El acertijo de la legitimidad: Por una democracia eficaz en un entorno de la legalidad y desarrollo

Por Luis Rubio y Edna Jaime

Los autores proponen que para restablecer el orden y la seguridad el gobierno debe utilizar sus prerrogativas en el "monopolio de la violencia" y la sociedad tiene que emprender la reconstrucción institucional.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Fecha de lanzamiento: 18 sept 2015
• ISBN: 9786071632401

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SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO

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EL ACERTIJO DE LA LEGITIMIDAD

LUIS RUBIO • EDNA JAIME

EL ACERTIJO

DE LA LEGITIMIDAD

Por una democracia eficaz

en un entorno de legalidad y desarrollo

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

CENTRO DE INVESTIGACIÓN

PARA EL DESARROLLO, A. C.

Primera edición, 2007

Primera edición electrónica, 2015

Diseño de forro: Pablo Rulfo

D. R. © 2007, CCentro de Invesigación para el Desarrollo, A. C.

Jaime Balmes, 11, Edif. D, 2º piso, Col. Los Morales, Polanco,

11510 México, D. F.

www.cidac.org

D. R. © 2007, Fondo de Cultura Económica

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ISBN 978-607-16-3240-1 (ePub)

Hecho en México - Made in Mexico

ÍNDICE

Presentación

Introducción

I. La disputa por el poder sin reglas ni límites

Lo viejo y lo nuevo

Y luego de la era priista ¿qué?

El fin de la paz priista

II. Un mundo de ilegalidad

El corporativismo de origen

La descomposición del viejo sistema

El cambio en la lógica del control

Dos pistas

El dilema

¿Hacia dónde?

III. La ilegalidad y el Estado de derecho

Las formas y la historia

Alternancia sin cambio de régimen

El ciudadano y la ley

IV. ¿Qué hubiera dicho Rousseau sobre el México de hoy?

V. Coordenadas para la reforma institucional

Si los hombres fueran ángeles...

Las instituciones cuentan

Las instituciones como equilibrios políticos

VI. Instituciones, legitimidad y desarrollo

Desarrollo vs. subdesarrollo

Los teóricos

Instituciones y legitimidad

VII. El qué del problema político en México

Hacia un diagnóstico

El problema de la legitimidad

El problema de la disputa por el poder

Legitimidad o gobernabilidad

VIII. El cómo del problema político en México: método y sustancia

La democracia como método

Enfrentando al México real

¿Cómo se puede avanzar en esta dirección?

¿Hacia dónde?

Conclusión

IX. Los problemas de México no son técnicos: se pueden resolver. El tema clave no es qué sino cómo

Colofón

Bibliografía

No hay nada más difícil de llevar a cabo, ni nada de más dudoso éxito, ni más difícil de conducir, que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque el reformador tiene enemigos en todos aquellos que sacan provecho del antiguo orden y sólo distantes defensores en aquellos que se benefician del nuevo orden. Este distanciamiento proviene en parte del miedo a los adversarios, los cuales tienen la ley de su lado, y en parte de la incredulidad de la humanidad, que nunca cree realmente en algo nuevo hasta que no lo experimenta de verdad.

NICOLÁS MAQUIAVELO, El príncipe (1513)

PRESENTACIÓN

México es un país en efervescencia, un país que aspira a su transformación. Sin embargo, a veces pareciera congelado en el tiempo, padeciendo los mismos problemas de siempre. La contienda electoral de 2006 nos despertó de golpe del ensueño democrático en que nos sumergimos de manera falaz. La elección reciente hizo patente que seguimos sin resolver los problemas del poder.

La disputa por el poder en México no reconoce límites y su ejercicio no ha encontrado los cauces institucionales idóneos para transformarse en eficacia gubernamental. Más grave aún, segmentos importantes de la sociedad mexicana desconocen las reglas del juego, no les otorgan legitimidad (y por tanto obediencia). Sobran razones para explicar el desdén del mexicano por la legalidad: desde el abuso del que es objeto de manera cotidiana hasta la manera caprichosa en que está se aplica, siempre sujeta a la lógica del poder. La ausencia del binomio que conforman legitimidad y legalidad nos tiene atorados, congelados en el subdesarrollo.

Éste es el tema del libro. Responde a la imperiosa necesidad de reconstruir nuestras instituciones y dar forma a un orden político y legal que goce de legitimidad, a la vez que promueva el despliegue del potencial con que la nación cuenta, así como el de sus habitantes. Es fácil plantear el problema, pero como la propia historia demuestra, no es fácil delimitarlo y menos resolverlo. Este libro busca definir el problema, rastrear sus orígenes. No propone recetas implacables, sino traza caminos y sugiere contenidos. Más importante: reconoce las motivaciones de la naturaleza humana y, por tanto, plantea las directrices de una construcción institucional que las incorpore y no las ignore. En suma, éste es un libro que de manera franca aborda el tema más importante para el México de hoy: cómo construir instituciones que resuelvan el acertijo de la legitimidad.

Como todo trabajo de CIDAC (Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C.), con este libro pretendemos buscar salidas a los problemas que nos agobian. De manera particular, esta obra pretende aportar argumentos, análisis y propuestas al debate en marcha sobre la reforma de nuestras instituciones políticas. Esperamos que los argumentos que este libro contiene aporten al debate y ayuden a delimitar y dar forma a los cambios que el país necesita para asentar la democracia, la legalidad y el desarrollo. Esperamos cumplir con este cometido.

El CIDAC es una institución dedicada al pensamiento, al estudio de la realidad mexicana actual y sus problemas más apremiantes. Su objetivo es presentar ideas en el debate público, plantear opciones viables que promuevan el desarrollo del país, entendiendo el entorno mundial y las tendencias en que el país está inserto. Es también objetivo primordial de CIDAC proveer análisis, información y propuestas concretas de política pública para la toma de decisiones.

El CIDAC cuenta con un patronato que es responsable de la supervisión de la administración del centro y de la aprobación de las áreas generales de estudio. Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, así como su publicación, son responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institución. Los estatutos del centro establecen que:

El patronato tiene como función primordial la de hacer posible la consecución del objetivo social, bajo las condiciones más favorables, salvaguardando en todo momento la independencia de criterio de los profesionales y de sus actividades de investigación y docencia, así como la de sus publicaciones. El patronato conocerá y opinará sobre los proyectos de investigación que hayan concluido los profesionales del centro, pero en ningún caso será su función la de determinar, controlar o influenciar el desarrollo ni el contenido de los proyectos de investigación o las conclusiones a que éstos lleguen.

EDNA JAIME

Centro de Investigación

para el Desarrollo, A. C.

INTRODUCCIÓN

No es necesario cambiar... la supervivencia no es obligatoria.

EDWARD DEMMING

El saldo de la reciente contienda electoral resultó uno de los peores posibles, pues puso en evidencia el abismo institucional que enfrenta el país. Lo más grave del movimiento de protesta encabezado por Andrés Manuel López Obrador no reside en la protesta en sí, en los plantones o en la interrupción de las vías de comunicación, sino en la percepción de una parte importante de la sociedad mexicana de que se trata de una estrategia legítima de lucha política. La noción de que las urnas son el medio a través del cual se determina el ganador de una contienda electoral quedó sumida en el lodo de esta disputa por el poder.

La disputa por el poder fue el eje rector de la política mexicana durante todo el siglo que siguió a la caída de Porfirio Díaz. Plutarco Elías Calles ideó un medio (en la forma del Partido Nacional Revolucionario [PNR]) para institucionalizar la disputa por el poder entre las facciones y grupos revolucionarios triunfantes, proceso que, con altibajos, fue extraordinariamente exitoso en el curso de las siguientes décadas. Si bien la institucionalización política no resolvió los dilemas fundamentales de la disputa por el poder, sí permitió la pacificación del país, la creación de un contexto propicio para el crecimiento de la economía y el desarrollo gradual de la sociedad mexicana.

El mecanismo ideado por Calles tuvo el beneficio de forzar a los políticos a disputarse el poder dentro de las instituciones, en lugar de recurrir a la violencia y el asesinato como medio legítimo y normal de ascenso político. Aunque hubo momentos de violencia en las décadas en que el mecanismo de sucesión funcionó, no cabe la menor duda de que el país gozó de años de paz y estabilidad. Desafortunadamente, el mecanismo inherente al PNR (y sus sucesivas derivaciones, el Partido de la Revolución Mexicana [PRM] primero y el Partido Revolucionario Institucional [PRI] después) no resolvió en definitiva el tema subyacente: se institucionalizó la lucha por el poder, pero no se logró la legitimidad del proceso. Es decir, los políticos aceptaron la disciplina porque ésta se hacía cumplir con cualquier recurso que fuera necesario, incluyendo la eliminación del disidente o un cañonazo de dinero de corte obregonista, y no porque, en su fuero interno, estuvieran dispuestos a someterse a las reglas inherentes al proceso.

Las reglas no escritas de la vida política mexicana eran tajantes. Según el relato de Antonio Velasco Piña,¹ esas reglas no sólo fueron escritas, aunque permanecieran secretas, sino que su cumplimiento era draconiano. Pero hasta la reciente publicación de ese relato, todo el sistema político priista operó bajo el principio de que se trataba de reglas implícitas y, más importante, que todo el andamiaje legal del país –desde la Constitución hasta la última ley reglamentaria– no era más que una mera formalidad que se podía violar a voluntad. Resulta evidente que es imposible construir y fortalecer la legitimidad de un sistema, incluyendo la aceptación de las reglas de la sucesión, cuando la institucionalidad de un sistema político se sustenta en no más que reglas no escritas y un sistema legal que resulta una mera formalidad para los actores involucrados.

Más allá de las revueltas (mayores o menores) que se suscitaron dentro de la era del partido todopoderoso, como la de Saturnino Cedillo o la del general Miguel Henríquez Guzmán, el proceso de sucesión funcionó porque el presidente contaba con los recursos e instrumentos para hacerlo funcionar. Una vez que ese poder comenzó a resquebrajarse, la disidencia no se hizo esperar. Hay indicios que sugieren que Luis Echeverría logró superar un intento presidencial por descarrilar su candidatura. Y resultó evidente el rompimiento del PRI cuando, en el contexto de la nominación de Carlos Salinas a la presidencia de la República, se escinde la llamada Corriente Democrática encabezada por Cuauhtémoc Cárdenas. Una vez resquebrajado, el sistema comenzó a hacer agua (notoriamente en la sucesión de Carlos Salinas), lo que tuvo como lamentable consecuencia el retorno de la violencia como medio de lucha por el poder.

En la medida en que la disputa por el poder rebasó el esquema del partido hegemónico al constituirse otros partidos y agrupaciones políticas y, paulatinamente, convertirse éstos en contendientes fuertes, creíbles y efectivos en los procesos electorales, los viejos mecanismos dejaron de ser operantes. No es sólo que de pronto se presentaran retos creíbles a las candidaturas priistas, sino que el propio mecanismo de nominación del PRI, el llamado dedazo, dejó de gozar de legitimidad, incluso dentro del propio partido. De esta forma la ilegitimidad del sistema se hizo evidente en todos sus frentes. Y las reacciones ante esto no se hicieron esperar. Por ejemplo, todas las elecciones comenzaron a ser impugnadas, al punto en que los partidos de oposición tendían a dedicar una parte importante de su presupuesto no a ganar el voto ciudadano, sino a alimentar los conflictos postelectorales. Así nacieron las llamadas concertacesiones, que no eran otra cosa que un intento malogrado por salvar un proceso electoral fraudulento y corrupto. Las concertacesiones terminaron por convertirse en el método para concluir, de manera individual, las disputas electorales, pero no resolvieron el problema de la competencia política ni mucho menos la legitimidad del proceso. En retrospectiva, esas negociaciones no hicieron sino agudizar la ilegitimidad de la política mexicana y fomentar el cinismo que caracteriza tanto a los políticos como a la población en general en esta materia, lo que en nada contribuye a lograr la paz política o a la resolución pacífica de conflictos.

Pero el tema importante es que las viejas reglas del sistema priista dejaron de ser operantes. Dada la creciente erosión de los controles dentro del PRI, las fisuras internas (característica de origen del partido), adquirieron preeminencia, al grado de que no sólo se dieron rompimientos como el de la ya mencionada Corriente Democrática, sino manifestaciones de indisciplina por parte de los perdedores que hubieran sido inconcebibles décadas atrás. Por su parte, en la medida en que a la disputa por el poder se incorporaron otros partidos políticos (actuando éstos, por supuesto, fuera de las reglas del PRI), dejó de ser relevante el viejo mecanismo de disciplina priista constituido alrededor de la figura de los llamados candidatos de unidad a los que se sumaban todos los grupos del partido, cada uno negociando sus intereses a lo largo del propio proceso electoral.

A partir del año 1988 y, sin duda, de 1994, el proceso electoral adquirió características novedosas. Aunque el proceso tradicional de nominación del candidato del PRI siguió sus mecanismos tradicionales, la contienda relevante dejó de concentrarse al interior del PRI y pasó a estarlo en la competencia de éste con los otros partidos. Durante esos años se elevó el número de gobernadores provenientes de partidos distintos al PRI y los contingentes, tanto del Partido Acción Nacional (PAN) como del Partido de la Revolución Democrática (PRD), en el poder legislativo crecieron de manera sostenida. En este contexto, el aumento sistemático de conflictos postelectorales obligó a llevar a cabo una reforma de las leyes electorales, proceso que estuvo orientado a crear una cancha competitiva en la cual ningún candidato o partido gozara de ventajas en la contienda electoral.

Así las cosas, el entonces presidente Zedillo optó por una reforma electoral que fuera aceptable para los partidos de oposición y logró que su aprobación fuera por unanimidad. No obstante, la reforma que llevaría a la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) que hoy conocemos no fue un aliciente suficiente para que el propio Zedillo se abstuviera de conducir (o al menos mantener su poder de veto) en el proceso de nominación del candidato presidencial de su partido. Esa reforma electoral sufrió su primera prueba en las elecciones de 2000, comicios en los que triunfó el candidato del PAN. Dado ese resultado, es imposible saber a ciencia cierta cuál hubiera sido el devenir de esa elección de haberla ganado el PRI. El hecho de que este partido fuera derrotado, legitimó tanto a la elección como al IFE, así como a toda la estructura y legislación detrás de éste.

Las reformas electorales de los noventa habrían de subsanar las deficiencias inherentes a la vieja estructura de administración de los procesos electorales. Para comenzar, la activa participación de los partidos de oposición en la conformación de la nueva legislación ofrecía una garantía de imparcialidad; a lo anterior se sumó la integración de un consejo ciudadano para encabezar al IFE, el cual, gracias a su independencia y autonomía, le confería garantías a todos los contendientes. En una palabra, el conjunto de reformas electorales que culminaron con la de 1996 lograron lo que apenas unos cuantos años antes parecía imposible: quitarle el control de los comicios al gobierno y su partido.

Sin embargo, lo que hoy resulta evidente para cualquier espectador es que ninguna reforma electoral podía, por sí misma, cambiar la naturaleza de la política mexicana. Lo que esas reformas lograron fue la creación de nuevas reglas de competencia equitativa para todos los partidos políticos, pero no cambiaron la percepción de ilegitimidad que caracteriza a todo el concepto de legalidad en el país. Es decir, el hecho de que se hayan aprobado nuevas reglas (escritas) de competencia política no alteró el ancestral rechazo a la noción de que los hombres deben supeditar sus impulsos a las reglas del