Los partidos frente a la cuestión agraria en Chile, 1946-1973: Representación de intereses, gradualismo y transformación estructural

Por Octavio Avendaño

Este libro ofrece una exhaustiva revisión de las discusiones y propuestas que los partidos de izquierda y sectores socialcristianos promovieron desde la década del cuarenta respecto de la realidad agraria. Por un lado, se estudian las distintas posturas adoptadas por los partidos con representación parlamentaria en el período 1946-1973. Por otro, el libro analiza cuál fue la actitud de los partidos, promotores u opositores del cambio estructural, ante la expropiación de grandes haciendas y la configuración de un movimiento campesino que fue adquiriendo un inédito protagonismo.

• Idioma: Español
• Editorial: LOM Ediciones
• Fecha de lanzamiento: 1 jul 2017
• ISBN: 9789560009302

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LOM PALABRA DE LA LENGUA YÁMANA QUE SIGNIFICA SOL

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Primera edición, 2014

ISBN Impreso: 978-956-00-0930-2

ISBN Digital: 978-956-00-0955-5

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Octavio Avendaño

Los partidos

frente a la cuestión agraria en Chile,

1946-1973

Representación de intereses, gradualismo

y transformación estructural

Agradecimientos

El libro que se presenta a continuación es el resultado de un trabajo de investigación de más de dos años. Si bien fue pensado en los primeros meses del 2012, recién a fines de 2013 pude dar inicio a la investigación, que implicó la revisión de prensa, debates parlamentarios, revistas partidarias, análisis de datos censales y de resultados electorales, abarcando un arco temporal de casi treinta años. Dichas labores se extendieron hasta el segundo semestre de 2015 y la redacción del escrito hasta fines de ese mismo año. En todo ese período, diversas fueron las instituciones y personas que hicieron posible finalizar y publicar el libro. En primer lugar, menciono al Departamento de Sociología de la Universidad de Chile y al de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado, cuyos directores me dieron las facilidades para investigar y escribir el libro, desligándome de otras actividades del quehacer universitario. Buena parte del financiamiento de la investigación que sustenta a este libro provino del proyecto Fondecyt 1140639, titulado «Representación de intereses en Chile: los grupos de interés en el proceso decisorio chileno», en el que tuve la oportunidad de colaborar junto a Ricardo Gamboa y Carolina Segovia. Agradezco también al profesor Marc Chernick, Director del Center for Latin American Studies (CLAS) de la Georgetown University, en Washington D. C. (EE.UU.), así como al resto del personal de esa institución, por permitir mi participación como visiting researcher entre enero y marzo de 2015, período en el que pude avanzar en la escritura de dos capítulos del libro. Y, por supuesto, a Silvia Aguilera y Paulo Slachevsky, de LOM ediciones, por aceptar la publicación del borrador original.

Las sugerencias que al inicio me dieron Sergio Gómez y Manuel Antonio Garretón fueron útiles para incorporar temas que tuvieron enorme relevancia en el debate partidario sobre la cuestión agraria. Agradezco a los profesores Carlos Huneeus, Rodrigo Baño y Esteban Valenzuela por sus observaciones a un primer borrador. Igualmente útiles fueron los comentarios de Iskra Pavez, Jaime Baeza, Daniel Johnson, Alejandro Olivares y Jorge Vergara V. Un especial reconocimiento a Camila Pérez N., historiadora de la Pontificia Universidad Católica, por el exhaustivo trabajo de revisión de los debates parlamentarios. Paz Ponce de León, cientista política de la Universidad Alberto Hurtado, participó activamente en la revisión de prensa y de datos biográficos; Fernanda Castañeda, socióloga de la Universidad de Chile, ayudó en la recopilación de los datos censales y resultados electorales; por último, Pablo Sandoval, sociólogo de esa misma casa de estudios, que ha colaborado conmigo en otras investigaciones y publicaciones por más de seis años, me orientó en el procesamiento de los datos estadísticos, aportando, además, con cruces y mediciones.

Mis agradecimientos al historiador Álvaro Góngora, por permitir consultar la información del Centro de Investigación y Documentación (CIDOC), de la Universidad Finis Terrae. María Cristina Escudero, Jaime Baeza, Alejandro Olivares, Mireya Dávila y Rolf Foerster aportaron con bibliografía, sugerencias de enfoque, datos y fuentes de información, utilizadas en el marco de la investigación. Orlando Muñoz, de la biblioteca de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, manifestó siempre la mejor de las disposiciones para facilitar y renovar varios de los libros consultados. La mayor de las deudas es con María Cristina, que me ha acompañado durante todos estos años. Su amor incondicional, generosidad y comprensión diaria han sido un pilar fundamental en muchos aspectos; sin ella, el libro y otros proyectos emprendidos difícilmente se hubiesen podido materializar. Por cierto, los errores, omisiones y debilidades que el libro presente son de mi exclusiva responsabilidad.

Introducción

Este libro analiza el comportamiento de los partidos frente al problema agrario en Chile, entre los años 1946 y 1973. Durante ese período, los partidos asumieron distintas posiciones sobre la situación que afectaba a la agricultura y a la población rural en general. En base a diagnósticos no siempre coincidentes, entre los partidos de izquierda y de inspiración social-cristiana surgieron propuestas que apostaban por la transformación de las estructuras productivas, comprometiendo con ello al régimen de propiedad y a las relaciones laborales que se daban al interior de las haciendas. También surgieron posiciones contrarias desde los partidos de derecha y las organizaciones empresariales, que abogaban por mejorar los niveles de productividad sin que eso implicara modificar la tenencia de tierra y la organización del trabajo prevaleciente en las grandes propiedades. Las propuestas orientadas en una u otra dirección se pudieron materializar en la medida que los partidos fueron ampliando su representación, a través del crecimiento electoral y la generación de nuevas alianzas.

Hasta 1967, los debates y propuestas formuladas giraron en torno a poner en marcha la reforma agraria y la sindicalización campesina. Ambos temas fueron planteados para revertir la situación deficitaria de la producción agropecuaria, superar la pobreza en las zonas rurales y enfrentar la concentración de la propiedad, y la falta de organización de los trabajadores agrícolas. La política de distribución territorial, que trajo consigo la ejecución de la reforma agraria, hizo necesario modificar el régimen de propiedad, promover una nueva concepción sobre el manejo de las aguas y configurar una relación cada vez más estrecha entre agentes productivos e instituciones del Estado. Tras la aprobación de la reforma agraria, el foco de atención entre los partidos derivó hacia los resultados de la distribución territorial y los criterios utilizados para llevar a cabo la expropiación de grandes propiedades agrarias. En forma paralela, también fue objeto de preocupación el aumento de la participación campesina, así como la formación de nuevos sindicatos, federaciones y confederaciones, debido a la presión que tales organizaciones ejercieron para acelerar la expropiación de grandes predios y su incorporación al proceso de reforma.

Originalmente, el libro pretendía abordar un período mucho más acotado, que abarcara desde 1946 a 1964, con la finalidad de estudiar en profundidad las discusiones y propuestas partidarias sobre el agro difundidas antes del gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970). Cubriendo ese tiempo, se intentaba aportar con información detallada de la época menos estudiada por quienes se ocuparon de temas relacionados con la distribución de la tierra y la organización de los campesinos¹. Luego de las primeras revisiones a la bibliografía y a determinadas fuentes, se hizo necesario incluir la fase posterior, comprendida entre 1964 y 1973, dado que en ella se implementaron las propuestas que habían comenzado a ser promovidas –y por otros resistidas– a partir de 1946. Existe una extensa bibliografía sobre las implicancias sociales y productivas que tuvo la implementación de la reforma agraria en Chile. Esa misma bibliografía, además, ha reconocido el impacto que tuvo la reforma agraria, junto al fomento productivo impulsado por el Estado desde mediados de los años sesenta, en aquel desarrollo agroexportador que fue evidenciado en las décadas sucesivas². Sin embargo, no ha recibido el mismo tratamiento el protagonismo que tuvieron los partidos en la promoción y concreción de las propuestas de cambio en el sector rural. Tampoco existe un análisis detenido de la posición y del comportamiento de los partidos políticos, y sus respectivos representantes, ante los diagnósticos que desde el Estado y de ciertos organismos internacionales se formularon sobre la situación de la agricultura y de la población rural en general.

La reforma agraria y la sindicalización campesina figuraban en los objetivos programáticos que los partidos de izquierda definieron desde el momento de su fundación³. Además, fueron incluidos como parte de los programas de todos aquellos gobiernos en los cuales participaron. Durante la campaña presidencial de 1946, los dirigentes comunistas y un grupo de radicales decidieron incluir los dos temas como parte del programa de gobierno de Gabriel González Videla (1946-1952), quien contó con el apoyo de ambas colectividades. Aprobando estas dos iniciativas se pretendía modificar la condición laboral de los asalariados del campo, además de superar el déficit productivo que presentaba la agricultura⁴. Sin embargo, una vez en el gobierno se descartó la aplicación de la reforma agraria y se aprobó una legislación que restringía, abiertamente, la sindicalización campesina. Bajo la misma administración, en 1951 fue promulgado el nuevo Código de Aguas, que aumentó el dominio privado de ese recurso; adicionalmente, se mantuvo la política de subvención a los grandes productores agrícolas.

¿Qué motivos hubo para la postergación de la reforma agraria y la sindicalización campesina? ¿Por qué razón determinados partidos tomaron decisiones contrarias y luego favorables a los cambios estructurales en el sector rural? A lo largo del período analizado, las propuestas de cambio que formularon los partidos de izquierda –comunista y socialista– se ajustaron a la política que definieron para enfrentar la competencia electoral, que era asumir la relación con el gobierno y constituir nuevas alianzas. Sólo en la segunda mitad de los años cincuenta los partidos de izquierda lograron coincidir en la elaboración de una propuesta común, adoptando una actitud decisiva para modificar las estructuras e instituciones que prevalecían en el sector rural. Por su parte, la Falange Nacional –y desde 1957 el Partido Demócrata Cristiano (PDC)– tendió a coincidir con el resto de la izquierda en la necesidad de organizar al campesinado, asegurar su acceso a la tierra e impulsar políticas de distribución territorial. En base a las teorías del derecho natural, el PDC difundió un referente doctrinario que posteriormente, entre 1967 y 1970, resultó ser clave para justificar la expropiación de grandes predios agrícolas y llevar a cabo la distribución de tierra⁵.

En la actualidad siguen siendo escasos los estudios que den cuenta de las variaciones que fueron experimentando los partidos chilenos ante la posibilidad de impulsar el cambio en el sector rural. Los mayores aportes existentes en la actualidad provienen de dos trabajos que Robert Kaufman efectuó sobre la actitud de la derecha, así como también del PDC y de los partidos de izquierda, frente a la aprobación y puesta en marcha de la reforma agraria⁶. Ambos trabajos fueron dados a conocer hacia fines de los sesenta e inicios de la siguiente década, respectivamente. Kaufman desarrolló una sugerente tipificación sobre el comportamiento de las organizaciones de derecha y sus variaciones en el tiempo, en función de las características adoptadas por el sistema político desde fines de los años cincuenta. En su libro The Politics of Land Reform in Chile, Kaufman describió –sin la misma profundización que lo hizo con la derecha– la actitud que fueron asumiendo el PDC, el Partido Comunista (PC) y el Partido Socialista (PS), en circunstancias que estos partidos también variaron su comportamiento al estar dispuestos en algunos momentos a realizar concesiones, mientras que en otros manifestaron una actitud de moderación. En el transcurso de los años sesenta, sectores del PDC y del PS, así como el PC, mostraron una abierta disposición hacia el cambio acelerado. Las variaciones en el comportamiento de estos tres partidos se fueron registrando en un período más extenso que el estudiado por Kaufman, atendiendo a una serie de factores de orden contextual y a las discusiones doctrinarias que se dieron internamente.

Las decisiones adoptadas por algunos partidos de postergar la transformación del sector rural, y posteriormente apostar por un cambio gradual o acelerado, se pueden llegar a comprender en base a un enfoque que permita integrar: i) las características que va adoptando el contexto político, ii) lo que ocurre con las instituciones relacionadas directamente con el sector rural y iii) el uso que le atribuyen a ellas determinados agentes o actores políticos. Desde la perspectiva del institucionalismo, Mahoney y Thelen han elaborado un marco interpretativo sobre la relación entre contexto político, instituciones y agentes⁷. Como se expondrá en el primer capítulo, dicho marco permite reconocer distintas formas de cambio, que van desde el desplazamiento de las normas e instituciones existentes, pasando por la derivación hacia otras, hasta cuando se apuesta por su mantenimiento y conservación. Asimismo, distinguen entre variadas formas de comportamiento de los agentes, en su relación con cada tipo de cambio.

El marco interpretativo ofrecido por Mahoney y Thelen permite reconocer las tendencias que en Chile, desde 1946, mantuvieron y proyectaron formas de organización productiva y estructuras de poder tradicionales. Al igual que el reciente estudio de Michael Albertus, que analiza los comportamientos de las élites frente a la distribución de tierra –en países como Perú, Venezuela y Bolivia–, el enfoque de Mahoney y Thelen permite reconocer de qué manera se posicionan los agentes que estuvieron dispuestos a modificar las estructuras mencionadas⁸. Además, es un enfoque propicio para analizar la relación que se produce entre las transformaciones estructurales en el agro, las reformas políticas y los avances que la sociedad chilena experimenta en materia de democratización. Entre 1967 y 1973, en Chile es implementada una de las reformas agrarias más profundas del continente, después de la mexicana, boliviana y cubana. Pero a diferencia de estas tres experiencias anteriores, así como con aquella implementada por el general Velasco Alvarado en Perú (1969-1976), en Chile la reforma agraria se llevó a cabo en un contexto de creciente democratización⁹.

En este libro se pretende demostrar que los dirigentes y representantes de los partidos políticos expresaron posiciones distintas, entre y al interior de sus organizaciones, respecto a cómo concebir el cambio en el sector rural. En el mismo sentido, las reformas y procesos de cambio impulsados en dicho sector también se fueron desplegando de manera diferenciada. Tal diferenciación puede ser reconocida en relación a la cobertura, el tipo de población beneficiada, los ritmos de tiempo, así como en torno a la idea de mantener o desplazar resabios institucionales y modos de organización provenientes de etapas anteriores. Si bien a lo largo del período estudiado predominaron, en una primera fase, situaciones de continuidad, se produjeron posteriormente momentos de inflexión que dieron inicio a una nueva etapa favorable para quienes impulsaban el cambio estructural. De modo similar a la llegada del Frente Popular al gobierno –en 1938–, inicialmente la elección de González Videla en 1946 significó un giro respecto a lo que había ocurrido en el agro hasta ese momento, debido a la posibilidad de impulsar transformaciones sustantivas en el sector rural. Una vez en el gobierno, las presiones que surgieron desde el oficialismo y de la oposición de los partidos de derecha hicieron que la reforma agraria, así como la integración y organización efectiva de la población campesina, se postergaran hasta casi dos décadas después. En el intertanto hubo momentos en los cuales la posibilidad de cambio simplemente fue anulada, mientras que en otros, como sucedió en la segunda mitad de la década del cincuenta, se crearon condiciones que facilitaron posteriormente la transformación del régimen de propiedad y el impulso de la sindicalización campesina.

Para determinar los momentos de inflexión registrados a partir de 1946, y que dieron inicio a una nueva fase que puso fin a ciertas tendencias predominantes en el agro, resulta particularmente útil la noción de coyuntura crítica (critical juncture), promovida por el llamado institucionalismo histórico. Toda coyuntura crítica da cuenta de la variación institucional que se produce cuando en una secuencia temporal, relativamente breve, se suceden y entrelazan una serie de fenómenos que provocan dicho cambio¹⁰. Entre los fenómenos más relevantes sobresalen aquellas decisiones que adoptan los agentes en virtud de las normas y oportunidades que las instituciones pueden ofrecer. De manera que la noción de coyuntura crítica permite comprender cómo a partir de la sucesión de ciertos eventos logran ser modificadas tendencias e instituciones que se mantenían vigentes¹¹. Una vez que se produce dicha coyuntura se da inicio a una nueva fase en la cual los legados institucionales de la fase previa se modifican o resultan desplazados.

En base a esta definición, es posible asumir que en el período 1946-1973 se produjo una coyuntura crítica que se inicia, aproximadamente, a mediados de los años cincuenta y culmina con la aprobación de las reformas, políticas y electorales, de 1958. En el marco de esa coyuntura se fueron generando condiciones favorables para aquellos sectores que apostaban por la transformación del sector rural. Que las propuestas de cambio formuladas y discutidas hacia fines de 1946 no se hayan materializado, sino hasta casi veinte años después, obedeció a dos situaciones que se dieron de manera paralela. Por un lado, la ausencia de apoyo debido al predominio que tenían los partidos que rechazaban medidas distributivas y acciones tendientes a fomentar la sindicalización campesina. Por otro, a decisiones deliberadas de postergar el cambio, a la espera de condiciones favorables, por parte de quienes lo impulsaban. De manera que, al reconocer como coyuntura crítica el conjunto de variaciones y decisiones que emprendieron los partidos en los años previos a 1958, es posible identificar tres fases en su comportamiento y en el contenido de la discusión respecto al problema agrario.

La primera fase comprendió desde el inicio del gobierno de González Videla, en 1946, hasta las reformas institucionales aprobadas en 1958. Toda esta fase estuvo marcada por la postergación del cambio estructural, la restricción a la sindicalización campesina y la privatización de las aguas. También coincidió con la fragmentación del PS, la exclusión del PC y la crisis de los partidos tradicionales. Algunos hitos relevantes en la discusión y propuestas formuladas por los partidos surgieron del impacto ocasionado por la huelga de los trabajadores vitivinícolas en Molina, ocurrida a fines de 1953, y la discusión del proyecto de reforma agraria promovido en los dos primeros años del gobierno de Carlos Ibáñez (1952-1958). La fase finaliza con la coyuntura crítica, derivada de la conformación de nuevas alianzas y la aparición de otros referentes partidarios, junto con aquellas condiciones generadas por las reformas institucionales aprobadas en 1958. En lo inmediato, dicha coyuntura no logró superar completamente los legados institucionales existentes hasta ese entonces. Sin embargo, como ya se dijo, creó condiciones favorables para impulsar los cambios estructurales en el sector rural, y, consecuente con ello, ir desplazando gradualmente las instituciones y estructuras que predominaban desde la época colonial.

La segunda fase se extendió desde 1958 a 1967. En ella, los partidos promotores del cambio estructural lograron plasmar algunas de las ideas y propuestas elaboradas en la etapa anterior. Gran parte de la discusión estuvo centrada en la orientación y los alcances de las iniciativas de cambio promovidas por el PDC y los partidos de izquierda. A medida que la reforma agraria logró copar la agenda política, de los partidos y del gobierno, se produjo un intenso debate acerca del derecho de propiedad. El giro decisivo, experimentado en esta segunda fase, se registró entre 1966 y 1967 al poder contar con el respaldo, así como con los fundamentos políticos y jurídicos, para justificar la expropiación de haciendas pertenecientes a privados. Como contraparte surgieron otros argumentos que fueron difundidos por los sectores más integristas de la derecha y de las organizaciones de terratenientes, quienes se opusieron y resistieron a tales medidas.

Finalmente, la tercera fase comenzó en 1967 y culminó en septiembre de 1973. En ella se intentaron aplicar los objetivos y contenidos de los proyectos de sindicalización campesina y reforma agraria aprobados en 1967. El énfasis puesto en la participación y organización campesina dio paso a una mayor competencia por la representación política de ese sector. Se fue transitando desde una participación que permitió respaldar la aplicación de la reforma agraria, a otra que aspiraba a una mayor profundización del proceso expropiatorio. A partir de 1967, además, se registró una mayor radicalización en sectores de la izquierda, principalmente en el PS, que aportaron con visiones críticas de la reforma agraria y la participación directa en acciones de agitación al interior de fundos y localidades rurales. En paralelo, la derecha y los sectores empresariales manifestaron una clara intención por resistir y obstruir la aplicación de la reforma agraria, sobre todo cuando a fines de 1970 el nuevo gobierno anunció su determinación a profundizar dicho proceso. Mientras la derecha asumió una actitud de obstrucción a las medidas gubernamentales, amparándose en el uso de la violencia, por parte de la izquierda surgió un sector más radical que aspiraba a profundizar y acelerar el proceso de transformación agraria en todas sus dimensiones.

El libro ha sido organizado en tres partes relacionadas a las fases anteriormente descritas. La primera parte incluye tres capítulos que abarcan hasta 1958. El primer capítulo contiene el marco interpretativo que ha permitido analizar los tipos de cambio introducidos en el sector rural, y el comportamiento de los partidos. En el segundo se abordan las iniciativas impulsadas hacia fines de 1946, por parte de comunistas y radicales, las que terminaron siendo vetadas por buena parte de los representantes del oficialismo, además de la oposición ejercida por conservadores y liberales. A su vez el tercer capítulo analiza el protagonismo del Partido Agrario Laborista (PAL) y sus decisiones adoptadas, en relación a los problemas del agro, como parte del gobierno de Ibáñez (1952-1958). En este mismo capítulo se describen las iniciativas impulsadas por dirigentes comunistas y falangistas para organizar a los campesinos. Se hace hincapié en el impacto generado por la huelga de los trabajadores vitivinícolas de Molina en 1953, pese a la vigencia de la Ley de Defensa Permanente de la Democracia y las restricciones que existían para la sindicalización campesina.

La segunda parte del libro incluye los capítulos cuarto y quinto. El capítulo cuarto da cuenta de las alianzas que se establecieron hacia mediados de los años cincuenta. Posteriormente, en el mismo capítulo se analiza el impacto de las reformas electorales de 1958 a 1962. También se analiza el comportamiento electoral de las zonas rurales, tras la reforma de 1958, y de la nueva representación de los campesinos mediante la constitución de federaciones vinculadas al PDC y a los partidos de izquierda. En tanto, el capítulo quinto aborda en detalle las propuestas de reforma agraria que manejaban esos partidos hacia inicios de los años sesenta. De manera consecutiva, se exponen las condiciones que hicieron posible la aprobación de la primera Ley de Reforma Agraria en 1962 y la reforma constitucional en el siguiente año.

En la tercera parte, el sexto capítulo da cuenta del carácter gradual asignado a los cambios en la institucionalidad y en las normativas relacionadas con la reforma agraria, con la llegada de Eduardo Frei al gobierno en 1964. El gradualismo se vio reflejado luego de aprobada una nueva reforma constitucional a inicios de 1967 y otra legislación sobre reforma agraria, en ese mismo año, que hizo efectiva la expropiación de los grandes predios pertenecientes a privados. Se demuestra cómo la lógica gradualista logró proyectarse tras el inicio del gobierno de la Unidad Popular (UP), en diciembre de 1970. Por otro lado, el capítulo permite comprender cómo las propuestas de cambio y de reforma agraria estuvieron relacionadas con una concepción acerca de la propiedad en los principales partidos y organizaciones políticas. A su vez, el capítulo séptimo se centra en el desarrollo de la sindicalización campesina, luego de la aprobación de una nueva legislación sobre el tema en 1967. Se describen los medios de presión utilizados por las organizaciones campesinas y los cambios que, entre 1967 y 1973, se fueron produciendo en la representación política de las federaciones y confederaciones. Adicionalmente, el capítulo incluye una breve exposición sobre la radicalización y los episodios de violencia registrados con la profundización del proceso reformista. El libro finaliza con las principales conclusiones acerca de los aspectos más decisivos que permitieron llevar a cabo los procesos de cambio y las particularidades del proceso de reforma en el agro en general. Se culmina con una reflexión acerca de la vigencia que tiene la discusión sobre el derecho de propiedad y el dominio privado de ciertos recursos en la actualidad.

1 Situación que ha sido reconocida por Roberto Santana en su libro Agricultura chilena en el siglo XX: contextos, actores y espacios agrícolas. Santiago: Centro de Estudios Regionales (CEDER), Universidad de los Lagos - Centro de Investigaciones Diego Barros Arana, 2006, pp. 22 ss.

2 Los efectos de la transformación que trajo consigo la reforma agraria fueron abordados por los trabajos de Luz Cereceda y Fernando Dahse. Dos décadas de cambios en el agro chileno (Santiago: Instituto de Sociología, Pontificia Universidad Católica, 1980); Emiliano Ortega. Transformaciones agrarias y campesinado. De la participación a la exclusión (Santiago: CIEPLAN, 1987); Sergio Gómez y Jorge Echenique. La agricultura chilena. Las dos caras de la modernización (Santiago: FLACSO-AGRARIA, 1988); Marcus J. Kurtz. Free Market Democracy and the Chilean and Mexican Countryside (Cambridge: Cambridge University Press, 2004); Antonio Bellisario. «The Chilean Agrarian Transformation: Agrarian Reform and Capitalist Partial Counter - Agrarian Reform, 1964-1980» (Journal of Agrarian Change. Vol. 7. N° 1, 2007, pp. 1-34); Heidi Tinsman. Se compraron el modelo. Consumo, uva y la dinámica internacional: Estados Unidos y Chile durante la Guerra Fría (Santiago: Ediciones Universidad Alberto Hurtado, 2016).

3 Al respecto, Hernán Ramírez Necochea. Origen y formación del Partido Comunista de Chile (Santiago: Editora Austral, 1965, pp. 214-218); Julio César Jobet. El socialismo chileno a través de sus congresos (Santiago: Editorial Prensa Latinoamericana, 1965, pp. 127-128); Jack R. Thomas. «The evolution of Chilean Socialist: Marmaduque Grove» (The Hispanic American Historical Review. Vol. 47. Nº 8, 1967, pp. 22-37); Olga Ulianova. «Levantamiento campesino de Lonquimay y la Internacional Comunista» (Estudios Públicos. Nº 89, 2003, pp. 173-223).

4 Germán Urzúa V. La democracia práctica. Los gobiernos radicales. Santiago: Melquiades, 1987, p. 291; Carlos Huneeus. La Guerra Fría chilena. Gabriel González Videla y la Ley Maldita. Santiago: Debate, 2009, p. 89.

5 Octavio Avendaño. «La reforma agraria durante el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva: un cambio estructural y la incorporación del campesinado». En C. Huneeus y Javier Couso (eds.). Eduardo Frei Montalva: un gobierno reformista. A 50 años de la «Revolución en Libertad». Santiago: Editorial Universitaria, 2016, pp. 167 ss.

6 Robert Kaufman. «The Chilean Political Right and Agrarian Reform: Resistance and Moderation». Political Studies. Nº2. Washington D.C.: Institute for the Comparative Study of Political Systems. 1967. Del mismo autor: The Politics of Land Reform in Chile. 1950-1970. Public Policy, Political Institutions, and Social Change. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1972.

7 James Mahoney y Kathleen Thelen. «A Theory of Gradual Institutional Change». En J. Mahoney y K. Thelen (eds.). Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency, and Power. Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp. 14 ss. Thelen presenta una versión previa de este trabajo en su artículo «How Institutions Evolve: Insights from Comparative Historical Analysis». En J. Mahoney y D. Rueschemeyer (eds.). Comparative Historical Analysis in the Social Sciences. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 225-230.

8 Michael Albertus. Autocracy and Redistribution. The Politics of Land Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 2015, pp. 26-27.

9 Terry L. McCoy. «The Politic of Structural Change in Latin America: The case of Agrarian Reform in Chile». Working Paper Nº 37. Ohio State University, 1969, pp. 25 ss.; Nancy D. Lapp. Landing Representation and Land Reform in Latin America Votes. Nueva York: Palgrave-MacMillan, 2004, pp. 23-24; Michael Albertus. Autocracy and Redistribution…, op. cit., p. 71 y pp. 200-204.

10 Ruth Collier y David Collier. Shaping the Political Arena. Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America. Indiana: University of Notre Dame Press, 2002, pp. 27 ss.

11 Giovanni Capoccia y Daniel Kelemen. «The Study of Critical Junctures. Theory, Narrative, and Counterfactuals in Historical Institutionalism». World Politics. Nº 59, 2007; James Mahoney y Kathleen Thelen. «A Theory of Gradual Institutional Change», op. cit., pp. 7 ss.

Primera parte

Aproximación conceptual, la situación del agro y los primeros intentos de transformación entre 1946-1958

Capítulo primero

La cuestión agraria en la perspectiva del cambio institucional

I.- Problematización general

1.1. Postergación de la transformación agraria

Habiendo transcurrido casi un año de gobierno, en septiembre de 1965 un grupo de dirigentes de la Confederación Nacional Campesina (CNC), vinculada al PDC, hizo entrega al presidente Eduardo Frei Montalva de un documento en que estaba contenido el proyecto de sindicalización campesina. El documento había sido elaborado por los representantes de las organizaciones campesinas, junto a los asesores y técnicos pertenecientes a dicho partido. La entrega se llevó a cabo en una concurrida ceremonia realizada en los patios del palacio de La Moneda, donde participaron alrededor de 5 mil campesinos provenientes de localidades rurales de la provincia de Santiago. Concluida la ceremonia, el gobierno envió el proyecto para su discusión y tramitación en el Congreso Nacional, siendo aprobado en abril de 1967 (Ley 16.625). Por otra parte, en noviembre de 1965, Frei envió al Congreso un proyecto de reforma agraria en el cual se decía que serían expropiados todos los predios mayores a 80 hectáreas de riego básico (HRB), siempre y cuando estuvieran mal trabajados o explotados de manera ineficiente. Tres meses después de la aprobación del proyecto de sindicalización campesina, el Congreso Nacional hizo lo mismo con la Ley 16.640 de Reforma Agraria. Ambos proyectos figuraban en el programa de gobierno que Frei había difundido durante la campaña presidencial. En años anteriores, ambos proyectos habían concitado enormes divergencias entre los partidos con mayor representación parlamentaria.

Retrocediendo casi veinte años de la ceremonia en La Moneda, en 1945, el entonces dirigente de la Falange Nacional Eduardo Frei se desempeñaba como Ministro de Obras Públicas del gobierno del presidente Juan Antonio Ríos (1942-1946). Apenas asumió como Ministro, Frei propuso la creación de un Fondo de Regadío destinado a mejorar la calidad de la tierra y de ese modo extender la superficie para cultivos agrícolas en todas las provincias del país. El programa contemplaba expropiar aquellas tierras que no estaban siendo aprovechadas en forma adecuada, y que, desde luego, no aportaban a la producción agropecuaria. Según sostiene Jorge Rogers, Frei y sus asesores descubrieron para el mencionado proyecto «una vía jurídica expedita, que no requería para llevarla a cabo la demora y los trastornos de una reforma constitucional…», como sí se necesitaba en 1965¹. La iniciativa propuesta por Frei fue enviada para su tramitación en el Congreso Nacional. En su paso por la Cámara de Diputados, el proyecto fue rechazado por la oposición manifestada, en ese entonces, por los propios representantes del oficialismo. De acuerdo a lo descrito por Gazmuri, «el aroma expropiatorio, aun en las excelentes condiciones que se planteaba, asustó a los hacendados militantes del Partido Radical»².

Varios años antes, en 1933, el PS había planteado impulsar la reforma agraria en la declaración de principios difundida al momento de su fundación. A fines de esa década, el gobierno de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941) hizo una serie de concesiones a la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), dos de las cuales significaron evitar la reforma agraria y la sindicalización campesina, que con anterioridad los partidos de izquierda se habían esmerado en impulsar. En esa misma época, el senador socialista Marmaduque Grove dio a conocer una nueva propuesta de reforma agraria que él mismo se encargó de promover al interior del Congreso Nacional³. Tras el frustrado intento efectuado por Eduardo Frei como Ministro de Obras Públicas, Grove volvió a insistir con la discusión y tramitación legislativa de su proyecto de reforma agraria. De manera casi simultánea, en 1946, el candidato presidencial del Partido Radical (PR), Gabriel González Videla, incluyó la sindicalización campesina y la reforma agraria en su programa de gobierno. Los encargados de elaborar dicho programa, entre los que se encontraban dirigentes comunistas y radicales, buscaban responder a una serie de demandas e intentos de reforma que, en función de otras prioridades, dejaron pendiente los gobiernos de Pedro Aguirre Cerda y de Juan Antonio Ríos. Iniciado el gobierno de González Videla, buena parte del oficialismo y de los partidos de derecha aprobaron una legislación que dificultó durante años la organización de los campesinos, siendo denominada por sus detractores como «ley de trabas a la sindicalización», mientras que la reforma agraria era postergada de manera indefinida.

Desde el momento en que dirigentes radicales y comunistas decidieron enfrentar la situación de la agricultura y la condición de la población campesina, hasta que se aprueba y comienza a ejecutar una reforma agraria que incluyó la expropiación de grandes propiedades en manos de privados, transcurrieron más de veinte años y se sucedieron cuatro gobiernos de distinta orientación política e ideológica. El mismo tiempo debió transcurrir para que se aprobara una legislación sindical que equiparara a los trabajadores agrícolas, en términos de organización y de negociación colectiva, con los trabajadores urbanos. ¿Cuáles eran las condiciones políticas e institucionales en uno u otro momento? ¿Por qué en los años cuarenta no se pudo avanzar hacia una transformación sustantiva del sector rural, pero sí, en cambio, en el transcurso de los años sesenta? En relación a los partidos, ¿se mantuvo estable la posición de socialistas, comunistas y falangistas? ¿Cuál terminó siendo la actitud de radicales, conservadores, liberales y de otras colectividades que surgieron en el intertanto?

1.2. Hacia una propuesta de interpretación

La bibliografía dedicada a estudiar los procesos de cambio en el sector rural aporta con diversas explicaciones para responder, parcialmente, a esas interrogantes. Un primer tipo de explicaciones alude a la existencia de elementos de continuidad como consecuencia de la capacidad demostrada por los terratenientes para adaptarse a las nuevas circunstancias. La adaptación incluyó desde la inversión en otras áreas de la economía, hasta la extensión de las redes de parentesco a través de matrimonios⁴. Así, los grandes terratenientes lograron atraer a quienes se desempeñaban en la minería, la industria y la actividad financiera, haciendo confluir sus distintos intereses. Como consecuencia de esa vinculación, los terratenientes pudieron mantener la estructura de propiedad a través de la cual ejercieron influencia política y económica⁵. Este tipo de explicaciones induce a una serie de reparos al intentar responder las preguntas anteriormente formuladas.

Es evidente que en los años cuarenta y gran parte de los cincuenta no hubo condiciones institucionales para impulsar la transformación del sector rural, por el hecho de que los partidos que proponían tal iniciativa no contaban con el respaldo y la fuerza electoral suficiente. A su vez, todos los partidos fueron variando sus respectivas posiciones frente al problema agrario. Sin embargo, temas como la reforma agraria fueron discutidos, a nivel legislativo, durante todos los gobiernos del período 1946-1973, sin excepción.

El segundo tipo de explicación ha hecho hincapié en la proyección del clivaje capital-trabajo hacia el sector rural, desde fines de los años cincuenta. Quien desarrolla esta tesis, Timothy Scully, afirma que mientras el sector urbano, desde inicios del siglo XX, había experimentado importantes transformaciones en sus instituciones sociales y políticas, «las zonas rurales permanecían en gran medida inmunes a las fuerzas de cambio»⁶. Las grandes haciendas, que se mantenían desde la época colonial, se vieron alteradas por los cambios demográficos y económicos intensificados desde mediados de los años cincuenta. Con ello se fue produciendo el debilitamiento de sus estructuras de poder, facilitando el accionar de agentes que pretendían movilizar a los campesinos. Lo afirmado por Scully coincide con los argumentos de la versión más clásica de la teoría de la modernización⁷. Para este enfoque, la alfabetización, el desarrollo tecnológico, la migración hacia los principales centros urbanos y la influencia de los medios de comunicación generaban un debilitamiento de la autoridad tradicional, en especial de aquellos elementos que justificaban su presencia y condición. En el período estudiado, dicho debilitamiento efectivamente se dio, aunque de manera diferenciada, entre los distintos valles y haciendas del territorio nacional. En haciendas donde se produjo el debilitamiento se hizo más fácil la acción de «agitadores externos», quienes en un primer momento se orientaron a fomentar la organización sindical. Desde mediados de los años sesenta, la acción de tales «agitadores» se había orientado a organizar a los trabajadores agrícolas para presionar por la expropiación de las haciendas⁸.

Pese a lo influyente que han sido las teorías de la modernización, estudios posteriores logran refutar sus principales argumentos en base a hipótesis y evidencias de carácter contraintuitivas. Como ha constatado Mancur Kurtz, los procesos de modernización acelerados, como los que experimentó el sector rural en Chile en los años ochenta y noventa, tendieron a erosionar el capital social y la capacidad organizativa de los campesinos⁹. Por el contrario, las organizaciones vinculadas a la Iglesia y los partidos de izquierda, en particular los comunistas, fueron mucho más efectivos en realizar acciones orientadas a movilizar y organizar a los trabajadores agrícolas mucho antes de la década del sesenta, al introducirse de manera clandestina al interior de las haciendas, en un contexto sociopolítico que resultó ser adverso y en ocasiones represivo. A lo planteado por Kurtz habría que agregar que el accionar de los «agitadores externos» obedeció a decisiones y estrategias que definieron, en forma separada, el PC y la Falange en los años cincuenta, el PDC en los sesenta y luego, desde la segunda mitad de esa misma década, la dirigencia del PS. En todos ellos, las acciones que desplegaron tanto en villorrios y localidades rurales, así como al interior de las grandes haciendas, obedecieron a un intento por ampliar sus bases de apoyo en la población campesina y, desde fines de los años cincuenta, a acelerar los procesos de cambio en el sector rural.

El tercer tipo de explicación ha sido frecuentemente difundido por quienes relacionan los cambios en el sector rural con la «radicalización» del proceso político nacional e internacional, que se produjo desde los inicios de los años sesenta. De acuerdo con este tipo de explicaciones, las transformaciones introducidas a partir de esa década fueron consecuencia de la «polarización» ideológica ocasionada por el impacto que tuvo la revolución cubana en todo el continente. Se trata de una tesis compartida por una diversidad de autores cuya interpretación no siempre es coincidente¹⁰. Aparte de la polarización ideológica, la revolución cubana habría motivado la implementación de medidas preventivas, que comenzaron a ser difundidas tras la conferencia celebrada en Punta del Este, en agosto de 1961, con la cual se dio inicio a la llamada política de alianza para el Progreso.

De la importancia atribuida a los factores externos y de carácter internacional, se desprende la visión más negativa sobre el proceso de reforma agraria y de sindicalización campesina, desarrollada por autores vinculados a la derecha. Para los representantes de este sector, ambas iniciativas terminaron siendo concebidas como algo externo y absolutamente ajeno a la realidad del sector rural, atribuible a la confrontación ideológica que trajo consigo la radicalización política de los sesenta. Así, por ejemplo, en un libro escrito por Alberto Cardemil se dice que «el proceso de reforma agraria de los sesenta no pasó de ser una costosa, dolorosa y escasamente útil maniobra demagógica surgida del sempiterno adversario de la ruralidad: el ideologismo urbano»¹¹.

Como alternativa al tercer tipo de explicaciones habría que destacar que al interior de varios partidos –de izquierda como también entre los falangistas– se venía dando un proceso de maduración doctrinaria e ideológica, que favorecía la transformación del sector rural. Asimismo, habría que insistir que las condiciones que permitieron llevar adelante procesos como la reforma agraria fueron consecuencia de decisiones y cambios que experimentaron los partidos a lo largo de los años cincuenta. En efecto, significativas resultaron ser las nuevas alianzas que se dieron hacia 1958, las cuales facilitaron la aprobación de reformas institucionales y, consecuentemente, originaron un nuevo escenario para la competencia y la representación de la población campesina¹². En este nuevo escenario tuvo lugar el debilitamiento experimentado por la derecha y el PR desde fines de los años cincuenta, que con anterioridad habían bloqueado la posibilidad de llevar a cabo reformas estructurales en el agro.

II.- Los procesos de cambio en el sector rural y el rol de los partidos

2.1. Los partidos en un contexto de democratización

A lo largo del período analizado se fue desplegando un proceso de modernización que trajo consigo una creciente urbanización y el aumento de la producción industrial, cuya fase más intensa se registró entre fines de los años treinta y mediados de los cincuenta¹³. Comparando lo ocurrido entre el sector urbano y el rural, el proceso de modernización fue desigual dado que en el agro persistieron formas tradicionales de organización productiva y otro tipo de rezagos económicos y culturales. De todos modos, el proceso de urbanización, de ampliación de ciertos servicios y oportunidades laborales que se dieron en las ciudades, a partir de los años cuarenta, generaron una serie de efectos en los territorios rurales.

Diversas fueron las consecuencias reflejadas por la dinámica modernizadora experimentada en ese tipo de territorios. De hecho, se produjo una mayor conexión entre las zonas urbanas y las distintas localidades rurales a lo largo de todo el país. A su vez, el crecimiento de las ciudades y el mejoramiento de las condiciones de vida de su población provocaron un aumento en la demanda de alimentos y bienes agropecuarios, que en su mayoría no pudieron ser abastecidos desde el campo. Como se verá en el próximo capítulo, los problemas de abastecimiento hacia las ciudades fueron un efecto directo de los bajos niveles de producción y la subutilización del suelo agrícola, por parte de los grandes hacendados. Por último, el desarrollo de la actividad industrial y la ampliación de los servicios, unido a la falta de oportunidades laborales y a las dificultades de acceso a la tierra para la población rural más joven, se transformaron en los principales motivos de la creciente migración hacia las ciudades¹⁴.

Desde el punto de vista político, durante el mismo período se evidenció un proceso de ampliación gradual de la participación, producto de las reformas políticas impulsadas desde mediados de los años veinte. Fue dentro de ese marco institucional que, entre fines de los años treinta y principios de los sesenta, se configuraron distintas alianzas que fortalecieron el centro político y privilegiaron la moderación programática¹⁵. Pero las alianzas establecidas no siempre pudieron garantizar estabilidad, ni tampoco una representación ampliada. Entre las razones más importantes de esta suerte de «paradoja» habría que mencionar la formación de nuevos referentes político-partidarios que se presentaron como alternativa a los partidos tradicionales. Además, los partidos tradicionales, y la totalidad del sistema de partidos, enfrentaron una aguda crisis en la primera mitad de los años cincuenta, expresada en un cuadro de fragmentación y la presencia de un discurso notoriamente antipartidos. Tal situación logró ser revertida con la reunificación de aquellas organizaciones escindidas del PS, la conformación de nuevas alianzas entre los partidos de izquierda y la emergencia del PDC en 1957. La formación de este último partido se produjo tras agrupar a la Falange con otros sectores socialcristiano e incorporar incluso dirigentes provenientes del agrario-laborismo.

Los estudios sobre el funcionamiento y las características que tuvo el sistema de partidos chileno hasta antes de 1973 han tendido a privilegiar la tesis de la polarización, difundida por Sartori y por Linz y aplicada por Arturo Valenzuela en su libro El quiebre de la democracia en Chile. El argumento desarrollado por Valenzuela para explicar la crisis y posterior colapso del sistema democrático, desencadenado en 1973, radica en el significado que para el autor revisten la «polarización» y «sobreideologización» de los partidos desde la segunda mitad de los años sesenta, debido al impacto que tuvo la revolución cubana en gran parte de la región. Así, la representación se tendió a concentrar en los polos, de izquierda y de derecha, debilitando con ello el centro político y la posibilidad de constituir alianzas amplias en las cuales predominara la moderación programática¹⁶. Valenzuela, además, incluye como factores desencadenantes de la crisis los problemas del presidencialismo y la dificultad para conformar gobiernos de mayoría, motivos por los cuales él mismo ha manifestado posteriormente un claro aprecio por los sistemas parlamentarios o semi-parlamentarios.

La tesis de la «sobreideologización» fue compartida por otros trabajos en los que el análisis del sistema de partidos tendió a ser abordado en función de un período más amplio que el cubierto por Valenzuela¹⁷. La mencionada tesis se acompaña del análisis de los efectos que trajo consigo aquello que Moulian ha denominado la «deficiente arquitectura institucional»¹⁸. Asimismo, tuvo una amplia recepción en los diagnósticos y autocríticas que surgieron luego de la instauración del régimen autoritario en autores que, tras analizar el proceso político desde los años sesenta, se transformaron en los promotores de la política de los consensos¹⁹.

En un sentido distinto a la interpretación de Valenzuela, Julio Faúndez ha señalado que las razones del quiebre de la democracia se encuentran en la ideologización de temas críticos que no encontraron consensos para la implementación de soluciones. Los temas más decisivos habrían sido aquellos relacionados con la crisis agraria, la estabilización de la economía y la generación de recursos a partir de las riquezas naturales²⁰. Dado el contexto político-ideológico imperante desde fines de los cincuenta, Faúndez pone en duda si un sistema parlamentarista, como el promovido por Linz y Valenzuela, se hubiese comportado de manera distinta al presidencialista.

Independiente de las diferencias y matices entre los autores, la