Transparencia:: promesas y desafíos

Por Jacqueline Peschard

Este libro responde a varios propósitos. Ofrecer una visión de la transparencia como elemento propio de las democracias contemporáneas, indisociable de la gobernanza democrática. Un segundo propósito es histórico: ubicar la transparencia dentro de las doctrinas políticas-filosóficas y comprender su desarrollo en el tiempo. La tercera ambición es mo

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 24 jul 2019

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Primera edición electrónica, 2018

DR © EL COLEGIO DE MÉXICO, A.C.

Carretera Picacho-Ajusco 20

Ampliación Fuentes del Pedregal, Delegación Tlalpan

14110 Ciudad de México

www.colmex.mx

DR © UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Ciudad Universitaria, 04510 México, D.F.

ISBN (versión electrónica) 978-607-628-263-2 (Colmex)

ISBN (versión electrónica) 978-607-30-0269-1 (UNAM)

Libro electrónico realizado por Pixelee

ÍNDICE

PORTADA

PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL

DEDICATORIA

INTRODUCCIÓN

1. LOS DILEMAS DEL PODER: ENTRE EL SECRETO Y LA PUBLICIDAD

1.1. Secreto y poder: dos instancias fundamentales del mundo social

1.2. El imperativo del secreto: de los arcana imperii a la razón de Estado

1.3. El Estado liberal: límites al poder y derechos individuales

1.4. Los archivos nacionales: corolario de la libertad de prensa y la publicidad

1.5. La transparencia, requisito irrenunciable de la democracia

2. DIMENSIONES DE LA NOCIÓN CONTEMPORÁNEA DE TRANSPARENCIA

2.1. La transparencia y el acceso a la información, nuevas dimensiones de la democracia

2.2. Los principios rectores de la transparencia y el acceso a la información

2.3. Transparencia en los diferentes órganos del poder público

2.4. Dilemas y tensiones de la transparencia

3. DISEÑOS INSTITUCIONALES PARA LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN

3.1. Los momentos de la transparencia

3.2. Variaciones sobre un mismo tema: distintas construcciones de una misma política pública

3.3. Los grandes modelos para el cumplimiento de los principios de la transparencia

3.4. La transparencia en América Latina: el corolario de las transiciones a la democracia

3.5. La transparencia más allá del ámbito nacional: el acceso a la información en organismos internacionales

3.6. De buenas normas a prácticas efectivas

4. EL LARGO CAMINO HACIA LA TRANSPARENCIA EN MÉXICO

4.1. Autoritarismo y opacidad en el régimen posrevolucionario

4.2. La transparencia como telón de fondo del reclamo democrático

4.3. Después de la alternancia: regulación en transparencia a instancias de la sociedad

4.4. Los pilares del modelo federal de transparencia

4.5. El crecimiento de las exigencias sociales, el acompañamiento de la sociedad civil y la utilización de la información pública

4.6. Hacia la construcción de un sistema nacional de transparencia

4.7. El largo camino de la transparencia en México en perspectiva

5. MÁS ALLÁ DE LA TRANSPARENCIA

5.1. El impacto de la transparencia sobre la gobernanza democrática

5.2. El valor organizacional de la información

5.3. Armar la cadena hacia la rendición de cuentas y el combate a la corrupción

A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL: LAS PARADOJAS DE LA TRANSPARENCIA

ANEXOS

BIBLIOGRAFÍA

Páginas de internet

Entrevista

Leyes, códigos y otras disposiciones normativas

COLOFÓN

CONTRAPORTADA

Para David, María José y Julia

INTRODUCCIÓN

En 2010, Tony Blair escribió en sus memorias como primer ministro de Gran Bretaña que las políticas de transparencia fueron usadas por los periodistas como un arma para desprestigiar a su gobierno. De manera similar, otras voces afirmaban que la transparencia podía provocar que ciertos grupos de interés buscaran hacer prevalecer en las políticas públicas sus propios intereses; que los debates gubernamentales se estancaran por el temor a revelar las disputas internas, o que facilitaba que los medios se enfocaran en la divulgación de escándalos de funcionarios públicos para incrementar audiencias.[1] Estas reacciones frente a las políticas de transparencia son muy reveladoras, no sólo porque muestran las actitudes de resistencia de los actores gubernamentales ante el avance de dichas políticas, sino porque dejan ver que la capacidad de incidencia de éstas es real, y sus efectos están haciendo la diferencia en la forma en que los funcionarios perciben sus márgenes de maniobra.

Byung-Chul Han, filósofo coreano, ha escrito en La sociedad de la transparencia[2] que en las sociedades modernas la transparencia es producto de la desconfianza: como somos ciudadanos desencantados con quienes detentan el poder, e incluso con nuestras propias instituciones democráticas, no podemos establecer una relación en la que esté libre de sospecha el manejo de los dineros y los recursos públicos. La nuestra es, precisamente, una era de suspicacia política, como también lo ha dicho Pierre Rosanvallon. Los ciudadanos, recelosos ante los representantes y su desempeño, han aplaudido e impulsado la proliferación de nuevos mecanismos de vigilancia y control que se han impuesto al poder público. La exigencia de transparencia se hace oír precisamente cuando ya no hay ninguna confianza, señala Han. Continuando con la idea, podríamos decir que la exigencia de transparencia se hace oír porque los gobernados han renunciado a tener un papel pasivo frente al desempeño de los poderosos; porque están insatisfechos con las elecciones como único (e imperfecto) mecanismo de control, negándose a otorgar al poder un cheque en blanco y reconociendo que el sufragio es un instrumento con limitaciones claras, porque no permite el escrutinio permanente de la actuación gubernamental.

Aunque la idea de establecer fronteras al poder es una preocupación añeja entre los teóricos políticos, la centralidad contemporánea que han adquirido la transparencia y el acceso a la información se debe en gran medida a esta insatisfacción frente a la democracia representativa. Entre 1999 y 2015 se aprobaron cerca de 80% de las 104 leyes de acceso a la información que existen en todo el mundo, lo que da una idea del auge que ha cobrado el tema, trascendiendo regiones o ideologías políticas.

Hoy día es difícil concebir una democracia que no contemple mecanismos para garantizar a los ciudadanos el acceso a la información, y si bien los niveles de calidad de las leyes de transparencia varían considerablemente de país a país, lo que es innegable es que la transparencia ha ganado un nicho propio en el discurso político y en el ejercicio del poder, que difícilmente le será arrebatado. En realidad, la transparencia se ha alojado de tal modo en el corazón del quehacer público que es inverosímil concebir los procesos de toma de decisiones sin considerar el derecho de todos los ciudadanos a indagar sobre los detalles de éstos, o la posibilidad de que se solicite información puntual sobre algún tema específico. Los gobernantes tienen que aprender a gobernar con la transparencia.

Este libro responde a varios propósitos. El primero es de naturaleza conceptual. Se busca ofrecer una visión panorámica del propio concepto de la transparencia, situándola como un elemento propio de las democracias contemporáneas, pero heredero de discusiones ancladas en la historia y en los dilemas del secreto y el ejercicio del poder. Asimismo, se quiere presentar a la transparencia como un concepto multidimensional; como elemento indisociable de la gobernanza democrática, pues la transparencia no sólo implica una acción fundamental por parte de las dependencias y entidades para sacar a la luz los datos de interés público sobre la gestión gubernamental, sino también un papel activo de parte de los ciudadanos, para verificar la calidad de la información y potenciar el ejercicio constante de los mecanismos de acceso a la información. De nada sirve que el ciudadano exija tener un papel más activo en la resolución de los asuntos públicos y en la toma de decisiones colectivas si no se le da el insumo básico para ello, que es la información. Y de manera paralela, de nada vale que el gobierno coloque en la vitrina pública cúmulos de informes y datos si nadie va a asomarse a ella. Así, podríamos incluso decir que la transparencia implica una renovación en las relaciones entre gobierno y ciudadanos, en la que es imposible continuar concibiendo a los gobernados como menores de edad, pasivos, ingenuos y desinformados.

El segundo propósito de este libro es histórico. Para ubicar la transparencia dentro de las doctrinas políticas filosóficas y comprender su desarrollo tangible a lo largo del tiempo, es necesario lanzar una mirada histórica a la evolución de la transparencia. Las leyes de acceso a la información, hoy, no son iguales a las primeras leyes redactadas en el curso del siglo XX y, por supuesto, son muy distintas de la primera expresión normativa elaborada en Suecia en 1776. La razón subyacente es muy simple: lo que hoy conocemos como transparencia dista mucho de las primeras nociones, que estaban más cercanas a la libertad de expresión que a una noción de gobierno abierto, tal como lo entendemos hoy. En realidad, la transparencia como tema por derecho propio ganó su lugar recientemente, en el contexto de las transiciones a la democracia y del desgaste de las instituciones representativas.

La publicidad, es decir, el dar a conocer información gubernamental a un público amplio, fue concebida, primero, como un elemento vinculado a otros derechos, y como instrumento para una administración pública más eficiente y moderna, pero no fue sino hasta la segunda mitad del siglo XX cuando la transparencia adquirió su sentido de utilidad social, de la mano de demandas de grupos muy específicos que vieron en la información la mejor forma de reducir las asimetrías de poder y sortear costos para resolver problemas colectivos. Estas experiencias, impulsadas primero por individuos que se veían aquejados por problemas ambientales, y abrazadas posteriormente por organizaciones especializadas, mostraron el sentido social que puede encerrar la transparencia como un instrumento del que se puede apropiar cualquier ciudadano, tanto para resolver problemas ligados a la vida cotidiana como para plantear exigencias más sofisticadas respecto del ejercicio del poder y el desempeño de las autoridades. La transparencia como concepto relacional, es decir, como forma de comunicación entre un ciudadano vigilante y un gobierno obligado a proporcionar información, irá madurando poco a poco, enriquecido por los primeros ejercicios aislados, que se emprendieron, en la mayoría de los casos, sin un marco normativo específico en la materia y echando mano de otros derechos, como el de petición o el de expresión.

La tercera ambición del libro es ofrecer una mirada panorámica del desarrollo normativo e institucional en que ha materializado la transparencia. Sin un afán comparativo estricto, se hace un repaso de algunos elementos formales mediante los cuales los gobiernos han buscado dar cumplimiento a la exigencia ciudadana de acceder a la información pública y al amplio abanico institucional que se ha generado a partir de ella. Se hace especial énfasis en América Latina, región sin parangón en el desarrollo de las leyes de transparencia, pues el desmantelamiento de los autoritarismos de la zona y los respectivos procesos de transición a la democracia provocaron una sensación agridulce entre los ciudadanos latino­americanos. Los autoritarismos habían caído, pero en su lugar había quedado algo que tampoco se parecía a las expectativas suscitadas por la democracia.

Estas promesas no cumplidas de la democracia, para utilizar el fraseo propuesto por Bobbio en 1984,[3] abrieron paso a crecientes exigencias sociales para poner freno a los abusos de poder y mejorar la toma de decisiones públicas. La elaboración de instrumentos que permitieran a todos los ciudadanos acceder a información de interés público fue asunto fundamental. En gran medida por ello, en la región latino­americana florecieron, como en ninguna otra, una multiplicidad de leyes de acceso a la información, a la vez que organizaciones y movimientos sociales que exigían mejores instrumentos para garantizarlo y que monitoreaban el funcionamiento de los ya existentes. Aprendizajes compartidos hicieron de algunos países, como México, un referente para otros, dentro y fuera de América Latina, que estaban confeccionando su propia legislación o construyendo sus propias instituciones de transparencia. A la fecha, la mayoría de los países de América Latina, con excepción de seis casos, cuentan con una ley específica de transparencia y acceso a la información.

Ubicar los elementos comunes de transparencia en toda la región, pero también las diferencias de país a país, es un ejercicio pertinente, que deja claro que, si bien la transparencia se instaló de lleno para quedarse, las propias culturas, configuraciones políticas y tradiciones legales terminan poniendo su sello sobre los estilos y los detalles de la normatividad. Fuera de la región, también es interesante observar cómo la transparencia ha cristalizado en países que atraviesan por una diferente situación política, como las democracias avanzadas en Europa, cuya legislación en la materia suele ser anterior a la oleada de la transparencia en la década de los noventa. Sus alcances y objetivos son distintos a los que preocupan en democracias emergentes, porque no existe una tradición de mecanismos de contención del poder.

Este contraste levanta algunas dudas sobre la posibilidad de tener criterios mundialmente homogéneos para evaluar la calidad de las leyes de transparencia, cuando lo que se revela es que la transparencia también responde a cuestiones puntuales, derivadas de los propios contextos sociales, culturales y políticos de los países.

Un objetivo más es de índole ilustrativa. Al tomar como referencia el caso mexicano, se describe el camino que ha recorrido la transparencia en nuestro país y su relación con la forma como interactúan las fuerzas políticas. La ley de transparencia en México, como en muchos otros países, es producto de su transición a la democracia, pero las particularidades de dicho proceso tuvieron una fuerte influencia en el modelo específico que surgió. Nuevas voces y nuevas exigencias lograron un proyecto consensuado, que gozó de amplia legitimidad y que marcó un precedente institucional importante, incluso para la región latino­americana. Ahora, a la luz de las más recientes reformas en materia de transparencia y acceso a la información, en el horizonte se avizoran retos importantes para la consolidación de un sistema articulado de transparencia de carácter nacional.

Finalmente, también se buscó colocar a la transparencia en diálogo con otros asuntos que se han insertado de lleno en el discurso político de la gobernanza democrática, a saber, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, como exigencias igualmente urgentes en todo el mundo. Si bien la relación entre la transparencia y estos dos conceptos es íntima, los términos no son sinónimos, ni se superponen uno a otro.

En México estos temas se invocan de manera cada vez más recurrente en el discurso político, pero se olvidan, en muchos casos, los contenidos precisos de cada uno, con la esperanza de que los resultados de la transparencia se traduzcan inmediatamente en mejoras en la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. Y es que la confusión no sólo es retórica, sino que se expresa en la construcción institucional. La fragmentación que existe entre las instancias encargadas de garantizar el acceso a la información pública, por un lado, las que deben prevenir y combatir a la corrupción, por otro, y las que tienen que asegurar la rendición de cuentas, no ha permitido avanzar de manera articulada hacia el fortalecimiento del imperio de la ley y del Estado de derecho.

Para lograr los objetivos mencionados, el presente libro se divide en cinco capítulos. En el primero se presenta una discusión teórica sobre la transparencia en torno a dos grandes momentos que la definen, tal como la conocemos hoy día. Tomando como punto de partida el dilema clásico del poder, entre el secreto como un imperativo para conservarlo y la necesidad de atender la demanda de saber y conocer por parte de los gobernados, se describe la manera en la que el Estado liberal impuso fronteras al ejercicio del poder mediante el establecimiento de libertades y derechos individuales. Las primeras nociones relacionadas con tener acceso a los documentos oficiales y a preservar los archivos públicos como parte de la memoria colectiva surgen en ese contexto. El segundo momento clave para el concepto de transparencia viene de la mano del desarrollo de las democracias contemporáneas, en las que el dilema del secreto persiste y la publicidad gana terreno como instrumento para contener los abusos del poder.

En el segundo capítulo se entra de lleno al papel que desempeña la transparencia en las democracias contemporáneas y se presentan sus alcances y limitaciones, así como su desdoblamiento en las diferentes esferas del poder público. La apertura, sabemos, no puede ser indiscriminada, pues entra en conflicto con otros derechos fundamentales; así, surgen diversas tensiones relacionadas con la contraposición del acceso a la información y otros derechos, como la privacidad o la seguridad pública y nacional.

El tercer capítulo está dedicado a la construcción institucional para la transparencia. Se enumeran los grandes momentos que han marcado el desarrollo normativo de la transparencia y los modelos que se han diseñado en el mundo para cumplir con dichos principios. Se presenta a la transparencia como el corolario de las transiciones a la democracia, tomando la región latino­americana como ejemplo de donde los alcances de esta idea se hicieron evidentes y se enlazaron con la demanda de protección a los derechos humanos.

En el capítulo cuarto se ofrece un repaso del camino que ha recorrido la transparencia en México, pasando de la opacidad bajo el régimen autoritario posrevolucionario a las más recientes reformas en transparencia y acceso a la información. La historia de la transparencia en nuestro país se entrelaza con la del surgimiento de nuevas voces y de novedosas exigencias de participación de la sociedad en los asuntos colectivos.

Finalmente, en el capítulo quinto se busca lanzar una mirada a las áreas colindantes de la transparencia: la gobernanza, el Estado de derecho, la gestión de archivos, el gobierno abierto y el combate a la corrupción son algunos de los temas que están íntimamente vinculados con el desarrollo de la transparencia y el acceso a la información. Comprender el lugar que esta última tiene en el entramado de mecanismos de control sobre el poder es colocarla en su justa dimensión; es ajustar las expectativas que se tienen sobre la transparencia en las democracias modernas, y medir, con mayor precisión, sus impactos y las promesas que aún le faltan por cumplir.

Este libro fue escrito en el marco del Seminario Universitario de Transparencia de la UNAM (SUT), creado por el rector José Narro en marzo de 2014. Poder concluirlo se debió al respaldo y la dedicación profesionales de la maestra Grisel Salazar, asesora académica, y del maestro Octavio Olea, secretario técnico del mismo. Su conocimiento y gran capacidad intelectual para recopilar la información teórica y empírica pertinentes y para debatir sobre la estructura y contenidos de este libro lo hicieron posible. A ellos, mi profundo reconocimiento y más sincero agradecimiento.

Ciudad Universitaria, mayo de 2016

NOTAS AL PIE

[1] Nigel Bowles, et al., Introduction, en Nigel Bowles, James Hamilton y David Levy (eds.), Transparency in Politics and the Media. Accountability and Open Government, IB Tauris-Reuters Institute of the Study of Journalism, Londres, 2014, p.

xvi

.

[2] Byung-Chul Han, La sociedad de la transparencia, Herder, Barcelona, 2013.

[3] Norberto Bobbio, El futuro de la democracia,

fce

, México, 1986.

1. LOS DILEMAS DEL PODER: ENTRE EL SECRETO Y LA PUBLICIDAD

La mejor arma de la dictadura es el secreto; la mejor arma de la democracia es la transparencia.

NIELS BOHR

1.1. SECRETO Y PODER: DOS INSTANCIAS FUNDAMENTALES DEL MUNDO SOCIAL

A lo largo de la historia, el secreto y el poder han estado indisolublemente ligados, interrelacionados y alimentándose mutuamente, como si fueran dos caras de una moneda. En el terreno de la vida social, el secreto es lo opuesto a la exposición y a la apertura; es la capacidad para esconderse y no ser descubierto; es la invisibilidad deliberada que permite quedar fuera del dominio público. En ese sentido, el secreto es una herramienta en manos de los poderosos que los deja fuera de la vista de los demás, evitando que existan interferencias ajenas a sus intereses o que tengan que responder a preguntas incómodas de la sociedad.

A diferencia de lo que sucede en el ámbito de la vida privada, en donde el secreto es una prerrogativa de la persona para proteger su dignidad, sus más íntimos pensamientos, creencias e inclinaciones y para que no sea estigmatizada o perseguida por ellos, en el ámbito de lo público o lo social el secreto ha sido una herramienta en manos de quienes gobiernan para resguardarlos del ojo vigilante de los gobernados, es decir, para darles un margen de maniobra en el proceso de toma de decisiones.

Es más, durante siglos, el secreto fue la esencia misma del arte de gobernar. El poder político, concebido como fuerza o dominación que busca imponerse a fin de lograr sus objetivos de mando y su permanencia, tradicionalmente se centró en la opacidad y el ocultamiento, como mecanismo para incrementar su posibilidad de actuar a discreción. Para los poderosos, mantener sus móviles y determinaciones alejados de la vista de los otros ha resultado indispensable para contar con información privilegiada que les ayude a lograr la obediencia de los gobernados.

El secreto es un dispositivo fuertemente asociado al poder, o como dice Elias Canetti, el secreto ocupa la misma médula del poder[1] y ello es así porque, en su opinión, quien lo detenta requiere mantener bajo su control toda la información sobre los cálculos que guían sus quehaceres. El que ejerce el poder sabe de las intenciones de los otros, pero no quiere que se conozcan las suyas. Por ello, el poderoso vive como una amenaza revelar a los otros, al menos en su totalidad, la información en sus manos que se refiere a las decisiones que toma y a los mecanismos que escoge para llevarlas a cabo.

Si aceptamos como definición básica del poder político la capacidad para tomar decisiones por medios públicos que se proyectan sobre el conjunto de la sociedad y que es diferente a la toma de decisiones personales, de carácter privado que no se despliegan en la sociedad,[2] entenderemos por qué los gobernantes tienen una inclinación a ocultar información, a reservarse un espacio de decisión, al margen del escrutinio público.

El poder se sirve del secreto para incrementar su capacidad de acción y de intervención en la sociedad, pues es más fácil decidir solo y en los rincones oscuros del gobierno que someter los asuntos del mismo a la consideración de aquellos sobre los que se manda y se reclama obediencia. El secreto le sirve al poder para colarse e infiltrarse en sitios donde quiere incidir o en aquellos que son adversos a su ejercicio, con lo cual saca ventaja para calcular cómo operar en ciertos eventos o circunstancias. Por ello, puede afirmarse que la política recurre permanentemente a las estrategias del secreto.

Buena parte del proceso de toma de decisiones se planea y diseña en terrenos ocultos o discretos, con la intención de ganar tiempo y espacio de actuación, para ser eficaz y no alertar a opositores o adversarios. Los resortes del poder no están naturalmente aceitados por la apertura, sino por la cerrazón y el ocultamiento. Por ello, no es habitual ni consustancial al ejercicio del gobierno compartir con otros los datos que éste obtiene, genera o resguarda. Más aún, para el poder el secreto no se considera un recurso abusivo porque se le ve como indispensable para evitar ser débil o vulnerable.

Aquí cabe recordar lo señalado por Hannah Arendt: la sinceridad nunca ha figurado en las virtudes políticas y las mentiras han sido siempre consideradas en los tratados políticos como medios justificables.[3]

Desde la óptica del poder, el secreto se ha aprobado porque permite hacer más expeditas las decisiones y acciones que toman los gobernantes, ya que no tienen que dedicar tiempo a someterlas a la aprobación de los gobernados o, peor aún, a darlas a conocer a los adversarios que les disputan el cargo o la posición. No revelar argumentos y datos detrás de las decisiones protege a quienes detentan el poder frente a los enemigos que desean debilitarlos, sean éstos internos o externos, o frente a los gobernados que quieren no ser aplastados por los poderosos. También es cierto que a los poderosos no les gusta confesar sus errores ni ser incomprendidos o, lo que es peor, ser ventilados o desautorizados. El poder sustrae información de la sociedad para mantener vivos sus intereses y conservar su dominio o control sobre la sociedad. De ahí el conocido dicho popular de que información es poder: cuando se comparte, se pierde poder.

Los secretos buscan lograr objetivos de manera más rápida y definitiva, reduciendo los riesgos o los costos de la visibilidad. Por ello Foucault considera que el éxito del poder es directamente proporcional a lo que es capaz de ocultar y las instituciones políticas tienen más poder del que muestran, justamente porque guardan los secretos más relevantes o las decisiones de gran magnitud.[4] El secreto es lo que hace que las élites políticas tengan el monopolio sobre las principales decisiones que afectan a la sociedad.

Debido a que el poder político implica la obediencia de aquellos sobre los que se ejerce, y para que sea vigente y se acate necesita que sus dictados sean respetados por la sociedad en su conjunto, es preciso que la población reconozca que quien detenta el poder tiene derecho a ejercerlo, es decir, que el poderoso tiene legitimidad para serlo. Dicho de otra manera, además de buscar ser eficaz en sus acciones y decisiones, quien tiene el poder necesita convencer a los gobernados de que sus actos son los adecuados, es decir, que están apegados a las leyes existentes y que se orientan a los objetivos previstos y, para ello, los quehaceres del gobierno deben de alguna manera abrirse a la sociedad.

Aunque la legitimidad del poder político emana de diferentes fuentes que van desde el origen (derecho divino de los reyes o voto de los ciudadanos), pasando por las cualidades destacadas del gobernante o caudillo (el carisma), o por la adhesión a las normas legales existentes,[5] de manera genérica, los dirigentes siempre han necesitado ser sensibles, tener consideraciones hacia las demandas o reclamos de la población sobre la que gobiernan. El misterio que circunda al poder no ha podido dejar de lado responder a la demanda moral y política de apertura, para atender asuntos que son de interés para los gobernados. En cualquier circunstancia, quien gobierna requiere mostrar sensibilidad hacia las circunstancias en las que se encuentra la población y hacia sus demandas y necesidades, porque ésta debe reconocer que a aquél le corresponde ejercer tal función.[6]

¿Secreto o publicidad?, ¿ocultamiento de la información o transparencia? son las interrogantes detrás de los dilemas del poder político. ¿Hasta dónde y con qué justificación se pueden mantener vivos hoy los secretos del poder, y hasta dónde deben publicitarse sus acciones y decisiones para acercarse a la población, lograr su obediencia y ganar su confianza? No cabe duda de que hay documentos y temas que el poder debe resguardar de la mirada pública para asegurar su efectividad, como los relativos a la preservación de la seguridad nacional o a investigaciones ministeriales que están en curso, pero ¿hasta dónde puede justificarse mantener oculta información del Estado sin afectar la relación entre éste y los ciudadanos?; ¿de qué manera los secretos del poder constriñen los derechos de las personas, amenazando las raíces de la vida democrática que se ha convertido en el modelo universal de convivencia?

En el curso de la historia, esta tensión entre los dos elementos del binomio, es decir, el peso específico del secreto respecto de la apertura, ha cambiado significativamente. De hecho, existe un abismo entre la concepción cerrada del poder político, que caracterizó al pensamiento de la Antigüedad y se extendió hasta la época de la modernidad, viendo nacer al Estado-nación y la idea contemporánea de una sociedad abierta. La sociedad abierta surge con la irrupción del liberalismo y se reafirma con su posterior democratización, que trastocó la definición misma del poder político, así como los énfasis en los principios que guiaban su ejercicio y la relación entre gobernantes y gobernados.

Esta diferenciación entre las sociedades cerradas y las abiertas corre paralela con la manera como se concibieron los ordenamientos normativos destinados a regular la convivencia