Envejecer protegidos: ¿Una utopía?

Por María Sol T. Minoldo

En la mayor parte del mundo occidental los sistemas de protección social destinados a proporcionar prestaciones por vejez se basan en un modelo de tipo contributivo. Ese modelo implica una modalidad de financiamiento, pero también una determinada mecánica de acceso a la protección y distribución entre los beneficiarios del sistema, que se revela como un derecho de acceso restringido –por ejemplo para trabajadores informales o no mercantiles–, y se materializa como una protección de calidad estratificada. Estos tres temas –acceso restringido a la protección, inequidad y dificultades de financiamiento en el marco del envejecimiento de la población– son abordados conjuntamente en este libro, orientado por la hipótesis de que la centralidad del carácter contributivo existente es en gran parte responsable de causar, o al menos profundizar, todos estos problemas. En este sentido, Sol Minoldo cree que el creciente déficit del actual sistema contributivo en conjunto con el envejecimiento poblacional, pueden convertirse en oportunidades históricas para el replanteo del paradigma previsional mismo, abriendo camino a una protección social inclusiva y equitativa.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universitaria Villa María
• Fecha de lanzamiento: 14 nov 2018
• ISBN: 9789876994767

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fin.

I. El debate previsional

Los sistemas previsionales son los encargados de materializar la protección social de los adultos mayores y aquellas personas que, incapacitadas para trabajar, no pueden procurarse sus propios medios de vida. Fueron ideados para cubrir el riesgo de caer en la vejez y las dificultades económicas derivadas de no poder acceder al ingreso mediante la actividad laboral.

Las modalidades de financiamiento conocidas alternan entre el sistema de reparto y el de capitalización, de gestión pública o privada, o bien, combinaciones de ambos. La tendencia predominante en el mundo occidental ha sido la del reparto de gestión estatal.

La alteración del equilibrio entre aportantes y beneficiarios debido al envejecimiento de la población –que favorece un incremento de la proporción de pasivos sobre la de activos–, y la creciente dificultad de dar por sentado al activo como contribuyente, es decir, como ocupado formal, han implicado problemas de financiamiento para los sistemas, así como un deterioro de la cobertura y la calidad de la misma para las generaciones ancianas. Frente al hecho de que la tendencia demográfica no tiende sino a profundizarse, y a las dificultades efectivas que aquejan las cuentas de los sistemas de retiro en nuestros días, se ha abierto un intenso debate sobre la necesidad de introducir reformas, más o menos estructurales, para hacer posible la sustentabilidad y eficacia de los sistemas de protección social de la vejez. Intelectuales, políticos y organismos internacionales alzan su voz sobre el tipo de reformas idóneas.

En Latinoamérica los debates se tradujeron en reformas de hecho en los años 90, siendo Argentina un caso paradigmático en ese sentido. Por su parte, Europa ha asistido en la última década a diversas intervenciones sobre sus sistemas de previsión social, y aunque aún no se hayan realizado reformas de tipo estructural, sí se ha avanzado en la modificación de las edades jubilatorias.

Existen diferentes posturas en torno a cuáles son los aspectos más preocupantes, cuáles las causas y cuáles las soluciones para resolver los problemas de los sistemas de protección social de la vejez. Dentro de un amplio debate, pueden reconocerse fundamentalmente tres tendencias en función de los problemas señalados como el eje de la cuestión previsional: el Abordaje técnico o contable, el Abordaje social-humano y el Abordaje político-ideológico.

Abordaje técnico o contable

Un primer abordaje de la cuestión previsional se centra en la carga económica de los sistemas y su equilibrio financiero. Aquí cumplen un papel fundamental las consideraciones de tipo demográfico: frente a desequilibrios en la relación contribuyentes/beneficiarios, y desde una perspectiva demográfica alarmista que considera crítico el impacto económico general del proceso de envejecimiento de la población, se busca reformar el sistema para hacerlo económicamente viable, es decir, que las cuentas cierren equilibradamente. De este modo, los posicionamientos en esta línea suelen referirse a la inevitabilidad de estas reformas dado que, de lo contrario, sería insostenible la seguridad social en la vejez.

Los enfoques más pesimistas consideran inevitable la aplicación de reformas estructurales de gran alcance, donde el eje central suele ponerse en la gestión privada de los fondos en el marco de sistemas de capitalización individual. Un ejemplo de esta perspectiva son las posturas del Banco Mundial1 y el fmi.2 Otras consideran que el equilibrio económico puede ser logrado dentro de la gestión pública, aunque sí insisten en la importancia de la capitalización, y en algunos casos también del establecimiento de claras relaciones actuariales entre contribuciones y prestaciones. Este sería el caso de quienes consideran recomendable replicar el modelo sueco de cuentas nocionales.3

Los posicionamientos menos extremistas sugieren reformas paramétricas en lugar de estructurales para ajustar el sistema. Se propone cambiar la edad jubilatoria (incrementando así los años de aporte y disminuyendo los de prestaciones), disminuir el valor de las prestaciones o bien incrementar el monto de las contribuciones. Dadas las dificultades políticas para la aplicación de un incremento de impuestos o de un recorte de beneficios, se insiste particularmente en la cuestión de aumentar la edad de jubilación. Esta es la tendencia principal de la derecha política en Europa (Cameron, Berlusconi, Sarkozy y Zapatero,4 entre otros) y algunos intelectuales de abordaje tecnicista.5

Las propuestas de reformas estructurales y capitalización privada

Desde la publicación del informe Envejecimiento sin crisis (1994), el Banco Mundial ha insistido en que el envejecimiento demográfico y sus implicancias económicas constituyen problemas críticos para los sistemas previsionales. Preocupada por el proceso de envejecimiento de la población y su impacto en las finanzas de los sistemas previsionales, la entidad considera que los sistemas públicos adolecen de problemas de ineficiencia en la administración, en la gestión de los fondos, en la recaudación, y que frente a los desafíos venideros es necesario afrontar una reforma estructural que reemplace el sistema público. Según el Banco Mundial6 estos sistemas son riesgosos para los asegurados porque van directo a su colapso financiero, y constituyen además una pesada carga para las cuentas del gobierno, pudiendo ser fuente de crisis fiscales. En consecuencia, recomienda un sistema en el que se diversifiquen los riesgos y el Estado delegue gran parte de sus responsabilidades. El rol de la administración privada en el modelo propuesto es protagónico y tiene dos objetivos principales: la eficiencia en la gestión del sistema y sus fondos, y la creación de un mercado de valores. Este último objetivo es principalmente económico, y asume que un mercado de valores estimulará el desarrollo de la economía a la vez que nutrirá de financiamiento el sistema de pensiones. De este modo, la sugerencia del organismo ha apuntado a la implementación de una reforma estructural, creando un sistema de jubilaciones de pilares múltiples, que resultaría más flexible y permitiría afrontar mejor los distintos riesgos previstos en el diseño de los sistemas de pensiones.

La propuesta inicial constaba de tres pilares:7

Un primer pilar obligatorio, con objetivos de redistribución y seguro, un beneficio mínimo garantizado o uniforme, financiado por impuestos y administrado por el sector público en el marco de un régimen de reparto.

Un segundo pilar, también obligatorio, cuyos objetivos son el ahorro y el seguro, con beneficios no definidos y contribuciones definidas, a través de un plan de ahorro individual (solo contribuye el asegurado) o del empleador o la empresa (en que contribuyen asegurado y empleador), basado en la capitalización individual y administrado por el sector privado, pero regulado por el estado.

El tercer pilar es similar al segundo pero voluntario, para permitir a quienes lo deseen y cuenten con la capacidad de pago, capitalizar para obtener ingresos jubilatorios aún mayores.

La propuesta del Banco gozó de buena reputación en los 90 y fue inspiradora de las reformas previsionales de diversos países latinoamericanos. Pero frente a los resultados que se obtuvieron en esas incursiones, el Banco Mundial revisó parcialmente su abordaje. Así, ante la evidencia de sombríos resultados sociales, en 2004 y 2005 el Banco reconoció en sus informes8 que las reformas focalizadas en sistemas contributivos resultaban excluyentes para muchos ciudadanos. Por ello propuso que el Estado recuperara un rol más central para garantizar un ingreso básico a todas las personas mayores excluidas del sistema o con fondos insuficientes (lo que implicaba dar mayor relevancia al primer pilar). En 2011, con la publicación del informe Population aging: Is Latin America Ready?,9 el Banco Mundial reafirmó su visión técnico contable, esta vez poniendo énfasis en la relevancia de reformas paramétricas que permitan reducir el desequilibrio aportantes-beneficiarios. Para ello se promovía que más personas se sumen a la fuerza laboral: ancianos de edad avanzada, mujeres e incluso migrantes internacionales serían la clave para incrementar la fuerza laboral, permitiendo aparentemente contrarrestar la tendencia demográfica.

Entre quienes recomiendan una reforma estructural centrada en el modelo de capitalización, se encuentra también una línea que confía en que el Estado pueda llevar adelante su gestión. Se trataría de emular el ejemplo sueco, conocido como modelo de cuentas nocionales, en que el Estado administra un sistema de capitalización individual. Como en el caso de la capitalización individual privada, los sistemas de cuentas nocionales profundizan el carácter contributivo de la previsión, estrechando la relación actuarial entre la trayectoria individual de contribuciones de cada trabajador y el monto de sus prestaciones. En estos sistemas, si bien en los hechos la capitalización de los fondos es colectiva, los riesgos se individualizan, y su estricto criterio actuarial para fijar el monto de las prestaciones tiene como resultado la segmentación típicamente contributiva de la calidad de la protección social de la vejez.

Reformas paramétricas: buscando ajustar el sistema

Dentro del abordaje tecnicista o contable, preocupado por la manera de afrontar el financiamiento de la previsión social en sociedades cada vez más envejecidas, se alzan voces que proponen un ajuste del sistema sin plantear forzosamente la necesidad de reformas estructurales. Aunque estas recomendaciones no dejan de estar presentes en otros abordajes, existen autores que depositan en ellas el rol principal para hacer frente a las dificultades financieras de la seguridad social en sociedades que envejecen:

La modificación de la edad jubilatoria (lo que supone más años de aportes y menos años de beneficio jubilatorio), es presentada como una medida fundamental para evitar el colapso de los sistemas de seguridad social de la vejez, frente al aumento de la expectativa de vida. Sus promotores sostienen que el incremento en la expectativa de vida es deseable, pero el problema es que queda fija la edad de retiro.10 En esa línea se expresan los principales responsables políticos que impulsan la modificación de la edad de retiro en Europa: Berlusconi, el ex presidente de Italia; Sarkozy, ex presidente de Francia; Zapatero, ex presidente de España; Cameron, ex primer ministro británico. También es esta la conclusión de diversos economistas y demógrafos.11

El aumento de la tasa de cotizaciones es una medida que goza de escasa popularidad entre los propios economistas ortodoxos por encarecer el factor trabajo, generando distorsiones en el mercado.

La reducción del nivel de los beneficios previsionales se caracteriza por una fuerte impopularidad por lo que, en lugar de reducir nominalmente las prestaciones, se modifican herramientas del sistema involucradas en el cálculo y la actualización de su monto, como ocurre en España desde fines de 2012.12

Todas estas opciones constituyen ajustes temporales que deberían ser profundizados continuamente en el futuro para afrontar la tendencia creciente al cambio de la proporción entre aportantes y beneficiarios de los sistemas contributivos de protección social. En definitiva, estas propuestas se limitan a administrar las pérdidas por la situación demográfica, que actualmente implica un deterioro para la seguridad previsional. Además de sus altos costos sociales, se trata de propuestas impopulares, cuyo costo político es afrontado argumentando la inevitabilidad de tales medidas frente al inexorable proceso de envejecimiento de la