Guía Legal del Servicio Público

Por Efraín Pérez

La presente obra no está basada en comentarios o doctrina, al contrario, contiene los aspectos exclusivamente legales del servicio público en el Ecuador fundamentada en la normativa constitucional y legal vigente, con breves antecedentes históricos de los aspectos legales.

• Idioma: Español
• Editorial: Corporación de Estudios y Publicaciones CEP
• Fecha de lanzamiento: 17 sept 2017

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Efraín Pérez

GUÍA LEGAL DEL SERVICIO

PÚBLICO EN EL ECUADOR

2014

GUÍA LEGAL DEL SERVICIO PÚBLICO EN EL ECUADOR

Efraín Pérez

Quito, Ecuador 2014

Corporación de Estudios y Publicaciones (Departamento Jurídico Editorial y Departamento de Diagramación), en colaboración con la Universidad de Los Hemisferios

© 2014 Corporación de Estudios y Publicaciones (CEP)

Derechos de autor: 43101: 04-feb-2014

ISBN 978-9942-06-288-8

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A Iliana

EL SERVICIO PÚBLICO EN EL ECUADOR

Introducción

El aspecto legal del servicio público no ha sido tratado en su extensión en el Ecuador. Existen trabajos que contemplan el tema desde el punto de vista organizacional. Conocemos en los años 70 y 80 de análisis interesantes, iniciados con los estudios del extinguido Grupo de Coordinación de Desarrollo Administrativo,[1] la Dirección Nacional de Personal[2] y trabajos posteriores.[3] En lo relativo a las sanciones, se conocen las publicaciones de HIDALGO LÓPEZ[4] y LÓPEZ JÁCOME,[5] así como las recientemente publicadas La Burocracia ecuatoriana[6] y El Servicio Público.[7] Últimamente se enfatizó la eficacia y eficiencia administrativa desde el punto de vista del denominado Gobierno por Resultados y la creación de una unidad administrativa con ese nombre en la Secretaría General de la Administración. Estos últimos esfuerzos tienen sus antecedentes en los más antiguos criterios sobre la organización, iniciados por FAYOL[8] y desde mediados del siglo XX por PETER DUCKER.[9] Si bien el enfoque de sus obras se orienta a la empresa privada, se han considerado aplicables tales principios a la Administración Pública,[10] pero los esquemas de la administración científica de la Administración Pública concuerdan más adecuadamente con el manejo de las organizaciones sin fines de lucro, sobre lo que ha escrito por lo menos una obra.[11]

En el Ecuador, una firma mexicana contratada por el Gobierno ecuatoriano ha llevado a cabo cursos a cuadros político-administrativos y servidores públicos sobre el tema Gobierno por resultados, que es también la denominación de una unidad administrativa en la Secretaría Nacional de la Administración Pública: Coordinación General de Gobierno por resultados.

No obstante estudios e investigaciones tan interesantes y valiosos, la presente obra se contrae a los aspectos exclusivamente legales del servicio público en el Ecuador a base de la normativa constitucional y legal vigente, es decir la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) y su Reglamento, así como lo pertinente de la Ley Orgánica de Empresas Públicas y en general legislación aplicable, con breves antecedentes históricos de los aspectos legales, con excepción de los temas del órgano y la competencia, fundamentales en el desempeño del servidor público, que se han desarrollado con cierta extensión.

Siglas y acrónimos utilizados

Debe tomarse en cuenta que la LOSEP hace una clara distinción entre funcionario y servidor. No ocurre lo mismo con otras normas, como la Constitución vigente, la Ley de Modernización, el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), que emplea indistintamente el vocablo de funcionario y servidor. En consecuencia es necesario tomar en cuenta los contextos en los cuales las diferentes normas jurídicas aluden a servidora y funcionaria.

Las citas de artículos que no tienen otra especificación se refieren a la LOSEP. Las citas de artículos seguidas por la letra R aluden al Reglamento de la LOSEP.

Para las referencias al sexo masculino y femenino se emplea indistintamente el género femenino o masculino. Así, cuando se lea: la servidora se deberá entender que se hace referencia a hombres y mujeres y viceversa.

El presente trabajo es puramente exegético de la Constitución, la LOSEP y su Reglamento, así como las correspondientes de la Ley Orgánica de Empresas Públicas, por lo que apenas se incluyen referencias doctrinales.

Se ha citado jurisprudencia de la Sala de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de Corte Nacional de Justicia de los últimos cuatro años (2009 – 2013) inclusive con referencias a la derogada LOSSCA, en lo pertinente.

La utilización del signo corchete: [ para abrir, y ] para cerrar indica que la letra que se encuentra entre corchetes en minúscula es mayúscula en el texto original y la letra que se encuentra entre corchetes en mayúscula es minúscula en el texto original.

CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES

El Presidente de la República maneja la administración a través de la burocracia estatal. La comunicación y el poder en la burocracia funciona jerárquicamente: Poder y comunicación han fluido en una forma ordenada desde lo más alto de la pirámide hasta su base.[12] El poder jerárquico es un poder incondicionado: el superior puede dar a sus subordinados las órdenes que juzgue convenientes, bajo reserva de no prescribir o cometer ilegalidades.[13]

Es obvio que técnicamente el gran Estado moderno es absolutamente dependiente de una base burocrática. Mientras más grande es el Estado, y mientras más es o se convierte en un Estado de gran poder, más incondicionalmente tal es el caso.[14]

El tema de la institución burocrática ha sido estudiado histórica y sociológicamente. Más recientemente se ha prestado atención a la organización burocrática, tanto del sector público como de las empresas privadas, a pesar de que se reconocen sus diferencias.[15]

El nacimiento de las burocracias se remonta a los grandes imperios. Weber se refiere a Egipto como el gobierno de administración burocrática más antiguo,[16] pero es obvio que las civilizaciones hititas y los sumerios, asirios y babilonios de la Mesopotamia contaban con una burocracia en la administración de los negocios gubernamentales.

Se citan como ejemplos históricos de burocracias ampliamente desarrolladas:

1. Egipto, durante el período del Imperio nuevo;

2. El último Principado Romano, especialmente en la Monarquía de Diocleciano y el sistema Bizantino resultante;

3. La Iglesia Católica Romana;

4. China, desde la época de Ch´in Shih Huang Ti;

5. Los Estados europeos modernos y las corporaciones públicas, desde la época del absolutismo;

6. La Empresa capitalista moderna.[17]

En cambio, resulta curioso el manejo de la administración administrativa en la antigua Grecia. De acuerdo con el relato de Aristóteles, los más variados temas de la ciudad-estado se realizaban por todos los ciudadanos libres, por turnos y sorteos.[18]

El servicio público en el Ecuador

En la primera Constitución ecuatoriana se atribuye al Presidente del Estado nombramientos de las vacantes de empleos públicos en los recesos de la Legislatura y, en general, "[n]ombrar los demás empleados civiles, militares y de hacienda y suspenderlos de acuerdo con el Consejo de Estado, pero no pueden ser suspensos o destituidos sino en virtud de una sentencia judicial,[19] lo que se reitera en la Constitución siguiente.[20]

La ley básica, que ha contenido tradicionalmente la normativa sobre el servicio público en el Ecuador, es la Ley de Hacienda, en sucesivas leyes expedidas en 1830, 1837, 1843, 1846, 1849, 1851, 1855, 1863, 1927, 1928, 1960 y 1975.[21] Todas ellas, en mayor o menor grado trataron del tema del servicio público. Fue derogada en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control de 1977, que dispuso que determinadas disposiciones sobre servidores públicos de la Ley Orgánica de Hacienda se trasladen a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

La primera Ley de Carrera Administrativa se expidió en 1959[22] y fue posteriormente codificada, en 1960,[23] la que se pone en vigencia en 1964[24] y se vuelve a codificar en 1978, como Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.[25] La Ley sobre la materia, anterior a la vigente, se expidió en 2003, con la extensa denominación de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Publico, conocida como LOSSCA.[26]

Se considera que la denominada Revolución Juliana, en 1925, marca el inicio de la fuerza de la burocracia, empezó a cobrar fuerza y a participar en forma activa en el quehacer nacional.[27]

Normativa vigente Función pública

Las disposiciones legales que enmarcan la actuación de la burocracia en el Ecuador son: en primer lugar, La Constitución de la República,[28] la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP)[29] y su reglamento.[30] A continuación, y en virtud de lo dispuesto por la Constitución acerca de los regímenes laborales en el sector público, el Código del Trabajo.[31] Sobre este régimen –laboral- no se tratará en esta obra.[32]

La Constitución establece como regla general que el personal público se rige por las leyes que regulan la administración pública, vale decir la LOSEP. No obstante, los obreros de estas instituciones se someten al Código del Trabajo.

Adicionalmente, en el Ecuador tienen regímenes especiales de personal: el magisterio nacional, regido por Ley Orgánica de Educación Intercultural,[33] a cargo del Ministerio de Educación y Cultura; el personal militar y el personal civil de las Fuerzas Armadas, a cargo del Ministerio de Defensa, conforme a la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas[34] y Ley Orgánica de la Fuerzas Armadas; los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, sujetos a la Ley de Servicio Exterior;[35] y los empleados judiciales, cuyo régimen consta en el Código Orgánica de la Función Judicial, donde se establece la carrera judicial.[36]

La LOSEP se remite expresamente a otras normativas legales de la función pública:

1. Fuerzas Armadas y Policía Nacional (CRE, Arts. Art. 160,