Ley Antilavado con Reglamento

Por Fabián Ávila Torres, Agustín De Pavía Iturralde, Francisco Joaquín Moreno y Gutiérrez y 3 más

El principal objetivo de la Ley que se comenta debe ser, en nuestra opinión, generar oportunamente información de calidad para que, a través de la debida utilización de los Avisos, las autoridades puedan, como fin último, privar a la delincuencia organizada de los cuantiosos recursos económicos que le permiten: el acceso a tecnología de punta, cont

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Themis
• Fecha de lanzamiento: 28 ago 2023
• ISBN: 9786076143216

Fabián Ávila Torres

Fabián Ávila Torres Abogado por la Escuela Libre de Derecho. En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se desempeñó como director General de Delitos Financieros, director de Control Procedimental “C'', director Regional “D'' y subdirector de Área de la Dirección de Control Procedimental Foránea. En la Procuraduría General de la República fungió como secretario particular del director General de Asuntos Legales Internacionales y subdirector de Área en la Dirección General Jurídica. Actualmente se dedica al ejercicio libre de la profesión como abogado asociado del despacho “Michel Abogados'', S.C., especializado en litigio penal fiscal y financiero. Agustín De Pavía Iturralde Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Ha sido director General Jurídico, director General de Asuntos Legales Internacionales, así como visitador General, entre otros cargos, en la Procuraduría General de la República. Como asesor de la oficina del procurador General participó en el análisis de los dictámenes de ambas cámaras del Congreso de la Unión a la Iniciativa de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita. Fue titular del Módulo de Derecho Penal Internacional en la Especialidad de Derecho Penal en la Escuela Libre de Derecho. Francisco Joaquín Moreno y Gutiérrez Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana. Ha desempeñado diversos cargos en el Banco de México donde fungió como director Jurídico y director General Jurídico, entre otros. Además, en la misma institución fue secretario de la Junta de Gobierno, de la Comisión de Cambios y de la Comisión de Responsabilidades. Es profesor de las facultades de Derecho de la UNAM y de la Universidad Panamericana. Miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados y de la Association of Certified Fraud Examiners. Autor de diversos artículos sobre derecho bancario y financiero en publicaciones académicas. Actualmente se desempeña como contralor del Banco Central. Máximo Nava García Abogado por la Escuela Libre de Derecho con maestría en Administración Financiera y Tributaria por la Universidad de Santiago de Compostela, España. Se ha desempeñado profesionalmente en el sector financiero desde el año 2001 ocupando diversos cargos dentro de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. Desde 2010 ocupa el cargo de director general adjunto de Prevención de Operaciones de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Angélica Ortiz Dorantes Doctora Suma Cum Laude en Derecho Público por la Universidad Autónoma de Barcelona. Fue directora de Procesos Legales en la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP. Se dedica al ejercicio libre de la profesión como socia de la firma Velázquez, Ortiz & Morales. Abogados Penalistas. Es articulista del diario La Razón de México con la columna Crimen y castigo. Asimismo, es profesora de la Especialidad en Prevención y Persecución de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita en el INACIPE y del Diplomado en Prevención de Lavado de Dinero en el ITAM. Participa en la firma PwC en la Práctica de Prevención de Lavado de Dinero. Entre sus obras destacan: El delito de lavado de dinero (Porrúa, México, 2011) y Criterios judiciales en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita (SHCP, México, 2006). Miguel Ángel Ruiz Mata Actuario por el ITAM con un MBA por el IPADE y está por recibir el título de licenciado en derecho en la UNAM. Con más de veinte años de experiencia en el sector financiero, se ha dedicado en los últimos cinco al análisis del fenómeno del lavado de dinero, tanto en México como en otras partes del mundo. Ha participado como conferencista en diversos foros relacionados con el tema (ABM, Reserva Federal de NY, Grupo Egmont, PGR, The Southwest Border Anti-Money Laundering Alliance, entre otros). Ha sido asesor del Gobierno Federal en medidas que han resultado de alto impacto ante el fenómeno del lavado de dinero. Actualmente se desempeña como director de consultoría para la firma GECITEC, especializada en desarrollo de metodología para la prevención del lavado de dinero.

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Versión electrónica de la Primera edición, julio 2016

Derechos reservados © conforme a la Ley por:

Fabián Ávila Torres

Agustín De Pavía Iturralde

Francisco Joaquín Moreno y Gutiérrez

Máximo Nava García

Angélica Ortiz Dorantes

Miguel Ángel Ruiz Mata

Río Nilo 88, Oficina 104

Col. Cuauhtémoc

C.P. 06500, México, D.F.

El contenido de los comentarios son responsabilidad exclusiva de cada autor

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Editorial Themis, S.A. de C.V.

Av. Patriotismo 889 Planta Baja, Mixcoac 03910, México, D.F.

Tel. [phone] con 10 Líneas

www.themis.com.mx [e-mail]

ISBN 978-607-614-321-6

Índice

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Semblanza de Autores

Presentación

Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita

CAPÍTULO I Disposiciones Preliminares

SUMARIO: Artículo 1o. Características. Artículo 2o. Objeto. Artículo 3o. Definiciones. Artículo 4o. Supletoriedad.

CAPÍTULO II De las Autoridades

SUMARIO: Artículo 5o. Competencia de la Secretaría. Artículo 6o. Facultades de la Secretaría. Artículo 7o. Unidad Especializada en Análisis Financiero. Artículo 8o. Facultades de la Unidad. Artículo 9o. Ingreso y Permanencia del Personal de la Unidad. Artículo 10. Ingreso y Permanencia del Personal de la Secretaría. Artículo 11. Programas de Capacitación, Actualización y Especialización. Artículo 12. Obligaciones de las Autoridades.

CAPÍTULO III De las Entidades Financieras y de las Actividades Vulnerables

Sección Primera

De las Entidades Financieras

SUMARIO: Artículo 13. Cumplimiento del Objeto. Artículo 14. Actos, Operaciones y Servicios de las Entidades Financieras. Artículo 15. Obligaciones de las Entidades Financieras. Artículo 16. Supervisión, Verificación y Vigilancia.

Sección Segunda

De las Actividades Vulnerables

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 17. Actividades Vulnerables. I. Juegos con Apuesta, Concursos o Sorteos. II. Emisión o Comercialización de Tarjetas de Servicios por Entidades no Financieras. III. Emisión o Comercialización de Cheques de Viajero por Entidades no Financieras. IV. Operaciones de Mutuo o Garantía por Entidades no Financieras. V. Servicios de Construcción o Desarrollo de Bienes Inmuebles. VI. Comercialización de Metales Preciosos, Piedras Preciosas, Joyas o Relojes. VII. Subasta o Comercialización de Obras de Arte. VIII. Comercialización o Distribución de Vehículos. IX. Servicio de Blindaje de Vehículos. X. Servicio de Traslado y Custodia de Dinero. XI. Prestación de Servicios Profesionales en Forma Independiente. XII. Prestación de Servicios de Fe Pública. XIII. Recepción de Donativos. XIV. Servicios de Comercio Exterior. XV. Constitución de Derechos Personales.

Sección Tercera

Plazos y Formas para la Presentación

de los Avisos

SUMARIO: Artículo 23. Plazos para la Presentación de los Avisos. Artículo 24. Medios y Formas para la Presentación de los Avisos. Artículo 25. Requerimiento de Información Soporte.

Sección Cuarta Avisos por Conducto de Entidades

Colegiadas

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 26. Avisos por Conducto de Entidades Colegiadas. Artículo 27. Requisitos que Debe Cumplir la Entidad Colegiada. Artículo 28. Plazos para la Presentación de Avisos. Artículo 29. Atención de Requerimientos de Información. Artículo 30. Responsabilidad y Causas de Exclusión. Artículo 31. Aviso de Disolución o Liquidación de la Entidad Colegiada.

CAPÍTULO IV Del Uso de Efectivo y Metales

SUMARIO: Artículo 32. Limitaciones al Uso de Efectivo. Artículo 33. Forma de Documentar el Pago o la Liquidación de los Actos u Operaciones.

CAPÍTULO V De las Visitas de Verificación

SUMARIO: Artículo 34. Facultades de Comprobación de la Secretaría. Artículo 35. Desarrollo de las Visitas de Verificación. Artículo 36. Lo que Debe Abarcar la Visita. Artículo 37. Auxilio de otras Autoridades para el Cumplimiento de la Ley.

CAPÍTULO VII De las Sanciones Administrativas

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 52. Facultad de la Secretaría para Sancionar. Artículo 53. Aplicación de Multas Administrativas. Artículo 54. Importe de las Multas Administrativas. Artículo 55. Excluyente de Responsabilidad. Artículo 56. Revocación de Permisos. Artículo 57. Inhabilitación de Corredores Públicos. Artículo 58. Revocación de Patentes de Notarios Públicos. Artículo 59. Cancelación de la Autorización Otorgada a Agentes Aduanales. Artículo 60. Análisis de las Circunstancias Especiales y Recursos Administrativos. Artículo 61. Impugnación de Sanciones.

CAPÍTULO VIII De los Delitos

SUMARIO: Artículo 62. Proporcionar Información Falsa o Modificada. Artículo 63. Utilización Indebida de Información. Artículo 64. Incremento de Penas. Artículo 65. Requisito de Procedibilidad.

Conclusiones

Transitorios

Reglamento de la Ley Federal para la Prevención Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita

CAPÍTULO I Disposiciones Generales

SUMARIO. Artículo 1o. Objeto. Artículo 2o. Definiciones. Artículo 3o. Atribuciones de la UIF. Artículo 4o. Atribuciones del SAT. Artículo 5o. Fechas. Artículo 6o. Monto o Valor de las Operaciones. Artículo 7o. Montos Acumulados. Artículo 8o. Requerimiento de Información. Artículo 9o. Revisión de la Información. Artículo 10. Observancia del Reglamento y las Reglas de Carácter General.

CAPÍTULO II De las Entidades Financieras

Artículo 11.

CAPÍTULO III De las Obligaciones

SUMARIO. Artículo 12. Inscripción y Baja en el RFC. Artículo 13. Envío Anticipado de Información. Artículo 14. Definición de Dueño Beneficiario. Artículo 15. Medidas Simplificadas y Concepto de Riesgo. Artículo 16. Formas de Cumplimiento. Artículo 17. Cumplimiento de los Fedatarios Públicos. Artículo 18. Mecanismos de Prevención. Artículo 19. Delitos Relacionados. Artículo 20. Conservación de Documentos.

CAPÍTULO IV De las Actividades Vulnerables

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 21. Actividades Vinculadas con Juegos con Apuesta, Concursos y Sorteos. Artículo 22. Instrumentos de Almacenamiento de Valor Monetario. Artículo 23. Abono de Recursos. Artículo 24. Realización del Acto u Operación. Artículo 25. Traslado y Custodia de Valores. Artículo 26. Monto del Acto u Operación. Artículo 27. Operación Financiera. Artículo 28. Valores. Artículo 29. Avalúos de Corredores Públicos. Artículo 30. Fracciones Arancelarias. Artículo 31. Valor Mensual.

CAPÍTULO V Del Establecimiento de Entidades Colegiadas

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 32. Celebración de Convenios con el SAT y la UIF. Artículo 33. Tareas Similares Respecto de una Misma Actividad Vulnerable. Artículo 34. Observancia de la Ley y Disposiciones Reglamentarias. Artículo 35. Solicitud de Suscripción de Convenio ante el SAT. Artículo 36. Acciones Relativas al Cambio de Información Presentada ante el SAT. Artículo 37. Cumplimiento en la Presentación de Avisos. Artículo 38. Conservación de la Información en Poder de las Entidades Colegiadas. Artículo 39. De los Órganos Concentradores. Artículo 40. Solicitud de Modificación del Convenio. Artículo 41. Capacitación del Representante Designado por la Entidad Colegiada.

CAPÍTULO VI Del Uso de Efectivo y Metales

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 42. Momento en que se Actualiza la Prohibición al Uso de Efectivo y Metales Preciosos. Artículo 43. Forma de Restitución en Caso de Cancelación o Devolución. Artículo 44. Recepción de Instrumentos de Pago o Liquidación Distintos al Efectivo y Metales Preciosos. Artículo 45. Identificación de la Forma en que se Realizan los Pagos por Parte de Fedatarios.

CAPÍTULO VII De la Reserva y Manejo de la Información

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 46. Obligación de los Servidores Públicos a la Reserva de Información. Artículo 47. Información para Aportar en un Procedimiento de Carácter Judicial o Administrativo. 48. Mecanismos de Intercambio de Información. 49. Convenio de Coordinación para Intercambio de Información. 50. Elementos del Convenio de Coordinación.

CAPÍTULO VIII De las Evaluaciones

SUMARIO: Artículo 51. Emisión de Guías o Mejores Prácticas. Artículo 52. Expedir o Resguardar Constancias de Acreditación de Capacitación. Artículo 53. Requisitos de Servidores Públicos que Tengan Acceso a la Base de Datos. Artículo 54. Periodicidad de las Evaluaciones.

CAPÍTULO IX De las Sanciones Administrativas

SUMARIO: CONSIDERACIONES PREVIAS. Artículo 55. Sanciones por Incumplimiento a la Ley, el Reglamento y las Reglas de Carácter General. Artículo 56. Derecho de Audiencia de los Posibles Infractores. Artículo 57. Causas Imputables a la Entidad Colegiada en el Incumplimiento de sus Obligaciones. Artículo 58. Causales de Cancelación de la Autorización Otorgada por la Secretaría a los Agentes y Apoderados Aduanales. Artículo 59. Carácter de Superior Jerárquico de la Autoridad que Emitió el Acto para Efectos del Recurso de Revisión.

Transitorios

Reglas de Carácter General a que se Refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita

Formato Oficial para el Alta y Registro de Quienes Realicen Actividades Vulnerables

Formatos Oficiales de los Avisos e Informes que Deben Presentar Quienes Realicen Actividades Vulnerables

Semblanza de autores

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Fabián Ávila Torres

Abogado por la Escuela Libre de Derecho. En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se desempeñó como director General de Delitos Financieros, director de Control Procedimental C, director Regional D y subdirector de Área de la Dirección de Control Procedimental Foránea. En la Procuraduría General de la República fungió como secretario particular del director General de Asuntos Legales Internacionales y subdirector de Área en la Dirección General Jurídica. Actualmente se dedica al ejercicio libre de la profesión como abogado asociado del despacho Michel Abogados, S.C., especializado en litigio penal fiscal y financiero.

Agustín De Pavía Iturralde

Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Ha sido director General Jurídico, director General de Asuntos Legales Internacionales, así como visitador General, entre otros cargos, en la Procuraduría General de la República. Como asesor de la oficina del procurador General participó en el análisis de los dictámenes de ambas cámaras del Congreso de la Unión a la Iniciativa de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita. Fue titular del Módulo de Derecho Penal Internacional en la Especialidad de Derecho Penal en la Escuela Libre de Derecho.

Francisco Joaquín Moreno y Gutiérrez

Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana. Ha desempeñado diversos cargos en el Banco de México donde fungió como director Jurídico y director General Jurídico, entre otros. Además, en la misma institución fue secretario de la Junta de Gobierno, de la Comisión de Cambios y de la Comisión de Responsabilidades. Es profesor de las facultades de Derecho de la UNAM y de la Universidad Panamericana. Miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados y de la Association of Certified Fraud Examiners. Autor de diversos artículos sobre derecho bancario y financiero en publicaciones académicas. Actualmente se desempeña como contralor del Banco Central.

Máximo Nava García

Abogado por la Escuela Libre de Derecho con maestría en Administración Financiera y Tributaria por la Universidad de Santiago de Compostela, España. Se ha desempeñado profesionalmente en el sector financiero desde el año 2001 ocupando diversos cargos dentro de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. Desde 2010 ocupa el cargo de director general adjunto de Prevención de Operaciones de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Angélica Ortiz Dorantes

Doctora Suma Cum Laude en Derecho Público por la Universidad Autónoma de Barcelona. Fue directora de Procesos Legales en la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP. Se dedica al ejercicio libre de la profesión como socia de la firma Velázquez, Ortiz & Morales. Abogados Penalistas. Es articulista del diario La Razón de México con la columna Crimen y castigo. Asimismo, es profesora de la Especialidad en Prevención y Persecución de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita en el INACIPE y del Diplomado en Prevención de Lavado de Dinero en el ITAM. Participa en la firma PwC en la Práctica de Prevención de Lavado de Dinero. Entre sus obras destacan: El delito de lavado de dinero (Porrúa, México, 2011) y Criterios judiciales en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita (SHCP, México, 2006).

Miguel Ángel Ruiz Mata

Actuario por el ITAM con un MBA por el IPADE y está por recibir el título de licenciado en derecho en la UNAM. Con más de veinte años de experiencia en el sector financiero, se ha dedicado en los últimos cinco al análisis del fenómeno del lavado de dinero, tanto en México como en otras partes del mundo. Ha participado como conferencista en diversos foros relacionados con el tema (ABM, Reserva Federal de NY, Grupo Egmont, PGR, The Southwest Border Anti-Money Laundering Alliance, entre otros). Ha sido asesor del Gobierno Federal en medidas que han resultado de alto impacto ante el fenómeno del lavado de dinero. Actualmente se desempeña como director de consultoría para la firma GECITEC, especializada en desarrollo de metodología para la prevención del lavado de dinero.

Presentación

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La ley que se comenta en el presente trabajo tiene su origen en la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, presentada por el Ejecutivo Federal ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el 26 de agosto de 2010.

En la Exposición de Motivos contenida en la Iniciativa del Ejecutivo Federal, se señala que en el mes de octubre de 2008, México fue evaluado de manera conjunta por el Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales y Financiamiento al Terrorismo (GAFI-FATF), el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), quienes determinaron como no cumplida entre otras, la recomendación número doce de las cuarenta más nueve recomendaciones¹ de GAFI en materia de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo revisadas y aprobadas en 2003, al carecer nuestro país de un régimen de prevención aplicable a los denominados gatekeepers², toda vez que a esa fecha —según se señalaba en la evaluación— la información que se reportaba a las autoridades respecto de las operaciones sostenidas por tales personas, en el ejercicio de sus actividades o profesiones, estaba muy limitada, ya que se reducía a lo siguiente:

• Información fiscal, consistente en la que se genera con motivo de la obligación que impone la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) de reportar al Servicio de Administración Tributaria (SAT) las contraprestaciones recibidas en efectivo en moneda nacional o extranjera, así como en piezas de oro o de plata, cuyo monto sea superior a cien mil pesos.

• Información en materia de juegos con apuestas y sorteos, misma que se genera con motivo de los requisitos establecidos en la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento, como son la obligación de mantener, durante noventa días hábiles, un registro de los comprobantes ganadores cobrados con el fin de aclarar cualquier duda o inconformidad que sea presentada ante las autoridades correspondientes

Refiere también la Exposición de Motivos de la Iniciativa, que ésta forma parte integral de la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo formulada por el Ejecutivo Federal. Asimismo, señala que dicha estrategia se da bajo el compromiso del Ejecutivo Federal para que las diversas instancias que participan en la prevención y el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo optimicen su capacidad con recursos adecuados —tanto humanos como materiales— y trabajen de manera coordinada, con el fin principal de evitar la comisión de estos delitos y de obtener sentencias condenatorias en aquellos casos que se lleguen a actualizar.

Señala, además, que la estrategia pone énfasis en las condiciones que el Estado mexicano debe mantener para que —a través de un proceso eficiente y claramente marcado— se puedan tomar, en los momentos pertinentes, las acciones adecuadas que permitan detectar a tiempo operaciones de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo y que, en estos casos, se pueda recabar la evidencia necesaria y tomar acciones concretas, en los términos de ley, para aplicar eficazmente las medidas preventivas y punibles que correspondan al Estado.

Finalmente, se menciona en la Iniciativa que la estrategia apunta a que la información que recibe y procesa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a través de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), sea aprovechada eficientemente por las instancias competentes para desarrollar investigaciones que resulten en casos judicializados adecuadamente.

Ahora bien, en relación con el cumplimiento o no de los compromisos asumidos por nuestro país, en materia de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo en el marco de las recomendaciones emitidas por el GAFI y el GAFISUD, cabe advertir lo siguiente:

En el Mutual Evaluation Report-Executive Summary respecto a México, de fecha 17 de octubre de 2008, a cargo del GAFI y el GAFISUD y referido en la propia Iniciativa mencionada, se señala que el trabajo que se está haciendo en nuestro país debe fortalecerse, ya que el delito de lavado de dinero no se ha investigado adecuadamente. En este sentido, refiere que las autoridades mexicanas han obtenido sólo veinticinco sentencias condenatorias por lavado de dinero desde la penalización de dicho delito en 1989. Asimismo, refiere que durante el periodo 2004-2007 los fiscales han realizado 149 acusaciones por lavado de dinero, pero sólo dos estuvieron relacionadas con los reportes de inteligencia financiera producidos por la UIF, lo que, a decir del reporte, es indicativo de la falta de capacidad en el ámbito judicial y de la necesidad de fortalecer la evidencia utilizada por la Procuraduría General de la República (PGR) para sustentar sus acusaciones.

El reporte también puntualiza que los arreglos de coordinación entre las agencias de inteligencia, investigación y persecución de delitos fueron fortalecidos recientemente, pero necesitan desarrollarse con mayor amplitud de acuerdo con la evolución de las nuevas relaciones. Además, señala que la insuficiencia de recursos proporcionados a la entonces Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO) impidieron la capacidad de México para conducir la investigación y persecución del delito de lavado de dinero de una manera efectiva.

En el mismo sentido, el reporte alude que el SAT y la UIF necesitan trabajar juntos para asegurar el total, oportuno y seguro acceso a los reportes de transacciones sospechosas de centros cambiarios, empresas de servicios monetarios y cierto tipo de negocios. La UIF comúnmente no ha tenido acceso directo a los registros criminales debido a restricciones legales, excepto con posterioridad respecto de casos o sujetos reportados por la UIF a la PGR. El número de personal es insuficiente en relación con el número de reportes que recibe y las demás actividades que le son asignadas, por lo que hay una subutilización de los reportes.

Del contenido del reporte emitido por el GAFI y el GAFISUD con motivo de la evaluación realizada a nuestro país se desprende no sólo la necesidad de atender la recomendación número 12 señalada como no cumplida referente a los gatekeepers, sino también la incapacidad material de nuestras autoridades de integrar casos penales exitosos, toda vez que los números mencionados en el reporte son reveladores y nos llevan a una obligada reflexión sobre el tema.

El hecho de que desde 1989 sólo se hayan conseguido veinticinco sentencias condenatorias y que durante el periodo 2004-2007³ nuestras autoridades UIF y PGR sólo pudieron realizar 149 acusaciones por el delito de lavado de dinero (únicamente dos relacionadas con los reportes de inteligencia financiera producidos por la UIF) es muy significativo, no de la necesidad de crear nuevos sistemas de reporteo —ahora a cargo de los particulares o fedatarios públicos—, sino de la incapacidad material y en parte técnica de nuestras autoridades de analizar, depurar, investigar y armar casos penales exitosos en materia de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, siendo poco alentadores los resultados obtenidos de acuerdo con la evaluación realizada a nuestro país.

Así, es conveniente hacer un alto en el camino y evaluar los resultados obtenidos por nuestro país; los cuales, siempre de acuerdo con la evaluación, parecen evidenciar que no sólo se trata de presupuesto y estructuras, sino de otros problemas como: la falta de coordinación entre autoridades, las deficiencias en el análisis, la depuración y la investigación de las operaciones reportadas por el sistema financiero y, como consecuencia de dichos problemas, la poca probabilidad de que se acredite el delito ante las autoridades judiciales.

Con independencia de que el origen de esta Ley haya sido una recomendación a nuestro país, derivada de la última evaluación que practicaron el GAFI-FAFT, el GAFISUD y el FMI, no cabe duda que resulta vital para México contar con herramientas efectivas para detectar, identificar, prevenir, investigar y perseguir el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita —comúnmente llamado lavado de dinero—, así como sancionar a sus autores. Este delito sirve como la piedra angular para que las organizaciones criminales que, en los últimos años, tanto daño han venido causando, financien sus ilícitas actividades.

El principal objetivo de la Ley que se comenta debe ser, en nuestra opinión, generar oportunamente información de calidad para que, a través de la debida utilización de los Avisos, las autoridades puedan, como fin último, privar a la delincuencia organizada de los cuantiosos recursos económicos que le permiten: el acceso a tecnología de punta, contar con una gran capacidad corruptora y la adquisición de sofisticado armamento —incluso más poderoso del que cuentan las autoridades—. He ahí su mérito incontrovertible.

El reto estriba en que su aplicación sirva verdaderamente a tan loable propósito, sin afectar la actividad productiva ni la seguridad jurídica de sus destinatarios.

Las leyes, en sí mismas, no son capaces de resolver los problemas que presenta un fenómeno tan complejo como el lavado de dinero. Sin embargo, lo que sí pueden hacer es poner una base sobre la cual, acciones concretas y adecuadas, prevengan y combatan el delito ¿cumple esta Ley con la encomiable tarea que su nombre anuncia? Los autores de este trabajo intentan dar una respuesta razonada y fundamentada.

Los autores

CAPÍTULO I

Disposiciones Preliminares

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Fabián Ávila Torres

SUMARIO: Artículo 1o. Características. Artículo 2o. Objeto. Artículo 3o. Definiciones. Artículo 4o. Supletoriedad.

Características

Artículo 1o. La presente Ley es de orden e interés público y de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos.

Comentario

El artículo 1o. de la Ley que analizamos, al igual que otras leyes cuyo objeto es disciplinar la actuación de los miembros de la sociedad para cumplir los fines de Estado, viene a resaltar el imperativo absoluto que tienen las normas contenidas en dicha Ley sobre el interés de los particulares, en otras palabras, refiere el carácter taxativo de las disposiciones contenidas en la misma.

Asimismo, recalca la tutela del Estado, a través de la Ley que se crea, a las pretensiones colectivas de los miembros de la sociedad para su convivencia ordenada y pacífica.

Si bien los anteriores aspectos (orden e interés público) resultan adecuados a una correcta técnica legislativa desde la perspectiva de la clasificación de las normas, no lo es así el señalamiento final en el sentido de que se trata de una ley de observancia general, lo cual resulta totalmente innecesario ya que toda norma que emane de un procedimiento legislativo debe tener dicho carácter so pena de ser inconstitucional, ya que el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe la aplicación de leyes privativas.

Luego entonces, el señalar que la ley es de aplicación general es tanto como pretender justificar que la norma cumple con los requerimientos constitucionales, siendo esto no una potestad del Legislativo sino una obligación que debe llevar implícita la norma.

Objeto

Artículo 2o. El objeto de esta Ley es proteger el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento.

Comentario

En la Iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal se señalaba originalmente como objeto de la Ley, únicamente el "...establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita y aquellos tendientes a financiar al terrorismo".

Por su parte, las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y Estudios Legislativos Segunda, con opinión de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, de la Cámara de Senadores, en su dictamen de fecha 28 de abril de 2011 a la Iniciativa de Ley del Ejecutivo Federal, determinaron que el objeto definido en el proyecto de ley no abarcaba todos los fines perseguidos por dicha Ley, pues de acuerdo con las dictaminadoras, la Ley no debería reducirse al tema de la detección y prevención sino además al establecimiento de procedimientos y medidas de investigación y persecución del delito mediante una verdadera coordinación entre instituciones oficiales.

Lo anterior parecía una muy buena intención de llevar la Iniciativa de Ley no solamente al campo preventivo o disuasivo sino abarcar también el aspecto represivo de la conducta; sin embargo, cuando dicha intención se llevó al terreno de la propuesta específica, debido a una incorrecta lingüística legislativa —entendida de acuerdo con la obra Técnica Legislativa,¹ como el arte de redactar correctamente normas jurídicas—, el objeto quedó redactado en forma poco clara e imprecisa.

En efecto, las comisiones dictaminadoras propusieron que el objeto de la Ley comprendiera no sólo establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, sino también "establecer los elementos para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento, así como proteger la integridad de la economía nacional y del sistema financiero". El texto propuesto por las comisiones dictaminadoras aprobado por el pleno de la Cámara de Senadores fue el siguiente:

Artículo 2o. El objeto de esta ley es establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que tenga como fines:

I. Establecer los elementos para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento, y

II. Proteger el sistema financiero y la economía nacional.

La redacción propuesta conservaba el planteamiento original del Ejecutivo al señalar como objeto general de la norma el establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones con recursos de procedencia ilícita; es decir, reiteraba el carácter preventivo y disuasivo de la Ley.

Pero además, la Cámara de Senadores agregó como medio para alcanzar dicho objetivo el establecimiento de una coordinación interinstitucional que tuviera como fines:

I. Establecer los elementos para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento, y

II. Proteger el sistema financiero y la economía nacional.

Dicha redacción resulta desafortunada, pues pareciera que los aspectos comprendidos en las fracciones I y II son fines de la coordinación interinstitucional y no propiamente del objeto de la Ley, lo cual no nos parece correcto pues la coordinación sólo es un medio para alcanzar el objetivo de la Ley.

Aunado a ello, resulta también poco claro a qué se refiere la propuesta con establecer los elementos para investigar y perseguir los delitos, el dictamen no dice nada al respecto, pero debería referirse en sí mismo a las propias medidas y los procedimientos.

Más aún, la comisiones dictaminadoras de la Cámara de Senadores al ampliar el objeto de la Ley, señalaron que resultaba innecesario por técnica legislativa hacer referencia expresa al delito de financiamiento al terrorismo, pues según se indica en los dictámenes legislativos, este delito ya quedaba comprendido dentro del género ampliado; sin embargo, realmente no queda precisado cuál es el género ampliado pues lo único que se adiciona en ese sentido, es que la Ley tendrá como fin "...Establecer los elementos para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento".

Como puede observarse, no se especifica a qué género se refiere, por el contrario, la modificación resulta muy imprecisa, pues el financiamiento al terrorismo es un delito autónomo previsto en el artículo 139 del Código Penal Federal, el cual de ninguna forma puede considerarse como una especie del diverso de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, previsto en el artículo 400 Bis del mismo Código.

Tampoco puede considerarse per se que el financiamiento al terrorismo sea un delito relacionado con operaciones de recursos de procedencia ilícita, pues no necesariamente el financiamiento procede de dichos recursos, tómese en consideración que existen casos de agrupaciones políticas y sociales legalmente constituidas y con actividades propias lícitas, pero que además realizan aportaciones a grupos radicales con el objeto de desestabilizar a los gobiernos.

Luego entonces, una cosa es que se destinen los recursos para un fin ilícito y otra muy distinta que los recursos tengan un origen ilícito; por lo tanto, el financiamiento al terrorismo propiamente no se encuentra dentro del objeto ampliado de la Ley, ya que técnicamente no puede afirmarse que se trate de delitos relacionados.

Respecto a que la Ley tendrá por objeto además investigar las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento; si bien aquí podría entrar el tema relativo al delito de financiamiento al terrorismo, realmente la Ley no se encamina per se ni a investigar las estructuras financieras de las organizaciones delictivas ni a evitar el uso de los recursos para el financiamiento al terrorismo, pues como se verá más adelante, en cuanto a su contenido la misma se enfoca únicamente al tema del blanqueo de capitales.

En ese tenor, creo que la exclusión del tema relativo al financiamiento al terrorismo obedeció más bien a una cuestión de percepción que a una cuestión de practicidad legislativa, como se señala en el dictamen de referencia, ya que al parecer al Estado mexicano le resulta incómodo el tema del combate al terrorismo por considerar que en nuestro país no se da ese fenómeno.

Por su parte, las Comisiones Unidas de Justicia, y de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, en su dictamen a la Minuta que les fue enviada por su colegisladora de fecha 30 de abril de 2011, coincidieron en la necesidad de ampliar el objeto; sin embargo, consideraron necesario realizar modificaciones a la redacción para quedar en los siguientes términos:

Artículo 2o. El objeto de esta Ley es proteger el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento.

El texto anterior fue aceptado como tal por las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y Estudios Legislativos Segunda, con opinión de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores mediante dictamen de fecha 11 de octubre de 2012 y con esa misma fecha fue aprobado en definitiva por el pleno de dicha Cámara.

Si bien el texto modificado por la Cámara de Diputados presenta una mejor redacción en cuanto fija con mayor precisión el objeto primario de la Ley, lo cierto es que cuando aborda el objeto secundario incurre en las mismas deficiencias que su colegisladora. En efecto, resulta acertado que la legisladora haya fijado como objeto primario de la Ley la protección del bien jurídico tutelado por la norma, que es el sistema financiero mexicano y la economía nacional.

No obstante ello, resulta confuso cuando se refiere a los objetivos secundarios como son el "...recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento", pues al igual que la colegisladora establece dichos objetivos como fines de la coordinación interinstitucional (que solamente es el medio para alcanzarlos) y no de la propia Ley.

Asimismo, resulta poco clara la referencia a las estructuras financieras de las organizaciones delictivas, pues pareciera que en torno a las mismas la Ley tiene como finalidad recabar elementos útiles para investigar y perseguir dichas estructuras; sin embargo, técnicamente lo que se investiga y persigue son los delitos. En todo caso lo que la Ley debe buscar es escudriñar, fiscalizar, rastrear o analizar las estructuras financieras de dichas organizaciones.

Bajo ese contexto, nos atrevemos a proponer el siguiente texto para el artículo que se comenta:

Artículo 2o. El objeto de esta Ley es proteger el sistema financiero, la economía y la seguridad nacional², estableciendo medidas y procedimientos, para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita y el financiamiento al terrorismo; asimismo, establecer los mecanismos que permitan mediante una adecuada coordinación interinstitucional, recabar elementos útiles para la investigación y persecución de los delitos relacionados con dichos actos y operaciones, rastrear las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento.

Definiciones

Artículo 3o. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

a) Por medio de otra o de cualquier acto, obtiene el beneficio derivado de éstos y es quien, en última instancia, ejerce los derechos de uso, goce, disfrute, aprovechamiento o disposición de un bien o servicio, o

b) Ejerce el control de aquella persona moral que, en su carácter de cliente o usuario, lleve a cabo actos u operaciones con quien realice Actividades Vulnerables, así como las personas por cuenta de quienes celebra alguno de ellos.

Se entiende que una persona o grupo de personas controla a una persona moral cuando, a través de la titularidad de valores, por contrato o de cualquier otro acto, puede:

i) Imponer, directa o indirectamente, decisiones en las asambleas generales de accionistas, socios u órganos equivalentes, o nombrar o destituir a la mayoría de los consejeros, administradores o sus equivalentes;

ii) Mantener la titularidad de los derechos que permitan, directa o indirectamente, ejercer el voto respecto de más del cincuenta por ciento del capital social, o

iii) Dirigir, directa o indirectamente, la administración, la estrategia o las principales políticas de la misma.

Comentario

La fracción I establece el concepto de Actividades Vulnerables, remitiendo su concepción a lo que disponen los artículos 14 y 17 de la propia Ley, que no vienen sino a señalar una serie de actividades comerciales, respecto de las cuales el legislador consideró que son susceptibles de ser utilizadas por la delincuencia para tratar de legalizar los recursos obtenidos por medio de sus actividades ilícitas.

El concepto de Actividades Vulnerables fue incorporado en la Ley a partir del dictamen de fecha 28 de abril de 2011, elaborado por las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y Estudios Legislativos Segunda, con opinión de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores, derivado de una reflexión —considero válida— de la perspectiva a partir de la cual se debería abordar el objeto de la Ley.

En efecto, el proyecto de iniciativa presentado por el Ejecutivo Federal refería el establecimiento de medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita a partir del señalamiento de las personas que podrían verse involucradas en dichas operaciones, a las cuales se les denominaba sujetos obligados.³

Ahora bien, las comisiones dictaminadoras, tanto del Senado de la República como de la Cámara de Diputados, consideraron que lo anterior era incorrecto, pues a su juicio el concepto de sujetos obligados generalizaba la idea errónea de que dichos sujetos eran los que llevaban a cabo las actividades ilícitas de "lavado de dinero", cuando en realidad son ellos quienes por sus actividades se encuentran en una posición vulnerable frente a las acciones del crimen organizado.

Por tal circunstancia, que insisto me parece válida, las Cámaras de Senadores y Diputados modificaron el proyecto a fin de enfocar el objeto de la Ley, no propiamente a los sujetos obligados a coadyuvar en el reporteo de las operaciones, sino a las actividades realizadas por éstos que pudieran encontrarse expuestas a la realización de operaciones con recursos de procedencia ilícita.

En este contexto, las actividades que se establecieron como vulnerables en los artículos 14 y 17 de la Ley son las siguientes:

a) Los actos, operaciones y servicios que realizan las Entidades Financieras.⁴

b) Las vinculadas a la práctica de juegos con apuestas, concursos o sorteos;

c) La emisión o comercialización habitual o profesional de tarjetas de servicios, de crédito, de prepago o de cualquier naturaleza que permita almacenar valor monetario, así como de cheques de viajero, siempre que no sean emitidos por Entidades Financieras;

d) El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de mutuo, de garantía, de crédito o préstamo realizado por personas distintas a las entidades financieras;

e) La prestación habitual o profesional de servicios de construcción o desarrollo de inmuebles o de intermediación en la transmisión o constitución de derechos reales, cuando estos involucren operaciones de compraventa de bienes por cuenta o a favor de clientes de quienes presten dichos servicios;

f) La comercialización o intermediación habitual o profesional de metales o piedras preciosas, joyas o relojes;

g) La subasta o comercialización habitual o profesional de obras de arte;

h) La comercialización o distribución habitual o profesional de vehículos, nuevos o usados, ya sean marítimos, aéreos o terrestres;

i) La prestación habitual o profesional de servicios de blindaje de vehículos terrestres;

j) La prestación habitual o profesional de servicios de traslado o custodia de dinero o valores, salvo en los casos de Banco de México y de instituciones de depósito de valores;

k) La prestación de servicios profesionales cuando preparen o realicen a nombre de sus clientes determinados actos o actividades, así como determinados servicios de fe pública.

Cabe señalar, además, que bajo el argumento de establecer sólo aquellas actividades que por su naturaleza puedan ser las más vulnerables de involucrarse en esquemas de lavado de dinero, las Comisiones Dictaminadoras modificaron el catálogo de actos y operaciones propuestos por el Ejecutivo Federal, dejando fuera las siguientes:

a) En el proyecto original del Ejecutivo Federal se establecía como actividades objeto de reporte por parte de los sujetos obligados, en términos de