Regulación comparada minero energético

Por Ana Paola Gutiérrez

El Instituto de Estudios en Regulación, Minera, Petrolera y Energética como grupo de investigación del Departamento de Derecho Minero Energético reúne en esta obra colectiva los resultados de las investigaciones de profesores de destacadas universidades de Iberoamérica, estudiantes del semillero de investigación y de los programas de posgrados sobre los desafíos ambientales, sociales y tecnológicos para avanzar en transición energética. El número 18 de la Colección de Regulación Minera y Energética "Regulación comparada minero energética" resalta la importancia de la implementación de criterios ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) en la industria minero-energética, lo cual permite al lector una visión comparada frente a los retos presentes en diferentes países y aspectos comunes que pueden ser in- sumos para la toma de decisiones de diferentes actores.

En ese contexto, la obra dedica un espacio a la revisión de aspectos como la aplicación de la tecnología en el sector energético como instrumento facilitador de un proceso de transición energética hacia energías más limpias, así como a la revisión de normas, jurisprudencia y doctrina que permite llegar a propuestas para afrontar desafíos actuales en diversos países.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 30 abr 2024
• ISBN: 9789585060579

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CAPÍTULO 1

GOBERNANZA Y SOSTENIBILIDAD.

EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA DE MÉXICO

PILAR RODRÍGUEZ IBÁÑEZ*

RESUMEN: este capítulo analiza el rol de los Gobiernos locales en la transición energética de México desde el enfoque de la gobernanza y la sostenibilidad. Se parte de examinar las acciones que están implementando estos gobiernos con base en sus planes estatales de desarrollo y en la implementación de algunos mecanismos regulatorios de apoyo que fueron producto de la reforma energética de 2013, como las subastas eléctricas de largo plazo y la generación distribuida. Asimismo, se brindan diez recomendaciones a los Gobiernos locales para que, en colaboración con los clústeres energéticos de sus entidades, puedan enfocar sus esfuerzos en acciones que promuevan la eficiencia y la transición energéticas.

PALABRAS CLAVE: gobernanza, sostenibilidad, transición energética, gobiernos locales.

INTRODUCCIÓN

México ha tenido un avance significativo y consistente en la transición energética en la última década. Sin embargo, su matriz energética sigue basándose en el predominio de los combustibles fósiles. En el 2020, el 84,82 % de la producción de energía primaria provino de hidrocarburos (SENER, 2020). Si bien, el país se ha autoimpuesto como meta de participación de energías limpias en la generación eléctrica el 35 % al 2024 (art. 3 transitorio, Ley de Transición Energética) y es uno de los países que suscribió el Acuerdo de París, —el cual tiene como objetivo principal mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales—.

Por otra parte, la legislación mexicana establece que el Estado es el rector de la política y de la planeación energéticas a mediano y largo plazos. Por esto, para lograr el cumplimiento de las metas establecidas en la Ley de Transición Energética y de los compromisos internacionales adquiridos por el país en el Acuerdo de París, se requiere de la cooperación y coordinación eficaz del Gobierno federal y de los Gobiernos locales en materia de transición energética.

En este sentido, el propósito de este trabajo es analizar el rol que tienen los Gobiernos locales en la transición energética, visto desde el enfoque de la gobernanza y la sostenibilidad. Por lo anterior, se examinan las acciones que están implementando estos gobiernos con base en sus planes estatales de desarrollo y a la implementación de algunos mecanismos regulatorios de apoyo que fueron producto de la reforma energética de 2013, como las subastas eléctricas de largo plazo y la generación distribuida. Al finalizar el trabajo, se brindan diez recomendaciones a los Gobiernos locales para que, en colaboración con los clústeres energéticos de sus entidades, puedan enfocar sus esfuerzos en acciones que promuevan la eficiencia y la transición energéticas.

GOBERNANZA, SOSTENIBILIDAD Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA

El enfoque de la gobernanza

Los primeros estudios sobre la Administración Pública se publicaron antes de la Segunda Guerra Mundial y se agrupan bajo el modelo clásico jerárquico. A este grupo de estudios pertenecen las obras de dos autores de gran influencia: Woodrow Wilson y Max Weber (Carrillo, 2004). En 1887, en los Estados Unidos, Woodrow Wilson, expresidente norteamericano, publicó su artículo Estudio de la administración pública. En esta obra, Wilson (1999) define el objeto de estudio de lo que él llama ciencia de la administración. Para Wilson (1999), el Gobierno debía ser eficiente y costar menos. La eficiencia implica gobernar con más cuidado y con mayor conocimiento de la administración, pero también con mayor responsabilidad para que la administración sea digna de confianza.

Una de las aportaciones centrales de Wilson es el modelo de la dicotomía política-administración. Wilson (1999) creía que la administración pública no podía funcionar efectivamente sin ser primero aislada lo más posible de la interferencia política. Por el contrario, la política no podía hacer nada sin la ayuda de la administración. Por lo que se refiere a la formulación e implementación de las políticas públicas, Thomas (1995) señala que en el modelo wilsoniano, una vez que estas eran formuladas, la cadena de mando iba de los políticos, a los servidores públicos, al público, en una estructura vertical y no había manera de revertir esa cadena.

Por otra parte, el sociólogo alemán Max Weber desarrolló la Teoría de la burocracia, a la que concebía como altamente racional, siendo controlada por un pequeño grupo de tomadores de decisiones que ocupaban sus puestos de dominación por haber sido electos o designados como sucesores y cuyas políticas eran implementadas obedientemente por funcionarios subordinados. Esta obediencia por parte de los funcionarios se sustentaba en un tipo de dominación legítima de índoles racional y legal, en el que el gobernante obedece solo al ordenamiento legal y este le marcará la pauta de sus competencias. Mientras que el funcionario que obedece al jefe, lo hace como miembro de una organización y porque así lo establece el ordenamiento legal que le ha dado legitimidad al superior para mandar. En síntesis, ambos, el gobernante y el funcionario obedecen al derecho (Weber, 2007).

De acuerdo con Weber (2007), la organización tiene esferas de competencia bien delimitadas por los ordenamientos que marcarán el ámbito de obligaciones de los funcionarios. También hay una jerarquización de mandos y una delimitación de medios coactivos para dar vida a los órganos administrativos. Weber (2007) mostró que el crecimiento de la burocracia se debía al proceso de racionalización en la sociedad industrial. El burócrata era el funcionario racional, con cualificación técnica, que servía al interés público.

Para Nakamura y Smallwood (1980) y Guy Peters (2004) bajo el modelo clásico jerárquico, el rol de la implementación de la política tuvo poca importancia porque estaba basado en una estructura de comando y control de arriba hacia abajo (top-down approach), vertical y autoritaria, que permitía muy poca capacidad de decisión discrecional a los funcionarios subordinados. En consecuencia, los principales supuestos¹ del modelo clásico jerárquico pronto fueron reexaminados, pues representaban una visión distorsionada del proceso de la política pública, en especial, de las etapas de la formulación y la implementación.

Ahora bien, en relación con el enfoque de la gobernanza, en noviembre de 1989 surgió este concepto en el reporte del Banco Mundial El África Subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable. Una perspectiva de largo plazo. Luis Aguilar (2006) explica que el concepto fue enseguida utilizado y desarrollado por los teóricos de la administración, los expertos en políticas públicas y los politólogos angloamericanos en respuesta a la crisis del Estado social y del Estado socialista.

En el enfoque de la gobernanza queda claro que si los gobiernos no toman en cuenta a los destinatarios últimos de sus políticas, estos no estarán dispuestos a aceptarlas o a someterse a ellas, precisamente por su independencia, autosuficiencia y conexión con otros actores u organizaciones externos al gobierno (Aguilar, 2006). Por lo que en la interlocución entre los Gobiernos y las organizaciones sociales aumentará la presión sobre la toma de decisiones y la forma en que se implementarán dichas políticas.

Para Uvalle (2009), a primera vista, el enfoque de la gobernanza no ofrece nada relevante a la forma en cómo el Gobierno dirige a la sociedad, pues se podría argumentar que en la historia sobran ejemplos de Gobiernos que, para poder gobernar, han tomado en consideración y han integrado las aspiraciones y opiniones de los diferentes grupos sociales interesados en algunos temas particulares. Por eso, Uvalle (2009, p. 135) aclara que el punto original del concepto de gobernanza no reside en reconocer la necesidad del Gobierno de producir y disponer de consensos sociales básicos para que sus leyes y políticas directivas sean aceptadas, sino en reconocer que el Gobierno necesita de los recursos y las acciones de actores extragubernamentales, que tienen la capacidad de resolver problemas que son de interés de la sociedad.

En resumen, en la integración de estas capacidades, recursos y acciones de los actores extragubernamentales, la participación, la comunicación y la coordinación con el Gobierno es más efectiva porque se tienen que desarrollar relaciones de cooperación.

Transición energética y sostenibilidad

La transición energética: definición y facetas

De acuerdo con Juan Rosell (2007), hasta 1960, la fuente primaria de energía en el mundo fue el carbón, que se utilizó para la incipiente siderometalurgia en el corazón de la revolución industrial y que tuvo su punto álgido con la invención de la máquina de vapor de Watt. Pero, en 1960, se dio una transición energética con el reemplazo del carbón como fuente predominante de energía por el petróleo. Rosell (2007) explica que el petróleo se erigió como elemento estratégico de la economía mundial, cuando el desarrollo del sector automovilístico se industrializó y se puso al alcance de millones de potenciales usuarios, pues hasta ese momento el petróleo no tenía incidencia estadística definitiva en la economía mundial. Sin embargo, con la primera crisis mundial del petróleo a principios de los años setenta, se planteó por primera vez la necesidad de desarrollar otro tipo de energías, entre ellas, la nuclear.

Como respuesta a esta primera crisis del petróleo se creó la Agencia Internacional de la Energía (AIE) en 1974. Para esta agencia, la seguridad energética es su piedra angular, aunque ha evolucionado con el tiempo ampliando sus temas de atención y estudio al cambio climático, la contaminación del aire, el acceso a la energía, la eficiencia energética, entre otros, y defendiendo políticas energéticas que mejoren la confiabilidad, la asequibilidad y la sostenibilidad de la energía en sus 31 países miembros. Estas preocupaciones como la seguridad energética, el cambio climático y la sostenibilidad de la energía han dado lugar a un nuevo paradigma en el plano energético. Este nuevo paradigma implica trabajar con los Gobiernos y la industria en el mundo para alcanzar un futuro energético seguro y sostenible para todos (IEA, 2022).

El 2012 fue proclamado por las Naciones Unidas como el año internacional de la energía sostenible para todos, estableciendo tres objetivos hacia el 2030: (1) garantizar el acceso universal a servicios energéticos modernos; (2) reducir la intensidad energética mundial en un 40 % y (3) incrementar el uso de la energía renovable a nivel mundial al 30 %. Tres años después, se adoptó la Agenda 2030, la cual es un Plan de Acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad para los próximos 15 años. La Agenda tiene 17 objetivos de desarrollo sostenible y 169 metas.

Particularmente, dos de los 17 objetivos que se relacionan con la energía son el ODS 7 y el ODS 13. El primero, se refiere a garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos, y el segundo, a adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. De acuerdo con el Informe de Progreso del ODS 7, elaborado por la Agencia Internacional de Energía (IEA), la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), el Banco Mundial, la Organización Mundial de la Salud y las Naciones Unidas, en el periodo 2010-2020 se han logrado importantes avances en la consecución de este objetivo². Por ejemplo, (a) la proporción de la población sin acceso a la electricidad disminuyó de 1,2 billones en 2010 a 733 millones en el 2020; (b) la proporción de la población que depende principalmente de combustibles fósiles y no tiene acceso a tecnologías limpias para cocinar pasó de 3 billones en 2010 a 2,4 billones en 2020; (c) la participación de las energías renovables en el consumo total de energía final aumentó del 16,1 % en 2010 a 17,7 % en el 2019; (d) los flujos financieros internacionales hacia los países en desarrollo en apoyo de la investigación y el desarrollo de energías limpias y las energías renovables disminuyó de 11,2 USD billones de dólares en 2010 a 10,9 USD billones en el 2019.

Ahora bien, en la discusión sobre la transición energética es importante partir de una definición que brinde parámetros para referenciarla y comprenderla. En este artículo se tomará la definición que ha trabajado el Instituto de las Américas, esta señala que la transición energética tiene que ver con el impulso del cambio climático y la necesidad de encontrar soluciones energéticas que no contribuyan a las emisiones de gases de efecto invernadero. Por lo que la actual transición energética implica, a diferencia de transiciones energéticas anteriores, no el cambio o sustitución de un energético predominante por otro, sino un cambio tecnológico que debe centrarse en tres Ds: descarbonización, descentralización y democratización.

Siguiendo al Instituto de las Américas, la descentralización se refiere al desarrollo de fuentes de energía de ciclo completo bajas en carbono o Net Zero. Por su parte, la descentralización a soluciones económicas que sean flexibles y adaptables a las diversas fuentes de energía de una región. Finalmente, la democratización se refiere a la necesidad de implementar soluciones energéticas que emanen de abajo hacia arriba y se construyan en torno a la participación y el consenso de las comunidades y estén dirigidas a reducir inequidades energéticas³.

El Acuerdo de París

El Acuerdo de París es un tratado internacional sobre el cambio climático que es jurídicamente vinculante y fue adoptado por 196 partes en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP21) que se celebró en París el 12 de diciembre de 2015. El Acuerdo entró en vigor el 4 de noviembre de 2016 y su objetivo consiste en reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático y para lograrlo propone: (1) mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales. (2) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero (artículo 2). Un aspecto importante que se debe señalar es que el Acuerdo recoge el Principio de Derecho Internacional del Medio Ambiente, de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas, contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, del 14 de junio de 1992.

Todas las partes deberán lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible. En este sentido se reconoce que los países en desarrollo tardarán más tiempo en lograrlo y, por lo tanto, requerirán apoyo financiero, técnico y de creación de capacidad por parte de los países desarrollados. Por su parte, los países desarrollados son los que deberán encabezar los esfuerzos, adoptando medidas absolutas de reducción de las emisiones para el conjunto de la economía. El Acuerdo funciona en ciclos de 5 años en los que cada parte deberá comunicar una contribución determinada a nivel nacional y se irá aumentando el nivel de ambición (artículo 4).

Con el fin de fomentar la confianza mutua y que la aplicación del Acuerdo sea efectiva, los países establecieron un marco de transparencia reforzado para las medidas y el apoyo. En virtud de este, a partir de 2024, los países informarán de manera transparente sobre las medidas adoptadas y los progresos realizados en la mitigación del cambio climático, las medidas de adaptación y el apoyo prestado o recibido. También se prevén procedimientos internacionales para que la información que comunique cada parte se someta a un examen técnico por expertos (artículo 13). Finalmente, en el año 2023 se realizará el primer balance mundial de los avances del Acuerdo. El resultado del balance mundial aportará información a las partes para que actualicen y mejoren sus medidas y para que aumenten la cooperación internacional en la acción relacionada con el clima (artículo 14).

El derecho a un medioambiente sano

Durante los años sesenta, la preocupación por la degradación del medioambiente cobró gran importancia en la sociedad. Esta preocupación social se reflejó en el reconocimiento paulatino, durante los años setenta y noventa, en las Constituciones europeas y latinoamericanas, de un derecho de cada individuo a gozar de un medioambiente en condiciones adecuadas para su disfrute. Antes del reconocimiento del derecho al medioambiente en las Constituciones, ya existía un importante antecedente en los Estados Unidos en la National Environmental Policy Act (NEPA)⁴ de 1969[⁵]. El reconocimiento jurídico de este derecho puede considerarse en sí mismo una buena práctica, ya sea mediante la protección constitucional, la inclusión en la legislación ambiental o la ratificación de un tratado regional que lo incluya⁶.

De acuerdo con el Informe del relator especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medioambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, con fecha del 30 de diciembre de 2019, hay 110 Estados en los que este derecho goza de protección constitucional. Según el informe la protección constitucional de los derechos humanos es esencial, ya que la constitución es la ley suprema y fundamental de los ordenamientos jurídicos nacionales y refleja los valores y aspiraciones de una sociedad.

Cabe resaltar que, después de décadas de lucha por activistas medioambientales y defensores de derechos humanos, el 9 de marzo de 2021, 15 entidades de las Naciones Unidas, entre ellas la OMS, la OIT, el PNUD, el PNUMA, así como más de 1100 organizaciones de la sociedad civil, realizaron una declaración conjunta al Consejo de Derechos Humanos para solicitar urgentemente el reconocimiento, la aplicación y la protección a nivel mundial del derecho a un medioambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, lo que motivó que el 5 de octubre de ese mismo año se emitiera la Resolución A/HRC/48/L.23 que reconoce el derecho a un medioambiente sano. En la opinión de Gloria Amparo Rodríguez (2022, p. 33), la resolución se constituye en un instrumento internacional de carácter soft law, es decir, sin fuerza vinculante para los Estados. Sin embargo, la autora explica que ello no implica su inutilidad, pues este tipo de instrumentos pueden dar origen a una costumbre internacional, impulsar la toma de decisiones vinculantes en los ordenamientos jurídicos internos e impulsar acciones en favor de los derechos humanos.

EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA DE MÉXICO

El marco legal de la transición energética

Política y planeación energéticas

La reforma energética de 2013 modificó mediante el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de energía, los artículos 25, 27 y 28 constitucionales y estableció 21 artículos transitorios. Particularmente, el artículo 25 introdujo el principio de sustentabilidad al establecer que

bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y medio ambiente.

Ahora bien, por lo que se refiere a la política energética, el Estado es el rector de dicha política y de la planeación energética a mediano y largo plazos. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que a la Secretaría de Energía le corresponde:

establecer, conducir y coordinar la política energética del país, así como supervisar su cumplimiento con prioridad en la seguridad y diversificación energéticas, el ahorro de energía y la protección del medio ambiente, para lo cual podrá, entre otras acciones y en términos de las disposiciones aplicables, coordinar, realizar y promover programas, proyectos, estudios e investigaciones sobre las materias de su competencia. (art. 33, fracc. I, LOAPF)

La ley también faculta a la Secretaría para llevar a cabo la planeación energética a mediano y largo plazos (art. 33, fracc. V, LOAPF), para fijar la política de eficiencia energética de la industria eléctrica y establecer los requerimientos obligatorios en materia de energías limpias para la generación eléctrica (art. 33, fracc. XXIX, LOAPF), entre otras.

No obstante, la Ley de Planeación señala que en la elaboración de los programas sectoriales, en este caso, el Programa Sectorial de Energía, se debe considerar las propuestas que en su materia presenten los Gobiernos de las entidades federativas, así como las que deriven de ejercicios de participación social y de los pueblos y comunidades indígenas interesados (art. 16, fracc. III, LP). Asimismo, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los Gobiernos de las entidades federativas la coordinación que se requiera a efecto de que estos participen en la planeación nacional del desarrollo y para que en el ámbito de sus competencias coadyuven en la consecución de los objetivos de la planeación nacional (art. 33, LP). Una de las formas en las que el Ejecutivo Federal podrá convenir con los Gobiernos de las entidades federativas su participación en la planeación nacional es a través de la presentación de propuestas que estimen pertinentes (art. 34, fracc. I, LP).

La Ley de Transición Energética

El 15 de diciembre de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se expide la Ley de Transición Energética (LTE), la cual promueve el cambio a un modelo de la industria eléctrica mexicana que esté basado en el aprovechamiento de la energía sostenible, en la promoción de las energías limpias y en la reducción de las emisiones contaminantes que esta industria genera. El artículo tercero transitorio de la LTE establece metas nacionales de participación mínima de energías limpias en la generación eléctrica del 25 % en el 2018, del 30 % en el 2021 y del 35 % que deberá cumplirse en el 2024. Asimismo, la ley establece obligaciones de energías limpias y de eficiencia energética, indica a las autoridades y organismos y sus facultades, determina cuáles son los instrumentos de planeación de la transición energética, aborda aspectos que son muy relevantes para la transición energética, como el financiamiento, la inversión, la investigación, la innovación y el desarrollo tecnológico. Además, establece los órganos de participación, la transparencia, la rendición de cuentas e información y la inspección, vigilancia y sanciones.

La LTE precisa que los instrumentos de planeación son: la Estrategia de Transición para Promover el Uso de Tecnologías y Combustibles más Limpios (la Estrategia), el Programa Especial de la Transición Energética (el Programa) y el Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (el PRONASE). Estos tres instrumentos deberán ser elaborados por la Secretaría de Energía en términos de la Ley de Planeación (art. 21, LTE). Los instrumentos de planeación deberán ser evaluados obligatoriamente en forma periódica por la Secretaría y el Consejo Consultivo para la Transición Energética y estarán sujetos a un proceso de mejora continua (art. 23, LTE). De acuerdo con la ley, la Estrategia es el instrumento rector de la política energética nacional en el mediano y largo plazo en materia de obligaciones de energías limpias, aprovechamiento sustentable de la energía y mejora en la productividad energética, de reducción económicamente viable de emisiones contaminantes de la industria eléctrica. Los objetivos principales de la Estrategia son: (1) establecer las metas y la hoja de ruta para la implementación de dichas metas, (2) fomentar la reducción de emisiones contaminantes originadas por la industria eléctrica y (3) reducir, bajo criterios de viabilidad económica, la dependencia del país de los combustibles fósiles como fuente primaria de energía (art. 27, LTE).

Por otra parte, el Programa Especial de la Transición Energética tiene como objetivo instrumentar las acciones establecidas en la propia Estrategia para la Administración Pública Federal, asegurando su viabilidad económica. El Programa deberá contar con los siguientes elementos: (1) las metas de energías limpias que correspondan al periodo de encargo del Ejecutivo Federal; (2) las acciones identificadas en la Estrategia para alcanzar sus objetivos en condiciones de viabilidad económica, así como el detalle de su instrumentación; (3) los instrumentos de promoción requeridos para impulsar instalaciones de generación limpia distribuida y medidas de eficiencia energética que sean eficientes y económicamente viables entre la población del país y (4) las acciones en materia de estímulos financieros y regulatorios recomendadas para asegurar el cumplimiento de las metas de energías limpias (art. 34, LTE).

Finalmente, el PRONASE es el instrumento mediante el cual el Ejecutivo Federal, de acuerdo con la Ley de Planeación, establecerá las acciones, proyectos y actividades derivadas de la Estrategia que permitan alcanzar las metas en materia de eficiencia energética establecidas en términos de la LTE (art. 35, LTE).

¿Qué están haciendo los Gobiernos locales en México en materia de transición energética?

Como se señaló en La transición energética: definición y facetas, en México, el Estado es el rector de la política y la planeación energéticas, sin embargo, esto no ha sido un obstáculo para que las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, diseñen políticas locales o realicen su planeación energética de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo y tomen en consideración otros instrumentos internacionales de regulación de la energía sostenible y el cambio climático, como la Agenda de Desarrollo Sostenible para la Acción Global (Agenda 2030) y el Acuerdo de París. Acorde con lo anterior, de una revisión de los 32 planes estatales de desarrollo del mismo número de entidades federativas, todos se encuentran alineados al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y a la Agenda 2030. Particularmente, en lo que se refiere a la alineación a la Agenda 2030, varios planes estatales de desarrollo contemplan apartados específicos de energía y cambio climático, acorde con los objetivos de desarrollo sostenible 7 y 13.

Cabe mencionar que durante el análisis de los planes estatales de desarrollo, una de las acciones propuestas más recurrentes que se detectó es la creación de una agencia estatal de energía. Actualmente, los estados de Campeche, Hidalgo, Jalisco, Puebla, Zacatecas, Veracruz y Chihuahua han creado estas agencias de energía como organismos públicos descentralizados de la administración pública del estado, que tiene entre sus principales funciones la promoción del desarrollo energético sustentable del estado, la promoción de proyectos de inversión, aumentar la seguridad y competitividad energéticas, entre otras. Asimismo, solo cuatro entidades han elevado a nivel de Secretaría o Subsecretaría el tema energético en su administración pública estatal: Campeche, que creó una Secretaría de Desarrollo Energético Sustentable, y Oaxaca, que creó una Secretaría de Medio Ambiente, Energías y Desarrollo Sustentable. Por su parte, Durango, Yucatán y Oaxaca crearon una Subsecretaría de Energía.

Ahora bien, en relación con los mecanismos de apoyo para la transición energética, se detectaron entidades del país que cuentan con leyes específicas de energías renovables o de impulso a la eficiencia energética. Por ejemplo, los congresos de los estados de Baja California, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora y Tamaulipas han promulgado leyes de energías renovables y de eficiencia energética. Mientras que los congresos de los estados de Aguascalientes, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas han promulgado leyes de cambio climático.

Otros aspectos que son importantes destacar es que el congreso del estado de Nuevo León recién aprobó una reforma integral a su Constitución Política. Se creó el derecho de todas las personas al aprovechamiento de las energías limpias y renovables reconocidas por el Estado mexicano (art. 45) y se establece la creación de una nueva agencia para la promoción y el aprovechamiento de las energías limpias y renovables⁷. Asimismo, la entidad se ha propuesto desarrollar e implementar estrategias de largo plazo para lograr la descarbonización hacia el año 2050. Por su parte, el Gobierno de Querétaro se ha propuesto como objetivo de reducción de Emisiones de GEI a mediano plazo el reducir la tasa de crecimiento de emisiones de CO2 tendencial en un 8 % para el 2027. Mientras que el Gobierno de Aguascalientes se ha propuesto como objetivo aumentar de 20 a 80 % el uso de energías renovables en dependencias del gobierno estatal.

Sin duda, las acciones de los Gobiernos locales, sumado a los instrumentos regulatorios que se implementaron por el Gobierno federal con la reforma energética de 2013, como son las subastas eléctricas de largo plazo, los certificados de energías limpias y la generación distribuida, propiciaron que México tuviera un importante crecimiento en la capacidad instalada de energías renovables en el periodo 2016-2019. Así, en relación con los proyectos eólicos a gran escala, estos se encuentran localizados en 15 estados, sumando 7312 MW de capacidad instalada. Las entidades de Oaxaca y Tamaulipas son las que concentran la mayor capacidad instalada con 2758 y 1725 MW respectivamente, seguidos de los estados de Coahuila y Nuevo León que concentran 397 y 793 MW de capacidad instalada, respectivamente (AMDEE, 2022). Mientras que en los proyectos solares, estos se localizan en 18 entidades, siendo la entidad de Sonora la que concentra más de 1300 MW de capacidad instalada, seguida de los estados de Aguascalientes con más de 900 MW y de Coahuila con más de 800 MW (ASOLMEX, 2021).

Por su parte, la generación distribuida ha tenido un gran auge en el país. Entre el periodo 2014 al primer semestre de 2022 la capacidad instalada pasó de 61,87 MW a 2307,41 MW, respectivamente, con un total de 300 624 contratos de interconexión. Si se analiza la evolución acumulada por entidad federativa, las entidades que han aprovechado más este auge son: Jalisco, que es la entidad que tiene la mayor capacidad instalada con el 15 % del total nacional (349,99 MW y 54 875 contratos de interconexión). Nuevo León es la segunda entidad con casi el 11 % del total nacional (248,05 MW y 32 577 contratos de interconexión). En tercer lugar, se encuentra el estado de Chihuahua con el 6,7 % del total nacional (154,58 MW y 23 693 contratos de interconexión). En cuarto lugar, se encuentra el Estado de México con el 5,9 % del total nacional (136,28 MW y 11 063 contratos de interconexión) y, en quinto lugar, el estado de Guanajuato con el 5,8 % del total nacional (134,25 MW y 14 763 contratos de interconexión) (CRE, 2022).

Por otra parte, desde la perspectiva de la gobernanza, la creación de clústeres⁸ de energía ha sido un gran acierto para el desarrollo de la competitividad en el sector energético en los estados de Baja California, Coahuila, Nuevo León, Querétaro, Chiapas, Sonora, Tabasco, Oaxaca, Tamaulipas, Chihuahua y Puebla. Estos clústeres se basan en el modelo de la triple hélice y se han constituido como ecosistemas de energía, en los que conviven las empresas energéticas localizadas en la entidad federativa, los centros de investigación, las universidades públicas y privadas y el Gobierno local de la entidad respectiva. Algunos clústeres se han organizado para trabajar en comités temáticos que están integrados por los distintos socios, por ejemplo, el Clúster Energético de Nuevo León, que cuenta con 9 comités: Hidrocarburos, Electricidad, Energías Limpias, Regulación, Capital Humano e Innovación, Emprendimiento, Energía 4.0, Proveeduría y Movilidad y Energía. En los distintos comités de este clúster se tienen reuniones periódicas entre los socios, se realizan seminarios, talleres, diplomados, se trabajan en diversos proyectos que involucran al sector gobierno, las empresas y la academia, se promueven premios, como el Premio Nacional a la Innovación Energética, se realizan estudios especializados del sector energético nacional y local, se brinda asesoría a las empresas, se realizan encuentros de negocios, entre otras múltiples actividades⁹.

DIEZ RECOMENDACIONES A LOS GOBIERNOS LOCALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GOBERNANZA Y LA SOSTENIBILIDAD

Bajo la nueva administración del presidente Andrés Manuel López Obrador que inició el 1.º de diciembre de 2018, México dio un giro significativo en materia de transición energética, debido a que se establecieron como objetivos principales de la política energética del país a la seguridad y la soberanía energética, el rescate y el fortalecimiento de las empresas productivas del Estado, PEMEX y CFE, y la reducción de la participación de los particulares en el sector energético. Cabe mencionar que el actual Gobierno federal reconoce la realidad de la transición energética, pero de acuerdo con su visión, esta debe ser soberana y ordenada, de tal forma que las energías renovables y su incorporación al Sistema Eléctrico Nacional no comprometan la confiabilidad y seguridad del suministro eléctrico. En sintonía con esta nueva visión, la administración federal decidió suspender la cuarta subasta eléctrica de largo plazo y cancelar la licitación de una línea de transmisión directa de alto voltaje, necesaria para la evacuación de la energía eólica del Istmo de Tehuantepec, Oaxaca (Expansión, 2019).

Estas y otras acciones implementadas han hecho que el país pierda competitividad y atractivo en energías renovables en los últimos años. La 50 edición del índice de atracción de energía renovable por país (RECAI), nos ubicó en la posición 9 entre 40 países alrededor del mundo, como atractivo de inversión y oportunidades de implementación para estas energías en 2018. En la edición 53 en 2019, nos ubicamos en el lugar 19 y en la edición 54 nos ubicamos en el lugar 25. En la edición más reciente, la 59 en 2022, nos ubicamos en el lugar 32[¹⁰].

Ahora bien, dado que el Estado es el rector de la política y la planeación energéticas y que además existe una alta dependencia de recursos de los Gobiernos locales del Gobierno federal, surge la pregunta: ¿cómo podrían las entidades federativas coadyuvar en la implementación en sus territorios de una política energética federal que choca visiblemente con la tendencia global hacia la energía sostenible, contenida en los ODS 7 y 13 de la Agenda 2030 y que sus propios planes estatales de desarrollo contemplan?¹¹ Una posible respuesta sería reconocer que hay una gran área de oportunidad para los Gobiernos locales de adoptar un rol más proactivo, que promueva el diálogo, la cooperación y la coordinación con el Gobierno federal en materia de transición energética. De tal manera que los Gobiernos locales en el ámbito de sus competencias integren las capacidades, recursos y acciones de los actores extragubernamentales en sus entidades en beneficio de los derechos humanos de sus ciudadanos a la salud y a un medioambiente sano.

En este sentido, los Gobiernos locales pueden convenir con el Gobierno federal una participación más activa en la planeación energética nacional con la presentación de propuestas que estimen pertinentes en materia de transición energética (art. 34, fracc. I, LP). Más aún, la realización de un diálogo respetuoso entre el Gobierno federal, los Gobiernos locales, el Congreso de la Unión, los congresos locales y demás actores estratégicos nacionales y locales en el sector energético mexicano, podría llevar a valorar la pertinencia de modificar la legislación, para que la energía sea un tema en que las entidades federativas puedan tener una mayor autonomía para establecer la planeación energética en sus entidades, acorde a una visión global de sostenibilidad energética y de largo plazo, con metas concretas de descarbonización hacia el 2050.

Por otra parte, los Gobiernos locales en colaboración con los clústeres energéticos de sus entidades pueden enfocar sus esfuerzos en acciones que promuevan la eficiencia y la transición energéticas. De tal modo que en este trabajo se brindan diez recomendaciones:

1. Promover el otorgamiento de distinciones verdes de uso de energías limpias para empresas locales.

2. Crear comités de eficiencia energética dentro de los clústeres energéticos e implementar una política local que vea a la eficiencia energética como una prioridad para lograr tener ciudades inteligentes y sostenibles.

3. Implementar programas de eficiencia energética en la administración pública local, al mismo tiempo que se promueva un mayor uso de energías renovables en las dependencias del Gobierno estatal y se implementen programas de ahorro de energía en el alumbrado público de los municipios.

4. Diseñar programas de gestión e incentivos para promover la generación distribuida para uso residencial y para las mipymes.

5. Fomentar ecosistemas de innovación en las entidades, con la colaboración de los clústeres energéticos, los centros de investigación de las universidades locales y los institutos de innovación y transferencia de tecnología, para que los proyectos de investigación de energías limpias y de eficiencia energética puedan tener una viabilidad de mercado.

6. Crear sinergias con agencias internacionales, como la USAID, la Agencia de Cooperación Alemana para el Desarrollo Sustentable en México (GIZ), entre otras, para la realización de proyectos de energías limpias y de eficiencia energética en las entidades.

7. Propiciar el diálogo con las empresas energéticas en la entidad y generar incentivos para la implementación de la economía circular en sus operaciones, que permita priorizar el uso de insumos renovables, maximizar el uso del producto y recuperar subproductos y residuos.

8. Proponer ante el congreso local una legislación que incentive la movilidad con energías limpias y un mayor uso de la bicicleta en las ciudades y localidades.

9. Establecer sistemas de contrataciones públicas sostenibles.

10. Difundir entre la población los casos exitosos de impacto social positivo de los proyectos de energías limpias en las localidades y comunidades para fomentar una cultura en la entidad a favor de la energía sostenible.

Finalmente, conviene resaltar que estas acciones recomendadas pueden sumarse a las estrategias y líneas de acción que establecen los planes estatales de desarrollo de los Gobiernos locales y que ya están en marcha. Sin duda no son la panacea, pero pueden contribuir a que México logre cumplir con sus compromisos internacionales adquiridos en el Acuerdo de París y al cumplimiento de sus propias metas de transición energética y de eficiencia energética establecidas en la Ley de Transición Energética y en la Estrategia de transición para promover el uso de tecnologías y combustibles más limpios.

CONCLUSIONES

En el presente trabajo se discutió para fines de contextualización el enfoque de la gobernanza, el concepto de transición energética y sus facetas, el Acuerdo de París y el derecho a un medioambiente sano. Más adelante, se expuso