Prevaricación urbanística y su sanción

Por Gorgonio Martínez Atienza

La ordenación territorial y urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general.

La protección de la ordenación del territorio antes del Código Penal de 1995 se establecía únicamente en el ámbito del derecho administativo, y, después del Código Penal de 1995 también se establece a través de la tipificación de los delitos relativos a la ordenación del territorio y al urbanismo (construcciones ilegales y prevaricación en las construcciones ilegales).

Entendemos que dentro de las infracciones penales con dolo directo, son acciones típicas básicas que integran la prevaricación en las construcciones ilegales del artículo 320 del Código Penal:

1ª.- La información favorable contraria a las normas de ordenación territorial o urbanística o silenciar la infracción de dichas normas u omitir la realización de inspecciones,

2ª.- La resolución o voto a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la consecución de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística.

Las acciones típicas básicas con dolo directo del artículo 320 del Código Penal, se agravan cuando afectan a algún espacio natural protegido con base en el artículo 338 del Código Penal.

Entendemos que las infracciones penales básicas y agravadas con imprudencia grave y dolo eventual integradas en la prevaricación urbanística del artículo 320 del Código Penal, son infracciones administrativas que podrán ser castigadas de conformidad con lo establecido en las normas administrativas, pero no conforme a la normativa penal en la que es de considerar el principio de intervención mínima con base en el elemento subjetivo del tipo.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones Experiencia
• Fecha de lanzamiento: 17 ene 2018
• ISBN: 9788494794025

Vista previa del libro

PREVARICACIÓN URBANÍSTICA

Y SU SANCIÓN

Gorgonio Martínez Atienza

Doctor en Derecho y Licenciado en Criminología

ABREVIATURAS

Art Artículo

Arts Artículos

BOE Boletín Oficial del Estado

CE Constitución Española

CP Código Penal

CPI Código Penal Italiano

LECr Ley de Enjuiciamiento Criminal

LO Ley Orgánica

LFOTU Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo

LOTRUSC Ley de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria

LOTUM Ley de Ordenación Territorial y Urbanística de Murcia

LOTUPCV Ley de Ordenación del Teritorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana

LOTUR Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja

LOUA Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía

LOUPMRG Ley de Ordención Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia

LOUSB Ley de Ordenación y Uso del Suelo de Baleares

LPACAAPP Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

LRJAP-PAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

LRJSP Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

LSCM Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid

LSOTE Ley de Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura

LSUPV Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco

LUCL Ley de Urbanismo de Castilla-León

RD Real Decreto

RDU Reglamento de Disciplina Urbanística

RDUA Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía

RGU Reglamento de Gestión Urbanística

RPEPS Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora

RPU Reglamento de Planeamiento Urbanístico

RSCL Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales

SAP Sentencia de la Audiencia Provincial

SSAP Sentencias de la Audiencia Provincial

SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional

SSTS Sentencias del Tribunal Supremo

STC Sentencia del Tribunal Constitucional

STS Sentencia del Tribunal Supremo

TC Tribunal Constitucional

TRLOTAUCM Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha

TRLLOTCENC Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias

TRLOTUA Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias

TRLRSOU Texto Refundido sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992

TRLS Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976

TRLS Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008

TRLSRU Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana

TRLUA Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón

TRLUC Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña

UE Unión Europea

ÍNDICE SISTEMÁTICO

I. CONSIDERACIONES GENERALES

A) SUELO Y TERRITORIO

I. CONSIDERACIONES GENERALES

A) SUELO Y TERRITORIO

B) SUELO Y SU REGULACIÓN URBANÍSTICA

C) ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA

D) PROTECCIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1º.- Protección de la ordenación del territorio antes del Código Penal de 1995

2º.- Protección de la ordenación del territorio después del Código Penal de 1995

1. En la Ley del Suelo de 2008

2. En la Ley del Suelo de 2015

3. En el Código Penal de 1995

II. NORMATIVA URBANÍSTICA BÁSICA

A) CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

1º.- Protección constitucional del suelo

2º.- Competencias urbanísticas Autonómicas y del Estado

B. NORMATIVA ESTATAL

C. NORMATIVA AUTONÓMICA

1º.- Andalucía

2º.- Aragón

3º.- Asturias

4º.- Baleares

5º.- Canarias

6º.- Cantabria

7º.- Castilla-La Mancha

8º.- Castilla y León

9º.- Cataluña

10º.- Extremadura

11º.- Galicia

12º.- La Rioja

13º.- Madrid

14ª.- Murcia

15º.- Navarra

16º.- País Vasco

17º.- Valencia

III. NORMATIVA URBANÍSTICA SANCIONADORA BÁSICA

A) NORMATIVA ESTATAL

1º.- Básica

2º.- Supletoria

B) NORMATIVA AUTONÓMICA

1º.- Andalucía

2º.- Aragón

3º.- Asturias

4º.- Baleares

5º.- Canarias

6º.- Cantabria

7º.- Castilla-La Mancha

8º.- Castilla y León

9º.- Cataluña

10º.- Extremadura

11º.- Galicia

12º.- La Rioja

13º.- Madrid

14ª.- Murcia

15º.- Navarra

16º.- País Vasco

17º.- Valencia

IV. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO

A) PLANES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICOS

B) CONCEPTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO

1º.- En la doctrina

2º.- En el derecho postivo

3º.- En el Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo

4º.- Ordenación del territorio y urbanismo en el artículo 320 del Código Penal

V. DISCIPLINA URBANÍSTICA

VI. SANCIÓN ADMINISTRATIVA DE LA PREVARICACIÓN URBANÍSTICA

A) DERECHO SANCIONADOR

1º.- Derecho Administrativo Sancionador

2º.- Prevaricación urbanística como infracción administrativa

3º.- Sanción de la prevaricación urbanística administrativa

1. Sanciones

2. Prescripción de las infracciones y sanciones

B) SUJETOS RESPONSABLES

1. Sujetos

2. Graduación de las sanciones

C) COMPETENCIA SANCIONADORA

D) PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

VII. SANCIÓN PENAL DE LA PREVARICACIÓN URBANÍSTICA

A) DELITO DE PELIGRO ABSTRACTO

B) TIPO PENAL EN BLANCO

C) BIEN JURÍDICO PROTEGIDO

1º.- Territorio

2º.- Función pública

D) SUJETOS

1º.- Activo

1. Delito especial propio

2. Participación de persona que no es funcionario

2º.- Sujeto pasivo

E) CONDUCTA TÍPICA

1º.- Acción típica

1. Tipo objetivo

a) Acciones típicas básicas

b) Agravación de las acciones típicas básicas

2. Tipo subjetivo

a) Comisión dolosa

b) Exclusión del dolo eventual

F) PENALIDAD

1º.- Grado de ejecución

2º. Formas de participación

1. Autores y coautores

2. Inductores

3. Cooperadores necesarios

4. Cómplices

3º.- Circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal

1. Eximentes

a) Causas de justificación

b) Causas de exclusión de la culpabilidad

2. Atenuantes

a) Dilaciones indebidas

b) Reparación del daño

c) Atenuante analógica a la confesión y de colaboración con la justicia

3. Agravantes

a) Prevalerse del carácter público que tenga el culpable

b) Reincidencia

4º.- Error

1. Error de tipo

2. Error de prohibición

5º.- Continuidad delictiva

G) CONCURSOS

1º.- Delictivo

1. Ideal

2. Real

2º.- Normativo

H) PREVARICACIÓN URBANÍSTICA EN EL DERECHO PENAL COMPARADO

1º.- Francia

2º.- Alemania

3º.- Italia

VIII. RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD Y DE LA REALIDAD FÍSICA ALTERADA, RESPONSABILIDAD CIVIL Y NULIDAD DE LA LICENCIA URBANÍSTICA

A) RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD Y DE LA REALIDAD FÍSICA ALTERADA

1º.- En el Derecho Administrativo

2º.- En el Derecho Penal

B) RESPONSABILIDAD CIVIL

1º.- Responsabilidad civil en la prevaricación urbanística administrativa

2º.- Responsabilidad civil en la prevaricación urbanística penal

C) DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LA LICENCIA URBANÍSTICA

RESUMEN: La ordenación territorial y urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general.

La protección de la ordenación del territorio antes del Código Penal de 1995 se establecía únicamente en el ámbito del derecho administativo, y, después del Código Penal de 1995 también se establece a través de la tipificación de los delitos relativos a la ordenación del territorio y al urbanismo (construcciones ilegales y prevaricación en las construcciones ilegales).

Entendemos que dentro de las infracciones penales con dolo directo, son acciones típicas básicas que integran la prevaricación en las construcciones ilegales del artículo 320 del Código Penal:

1ª.- La información favorable contraria a las normas de ordenación territorial o urbanística o silenciar la infracción de dichas normas u omitir la realización de inspecciones,

2ª.- La resolución o voto a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la consecución de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística.

Las acciones típicas básicas con dolo directo del artículo 320 del Código Penal, se agravan cuando afectan a algún espacio natural protegido con base en el artículo 338 del Código Penal.

Entendemos que las infracciones penales básicas y agravadas con imprudencia grave y dolo eventual integradas en la prevaricación urbanística del artículo 320 del Código Penal, son infracciones administrativas que podrán ser castigadas de conformidad con lo establecido en las normas administrativas, pero no conforme a la normativa penal en la que es de considerar el principio de intervención mínima con base en el elemento subjetivo del tipo.

En la normativa autonómica urbanística se establecen las infracciones graves y muy graves, que son el tipo de infracciones en las que podemos subsumir las infracciones urbanísticas que no puedan ser sancionadas penalmente por no haberse cometido las mismas con dolo directo de primer grado o dolo específico o reduplicado. Y hemos de considerar que aunque el principio de legalidad en el ámbito sancionador es menos exigente que en el ámbito penal, las infracciones urbanísticas reseñadas previamente necesitan de un tipificación expresa en una norma legal con el fin de que queden amparadas suficientemente.

En la prevaricación urbanística como infracción administrativa o penal, las sanciones y las penas son la primera consecuencia punitiva, a la que hay que sumar el resarcimiento de daños y perjuicios a los terceros perjudicados, así como el restablecimiento de la legalidad urbanística.

PALABRAS CLAVE: Artículo 320 del Código Penal. Bien jurídico protegido. Circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal. Competencia sancionadora. Concursos delictivo y normativo. Constitución Española. Continuidad delictiva. Culpa. Declaración de nulidad. Derecho sancionador. Disciplina Urbanística. Dolo. Imprudencia. Infracciones administrativas. Ley del Suelo. Normativa autonómica. Normativa estatal. Nulidad de licencia urbanística. Ordenación del territorio. Penalidad. Prevaricación. Procedimiento sancionador. Protección de la ordenación del territorio. Responsabilidad civil. Restauración de la legalidad y realidad física. Sanciones administrativas y penales. Sentencias. Suelo. Sujetos activo y pasivo. Sujetos responsables. Territorio. Tribunal Constitucional. Tribunal Supremo.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

A) SUELO Y TERRITORIO

En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española el suelo es considerado el territorio de un país, y, el territorio es considerado como la porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia, etc.

En la ordenación del territorio, que tiene como objeto la ordenación física del espacio a través de los procesos de planificación correspondientes¹, según GUARDIOLA GARCIA, J. estan implicados importantes sectores económicos, además de la sostenibilidad ecológica y la calidad de vida en el territorio².

La exigencia de someter los instrumentos de planeamiento a una evaluación medioambiental, se extiende a los planes de ordenación territorial y urbanísticos³.

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone en su at. 1 que esta ley establece las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado⁴. La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

La mayoría de pretensiones de tutela del medio ambiente lo serán de condena al agresor al cumplimiento de una determinada prestación, aunque no cabe desconocer la existencia de pretensiones declarativas de nulidad o constitutivas de anulación de actos o negocios jurídicos relacionados con el medio ambiente⁵.

B) SUELO Y SU REGULACIÓN URBANÍSTICA

La regulación y planificación urbanísiticas definen distintas clases de suelo, y, el suelo en la legislación urbanística ha sido un concepto en constante evolución.

1º.- Ley de 12 de mayo de1956, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Eleva el planeamiento a elemento fundamental del nuevo sistema.

2º.- Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y, Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Recogen por vez primera el concepto de ordenación del territorio en sentido estricto, que es un concepto cercano a la planificación física del territorio con independencia de otras consideraciones como la política de intervención económica.

3º.- Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

Aclara la posición jurídica del suelo, y, potencia las facultades de la Administración en orden a la intervención tanto en la definición de los aprovechamientos como en el correcto seguimiento de los plazos de ejecución⁶.

4º.- Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se determina expresamente.

5º.- Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales.

Plantea medidas encaminadas a incrementar la oferta de suelo disponible para urbanizar, y, elimina la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, siendo ahora todo él urbanizable.

6º.- Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Presenta su principal novedad en cómo se definen las clases de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable⁷.

7º.- Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.

Establece que la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general; y su principal novedad está en que no clasifica urbanísticamente el suelo, considerando dos situaciones básicas del mismo rural y urbanizado, en función de las características objetivas actuales del mismo.

8º.- Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Establece que la ordenación territorial y la urbanística, son funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general; regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal.

9º.- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Establece que la ordenación territorial y la urbanística, son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general; sistematiza en un solo texto legal la legislación del Estado que afecta directamente a la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas y al quehacer cotidiano en esta materia de los Ayuntamientos, todo ello con la finalidad declarada de simplificar la normativa en materia de urbanismo y aportar claridad y certidumbre a los operadores jurídicos; y todo el suelo se encuentra a los efectos de esta ley, como hemos reseñado previamente, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado.

C) ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA

La ordenación del territorio, a nivel global, incluye conceptos amplios de carácter medioambiental, urbanístico, o incluso social; y es definida por la Carta Europea de Ordenación del Territorio adoptada en la Conferencia de Torremolinos en 1983 como, la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad.

El Tratado de la Unión Europea recoge en su art. 3 que, la Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea señala en el art. 4.2 c) que en materia de cohesion económica, social y territorial, la competencia entre la Union y los Estados miembros será compartida (en materia de Ordenacion del Territorio la UE no tiene competencia directa); y en el art. 174 (antiguo art. 158 del Tratado de la Comunidad Europea) establece que, a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial....

D) PROTECCIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1º.- Protección de la ordenación del territorio antes del Código Penal de 1995

La protección de la ordenación del territorio antes del CP de 1995, se establecía únicamente en el ámbito del derecho administrativo, regulándose las infracciones urbanísticas como infracciones administrativas en el RDU en los arts. 51 y siguientes, modificados por el RD 304/1993, 26 febrero, por el que se aprueba la tabla de vigencias de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y Reparcelaciones, en ejecución de la Disposición Final Única TRLRSOU.

2º.- Protección de la ordenación del territorio después del Código Penal de 1995

1. En la Ley del Suelo de 2008

El art. 42 del derogado TRLS de 2008, establecía en relación con las infracciones constitutivas de infracción penal que, "cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística o contra la ordenación del territorio aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio hecho que motivó su incoación, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores, absteniéndose aquél de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. La sanción penal excluirá la imposición de sanción administrativa sin perjuicio de la