La máquina de la desigualdad: Una exploración de los costos y las causas de las burocracias de baja confianza

Por Rik Peeters y Fernando Nieto Morales

Las quejas sobre la burocracia son tan viejas como la burocracia misma. No obstante, a un siglo de que Weber advirtiera que la ''jaula de hierro'' impone reglas rígidas e impersonales, los ciudadanos siguen padeciendo disfunciones burocráticas. Esto es especialmente preocupante en países en vías de desarrollo, donde persisten retos importantes de e

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 7 dic 2021

Rik Peeters

Rik Peeters es profesor -investigador titular en Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Esmaestro en Administración Pública (2004) por la Universidad de Tilburgo (países Bajos), maestro en Ciencias Políticas (2006) por la Universidad de Nimega (Países Bajos) y doctos en Administración Publica (2013) por la Universidad de Tilburgo. Sus Líneas de investigación incluyen disfunción burocrática, gobernanza digital, cargas administrativas y burocracias a nivel de calle. Fernando Nieto Morales es profesor-investigador en el Centro de Estudios del El Colegio de México y director ejecutivo de Brócoli Consultores. Es licenciado en Política y Administración Pública por El Colegio de México( 2007), maestro en Ciencias del Comportamiento (2008) y doctor cum laude en Sociología (2015) por la Universidad de Groninga (países Bajos). Sus principales temas de interés son cambio y organización del sector público, corrupción, patologías burocráticas y profesionalización de organizaciones gubernamentales.

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LA MÁQUINA DE LA DESIGUALDAD

UNA EXPLORACIÓN DE LOS COSTOS Y LAS CAUSAS

DE LAS BUROCRACIAS DE BAJA CONFIANZA

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Rik Peeters

y Fernando Nieto Morales

Editores

La máquina de la desigualdad

Una exploración de los costos y las causas

de las burocracias de baja confianza

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Primera edición, 2020

Biblioteca del CIDE – Registro catalogado

Peeters, Rik, editor

Título: La máquina de la desigualdad: una exploración de los costos y las causas de las burocracias de baja confianza

Responsable(s): Rik Peeters y Fernando Nieto Morales, editores.

Autores: Donald Moynihan … [y otros], autores mencionados en la tabla de contenido.

Pie de imprenta: Ciudad de México : Centro de Investigación y Docencia Económicas, El Colegio de México, ©2020.

Edición: Primera edición.

Descripción física: 304 páginas, 23 cm.

Contenido: Introducción: la máquina impredecible / Rik Peeters y Fernando Nieto Morales – Cargas administrativas: los costos que el Estado impone a los ciudadanos / Donald Moynihan y Pamela Herd – Experiencia burocrática: despedida por un detalle / María del Socorro Córdova Hurtado – La burocracia y sus defectos / Rik Peeters – La experiencia burocrática del mexicano: hacia una anatomía del trámite inútil / Fernando Nieto Morales – Experiencia burocrática: talar un árbol / David Arellano Gault – Burocracia de baja confianza: una exploración de los mecanismos y costos de las cargas administrativas en México / Rik Peeters, Humberto Trujillo Jiménez, Elizabeth O’Connor, Pascual Ogarrio Rojas, Michele González Galindo y Daniela Morales Tenorio – Disfunciones burocráticas como elementos del discurso en los programas de reforma de la administración pública federal, 1994-2018 / Ernesto Velasco Sánchez – Reformas administrativas en México: un paso adelante y dos atrás / María del Carmen Pardo – Experiencia burocrática: El medidor de agua robado / Guus Zwitser – En México, la vida es una consecución de palancas. Escapar del monstruo burocrático kafkiano: palancas y corrupción / David Arellano Gault – Experiencia burocrática: el curso de español / Rik Peeters – Acceso a las burocracias y clientelismo en los programas sociales de América Latina: una relación poco explorada / Mariana Chudnovsky – El servicio civil de carrera como base para construir una burocracia profesional: sus potencialidades y desafíos en el contexto mexicano / Juan C. Olmeda – Experiencia burocrática: estudios de laboratorio / Rik Peeters – Frente a la disfunción: el método Kafka para la creación de valor público / Jorrit de Jong – Conclusión: Un llamado a favor de más y mejor burocracia / Fernando Nieto Morales y Rik Peeters.

Incluye referencias bibliográficas.

Identificadores: ISBN: 978-607-8508-61-7

ORCID: 0000-0002-9013-6192 (Rik Peeters), ORCID: 0000-0003-4130-2745 (Fernando Nieto Morales), ORCID: 0000-0002-6539-4528 (Donald Moynihan), ORCID: 0000-0002-0137-5846 (Pamela Herd), ORCID: 0000-0002-8836-2422 (Ernesto Velasco Sánchez), ORCID: 0000-0002-5301-0507 (María del Carmen Pardo), ORCID: 0000-0002-1156-3568 (David Arellano Gault), ORCID: 0000-0002-3966-4731 (Mariana Chudnovsky), ORCID: 0000-0002-3696-5926 (Juan C. Olmeda)

Colección: Gobierno y Políticas Públicas

Clasificación LC: JL1229.B79 M37 2020

Tema(s):

Equality – Effect of bureaucracy on – Mexico

Government paperwork – Mexico

Administrative procedure – Mexico

Dirección editorial: Natalia Cervantes Larios

Portada: Ilustración de Fabricio Vanden Broeck

D.R. © 2020 CIDE, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Carretera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de México.

www.cide.edu [e-mail]

D.R. © 2020, El Colegio de México, A.C.

Carretera Picacho-Ajusco 20, Ampliación Fuentes del Pedregal,

Alcaldía Tlalpan 14110, Ciudad de México.

www.colmex.mx

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra —incluido el diseño tipográfico y de portada—, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor.

Impreso en México – Printed in Mexico

Conversión gestionada por:

Sextil Online, S.A. de C.V./ Ink it ® 2020.

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Índice

Introducción: La máquina impredecible

Rik Peeters y Fernando Nieto Morales

PRIMERA PARTE: MARCO TEÓRICO

I. Cargas administrativas: Los costos que el Estado impone a los ciudadanos

Donald Moynihan y Pamela Herd

• Experiencia burocrática: Despedida por un detalle

María del Socorro Córdova Hurtado

II. La burocracia y sus defectos

Rik Peeters

SEGUNDA PARTE: LA EXPERIENCIA BUROCRÁTICA

III. La experiencia burocrática del mexicano: Hacia una anatomía del trámite inútil

Fernando Nieto Morales

• Experiencia burocrática: Talar un árbol

David Arellano Gault

IV. Burocracia de baja confianza: Una exploración de los mecanismos y costos de las cargas administrativas en México

Rik Peeters, Humberto Trujillo Jiménez, Elizabeth O’Connor, Pascual Ogarrio Rojas, Michele González Galindo y Daniela Morales Tenorio

V. Disfunciones burocráticas como elementos del discurso en los programas de reforma de la administración pública federal, 1994-2018

Ernesto Velasco Sánchez

TERCERA PARTE: EL SISTEMA ADMINISTRATIVO

VI. Reformas administrativas en México: Un paso adelante y dos atrás

María del Carmen Pardo

• Experiencia burocrática: El medidor de agua robado

Guus Zwitser

VII. En México, la vida es una consecución de palancas. Escapar del monstruo burocrático kafkiano: Palancas y corrupción

David Arellano Gault

• Experiencia burocrática: El curso de español

Rik Peeters

VIII. Acceso a las burocracias y clientelismo en los programas sociales de América Latina: Una relación poco explorada

Mariana Chudnovsky

CUARTA PARTE: REMEDIOS PARA LA DISFUNCIÓN

IX. El servicio civil de carrera como base para construir una burocracia profesional: Sus potencialidades y desafíos en el contexto mexicano

Juan C. Olmeda

• Experiencia burocrática: Estudios de laboratorio

Rik Peeters

X. Frente a la disfunción: El método Kafka para la creación de valor público

Jorrit de Jong

Conclusión: Un llamado a favor de más y mejor burocracia

Fernando Nieto Morales y Rik Peeters

Introducción

La máquina impredecible

Rik Peeters* y Fernando Nieto Morales**

Dos encuentros burocráticos

Alejandra se dio cuenta de que el acta de nacimiento de su hijo tenía un error: el nombre de su esposo estaba incompleto. Decía Alberto, mientras que el nombre correcto era Luis Alberto. Acudió al registro civil, segura de que un error tan pequeño sería fácil de corregir, quizá con sólo cotejar su licencia de matrimonio o algún otro documento que ya estaba en los archivos del registro. El burócrata detrás del escritorio le dijo lo contrario: necesitaría comenzar un proceso en el cual, para efectos prácticos, tendría que demandar al registro civil para pedir la corrección de información. Alejandra no lo podía creer. ¿Realmente era necesario ir a un tribunal? No te preocupes, dijo el burócrata, si me das siete mil pesos hoy, no tendrás que presentar la demanda. De hecho, te aseguro que al final del mes tendrás la nueva acta de nacimiento con el nombre correcto. ¿Qué?, preguntó Alejandra. Pero necesito el certificado ahora mismo. Ella y su familia pretendían visitar a sus familiares en Estados Unidos dentro de pocas semanas y la oficina de pasaportes requería un acta de nacimiento en la que coincidiera el nombre del papá del niño. "Lo siento, pero a menos de que usted pueda demostrar que nosotros nos equivocamos, realmente no es mi problema", dijo el burócrata. Alejandra regresó a casa con las manos vacías, furiosa y profundamente frustrada.

Elizabeth, que trabaja como secretaria para una pequeña empresa en el municipio de Ecatepec, se enfermó. Pidió el día en su trabajo y acudió a su clínica local, un hospital pequeño del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Al llegar al hospital, se le negó el servicio porque no tenía cita y, según la recepcionista, su caso no calificaba como una emergencia. Le recomendaron regresar al día siguiente a las cinco de la mañana para obtener una ficha —una cita y, por lo tanto, la posibilidad de recibir atención médica—. Sintiéndose miserable, Elizabeth se encogió de hombros y regresó al día siguiente. Llegó a las 4:45 a.m. para encontrarse con una larga fila de otros pacientes que también querían una cita. Un par de horas después, una enfermera anunció que sólo darían cien fichas ese día. Elizabeth nerviosamente contó el número de personas antes de ella en la fila. Por suerte, era la número 43. Los servicios médicos comenzaban oficialmente a las ocho de la mañana con un descanso de dos a tres de la tarde. Elizabeth estaba tentada a regresar a su casa y volver a la clínica más tarde, pero le dijeron que, si se iba, se arriesgaba a perder su ficha. Alrededor de las cuatro de la tarde anunciaron su nombre en las bocinas de la recepción. Recibió una receta médica del doctor, quien también le pidió realizar unas pruebas clínicas. Elizabeth no tenía dinero para realizar estas pruebas en un laboratorio privado, por lo que tendría que obtenerlos en el mismo hospital. Fue con su receta al laboratorio del hospital, donde se enteró que todas las fichas para ese día ya habían sido asignadas. Decidió regresar al día siguiente, con la esperanza de que su jefe le permitiese faltar otro día más de trabajo.

Con excepción de los nombres de los personajes, ningún elemento de estas historias es ficticio. Son testimonios incluidos en la base de datos del concurso Para identificar el trámite más inútil —una iniciativa de la Secretaría de la Función Pública para identificar los problemas de los mexicanos cuando se enfrentan con procesos burocráticos (véase el capítulo de Nieto Morales en este libro para más detalles)—. Estos son solamente dos ejemplos de una experiencia tristemente común en México: la de una burocracia indolente, ineficiente y sistemáticamente impredecible.

Burocracia y desigualdad

Muchos mexicanos podrán relatar alguna experiencia negativa con la burocracia. Algunos contarán cuando tuvieron que esperar para ser atendidos por un médico, algunos sobre el papeleo requerido para obtener un permiso de construcción y otros sobre los pequeños actos de corrupción al buscar que un servidor público arregle un bache o una fuga de agua en la calle. Estas historias se cuentan con frecuencia como si fueran parte normal de las experiencias cotidianas de los mexicanos. Nuestro objetivo con este libro, no obstante, es mostrar que todas estas pequeñas historias apuntan hacia un problema más importante y estructural: el modo en que las burocracias disfuncionales exacerban la desigualdad social. Nuestros encuentros con burócratas indiferentes, formalistas y hasta corruptos indican problemas estructurales dentro del sistema administrativo de México y de países similares. La inhabilidad para proveer a los ciudadanos un acceso equitativo a derechos y beneficios públicos es parte del diseño de un sistema administrativo que se desarrolló durante el régimen autoritario, en el que la prioridad no era la satisfacción o el bienestar de los ciudadanos, sino el control y la estabilidad políticos. Es, en muchos aspectos, un sistema que nunca fue diseñado para ser burocrático en el sentido original weberiano de la palabra. La experiencia burocrática mexicana, en lugar de ser impersonal y predecible para los ciudadanos, está casi siempre plagada de arbitrariedad, opacidad y desconfianza.

No siempre es sencillo obtener acceso a lo que uno tiene derecho. Este es el caso particular de los ciudadanos que cuentan con menor capital social, humano y financiero, así como con menos sustitutos para bienes y servicios gubernamentales. El acceso a derechos y servicios depende tanto de la capacidad institucional de provisión como de la capacidad del ciudadano para realmente verse beneficiado por estos derechos y servicios (De Jong y Rizvi, 2008: 4). Es en este punto donde la burocracia y la desigualdad se encuentran: aun cuando los procedimientos de acceso estén diseñados de forma equitativa, no siempre producen resultados que sean realmente equitativos. Los costos de traslado a una oficina gubernamental (Tejerina et al., 2014), el valor relativo de los beneficios sociales (Currie, 2006) y los costos de aprender cómo funcionan los programas o procedimientos gubernamentales (Hastings y Weinstein, 2008; Chetty y Saez, 2013) son algunos ejemplos de los costos que es muy probable que sean más altos para los grupos en desventaja (Moynihan et al., 2015; Bendick et al., 1978; Cherlin et al., 2002; Super, 2004). Además, casi siempre es caro ser pobre. Las consecuencias de una mala decisión financiera o de no obtener un beneficio a menudo son más relevantes para las personas que se encuentran en condiciones precarias que para aquellos con mejores recursos (Bertrand et al., 2004). Depender del transporte público, vivir con un presupuesto más ajustado y lidiar con problemas sociales y de seguridad a diario significa que la pobreza también puede ocupar más tiempo y ser crónicamente estresante (Evans y Schamberg, 2009; Banerjee y Mullainathan, 2010; Duflo, 2012; Carvalho et al., 2016). Vivir con escasez —la experiencia de tener menos de lo que uno percibe que necesita (Mullainathan y Shafir, 2013: 4)— implica una mentalidad enfocada en las necesidades más inmediatas y con cortas miras a futuro, por lo que no debería sorprendernos que la participación en los programas sociales que dependen de medios probados y que están dirigidos a personas en desventaja social sea, en general, baja (Bhargava y Manoli, 2015; Moynihan et al., 2015: 48).

No obstante, esta es sólo la punta del iceberg en países como México, que se caracterizan no sólo por una enorme desigualdad social (OCDE, 2018) y diferencias dramáticas en cuanto a oportunidades económicas (McKinsey Global Institute, 2014), sino también por servicios públicos que sufren de ineficiencias, falta de recursos e impredictibilidad. El efecto de las cargas administrativas es mayor en países como el nuestro (Heinrich, 2016). En primer lugar, los costos prácticos de los procedimientos administrativos son mayores: una digitalización limitada lleva a procedimientos más tardados; falta de información transparente y confiable para determinar la elegibilidad a un servicio implica más papeleo; largos tiempos de traslado y procedimientos defectuosos incrementan el tiempo requerido para enfrentar las demandas burocráticas. Como señalan los autores de este libro, los ciudadanos desarrollan estrategias para lidiar con las burocracias disfuncionales y las diferencias en recursos exacerban los efectos de las cargas administrativas. Primero, las personas que cuentan con mayores recursos financieros pueden salir del sistema de servicios públicos para obtener mejores alternativas privadas —por ejemplo, de educación o salud— que son en general más eficientes, pero también más costosas. En segundo lugar, las personas utilizan medios distintos para acceder a bienes y servicios públicos. Aparte de los procedimientos formales, existe un mundo de influencia informal mediante coyotes, las palancas, los favores personales, las organizaciones sindicales, otros grupos de presión colectiva y el soborno. De nuevo, aquellos con mayor capital social y humano tienen mayores probabilidades de obtener acceso mediante medios alternativos. Las personas con mayores recursos financieros tal vez tengan que pagar el doble para obtener un servicio, pero las personas con desventajas sociales también suelen estar en desventaja administrativa (Brodkin y Majmundar, 2010) y tienen que enfrentarse a obstáculos más grandes y servicios de peor calidad.

Posicionamiento teórico

Este es un libro sobre la burocracia, pero no en el sentido tradicional. Parte de la bibliografía académica sobre las burocracias suele analizar la estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones públicas. Por lo tanto, los análisis casi siempre enfatizan los problemas que enfrentan los burócratas, gerentes o políticos. Desde los primeros estudios sobre las patologías burocráticas (Merton, 1940; Crozier, 2009) hasta los proponentes contemporáneos de la nueva gestión pública (Osborne y Gaebler, 1992; Christensen y Lægreid, 2007), el desempeño organizacional ha sido el punto focal de preocupación de los estudiosos de la administración pública. Un caso ilustrativo es la investigación sobre la burocracia excesiva (red tape). Este enfoque, desarrollado desde la década de 1990, busca identificar las reglas disfuncionales en las organizaciones públicas que implican una carga de cumplimiento, pero no fomentan los propósitos legítimos para las que fueron creadas (Bozeman, 2000: 12). No obstante, como bien señala Heinrich (2016), este enfoque sirve para evaluar la eficiencia de las operaciones organizacionales, mas no analiza específicamente el efecto social de las reglas u otras prácticas burocráticas. Como respuesta, Moynihan y Herd (2010) introdujeron el concepto de cargas administrativas para analizar las prácticas burocráticas que afectan a los ciudadanos en sus interacciones con organizaciones públicas.

Aunque el enfoque sobre las cargas administrativas está relacionado con el estudio de la burocracia excesiva, está anclado en una tradición académica distinta. En lugar de ver cómo las políticas y la agenda pública están moldeadas por fuerzas sociales, la tradición de la retroalimentación política está enfocada en cómo las políticas, una vez implementadas, reestructuran procesos políticos subsecuentes (Skocpol, 1992: 58). Se pueden distinguir dos tipos de retroalimentación: cómo las políticas repercuten en las capacidades del Estado y cómo afectan las identidades, los objetivos políticos y las capacidades de los grupos sociales (Mettler y Soss, 2004: 60). Comenzando con el trabajo de Schattschneider (1975: 107) sobre la no participación política —el que decide las reglas del juego también decide quién puede jugar—, la investigación ya ha subrayado, entre otros, el resultado de las políticas públicas sobre la opinión pública, la asignación de recursos y la inclusión de la ciudadanía (consúltese Mettler y Soss, 2004 para un resumen de la bibliografía). El estudio de la habilidad de las personas para acceder a servicios o beneficios desde esta perspectiva enfatiza la importancia de la burocracia para la ciudadanía y la democracia (Moynihan y Herd, 2010). Las cargas administrativas presentes en el acceso a la educación, seguridad social o atención médica no sólo repercuten en el capital humano y la participación social de las personas, sino que transmiten un mensaje sobre su posición en la sociedad y ejercen influencia en su disposición y capacidad para solicitar servicios públicos (Wichowsky y Moynihan, 2008; Bruch et al., 2010). Moynihan y Herd (2010) desarrollan el concepto de cargas administrativas en el primer capítulo de este volumen.

Con todo, la mayor parte del trabajo académico sobre las cargas administrativas se ha realizado en países desarrollados de Europa o América del Norte (Heinrich, 2016) y aunque existe trabajo considerable sobre las reformas políticas y administrativas en América Latina (Arellano Gault, 1999; Dussauge Laguna, 2011; Pardo y Cejudo, 2016), hay menor atención en el desempeño operativo de las burocracias públicas. La perspectiva de retroalimentación de las políticas, en cuanto a las cargas administrativas, nos muestra que las prácticas administrativas y la capacidad administrativa del Estado para asegurar el acceso a beneficios y servicios, y para garantizar los derechos políticos y civiles puede, a su vez, determinar a ganadores y perdedores de los cambios políticos y económicos (Baum, 2009; Acemoglu et al., 2013; Andersen et al., 2014). La bibliografía sobre las transferencias condicionadas de efectivo (TCE) —que se han convertido en el principal esquema de seguridad social en la región desde la década de 1990 (Bastagli, 2009; Cecchini y Martínez, 2011; Vakis et al., 2016; Ibarrarán et al., 2017)— presenta datos interesantes vis-à-vis los mecanismos detrás de la falta de participación de los grupos objetivo más vulnerables. En primer lugar, un problema común en las TCE es la dependencia en la focalización con base en medios probados para identificar poblaciones objetivo (Robles Aguilar, 2014). Al enfrentarse a una capacidad limitada del Estado, los gobiernos con frecuencia dependen de información municipal agregada en lugar de datos precisos sobre el ingreso individual y, en consecuencia, transfieren las cargas a los ciudadanos para la comprobación de su elegibilidad. Esto puede llevar a la exclusión de personas en desventaja, quienes deberían, según los objetivos de dichos programas, estar incluidos (Tabor, 2002; Zembe-Mkabile et al., 2012; Banco Mundial, 2015). En segundo lugar, existe un cuerpo emergente de investigaciones que sugiere que la pobreza y la falta de confianza en el gobierno tienen efectos en la capacidad y la disposición de las personas en desventaja para solicitar acceso a los programas sociales. Las personas pueden auto-excluirse (Chudnovsky y Peeters, 2018) por estar ocupadas en sus necesidades de sobrevivencia más inmediatas en lugar de en el desarrollo y movilidad sociales (Mullainathan y Shafir, 2013: 14) y también porque su poca confianza en el gobierno los hace más renuentes a participar en programas sociales (Peeters et al., 2018).

La burocracia de baja confianza

En este libro, nuestro objetivo principal es identificar cómo las cargas y la exclusión administrativas son elementos cruciales, pero casi siempre ignorados, del desarrollo social e institucional de países como México. Formamos este argumento al estudiar la disfunción burocrática desde la perspectiva del ciudadano. En su capítulo sobre las experiencias de los ciudadanos mexicanos frente a procedimientos burocráticos, Nieto Morales identifica cinco elementos recurrentes en los encuentros burocráticos: 1) falta de información crucial sobre los criterios de cumplimiento, tiempos y obligaciones (opacidad); 2) excesivos costos de cumplimiento y controles innecesarios; 3) amplia duplicación y redundancia de requerimientos; 4) los recursos públicos son utilizados para fines ilegítimos mediante la corrupción y captura, y 5) los procedimientos sufren retrasos, ineficiencias y errores de gestión. Es interesante que estas quejas sean más frecuentes cuando los ciudadanos buscan servicios que ofrece el gobierno que cuando realizan otro tipo de trámites (por ejemplo, impuestos). Estas experiencias pueden verse como consecuencia de tres deficiencias estructurales en la provisión de servicios y beneficios públicos en México: falta de fiabilidad, de capacidad y de valor público.

Primero, los ciudadanos no pueden confiar en que las organizaciones públicas organicen procedimientos predecibles e imparciales. Weber (2006) identificó la forma burocrática como técnicamente superior: como ninguna otra forma organizacional, es capaz de ser predecible tanto en el proceso como en el resultado (Gajduschek, 2003). La administración pública mexicana, en cambio, es a menudo preweberiana en su actuar: arbitraria, con propensión a favores y lealtades personales y poco confiable en la provisión real de servicios. En segundo lugar, la provisión de servicios y beneficios está obstaculizada por la falta de capacidad. Las organizaciones con frecuencia carecen de fondos y personal suficientes, es usual que la obtención de un beneficio implique prolongadas visitas a las oficinas gubernamentales en lugar de procedimientos digitales, hay una ausencia de sistemas de registro confiables y completos de ciudadanos, y la capacitación y profesionalización del personal burocrático son limitadas. Como indica la investigación sobre la capacidad del Estado (Finer, 1997; Mann, 2008; Harbers, 2015), las instituciones y burocracias débiles hacen que sea muy difícil para las organizaciones producir o cumplir con lo que dicta la legislación formal. En tercer lugar, por su tradición administrativa legalista (Rosenbloom, 1983), la administración pública mexicana tiene una mayor propensión al formalismo excesivo y a otras patologías burocráticas típicas (consúltese el capítulo de Peeters de este libro para un resumen). En lugar de estar enfocados en la provisión y producción de valor público (Moore, 1995), los administradores públicos definen su papel en términos de la estricta aplicación de la ley, y en lugar de estar enfocados en la implementación y sus dificultades, los políticos y servidores públicos de alto nivel más bien se consideran legisladores.

Debido a estas deficiencias en la administración pública mexicana, Peeters y colaboradores (2018) hablan de una burocracia de baja confianza: burocracias 1) en las que los ciudadanos no pueden confiar en que recibirán lo que es su derecho, 2) que no confían en los ciudadanos e imponen altos costos de cumplimiento y 3) que tampoco confían en sus propios empleados, por lo que imponen altos niveles de control interno. Las burocracias de baja confianza son organizaciones públicas en las que los derechos y obligaciones de los ciudadanos están sujetos a procedimientos y comportamientos burocráticos poco fiables e impredecibles. Las consecuencias colectivas de las burocracias de baja confianza son considerables. Como se dijo arriba, los costos de un acceso poco confiable y desigual se extienden más allá del nivel individual y de costos materiales. En especial en un país como México, la importancia de una burocracia que funja como igualador social no puede pasarse por alto; en cambio, lo que tenemos es una burocracia que amplifica la desigualdad social y menoscaba aún más el bajo nivel de confianza en el gobierno.¹ Un gobierno confiable puede asociarse con competencia, benevolencia e integridad (Grimmelikhuijsen, 2012: 40). La confianza resulta menoscabada por la inefectividad institucional, la incapacidad de cumplir con las demandas de los ciudadanos, la corrupción y el dispendio de recursos públicos (Beramendi et al., 2016; Wang, 2016). Las instituciones necesitan la confianza del público para funcionar de manera adecuada (por ejemplo, en términos de la participación y el cumplimiento de las leyes y la tribu-tación), tanto como las instituciones funcionales son cruciales para la confianza social, la justicia, la movilidad y la prosperidad (Kaase, 1999; Zak, 2012).

Las deficiencias presentes en la organización del acceso a bienes y servicios públicos apuntan hacia las causas más estructurales del acceso inequitativo. En este sentido, la construcción de teorías es aún limitada, pero las cargas administrativas se ven con frecuencia como consecuencia de los defectos de diseño o de una negligencia benigna (Moynihan y Herd, 2010: 664), del disentimiento burocrático mediante tácticas políticas (como la reducción de fondos o el aumento de costos de cumplimiento) (Lipsky, 1984; Elster, 1992: 123; Brodkin, 1997) o de tácticas de ventanilla o de nivel de calle para gestionar, sobredemandar o cumplir con los criterios internos (Lipsky, 2010; Bohte y Meier, 2000). Sin embargo, argumentamos que los elementos más sistemáticos del contexto administrativo proveen una explicación crucial para los altos niveles de cargas administrativas y exclusión administrativa en México. Aunque deben tomarse en cuenta múltiples factores al explicar la burocracia de baja confianza, subrayamos la importancia del modo en que los legados autoritarios continúan moldeando la organización del poder administrativo en México y otros países (Méndez, 1997; Cesarini y Hite, 2004). El sistema administrativo nunca estuvo diseñado para proveer un acceso equitativo a beneficios y servicios, sino para estar al servicio de la consolidación y organización del poder. El lado oscuro del sistema administrativo mexicano tiene, según Nef (2003), cinco características que constituyen una diferencia fundamental con la máquina impersonal y predecible del ideal de Weber.

Primero, la confianza dentro de la administración pública no proviene de reglas y procedimientos universales o del conocimiento experto, sino de lealtades personales. La relación de colusión entre la política y la burocracia fomenta lealtades personales en lugar de conductas impersonales (Dasandi y Esteve, 2017). En segundo lugar, la administración otorga un valor específico a la forma y el ritual: las reglas, títulos y firmas son elementos clave de los decretos y decisiones administrativas. En tercer lugar, la amplia discrecionalidad administrativa funciona como una válvula de escape para disminuir la tensión entre el particularismo y el formalismo. Esto es especialmente cierto en el caso de la asignación de presupuestos y la gestión del personal. En cuarto lugar, los intereses sociales organizados, como los sindicatos y las redes empresariales, ejercen gran influencia en la distribución de beneficios y en el acceso a servicios. La administración pública, por lo tanto, prefiere acomodarse a estos intereses que buscar el acceso y el tratamiento universal de los ciudadanos. Por último, el poder administrativo está centralizado, lo cual complica la delegación y cooperación entre las organizaciones públicas. Como consecuencia, la organización del poder administrativo suele estar politizada y no basada en una meritocracia (Cornell y Lapuente, 2014) y depende de los favores personales, patrocinios y arbitrariedades en lugar de procedimientos predecibles y universales (Grindle, 2012).

Este libro

Mediante varias contribuciones realizadas por expertos nacionales e internacionales, buscamos que este libro profundice nuestro entendimiento sobre los temas esbozados en esta introducción. También tratamos de ofrecer argumentos a favor de mejorar la forma en la que los ciudadanos acceden a servicios y beneficios. Aunque el análisis está enfocado en el caso de México, estamos seguros de que el argumento principal también se aplica a países similares en América Latina y otras partes del mundo. La burocracia de baja confianza no es sólo un fenómeno mexicano, sino que prevalece en cualquier contexto donde el Estado no es un proveedor confiable de derechos y beneficios. Desarollamos nuestro argumento en cuatro momentos:

Primera parte: un entendimiento teórico de la burocracia disfuncional y las cargas administrativas

Segunda parte: un análisis de la experiencia burocrática de los mexicanos

Tercera parte: una explicación de la burocracia de baja confianza

Cuarta parte: algunas exploraciones respecto a acciones para tratar y reducir la disfunción burocrática

Cada parte consiste en varios capítulos; además, en línea con nuestro enfoque que busca entender la experiencia burocrática de los ciudadanos, a lo largo del libro presentamos varios casos ejemplares de la disfunción burocrática en México. Estos casos no están vinculados directamente al análisis o a capítulos específicos, sino que son estampas de la experiencia burocrática que viven los mexicanos todos los días. Resumimos las principales lecciones del libro en el apartado de Conclusión, donde también hacemos un llamado por más y mejor burocracia —en el sentido de la creación de instituciones confiables e imparciales que gestionen el acceso a beneficios y servicios del Estado.

La primera parte del libro consiste en