Fronteras: Fuentes de conflicto y cooperación

Por Universidad del Norte

con el propósito de superar la clásica visión estado- céntrica, el hilo conductor de esta obra busca interpretar las fronteras como un espacio a través del cual las diferencias socio-espaciales se comunican, interactúan y se desarrollan. La primera parte de la obra, fronteras colombianas, está compuesta por cuatro trabajos que se aproximan, desde diferentes enfoques, al comercio y la integración binacional, la seguridad, las políticas públicas y la historia de este país. La segunda parte, fronteras del mundo, está compuesta por dos capítulos que se ubican en espacios geográficos diferentes y tratan acerca de las nuevas amenazas, específicamente el narcotráfico y su impacto en la agenda de seguridad, y el rediseño de las fronteras en el medio oriente.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad del Norte
• Fecha de lanzamiento: 9 ene 2017
• ISBN: 9789587416916

Vista previa del libro

Atica.

PRIMERA PARTE

FRONTERAS COLOMBIANAS

LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA (ZIF) ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA: AVANCES, FRACASOS Y DESAFÍOS

Angélica Rodríguez Rodríguez*

La visión que entendía las fronteras como líneas rígidas e infranqueables que separan y dividen áreas geográficas ha cedido ante una nueva concepción que las reivindica como espacios porosos de intercambio, diálogo e integración. Así pues, mientras en castellano el concepto de frontera puede abarcar ambas acepciones, en inglés hay dos términos diferenciadores para cada una de las situaciones descritas: boundary y border. Boundary se entiende como la línea imaginaria que separa a un territorio de otro; esto es, en últimas, el límite de la manifestación de la autoridad del Estado. Por otra parte, border normalmente puede interpretarse como un espacio a través del cual las diferencias socio-espaciales se comunican, interactúan y se desarrollan (Mojtahed-Zadeh, 2011, p. 191).

Este capítulo gira en torno a esa segunda acepción, border, es decir, el espacio donde deberían tener lugar por excelencia la movilidad humana, los flujos comerciales, los procesos de aprendizaje y cooperación multinivel, y sobre todo, desde donde se esperaría que comenzara a construirse la integración regional de manera privilegiada, debido a los vínculos que se derivan del funcionamiento de la frontera caracterizado por su permeabilidad y dinamismo intrínseco.

Basándose en esta perspectiva, los países andinos manifestaron su interés por priorizar las actividades conjuntas en las zonas de frontera compartida como mecanismo estratégico para desarrollar estas áreas e impulsar desde las mismas el proceso de integración regional. Desde que los gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile¹, Ecuador y Perú firmaron el Acuerdo de Cartagena en 1969 —hoy conocido como la Comunidad Andina de Naciones (CAN)—, con el objetivo de incentivar la actividad económica, fortalecer los lazos políticos y sociales y mejorar el nivel de vida de sus habitantes, paralelamente comenzaron a plantearse la necesidad de desarrollar instrumentos puntuales para que la frontera se convirtiera en el enclave más relevante de la integración.

Entre dichos instrumentos deben recalcarse las resoluciones emitidas por la Junta del Acuerdo en 1989, mediante las cuales se destacó la función de las fronteras como bisagras que articulan las relaciones binacionales, facilitan el desarrollo de políticas conjuntas y promueven la complementariedad regional (Martens, 1992).

Fruto de estos planteamientos, desde Colombia y Venezuela² comenzaron a liderarse acuerdos binacionales en zona de frontera, específicamente entre el departamento de Norte de Santander (Colombia) y el estado del Táchira (Venezuela). Tanto la Comisión Presidencial para Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos (COPAF) como la Corporación Venezolana del Suroeste (CVS) le dieron un espaldarazo al proyecto, y en 1991 la COPAF puso de manifiesto la necesidad de desarrollar una estructura político-administrativa en la que participaran miembros de ambos países, con el objetivo de administrar de manera conjunta dicha iniciativa. Asimismo, la CVS realizó algunas sugerencias a la propuesta de la COPAF encaminadas a hacer más eficientes los planes de desarrollo concebidos dentro del espacio fronterizo (Sánchez Chacón, 2007, p. 26).

Sin embargo, y a pesar de los múltiples beneficios económicos y sociales que podrían derivarse de esta propuesta, la misma no ha logrado consolidarse a causa de diferentes factores, entre los cuales podrían destacarse los siguientes: la ausencia de una estructura que permita el funcionamiento eficaz de la iniciativa, la escasa voluntad política de los gobiernos nacionales y la falta de apoyo por parte del Parlamento Andino. Llegados a este punto merece la pena mencionar que el retiro de Venezuela de la CAN no constituye un impedimento para desarrollar procesos de integración binacional en zona de frontera, en tanto se realizan constantes reuniones presidenciales sobre este tema y las cancillerías de Colombia y Venezuela, así como los gobiernos locales del Táchira y de Norte de Santander, siguen trabajando en la identificación de intereses comunes a partir de los cuales impulsar la integración.

Con el objetivo de reactivar y estimular la integración regional, la CAN adoptó varias disposiciones. Así pues, se estableció un marco general para la liberación del comercio de servicios mediante la Decisión 439 de 1998. De esta manera, se instó a los países miembros a conceder ventajas a países adyacentes con el fin de facilitar intercambios de servicios que se produzcan y consuman localmente, limitados a las zonas fronterizas contiguas (Comunidad Andina, 2003, p. 4).

Un año más tarde se adoptó la Decisión 459 de 1999, mediante la cual se estableció una Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo. Esta política estaba encaminada a mejorar la calidad de vida de los habitantes de territorios de frontera de los países miembros de la región, y buscaba impulsar el desarrollo de la institucionalidad en estos espacios.

Entre los principales objetivos de la Decisión 459 pueden mencionarse los siguientes: promoción de la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios; desarrollo económico de las zonas de integración fronteriza; atención de la necesidades sanitarias, educativas, laborales y medioambientales de estas zonas; y fortalecimiento del diálogo, la consulta y la cooperación entre las autoridades de ambos países (Consejo Andino de Ministro de Relaciones Exteriores, 1999).

Posteriormente, el siglo XX trajo consigo una nueva iniciativa andina que sería decisiva para promocionar la integración en zonas de frontera. El Parlamento Andino instituyó las ZIF mediante la Decisión 501 de 2001. Entendidas como escenarios fundamentales para la elaboración e implementación de proyectos conjuntos, se pretendía que estos espacios promovieran un integración transfronteriza sostenible y acorde con los intereses y las necesidades de los países participantes. Mediante esta propuesta se buscó darle un nuevo impulso al proyecto binacional entre Norte de Santander y Táchira, y debido a la extensa frontera que comparte Colombia con Venezuela (una línea limítrofe de 2219 kilómetros), comenzó a contemplarse la posibilidad de crear una ZIF entre el departamento de La Guajira en Colombia y el estado de Zulia en Venezuela.

La Guajira y Zulia comparten valores culturales, recursos tales como el río Limón y la cuenca del río Carraipía, tienen un flujo significativo de intercambio de bienes y servicios, además de que en su territorio se encuentra asentada la tribu indígena de los wayús. Estas características, así como la necesidad de desarrollar los territorios en ambos lados de la frontera, son los ejes y el motor a partir de los cuales se impulsaría una ZIF en esta área.

Siguiendo con este orden de ideas, y una vez realizada una breve introducción del tema que nos ocupa, debe decirse que este capítulo aborda el tema de la integración fronteriza colombo-venezolana en general, y presenta algunas reflexiones sobre el reto que constituye la creación de una ZIF entre el departamento de La Guajira y el estado de Zulia en particular. Con este objetivo en mente, este capítulo ha sido estructurado en cuatro apartados.

En el primer apartado se hace referencia al proceso de integración andina y se avanza sobre los intentos de cooperación subregional colombovenezolana, destacando los esfuerzos de las autoridades y los sectores locales del departamento de Norte de Santander y el estado del Táchira. En el segundo apartado se presenta el proceso de institucionalización de las ZIF por medio de la Decisión 501 de 2001 y se revisa la conformación de las ZIF entre Colombia y Venezuela.

En el tercer apartado se hace un acercamiento a la propuesta de conformación de una ZIF entre el departamento de La Guajira y el estado de Zulia, mencionando los aportes potenciales de estos dos territorios para la conformación de la misma.

Finalmente, en el apartado correspondiente a las consideraciones finales se presentan las ideas principales de la reflexión realizada en los capítulos anteriores, resaltando tanto los fracasos que ha supuesto este proceso de integración fronteriza binacional como los retos que se derivan del mismo.

LOS PRIMEROS INTENTOS DE COOPERACIÓN SUBREGIONAL COLOMBO-VENEZOLANA

El 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú firmaron el Acuerdo de Cartagena. Su objetivo de conformar un bloque regional estaba encaminado a mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos mediante una estrategia de integración y cooperación integral. De esta manera nació el proceso de integración conocido como Pacto Andino, del cual Venezuela entró a formar parte en febrero de 1973 y posteriormente anunció su retiro en abril de 2006, y Chile, bajo la dictadura de Pinochet, se retiró en octubre de 1976 y se reintegró en septiembre de 2006 bajo la figura de miembro asociado.

Después de casi 30 años de funcionamiento, los presidentes de los países miembros de la organización decidieron, a través del Protocolo de Trujillo de 1996, introducir algunas reformas al Acuerdo de Cartagena para adaptarlo a las nuevas dinámicas del escenario internacional. Como consecuencia de dicha decisión se creó la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en reemplazo del Pacto Andino (Secretaría General de la Comunidad Andina, 2007a).

Desde el momento mismo en que sucedió la transformación del bloque regional, los gobiernos reconocieron la importancia de desarrollar actividades conjuntas en las zonas de frontera compartida. No en vano la CAN ha formulado varias iniciativas sobre este aspecto, tales como la Decisión 439 de 1998, marco general para la liberalización del comercio de servicios, y la Decisión 459 de 1999, sobre la complementariedad de las economías en las zonas de frontera compartida.

Durante las dos primeras décadas de la nueva propuesta de integración andina no hubo ningún tipo de avance con relación a la iniciativa de trabajar conjuntamente en las zonas de frontera. Sin embargo, en 1986, por iniciativa de las autoridades y los sectores locales, se estableció un proceso de cooperación transfronteriza entre el estado del Táchira y el departamento de Norte de Santander. Esta primera experiencia se desarrolló sin contratiempos durante cinco años, a pesar de diversas tensiones entre los gobiernos nacionales.

Sin embargo, a partir de 1991 la iniciativa acordada entre Táchira y Norte de Santander se vio amenazada por ser considerada un gesto potencial de independencia de las zonas en cuestión. Debido a esta situación, la zona fronteriza colombo-venezolana decidió presentar al Parlamento Andino en 1992 una propuesta relativa a la conformación de Asambleas Regionales Fronterizas, como instrumentos de cooperación en las zonas de frontera compartida. El Parlamento recibió con beneplácito esta propuesta, pero la falta de apoyo por parte de los países involucrados y la incapacidad de la CAN para obligar a sus Estados miembros a implementar sus decisiones hicieron insostenible el proyecto de cooperación entre Táchira y Norte de Santander (Vieira & Ramírez, 2004, p. 1).

A pesar del fracaso de la primera experiencia y animados por las múltiples y profundas relaciones existentes entre los habitantes del Táchira y de Norte de Santander, autoridades locales, corporaciones de desarrollo y sectores económicos, tanto colombianos como venezolanos, impulsaron un segundo intento por consolidar la cooperación en la frontera. Esta propuesta recibió el nombre de ZIF y fue aceptada por los respectivos gobiernos centrales. No obstante, y a pesar de su relanzamiento en años más recientes, hasta el momento esta zona no ha logrado consolidarse ni constituirse en un foco estable de cooperación subregional.

Aunque en términos generales los intentos de integración andina han sido, en la mayoría de los casos, inciertos y provisionales, las iniciativas para fortalecer la cooperación en las zonas de frontera compartida han tenido un impacto significativo en el ámbito regional. Particularmente las propuestas colombo-venezolanas han estimulado la adopción de decisiones enfocadas a fortalecer y consolidar el proceso de integración subregional y regional por parte de la CAN. Como hecho relevante cabe mencionar la adopción de la Decisión 501 de 2001, mediante la cual se crearon de manera oficial las ZIF. Su objetivo principal era la integración entre regiones fronterizas, mediante el mejoramiento de la infraestructura y la producción, la agilización del comercio y el paso en las fronteras. Por otra parte, con la Decisión 502 del mismo año se crearon los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), instalaciones ubicadas en los pasos de frontera para prestar el servicio de control integrado de personas, equipajes, mercancías y vehículos, además de suscribirse el compromiso de crear al menos una ZIF en las fronteras comunes (Vieira & Ramírez, 2004, p. 2).

LAS ZIF

Las ZIF son los escenarios fundamentales a partir de los cuales se elaboran proyectos conjuntos entre las entidades de los territorios en los que se comparten fronteras. A través de las ZIF se busca garantizar una integración transfronteriza sostenible, capaz de responder a las necesidades de los habitantes de ambos lados de la frontera.

Antes de definir las ZIF es pertinente mencionar que las zonas fronterizas, al menos de la región andina, tienen cinco características que las particularizan: son territorios alejados de los centros dinámicos de producción; tienen escaso y desigual desarrollo económico y social si se las compara con otras áreas del país; generalmente carecen de instituciones capaces de impulsar actividades locales; no cuentan con vías de comunicación que permitan su fácil conexión con el centro del país y no cuentan con una infraestructura mínima para desarrollar procesos de producción significativos; son vecinos de países colindantes, generalmente caracterizados de igual manera, y con cuyos habitantes en la mayoría de los casos existen fuertes lazos étnicos y sociales. Especialmente, las zonas de frontera son espacios en los que convergen dos o más economías con un importante flujo de bienes y servicios entre las mismas, producto de una situación geográfica singular (Bustamante & Sierra de Rodríguez, 2005, p. 31).

La Decisión 501 de la CAN define las ZIF como

Los ámbitos territoriales adyacentes de Países Miembros de la Comunidad Andina para los que se adoptarán políticas, ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de una manera conjunta, compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia con las características de cada uno de ellos. (Secretaría General de la Comunidad Andina, 2007b, art. 1)

Como se mencionó anteriormente, los primeros intentos por conformar ZIF emanaron de una iniciativa colombo-venezolana, específicamente entre el estado del Táchira y el departamento de Norte de Santander, primero en 1986 y posteriormente en 1991. Más adelante se extendieron a países como Ecuador y Perú y se reactivaron con Venezuela en 2002.

En 1991, mediante el Convenio de Esmeraldas, Colombia y Ecuador impulsaron una ZIF con el objetivo de facilitar la libre circulación de personas, vehículos, embarcaciones, aeronaves, bienes y servicios. Esta iniciativa, que incluía los departamentos de Nariño y Putumayo en Colombia y las provincias de Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Napo y Sucumbíos en Ecuador, se amplió al Cauca colombiano en 1993 e incluyó a Cali y a Buenaventura (Colombia) y a Quito y el Aeropuerto de Manta (Ecuador) en 1997. Finalmente, en 2002 también se adhirieron a la propuesta los departamentos colombianos de Huila y Amazonas y las provincias ecuatorianas de Manabí y Orellana.

Aunque a primera vista la instauración y ampliación de esta ZIF podría considerarse un proceso exitoso, esto no da cuenta de la realidad del mismo, debido a que pasó de ser un proyecto liderado por los territorios de frontera para promover su desarrollo e integración a convertirse en una negociación que buscaba responder a intereses políticos de algunas regiones del interior de ambos países (Ramírez, 2009, p. 132).

Por su parte, la ZIF colombo-peruana, nacida en 2002, buscaba integrar el departamento del Amazonas y el municipio de Puerto Leguízamo en Colombia con el departamento de Loreto en Perú. Esta ZIF giró en torno a tres temas principales: una red de telemedicina en la cuenca del río Putumayo; modelos prácticos de producción piscícola de consumo humano y uso ornamental; y gestión binacional de humedales