa a Camboya, la provincia china de Yunnan, Myanmar, la República Democrática Popular de Laos, Tailandia y Vietnam. Según Chen (2005), el comercio, tanto internacional como transfronterizo dentro de la región, es el principal factor regional transfronterizo. Actualmente, los flujos comerciales transfronterizos con la provincia china de Yunnan son especialmente importantes. Históricamente, el comercio a través de la región ha existido desde los tiempos de la «ruta de la seda meridional», cuando los comerciantes birmanos e indios intercambiaban «diamantes, jade, especias, algodón y marfil por seda de la provincia china de Sichuan y cobre, sal y hierbas del centro de China» (Chen, 2005: 188). En 2014, los 2,6 millones de km2 de la región contaban con una población de 329 millones de personas y el comercio interior creció de 5.000 millones de dólares estadounidenses en 1992 a 444.000 millones en 2015. Sus exportaciones totales de mercancías habían alcanzado los 406.000 millones de dólares estadounidenses en 2014 y el PIB ascendía a 3,1 billones. Mientras tanto, se había beneficiado de 6.500 millones de dólares estadounidenses en inversiones del Banco Asiático de Desarrollo (BaSd) (GMS, 2016). La GMS estableció una secretaría en 1992 y, con la ayuda del BaSd, sus seis países miembros iniciaron un programa regional de coordinación económica con proyectos de cooperación en agricultura, energía, medio ambiente, salud y desarrollo humano, tecnología, turismo, transporte y desarrollo urbano (GMS, 2016). La secretaría, formada por representantes de cada país, se encarga de la coordinación y el lanzamiento de programas de cooperación gracias a inversiones del BaSd. Además, cada año se celebra una conferencia ministerial. Cada tres años se celebra, por lo general, una cumbre de líderes distinta (cumbre de presidentes). Sin embargo, esta coordinación de los Gobiernos centrales también se beneficia de las iniciativas transfronterizas locales y regionales y de los vínculos étnicos fronterizos. De hecho, para Chen, «los lazos étnicos constituyen una fuerza ascendente (bottom-up) en la cooperación económica, independientemente de la influencia institucional descendente (top-down) u horizontal» (2005: 201).

En este contexto, Vietnam y China han ampliado de manera continuada su comercio transfronterizo desde 1991. En 1992 acordaron establecer 21 puntos de comercio, a lo que le siguieron en 1998 las «zonas económicas a través de la frontera». Y, desde 2002, el 100 % de los ingresos públicos se destinan al desarrollo de infraestructuras locales o regionales. Estos acuerdos impulsaron la rápida expansión del comercio, que pasó de 41 millones de dólares estadounidenses en 1996 a 230 millones en 2002. En 2020, el periódico The Voice of Vietnam indicó que el comercio entre Vietnam y China había alcanzado los 192.200 millones de dólares estadounidenses (Sung-soo, 2020). Al sur de estas regiones, en Malasia, la primera estrategia de Singapur consistió en invertir en tecnologías de la información y la comunicación para sus propias industrias locales, al tiempo que se expandía masivamente hacia el sur de Johor y la isla de Batam. Se trataba de una estrategia de maximización espacial de los recursos: externalizar las industrias intensivas en mano de obra a zonas de bajo coste en la región, al tiempo que se mejoraba su centro industrial (Grundy-Warr, Peachey y Perry, 1999; Revilla Diez, Breul y Moneke, 2019). En la actualidad, la región de Singapur, también llamada SIJORI, es mundialmente conocida por su posición de liderazgo en el mercado de las industrias del petróleo y del gas. También es una ciudad-Estado líder en actividades de alto valor añadido, como la investigación, el desarrollo y la comercialización.

Las regiones transfronterizas de Asia y el sur de Asia han florecido a pesar de los graves y continuos conflictos fronterizos. Se han establecido relaciones funcionales para mejorar las cadenas de producción en las subregiones de Singapur, Hong Kong-Shenzhen y el Gran Mekong. Curiosamente, Vietnam y China fueron los primeros en resolver su disputa sobre la línea fronteriza territorial. En 1992, alcanzaron un acuerdo sobre las líneas de 1887 y 1895, al tiempo que trabajaban en la mejora de sus relaciones comerciales. La línea fronteriza se acordó por completo en 1999 y la demarcación se completó en 2008, mientras que también dividieron por la mitad una zona en disputa de 227 km2, de los cuales 114 correspondieron a China y 113 a Vietnam. Es significativo que en la mayoría de esas regiones haya autoridades de coordinación muy laxas que permitan debatir a alto nivel. Con todo, es igualmente importante que las autoridades locales y regionales transfronterizas desempeñen un papel fundamental en su desarrollo. La región del estuario del Tumen es un claro contraejemplo de tales