Democracia y participación política en la Constitución brasileña de 1988: Hacia la reforma ineludible

Por David Almagro Castro y José María Morales Arroyo

La democracia brasileña va camino de alcanzar su tercera década de funcionamiento ininterrumpido. El modelo establecido en la Constitución Federal de 1988, centrado en la primacía de la democracia representativa y el predominio indisimulado de los partidos en la configuración de la voluntad política, ha sido cuestionado por restringir severamente la participación política de los ciudadanos, más allá del ejercicio del derecho de sufragio activo en los sucesivos periodos electorales. Partiendo de esta premisa -la inadecuación entre la Constitución formal y material en materia de participación política ciudadana-,la presente obra tiene el propósito de poner de manifiesto las insuficiencias del modelo participativo establecido en la Constitución y las leyes de desarrollo además de proponer nuevas vías de expresión jurídica que refuercen la posición de la ciudadanía en el conjunto de las instituciones estatales y el interior de los partidos políticos.

• Idioma: Español
• Editorial: Athenaica Ediciones
• Fecha de lanzamiento: 9 may 2017
• ISBN: 9788416770724

David Almagro Castro

David Almagro Castro es Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Católica de Temuco (UCT). Es Doctor por la Universidad de Sevilla (US) y la Pontificia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS), donde también ha cursado estudios de Postdoctorado con beca de investigación postdoctoral del PNPD-CAPES. En 2017 ha recibido el Premio Extraordinario de Doctorado de la Universidad de Sevilla. Su principal línea de investigación son los derechos políticos y el régimen jurídico de los partidos políticos, materias en las que cuenta con diversas publicaciones en revistas científicas de reconocido prestigio nacional e internacional.

Vista previa del libro

ESTUDIOS Y CUADERNOS JURÍDICOS DE AMÉRICA LATINA

Coordinador de la serie: Víctor J. Vázquez

Universidad de Sevilla

Consejo editorial: Augusto Martín De La Vega

Universidad de Salamanca

Bartolomé Clavero Salvador

Universidad de Sevilla

Manuel Carrasco Durán

Universidad de Sevilla

Mercedes Iglesias Bárez

Universidad de Salamanca

Diego Moreno Rodríguez Alcalá

Universidad Católica de Paraguay

Leo Bruce

Abogado Constitucionalista Brasil

Ingo Wolfganf Sarlet

Universidade Católica do Río Grande do Sul

Andrés Gil Domínguez

Universidad de Buenos Aires

Luis Paulino Mora

Gobierno de Costa Rica

Carolina Santana Sabbagh

Universidad Iberoamericana República Dominicana

Jesús María Casal Hernández

Universidad Carlos Bello Venezuela

Pablo Sebastián López Hidalgo

Universidad de Azuay Ecuador

Albert Noguera Fernández

Universidad de Valencia

Rafael Estrada Michel

Instituto Nacional de Ciencias Penales México

Diego Gamarra Antes

Universidad Católica del Uruguay

Irene Spigno

Universidad Autónoma de Cohauila México

Abreviaturas

ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

CD Câmara dos Deputados

CEB Código Eleitoral Brasileiro

CF Constituição Federal

CN Congresso Nacional

EC Emenda Constitucional

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IP Iniciativa popular

LE Lei 9.054/97 o Lei Eleitoral

LPP Lei 9.096/95 o Lei dos Partidos Políticos

PEC Proposta de Emenda Constitucional

PSDB Partido Socialista Democrático Brasileiro

PT Partido dos Trabalhadores

RCCN Regimento Comum Congresso Nacional

RICD Regimento Interno da Câmara dos Deputados

STF Supremo Tribunal Federal

TSE Tribunal Superior Eleitoral

Presentación

Entre las muchas paradojas que nos señalan la tensión entre la Constitución y el desarrollo del Estado constitucional, se debe incluir, sin duda, la existencia y la concurrencia de los partidos políticos en el proceso de creación de la voluntad política nacional, en clara competencia con la participación ciudadana.

Como destacara Artola, la relación histórica entre Derecho y partidos políticos nunca ha sido pacífica. Pero, al mismo tiempo, sin la concurrencia de los partidos políticos y, especialmente, del modelo que se consolida entre finales del siglo XIX y mediados del siglo XX, hubiese sido imposible la construcción de lo que identificamos como un sano Estado democrático de derecho. En aquellos estados en los que no se ha alcanzado un modelo fuerte de partido, bajo la conocida fórmula de partido de electores o votantes, y que, al tiempo, fuese respetuoso con las reglas de la democracia y los principios del Estado de derecho, o han llegado tarde a alumbrar el modelo partidista, ha resultado más trabajosa la consolidación del Estado constitucional.

Las transiciones a la democracia en la Europa de posguerra han dejado numerosos ejemplos de esas debilidades. La falta de partidos sólidos, mínimamente democráticos en su estructura y funcionamiento y respetuosos con las nuevas reglas constitucionales, han dado lugar a situaciones constitucionales débiles y recientemente a la aparición de movimientos políticos de naturaleza populista que cuestionan las reglas democráticas básicas. El deficiente proceso de adquisición de una cultura constitucional democrática auspiciada y asumida por la fuerzas partidistas en bastantes de los países que realizan sus procesos transaccionales tras la caída del Muro de Berlín han dado lugar a instituciones débiles, a dificultades para la garantía de los derechos constitucionalizados, a riesgos evidentes para la integridad de las minorías y, en la peor de las situaciones, a modelos autoritarios encubiertos bajo mantos pseudoconstitucionales. La debilidad partidaria ha sido una importante causa de esas derivas autoritarias, evidentemente no la única. Pues, en este sentido, tampoco se quedan atrás la debilidad de las estructuras institucionales y jurídicas creadas.

El reconocimiento de la necesidad de los partidos políticos se ha visto acompañada de un indisimulado temor a que estos se transformen en palanca para acabar con el Estado constitucional. La suspicacia se ha manifestado habitualmente mediante la aprobación de reglas sobre el control y la vigilancia de los partidos, repartidas en normas que han abarcado desde los tipos penales a las disposiciones constitucionales, desde normas de vigilancia administrativa hasta controles de su actividad financiera, o desde la legislación general sobre asociaciones hasta la rígida construcción de un modelo especial asociativo a medida de los partidos.

Si lo interpretamos bajos los parámetros apuntados, una manifestación diferente de suspicacia jurídica, normalmente pareja a la constitucionalización de los partidos, ha sido la configuración del derecho de participación ciudadana como un derecho fundamental. La garantía del derecho de participación política se convierte así en el fundamento para la construcción de la voluntad democrática en los diferentes niveles de toma de decisión dentro del Estado y, en consecuencia, desplaza a los partidos, continuando en un plano necesario, pero subordinado, dentro del proceso participativo.

En este marco de juego, inserto en la cultura constitucional europea, se ha construido dogmática y jurisprudencialmente el modelo participativo derivado de la Constitución española. La interpretación del principio democrático fijado en el art. 1 de la Constitución, la capacidad de actuación en la vida electoral y política garantizada a los partidos en el art. 6 de la norma fundamental y el papel del derecho fundamental de participación y acceso a los cargos públicos reconocido en el art. 23, e instrumentalizado en otros artículos constitucionales como el 68, 69, 87.3, 92 y 140, se configuran como el contorno y las reglas del juego político para ciudadanos y asociaciones políticas.

El modelo descrito, interpretado conforme a las pautas de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha servido de fondo a los estudios y las reflexiones iniciales del Dr. Almagro Castro. A partir de un minucioso examen de la historia política de Brasil, en el contexto de otros países democráticos de la zona, y de un texto constitucional, el de la República Federativa de 1988, con unos preceptos sobre derecho de participación y reconocimiento de partidos similares a los de la Constitución española, el autor de este libro elaboró en el corpus de su tesis doctoral argumentos explicativos de la realidad jurídica brasileña. Evidentemente, no se trató de una mera transposición de conceptos alumbrados en un sistema jurídico a otro, tan propio, en ocasiones, de la mala técnica comparativa; sino del uso de unos fundamentos científicos contrastados y consolidados para elaborar teorías sobre el derecho individual de participación y la institución partidista únicamente aplicables al sistema jurídico-constitucional brasileño.

En este libro David Almagro publica parte del contenido de la obra con la que obtuvo su Grado de Doctor en la Pontificia Universidad Católica de Río Grande del Sur y en la Universidad de Sevilla; en concreto, aquellos contenidos más centrados en el estudio y explicación de sistema constitucional de la República Federativa de Brasil. Con ello, consigue corregir un sorprendente vacío científico en la literatura brasileña. Puede resultar comprensible la falta de interés de las propias fuerzas políticas y sus élites en la comprensión de lo que debe ser el derecho nacional de partidos y cómo debe cohonestarse con el ejercicio del derecho ciudadano de participación. Pero, en cambio, resulta llamativo para un observador externo el desinterés por la cuestión de la doctrina científica brasileña, que, hasta esta obra, no se ha planteado un análisis dogmático y sistemático de los complejos problemas que esa relación conlleva desde la perspectiva de la Constitución de 1988 y sobre cuáles deben ser los elementos a combinar para la búsqueda una adecuada legislación de desarrollo.

Redactado de una manera sencilla, completa y con la profundidad que una obra de esta naturaleza requiere, se abordan a lo largo de las páginas del libro los problemas fundamentales del derecho de participación política en Brasil, su conexión con la creación de partidos, el papel de los partidos en el proceso de participación y en qué medida instrumentos como la mejora de la democracia interna de los partidos o como la modificación de ciertas instituciones del sistema electoral, pueden ampliar o perjudicar las bases de un Estado democrático.

El tema no es menor, porque como indicábamos a principio y como recientemente recordaba el profesor de la Universidad de Harvad, Steven Levitsky: «En los países donde hay partidos políticos sólidos, la democracia funciona mejor. Es lo que pasa en Chile, Costa Rica, Brasil, Uruguay; frente a países con partidos débiles o casi inexistentes como Perú, Guatemala o Ecuador. Es difícil encontrar un punto intermedio porque los partidos se ven afectados por otras cosas: el rendimiento económico, la desigualdad, la debilidad del Estado. Todo esto erosiona su representatividad» (El País, de 20 de julio de 2015). Por lo tanto, aquellos estudios que se diseñen para explicar y corregir los defectos de modelos constitucionales en continua construcción y se dirijan hacia la mejora de la participación en los diferentes estadios de la dirección política de un país se convierten en piezas fundamentales para la mejora de la democracia y la alusión del riesgo de que se verifique una regresión a situaciones autoritarias.

En esa buena dirección el libro de David Almagro supone una piedra fundamental en el buen camino y una obra de referencia para la futura doctrina constitucionalista brasileña.

Sevilla, 21 de abril de 2016

José María Morales Arroyo

Catedrático de Derecho Constitucional

Introducción

La República Federativa de Brasil puede considerarse un Estado democrático de derecho institucionalmente estable. La caída de la dictadura militar y la reinstauración de la democracia a finales de los años ochenta se iba a deber, entre otros factores, al liderazgo de unos partidos que tras décadas de ostracismo institucional recuperaron el protagonismo e hicieron posible la voladura de aquella y la articulación del nuevo ordenamiento constitucional. El resultado fue la promulgación de la Constitución Federal de 1988 (en adelante, CF 1988 o Constituição Cidadã), Carta Magna democrática que ha posibilitado una estabilidad jurídico-política sin precedentes.

El parágrafo único del artículo 1º CF instituye inequívocamente un modelo de democracia participativa. Su contenido afirma sin ambages que el poder político que emana del pueblo será ejercido a través de representantes libremente elegidos o directamente por el pueblo en los términos constitucionalmente previstos. Esta declaración implica que por expreso deseo del legislador constituyente, el desarrollo y perfeccionamiento de la dinámica democrática se hace depender en primera instancia del equilibrio entre representación y participación directa.

La juridificación de la democracia en la CF 1988 hace de la participación política principio y derecho fundamental. Los poderes públicos, y particularmente el legislador, tienen la obligación de garantizar y promocionar la participación ciudadana en los asuntos públicos; la ciudadanía es titular de un derecho de participación que le posibilita intervenir en los asuntos comunitarios de dos formas diferentes y complementarias: a través de representantes políticos o bien directamente. El adecuado equilibrio entre participación representativa y directa y la existencia de un amplio conjunto de garantías jurisdiccionales se configura como requisito indispensable para la instauración de un sistema inequívocamente democrático.

La participación directa y semidirecta ha de posibilitar la interacción de la ciudadanía con las instituciones en aquellas cuestiones centrales de la convivencia democrática y ejercer la función de control directo y puntual de la labor representativa sin tener que esperar al siguiente periodo electoral. En este punto, resulta de vital importancia contar con una regulación constitucional generosa y un desarrollo legal coherente con la trascendencia que el derecho de participación política tiene en la legitimidad de origen y resultado del sistema democrático.

El otro eje de la democracia brasileña son los partidos políticos. El legislador constituyente del 88 hizo de ellos agentes centrales del sistema político. Su ubicación sistemática y el disponer de un capítulo propio —el V dentro del Título II perteneciente a los derechos y garantías fundamentales— son buenas pruebas de ello.

Un ejemplo concreto es el artículo 14, § 3º, VI CF, que hace de la afiliación criterio de elegibilidad. Por su parte, el legislador ordinario consolidó esta posición de protagonismo en la Lei 9.096/95, popularmente conocida como Lei dos Partidos Políticos (en adelante, LPP). Su lectura confirma que nos encontramos ante los protagonistas exclusivos del proceso electoral y la representación política.

La influencia de los partidos no se detiene en la conformación y articulación de la representación política. El análisis de los artículos 18, 49, inciso XV y 61, § 2 CF y la Lei 9.709/98 permiten afirmar su reconocimiento como algo más que cooperadores necesarios en la puesta en marcha de los mecanismos de la democracia directa y semidirecta. La conjunción de ambos factores posibilita afirmar previamente, y a expensas de mayores argumentos, que el sistema político brasileño es una democracia de partidos con tendencia hacia la partitocracia.

Como es bien sabido, la regulación constitucional de los partidos es una de las áreas más conflictivas del Derecho constitucional. Si es cierto que hoy día no cabe pensar el Estado democrático sin su participación, no lo es menos que la paulatina e insaciable acumulación de poder está incrementando la desconfianza de los diferentes actores sociales hacia ellos. Este resultado ha sido provocado en buena medida por la autodeterminación normativa de la que son titulares y que suelen utilizar en provecho propio. Dicho en términos prosaicos, ellos hacen la ley y a ellos les corresponde autolimitarse. En este sentido, esperar una autocontención en su parcela de poder que facilite en la esfera externa la interacción y fiscalización estatal y en la esfera interna la propia de los afiliados se asemeja, si se permite el símil cinegético, a una fábula en la que los conejos y las perdices redactasen una ley de caza favorable a los cazadores.

La regulación constitucional del artículo 17 CF se inclina decididamente hacia su libertad de organización y funcionamiento interno. Este régimen marcadamente liberal se traduce en la restricción de la capacidad de intervención del Estado en su vida interna a los mínimos compatibles con el ejercicio de algunos derechos fundamentales y con las peculiaridades que posteriormente se analizarán. En este punto, el legislador constituyente del 88 no se hizo eco del debate doctrinal en el ámbito europeo —con reflejo en las constituciones que como la alemana, la portuguesa y la española le sirvieron de referente— sobre la correlación de fuerzas que ha de existir entre las funciones que desempeñan y la necesidad de establecer límites legales concisos que garanticen su correcto desempeño.

Nos referimos, claro está, a las funciones electorales y de selección de candidatos de las que dependen en buena medida la legitimidad de origen y ejercicio de la democracia representativa. La selección de los representantes es una función que excede con mucho el ámbito interno del partido. Su correcta configuración y desarrollo incide directamente en la capacitación e idoneidad de los representantes y, por extensión, en la legitimidad de origen del proceso representativo. Esta relación de causa-efecto justifica la existencia de un contrapeso con reconocimiento constitucional expreso: el principio de democracia interna.

El principal punto de tensión es el logro de un cuadro normativo que resulte compatible con el contenido esencial de la libertad de autoorganización de los partidos. Dicho en otros términos: no dar cobertura legal a un grado de direccionismo estatal tal que cercene la espontaneidad y libertad de acción de unas asociaciones surgidas de la sociedad y no permitir un grado de laxitud tal que refuerce la ambigüedad legal en que los partidos parecen sentirse tan a gusto.

Como es bien sabido, la democracia interna hace alusión a un conjunto de normas y garantías que sirvan de contrapeso al principio de libertad y autoorganización interna de los partidos. Su traducción jurídica es el reconocimiento de un conjunto de derechos y garantías jurisdiccionales que permitan a los afiliados participar en la toma de decisiones, concurrir a los procesos de elección internos en igualdad de oportunidades y solicitar la pertinente y periódica rendición de cuentas de los dirigentes.

La correcta configuración del quién, cómo y por quién se realiza la selección de las candidaturas electorales es un elemento imprescindible dentro del sistema que el ordenamiento jurídico arbitra para el correcto ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo. La cristalización legal de este marco constitucional facilita el que la democracia representativa sea articulada por unos partidos entendidos como cooperadores necesarios y su ejercicio conjunto sea desempeñado por sus protagonistas principales: ciudadanos y representantes.

La decisión del legislador constituyente de no otorgar reconocimiento constitucional expreso al principio de democracia interna se debió en buena parte a una historia constitucional salpicada de episodios de injerencias estatales desproporcionadas en las dinámicas de acción interna de los partidos. La preocupación de aquel no fue otra que garantizar su libertad y poner coto a otra práctica asentada en la cultura política no menos dañina para el correcto funcionamiento de las instituciones democráticas: el transfuguismo político. Ello explica el reconocimiento constitucional de los estatutos como norma principal en materia de partidos y el mandato constitucional de establecer normas de disciplina interna y fidelidad partidaria del artículo 17, § 1 CF. En consecuencia, la LPP pasaría a ser una norma de carácter secundario y atribuciones fiscalizadoras muy limitadas.

El adecuado equilibrio entre principios fundamentales, derecho de participación y régimen jurídico de los partidos posibilita la instauración de un modelo de democracia auténticamente participativo. Una afirmación que no puede sostenerse sin graves reparos en el caso de la CF 1988. La regulación constitucional, el desarrollo legal del derecho de participación política y el vigente régimen jurídico de aquellos no promocionan la participación en las instituciones estatales en la medida deseable de acuerdo al mandato constitucional. Una deficiencia que tiene repercusión directa en la crisis de representatividad y de participación ciudadana que aqueja al sistema político.

El otro gran protagonista de la crisis en la democracia representativa es el desorbitado protagonismo de los partidos políticos ya apuntado anteriormente. Su natural condición de intermediarios entre la sociedad y el Estado ha derivado, como se apuntó previamente, hacia un sistema rayano en la partitocracia. No sin razón parte de la doctrina los ha rebautizado como los modernos príncipes del Estado de partidos.

La regulación constitucional y el bloque de legalidad les asemejan a una espada de Damocles de la que depende la eficacia material del derecho de participación política. Los institutos jurídicos de la democracia directa y semidirecta —el plebiscito, el referendo y la iniciativa popular— están sujetos a un férreo control partidario que acaba por desnaturalizarlos gravemente. El ejercicio del derecho de sufragio pasivo se hace depender prácticamente de la regulación normativa contenida en los estatutos y sin que exista un mínimo legal de obligado cumplimiento. El resultado no es otro que la instauración de la cultura de la cooptación y el culto a la fidelidad a los dirigentes como parámetros principales en la confección de las listas electorales y la consolidación del pernicioso fenómeno conocido como la profesionalización de la política.

En un mundo no tan ideal como parte de la doctrina manifiesta los afiliados deberían poder competir internamente en igualdad de condiciones, es decir, con todas las garantías propias de un proceso electoral interno reconocidamente democrático. La refractariedad de los partidos a abrir sus estructuras internas a la participación igualitaria y efectiva de los militantes debería hacer reflexionar a los operadores jurídicos sobre la conveniencia de acometer reformas constitucionales y legales que faciliten su democratización interna. En este punto debe vencerse la tendencia a caer en el fenómeno conocido como la ilusión del jurista, pensando ingenuamente