La cooperación transfronteriza para el desarrollo

Por Leticia Bendelac Gordon y Martín Guillermo Ramírez

La cooperación transfronteriza comparte muchos de sus elementos con la cooperación internacional para el desarrollo, como es el hecho de trascender las fronteras entre estados para abordar el desarrollo de territorios adyacentes. Ambas han evolucionado extraordinariamente durante el último medio siglo, permitiendo la participación cada vez mayor de numerosos sectores de la sociedad, incluyendo a todos los niveles de la administración, las organizaciones y agentes sociales, la Academia y, últimamente, también a las empresas. Esta modalidad de cooperación se centra en el abordaje de desafíos comunes para regiones que, aun estando situadas en territorios de características frecuentemente similares, han tenido evoluciones históricas dispares que han dado lugar a diferencias inherentes a su pertenencia a estados distintos. Por ello, una de las primeras tareas es la generación o recuperación de la confianza a través de las fronteras con el fin de disponer de las condiciones adecuadas para la planificación estratégica conjunta, el abordaje de los retos compartidos y el desarrollo armonioso y sostenible de los territorios transfronterizos.

• Idioma: Español
• Editorial: Los Libros de la Catarata
• Fecha de lanzamiento: 12 jun 2019
• ISBN: 9788490976395

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Capítulo 1

Fronteras y poder: una relación estrecha leída desde la geografía política

Juan Manuel Trillo Santamaría³

INTRODUCCIÓN

Desde los albores de la geografía política a finales del siglo XIX se ha producido una intensa reflexión acerca de los conceptos de frontera y poder, en íntima conexión con los de territorio y Estado. En pocas palabras, se sostiene que las fronteras cierran unos territorios soberanos sobre los que los respectivos Estados ejercen su poder; en cada una de estas unidades delimitadas se procura forjar naciones que se definan como comunidades homogéneas. De esta manera se origina una disciplina que ha ido mudando su objeto de estudio, así como sus teorías y métodos de análisis en el tiempo, pero que a lo largo de las décadas nunca ha dejado de lado la reflexión sobre las fronteras y el poder.

Este primer capítulo de la obra pretende ofrecer una aproximación a cómo desde la geografía política se ha afrontado la relación entre fronteras y poder. Esta reflexión, tal y como se ha apuntado en el párrafo precedente, no puede realizarse sin tener en cuenta su conexión con la conformación de territorios estatonacionales soberanos, contestados desde distintas instancias en el mundo global que vivimos. Una de ellas es, precisamente, la que viene de la mano de la cooperación transfronteriza, que pretende romper, tal vez no de forma absoluta, pero sí de una manera determinante, con el funcionamiento tradicional de los cuatro conceptos centrales de la geografía política indicados.

Para satisfacer el objetivo marcado, el primer apartado, el más breve, ofrece una primera discusión terminológica en torno a frontera y poder. El segundo reflexiona sobre los inicios de la geografía política como instrumento de análisis —y también de aplicación práctica— en cuanto a la construcción de los Estados nación en el siglo XIX. Aborda, así, la propuesta académica de ciertas fases necesarias para referirse a la delimitación fronteriza, la relación entre la cartografía y la formación del Estado moderno, la labor de las Comisiones de Límites para dilucidar el diseño de las fronteras bajo los presupuestos del Estado nación y los vínculos entre la identidad y la geografía. También se traen a colación distintas propuestas analíticas de C. Raffestin, M. Foucher, J. Agnew y P. Taylor, que ayudan a comprender la fuerza que han ejercido las fronteras estatales sobre el espacio y las sociedades.

El tercer apartado expone una serie de cambios desde 1970 que han despertado miradas renovadas sobre las temáticas heredadas de décadas anteriores. Así, el Estado nación se ha ido vaciando en cierto modo de poder y competencias, se han sumado otros actores a la esfera internacional, los relatos únicos han dado lugar a una multiplicidad de voces y, en fin, el supuesto mundo sin fronteras de la globalización se caracteriza por la existencia de numerosas fronteras, que han de ser analizadas desde la perspectiva renovada de los border studies. La geografía política y la geopolítica, en este contexto, no pueden ser sino críticas, y abordan ahora un análisis en clave social desde una renovación epistemológica, de la mano del pensamiento posmoderno. El presente capítulo concluye con unas breves reflexiones finales a modo de cierre.

UN INTENTO DE DEFINICIÓN TERMINOLÓGICA

En la última versión revisada de un influyente manual de geografía política (Agnew et al., 2015), el primer concepto que aparece definido en el apartado de terminología es el de frontera, lo que denota la relevancia del mismo para la disciplina. En realidad, los términos que se analizan son los anglosajones border y boundary (Amilhat Szary, 2015). En coherencia con los últimos avances en los estudios sobre fronteras, no se menciona el término frontier, que proviene de la raíz latina front, y que ha dado lugar también a frontera en español, frontière en francés o frontiera en italiano (Prescott, 1965; López Trigal y Benito del Pozo, 1996; Halba, 2006). La raíz latina front alude a la noción de ‘frente de batalla’; es decir, a espacios de constante lucha y permuta entre ejércitos; desde este significado original, el término ha acabado por indicar la propia línea de separación entre los territorios en disputa.

En inglés, por lo general, se usa border en una doble acepción, tanto ‘línea de demarcación’ como ‘área de frontera’; el término frontier también puede usarse así, al que se le suma el significado más restringido, otorgado por O. Turner, de la frontera como el espacio de civilización y conquista colonial. Por su parte, el término boundary se restringe a la línea o límite interestatal (Anderson, 1996). A su vez, en español, frontera puede referirse tanto al límite divisorio como a las áreas fronterizas; existen, asimismo, términos específicos para referirse a la línea exacta de división: borna, borde, muja, término, hito o fito, marca y demarcación, linde y raya, entre otros (López Trigal y Benito del Pozo, 1996).

Estas primeras disquisiciones sobre la etimología de la palabra frontera revelan la complicación de una definición sencilla, y más teniendo en cuenta que los términos varían según las lenguas. Esta dificultad terminológica ha de leerse, no obstante, como una riqueza, algo que viene refrendado por las múltiples maneras de entender las fronteras y los diversos enfoques de estudio que las han abordado en los últimos años. En efecto, y tal y como se apuntará más adelante, los denominados border studies o ‘estudios fronterizos’ conforman en la actualidad una amplia gama de miradas hacia un objeto, las fronteras, que despiertan un renovado interés desde al menos la década de 1970 (Wast-Walter, 2011; Wilson y Donnan, 2012). De manera esquemática, suele argumentarse que los nuevos enfoques de estudio sobre las fronteras se denominan border studies frente a los más clásicos, los boundary studies (Trillo y Paül, 2014).

En cuanto al término poder, tal y como señala Painter (2015) en la entrada al mencionado diccionario, ha acabado por convertirse en un concepto no solo fundamental para la geografía o la geografía política, sino también para todas las ciencias sociales, en las que autores como M. Foucault o G. Deleuze y F. Ga­­ttari constituyen referentes de primer orden. En todo caso, lo que más nos interesa ahora es destacar cómo en sus inicios y, en realidad, hasta época reciente, la geografía política era estatocéntrica y el poder solo se entendía como el ejercitado por el Estado. En particular, como la capacidad del Estado para conformar y controlar el territorio: El Estado se entendía como una institución, el territorio, como un espacio cerrado por fronteras y el poder, como control. Estado, poder y territorio formaban una especie de Trinidad Sagrada para la geografía política (Painter, 2015: 141).

También el propio concepto de poder, inserto en las renovaciones epistemológicas de la posmodernidad, ha ampliado su espectro de significado. Por ejemplo, hoy se refiere, más allá de al Estado, a otros posibles actores en la esfera internacional, como las ciudades, las regiones o las grandes multinacionales. Además, la geopolítica crítica toma en consideración otros escenarios posibles de conflictos, por ejemplo, entre colectivos o individuos. El poder, según Allen (2003), puede tomar ocho formas: dominación, coerción, manipulación, seducción, autoridad, incentivo, negociación y persuasión. Todas estas formas de poder son inherentemente relacionales y espaciales, en ocasiones nos pasan desapercibidas, pero existen como resultado de diversas interacciones sociales: de ahí el nombre de su obra, Lost Geographies of Power (‘Geografías olvidadas del poder’), que se ha convertido en una referencia en los estudios sobre poder en geografía.

LA GEOGRAFÍA POLÍTICA AL SERVICIO DE LA CONSTRUCCIÓN DE LOS ESTADOS NACIÓN

La geografía política tiene su origen a finales del siglo XIX, con la obra señera del alemán F. Ratzel Political Geographie (1897); los trabajos posteriores del autor sueco R. Kjellen acuñan el término de geopolítica (geopolitik) (Cuéllar, 2012). Su objeto de estudio principal consistía entonces en analizar los procesos de formación de las fronteras de los incipientes Estados nación, fruto de la evolución del Estado moderno que puso sus cimientos con el Tratado de Westfalia de 1648: la reorganización del mapa mundial se asentó en el reconocimiento de la integridad territorial del Estado. El siglo XIX, de la mano de la idea romántica de nación, impulsó vincular la idea de Estado a una ciudadanía que se presupone igual en derechos y deberes; asimismo, se presume que comparte unos rasgos distintivos y diferenciales. La nación se convierte de este modo en la depositaria de la soberanía.

La geopolítica, en su acepción más clásica, se dedica en origen a estudiar la formación, el establecimiento y los cambios de las fronteras estatales, fruto de guerras y tratados internacionales. La disciplina tiene un periodo de auge en la primera mitad del siglo XX, cuando las dos guerras mundiales ofrecen un campo abonado para el estudio de los cambios fronterizos. Como apunta Minghi (1963: 408), en tiempo de guerra y desestabilización del contexto internacional se escribe más sobre fronteras, y no tanto en tiempos de paz. Los autores de la época, muchos de ellos militares, como T. Holdich o P. Fawcett, elaboran trabajos descriptivos de las fronteras, identifican su localización y proponen modelos analíticos y tipologías según su forma, origen o emplazamiento⁴. Valga como ejemplo paradigmático la división en cuatro fases que estableció el geógrafo S. B. Jones en 1945 en cuanto a la formación de fronteras estatales: a) allocation (‘definición’), que supone una decisión política para establecer una frontera entre dos Estados; b) delimitation (‘delimitación’), que conlleva establecer por dónde pasa la línea de frontera en un tratado y la elaboración de una cartografía específica; c) demarcation (‘demarcación’), que implica establecer la línea de frontera físicamente sobre el terreno, mediantes mojones, hitos, vallas, muros u otros dispositivos; y d) administration (‘administración’), que se relaciona con la gestión diaria de los asuntos fronterizos por parte de los Estados