Más allá de las fronteras: Integración, vecindad y gobernanza: Colombia-Ecuador-Perú

Por Carlos Enrique Guzmán y Luis Fernando Trejos

Con la transformación del sistema internacional, las fronteras deben dejar de ser vistas como límites o líneas estáticas. Esta obra, resultado del diálogo transdisciplinar que por más de tres años sostuvieron investigadores latinoamericanos en coordinación con la Fundación Friedrich Ever Stiftung (FESCOL), constituye un valioso aporte a la literatura sobre el estado de las relaciones fronterizas y la política vecinal. Se abordan aquí los retos que supone el mejoramiento de los asuntos transfronterizos vecinales, así como las demandas y dinámicas de los territorios ubicados en zonas de frontera, en particular las que involucran a Colombia, Perú y Ecuador.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad del Norte
• Fecha de lanzamiento: 8 ago 2017
• ISBN: 9789587417722

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epílogo

A modo de introducción

LA FRONTERA: MÁS QUE UN MURO, PUENTE PARA LA INTEGRACIÓN

El concepto de Estado ha evolucionado con el transcurrir de los años. Con él, también, el de frontera. Esta, como muro levantado que separa soberanías, ha quedado atrás, igual que la idea de Estado como único y principal actor del sistema internacional. De igual manera, no solo el proceso de globalización sino también la crisis que enfrenta el Estado, como ente centralizador y articulador de todas las dinámicas de la sociedad, ha hecho que las fronteras sean cada vez más difusas y cambien su connotación. En tanto, la noción de frontera ha cambiado, siguiendo a Socorro Ramírez Vargas (2008), y se ha convertido, en el sistema internacional contemporáneo, en un espacio de integración y cooperación, más que, como se acostumbraba, en uno de delimitación de las soberanías estatales. En términos de la citada autora, a diferencia de las líneas limítrofes marcadas por hitos y mojones, las zonas fronterizas que involucran territorios de dos o más países han estado siempre sometidas a continuas reconfiguraciones más o menos espontáneas, no han sido directamente inducidas o reconocidas por los Estados, dado que surgen de acuerdo con las interacciones locales.

Ahora bien, si coincidimos con Ramírez Vargas (2008) en que la noción de frontera ha cambiado, debemos asumir, del mismo modo, que sus funciones también lo han hecho. Y que su función principal, la de separar soberanías, ha recaído sobre los límites políticos, produciéndose una evolución de la frontera muro hacia la frontera puente que sirve de encuentro entre dos territorios y las soberanías de dos o más Estados que mantienen relaciones de vecindad. Por esa razón, los Estados limítrofes deberían incorporar la nueva idea de frontera y verla como una zona necesaria para el desarrollo y la integración social, política y económica de aquellos ámbitos territoriales fronterizos. En este sentido, las dinámicas vecinales se conciben ya no como hostiles y agresivas, sino como espacios de articulación que bien pueden contribuir al desarrollo de los Estados que se encuentran ubicados a lado y lado de la frontera. Los organismos multilaterales establecidos a partir dichos límites, deberían reconocer la importancia de incluir a los nuevos actores en sus propuestas integracionistas, reconociendo sus intereses, recursos y relaciones.

En este orden, el nuevo contexto internacional se encuentra dado por el fin del mundo bipolar y la acentuación del proceso de globalización como eje rector que guía el actual sistema internacional (Velázquez Flores y Domínguez Rivera, 2013, pp. 29-34), el cual, además, ha hecho que el mundo se conciba como un lugar al alcance de la mano debido al cambio en la percepción del tiempo, el acortamiento de las distancias y el incremento y simplificación de los canales de comunicación y conexión entre los Estados con fronteras más difusas y relaciones internacionales más complejas y dinámicas. La globalización ha internacionalizado lo doméstico y lo ha hecho interméstico, ha hecho de lo nacional algo transnacional y ha convertido lo unilateral, o bilateral, en multilateral.

El surgimiento de nuevos procesos, actores e intereses en este marco de interacción ha traído también como consecuencia la renovación de la agenda internacional, dando paso al ingreso de temas que anteriormente no eran predominantes en la política internacional. A las cuestiones políticas y militares se han sumado asuntos sociales, culturales, étnicos, de género, ambientales, religiosos y económicos, entre otros. La comunidad internacional se ha separado de lo que teorizaban los realistas en el campo de las relaciones internacionales: un sistema dado por la constante lucha por el poder y, por ende, en constante conflicto; un sistema internacional que situaba al Estado en el centro de las interacciones y lejos de practicar la cooperación dada la naturaleza egoísta de sus intereses (Morgenthau, 1986, p. 41). Hoy asistimos, en palabras de Keohane y Nye (1972), a una interdependencia compleja evidenciada en la existencia de: i) canales múltiples que conectan las sociedades, incluyendo nexos formales (intergubernamentales) e informales (con presencia de actores no gubernamentales); ii) una agenda de las relaciones interestatales que consiste en múltiples temas que no se encuentran establecidos jerárquicamente, lo que significa, entre otras cosas, que la seguridad ya no es el asunto predominante; y, iii) la disminución del empleo de la fuerza militar.

Ahora bien, si aceptamos que las relaciones internacionales, resultado de la influencia de la globalización, observaron un cambio en las dinámicas interestatales que hoy incluyen nuevos actores, nuevos temas, nuevas políticas, deberíamos aceptar, en este contexto, que lo fronterizo-vecinal cobra una importancia sustantiva en la formulación de la política exterior de los Estados, en procura de fortalecer lo regional. Mientras que tradicionalmente el tema de la vecindad entre países se encontraba caracterizado por las cuestiones de control de los límites de territorialidad (García Pinzón, 2014) y de los problemas fronterizos derivados de la exigencia de abstención por parte de otros Estados a intervenir en el ámbito limitado por las fronteras propias —siendo estos temas los que definían la agendad vecinal—, el efecto de la globalización ha modificado de manera significativa el contenido actual de las relaciones entre vecinos. Los flujos transfronterizos de bienes y personas, tanto legales como ilegales, determinan hoy gran parte de las relaciones fronterizo-vecinales.

En este orden, los esfuerzos, intereses y acciones para fortalecer las relaciones vecinales y continuar diversificando la agenda de los Estados en su política exterior, se han visto impulsados tanto por iniciativas público-privadas en general como público-estatales, en los gobiernos de los países andinos, particularmente. Desde 1969 y hasta la actualidad, la Comunidad Andina de Naciones (CAN)¹, le ha asignado un peso significativo a las fronteras como motor de la integración andina.

En este sentido, es posible afirmar que, en alguna medida, las relaciones entre los países de la CAN (Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia) han mejorado en los últimos tiempos gracias a los diversos proyectos de este organismo; sin embargo, no es menos cierto que carecemos de un consenso vecinal absoluto en las instituciones, canales y modelos de las relaciones fronterizas así como de una infraestructura fronteriza sólida. Lo anterior, sumado a la variante voluntad política de los presidentes de la región, dificulta el tránsito a lo que en últimas se busca con el fortalecimiento de las relaciones vecinales: la gobernanza regional. Lograr el consenso interno en cada uno de los Estados para propiciar políticas de buena vecindad resulta fundamental para alcanzar el consenso regional que implica la gobernanza a ese nivel.

También las organizaciones de la sociedad civil orientan sus esfuerzos y acciones en el mismo sentido. Muestra importante de ello es el trabajo que viene desarrollando la Fundación Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)² en procura de lograr una armonización en los modelos de desarrollo y en las políticas de los Estados de la región, armonización que resulta fundamental para unas buenas relaciones vecinales. La FES, con el apoyo de diversas universidades y entidades, ha logrado consolidar un espacio de articulación académica constante con la creación de un taller llamado Foro vecinal andino, conformado por académicos colombianos, ecuatorianos y peruanos que, junto con actores estatales y no estatales, se reúnen anualmente para discutir, reflexionar, dar cuenta y, en algunos casos, proponer alternativas de solución del estado de las relaciones entre los tres países —Colombia, Ecuador y Perú—, fundamentalmente, en lo concerniente a los temas vecinales, fronterizos y bilaterales³.

Así, esta obra es el resultado de la reflexión sistemática y ordenada, articulada a proyectos de investigación en curso o finalizados, producto no solo del taller Foro vecinal andino sino de las preocupaciones de académicos que desde una doble perspectiva, politológica e internacionalista, comparten los mismos intereses investigativos en torno a un proceso que busca resignificar las fronteras como punto de armonización y desarrollo conjunto de los países andinos, al tiempo que reconoce la importancia del consenso regional como eje de interacción entre dichos territorios.

Este libro se estructura a partir de seis capítulos que giran en torno, no solo al estado de las relaciones y la política vecinal entre Colombia, Ecuador y Perú, sino a los retos que supone el mejoramiento de las mismas. Así, Grabendorff, en el primer capítulo, Relaciones vecinales y gobernanza regional: Un desafío para la región andina, en procura de explicar la estrecha y complicada vinculación de las relaciones vecinales, y la gobernanza regional, da cuenta de las características de estas entre países colindantes, al considerar que existe cierta confusión respecto de lo que de ellas se conoce y entiende. Por su parte, Rodríguez Rodríguez, en La Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo de la CAN, reconociendo la importancia que desde la Comunidad Andina de Naciones se la ha dado a las fronteras, como motor de la integración andina, realiza un acercamiento a los cinco mecanismos a través de los cuales se ha intentado implementar la Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo, con el objetivo de identificar sus alcances y dar cuenta de algunas de sus deficiencias.

El tercer capítulo, Territorios de desarrollo e integración. Análisis del marco institucional normativo de las Zonas de Integración Fronteriza colombo-peruana y colombo ecuatoriana, de Tuirán Sarmiento, en línea con el anterior, analiza las características institucionales del proceso de cooperación e integración transfronteriza de las entidades locales ubicadas en zonas de frontera, para luego detenerse en la importancia de los organismos de integración regional y sus instrumentos normativos en el desarrollo de la acción transfronteriza de estas entidades territoriales. En el cuarto capítulo, Diagnóstico de la inseguridad y de la brecha en el desarrollo socioeconómico en las fronteras de Colombia, Bitar y González se detienen en el caso colombiano para realizar un diagnóstico de la brecha de desarrollo y de la situación de seguridad en los departamentos de frontera de Colombia. Presentan las principales políticas públicas desarrolladas por el gobierno nacional, así como los programas vecinales y multilaterales. Este capítulo presta especial atención a la problemática actual de seguridad pública, y llama la atención sobre los riesgos que esta implica, no solo para los departamentos de frontera, sino para la consolidación del proyecto nacional de seguridad y frente a la terminación del conflicto con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El quinto capítulo, El lado colombiano de la frontera colombo-peruana. Diagnóstico y perspectivas, de Trejos y De la Puente, desde una visión alejada del determinismo estado céntrico, más cercana a las unidades territoriales subnacionales (prestando particular atención a su administración y organización institucional), observa la frontera colombo-peruana para señalar que la integración fronteriza no pasa de ser un buen propósito dada la débil presencia del Estado colombiano.

Cierra este trabajo el capítulo de Guzmán, Rodríguez y Guzmán, ¿Gobernabilidad o gobernanza? A propósito del rol de los actores no estatales en la construcción de la agenda de integración fronteriza colombo-ecuatoriana, desde una doble perspectiva, teórica y empírica, compara el proceso de formación de la política exterior fronteriza a partir del caso colombiano y ecuatoriano para, no solo señalar el débil grado de participación de los actores no estatales en la construcción de la agenda de integración fronteriza en el Estado colombiano, sino también para rescatar el debate frente a la necesidad de un mayor involucramiento de estos durante el proceso de toma de decisiones de política exterior y, con ello, lograr la consolidación de espacios de gobernanza regional.

El trabajo, finalmente, refleja el esfuerzo que la sociedad civil, fundaciones y universidades, públicas y privadas, vienen realizando en procura de contribuir, desde sus intereses y particularidades, a la discusión, reflexión, análisis y dinámicas de los asuntos transfronterizo-vecinales. Del mismo modo, muestra el diálogo interdisciplinar resultado de las largas jornadas que ocuparon la atención de quienes hicieron parte del grupo de investigadores, en unos casos, aunque no necesariamente en todos.

Los directores

REFERENCIAS

García Pinzón, V. (2014). En los confines del Estado: una mirada comparada a la seguridad en las zonas fronterizas de Suramérica. En J. A. Zavaleta (coord.) El laberinto de la inseguridad ciudadana: bandas criminales, seguridad de fronteras y regímenes penitenciarios en América Latina (pp. 227-254). Buenos Aires: CLACSO

Morgenthau, H. (1986). Política entre las naciones: la lucha por el poder y la paz. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

Nye, J. S. y Keohane, R. O. (1972). Transnational Relations and World Politics: An Introduction. International Organization, 25(3), 329-349.

Ramírez Vargas, S. (2008). Las zonas de integración fronteriza de la Comunidad Andina. Comparación de sus alcances. Estudios Políticos, 32, 135-169.

Velázquez Flores, R. y Domínguez Rivera, R. (2013). Gobernanza global y sistema internacional: actores, normas e instituciones. En M. López-Vallejo Olvera, A. B. Mungaray Moctezuma, F, Quintana Solórzano y, R. Velázquez Flores (eds.), Gobernanza global en un mundo interconectado, (pp. 29-34). México: Universidad Autónoma del Estado de Baja California (UAEBC), Asociación Mexicana de Estudios Internacionales, A.C. (AMEI), Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla, A.C. (UPAEP).

¹ La CAN es el organismo de integración andina cuyo propósito es promover el desarrollo integral de sus asociados y mejorar, a través de la cooperación, la calidad de vida de sus ciudadanos. Desde los primeros años de su formación, la CAN le ha apostado a las fronteras andinas como los enclaves más importantes de la integración regional, creando, entre sus proyectos más importantes, las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).

² La Fundación Friedrich Ebert (FES, por sus siglas en alemán) es una fundación política, sin ánimo de lucro, vinculada al partido socialdemócrata de Alemania (SPD). Fue creada en 1925 como legado político del primer presidente alemán elegido democráticamente.

³ El proyecto reunió a doce investigadores de seis universidades de Colombia, Ecuador y Perú, con el fin de establecer una red de expertos que abordaran las relaciones vecinales desde diferentes disciplinas y enfoques teórico-conceptuales. Los investigadores se reunieron en seis oportunidades para presentar y someter a discusión los avances de sus investigaciones, coincidiendo la mayoría de los trabajos en temas de frontera, poniendo el énfasis en los territorios o espacios fronterizos como los ejes sobre los cuales gravitan las relaciones vecinales y desde donde debieran desarrollarse los procesos de integración.

CAPÍTULO 1

RELACIONES VECINALES Y GOBERNANZA REGIONAL: UN DESAFÍO PARA LA REGIÓN ANDINA

Wolf Grabendorff

¹

Para tratar de explicar la estrecha y complicada vinculación entre las relaciones vecinales y la gobernanza regional en la región andina, conviene realizar, ante todo, algunas precisiones sobre las características específicas de las relaciones vecinales entre países colindantes, pues existe cierta confusión en lo que se entiende por ellas. Sin duda, las relaciones vecinales implican, con respecto a las percepciones e instrumentos, una rama distinta y particular de la política exterior como enfoque tradicional para las relaciones bilaterales entre países vecinos. En muchos aspectos la vecindad es un factor que determinará no solo las políticas externas, sino también las políticas internas de cada país limítrofe, debido a los impactos, tanto inmediatos como a largo plazo, que las relaciones vecinales causan sobre el conjunto de la sociedad en cada uno de los Estados colindantes (Área, 2001).

Mientras que tradicionalmente el tema de la vecindad entre países se caracterizaba por las cuestiones de control de los límites de la territorialidad (García Pinzón, 2014) y de los problemas fronterizos derivados de la exigencia de abstención por parte de otros Estados a penetrar o actuar en el ámbito limitado por las fronteras propias —siendoestos temas los que definían también principalmente las políticas de vecindad—, el efecto de la globalización ha cambiado muy significativamente el contenido actual de las relaciones vecinales. En el presente, los flujos transfronterizos de bienes y de personas, tanto legales como ilegales, son los que determinan, principalmente, la realidad de estas relaciones vecinales. A todo esto también hay que añadir el hecho de que la cultura política propia de cada país, basada en la historia común de las experiencias sobre su relación con las sociedades vecinas, va estableciendo unas percepciones particulares sobre las posibilidades y la calidad de la convivencia vecinal, las cuales, frecuentemente, impactan sobre la extensión y disposición de las relaciones bilaterales de forma más decisiva que la misma existencia de una gran cantidad de intercambios políticos, económicos y sociales.

Por otra parte, las relaciones vecinales y la gobernanza regional tienen en común que no pueden ser determinadas exclusivamente por la voluntad política y la acción del Estado, ya que precisan considerar también las opiniones y actividades de múltiples actores no estatales, los cuales estarán en favor o en contra de las políticas estatales que se pretende definir (Trinkunas y Clunan, 2016, p. 106). Esto implica la necesidad de llegar a un consenso interno previo en cada uno de los países vecinos sobre las políticas aceptables en las relaciones vecinales para la búsqueda hacia una política de buena vecindad (Ramírez Vargas, 2004, p. 163) y para la gobernanza regional.

Los distintos elementos que van