Gobiernos abiertos: Elementos para una política pública: del concepto a su implementación

Por Víctor Samuel Peña Mancillas

La preocupación de este texto se encamina hacia este derrotero: ¿qué tendría que hacer el funcionario, el servidor público, el burócrata que tiene frente a sí la instrucción o encomienda de implementar el “gobierno abierto”? ¿Qué sucede con la interlocución con la comunidad? ¿Puede germinar en cualquier contexto o se requiere de ciertas característ

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de Sonora
• Fecha de lanzamiento: 22 jun 2021
• ISBN: 9786078480982

Vista previa del libro

Página legal

ISBN: 978-607-8480-98-2 (Epub)

El Colegio de Sonora

Doctora Gabriela Grijalva Monteverde

Rectora

Doctor Nicolás Pineda Pablos

Director de Publicaciones no Periódicas

Licenciada Inés Martínez de Castro N.

Jefa del Departamento de Difusión Cultural

ISBN: 978-607-8480-31-9

Primera edición, D.R. © 2017

El Colegio de Sonora

Obregón 54, Centro

Hermosillo, Sonora, México

C. P. 83000

http://www.colson.edu.mx

[e-mail]

Edición en formato digital:

Ave Editorial (www.aveeditorial.com)

Hecho en México / Made in Mexico

Introducción

Por su origen plural y la diversidad de los sujetos que lo han adoptado, el gobierno abierto se ha mantenido como una idea general, de bordes conceptuales poco definidos, que involucra actividades e iniciativas cuyos elementos dificultan una tipología clara sobre qué es y qué no es gobierno abierto. Aun así, en cinco años (de 2011 a 2016) el número de países comprometidos en torno a esta iniciativa pasó de ocho a más de sesenta.

El gobierno abierto surgiría en arenas internacionales como propuesta para enfrentar los retos de todos los gobiernos democráticos en el mundo: su capacidad de respuesta se ve frecuentemente rebasada por las crecientes necesidades de una comunidad cada vez más exigente y su legitimidad electoral no es suficiente para la gestión diaria. México, uno de los países que desde el inicio han impulsado el gobierno abierto, presenta un componente adicional: durante 2015 una docena de entidades federativas adoptaron la idea, generaron un plan de acción y desarrollaron actividades. Como en la experiencia internacional, con lo que se cuenta es una idea general sin un abordaje conceptual consistente.

La aportación del presente volumen no podrá ubicarse en la búsqueda de un concepto único de gobierno abierto. Para ello, varios autores ya ofrecen sus perspectivas: Oscar Oszlak en su Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública (2013, idrc) o las varias voces compiladas por Andrés Hofmann, Álvaro Ramírez y José Antonio Bojórquez (publicado por itaip-Infodf en 2012), por citar, tal vez, los dos más socorridos. La preocupación de este texto se encamina hacia otro derrotero: ¿qué tendría que hacer el funcionario, el servidor público, el burócrata que tiene frente a sí la instrucción o encomienda de implementar un gobierno abierto?

Este libro valora el papel del implementador como un agente cuyas acciones trascienden la mera ejecución de órdenes y promueve la comprensión de diferentes elementos que se requieren necesarios para la construcción de una política pública. La discusión conceptual por supuesto que es valiosa, pero ante la decisión de implementar un gobierno abierto se requiere mucho más que una definición. Aquí es donde se pretende ubicar el presente volumen.

Frente a la creciente complejidad de la relación entre gobiernos y gobernados, se han intentado varias fórmulas que (se suponía) debían fortalecer la capacidad de respuesta de aquéllos en favor de las necesidades y exigencias de éstos. Desde una perspectiva política, la gobernanza (como el modelo más terminado) implica el reconocimiento de las fuerzas externas al gobierno y su incorporación en el proceso decisorio. Dicho en otras palabras, pareciera que el gobierno abierto no es tan innovador como pudiera creerse: abona en necesidades ya identificadas desde hace décadas.

Si en el orden conceptual, el gobierno abierto pudiera auxiliarse de un marco general amplio (constituido en términos generales por gobernanza, la organización posburocrática y lo relacional del quehacer público), soy de la opinión de que su puesta en práctica requiere la identificación de marcos de apoyo que ofrezcan guías generales de lo que implica. En este nivel, se identifican, al menos, tres: las provenientes del conocimiento de la organización pública, las relacionadas con la gestión del cambio y las que desarrollan la innovación social. Todas ellas intercaladas en una narrativa que se presenta a lo largo del libro.

El orden considerado como más adecuado ha sido partir de ideas más generales y, conforme se avanza en la lectura, llegar a conocimientos concretos. Los primeros dos capítulos, escritos por Uvalle Berrones y Mariñez Navarro, ofrecen un vistazo amplio de los principales debates en donde el tema se ubica. Desde el diseñador hasta el implementador encontrarán de utilidad esta discusión y construcción de marcos de referencia, pues le permitirán tomar decisiones sobre la pertinencia de las acciones a desarrollar. El texto que ofrezco en este volumen (evolución de algunas presentaciones en diversos foros y la consecuente retroalimentación y ajustes) quiere enfatizar el valor de la experiencia y el contexto donde el gobierno abierto quisiera implementarse: en política pública no hay recetas por ejecutar sino acciones que deben nutrirse de las capacidades y creatividad de las personas involucradas.

Los textos escritos por Centeno Maldonado junto con Imormino y Rubio ya tienen una mirada muy próxima a la experiencia real, sea desde la lente de la participación ciudadana o desde la decisión del instrumental necesario para la realización de política pública. La aportación de Álvarez Córdova, ya al final del volumen, es más un reporte de política pública que un texto con pretensiones académicas; ése es precisamente el sentido de todo este trabajo: nutrir el debate de las ideas considerando su aplicación práctica, lo que implica para los gobiernos y lo que significa para los gobernados en un interminable camino hacia mejorar su propia existencia.

El coordinador

Fundamentos democráticos del gobierno abierto: reflexiones sobre el caso de México

Ricardo Uvalle Berrones¹

Introducción

En la visión de la vida contemporánea entendida como un sistema de complejidades, el gobierno abierto ocupa un lugar importante en la agenda de los Estados, los organismos internacionales, las organizaciones de la sociedad, así como en la diversidad de la opinión pública. La categoría gobierno abierto destaca por su utilidad conceptual, empírica (Conde y Gutiérrez 2014, 239) y operacional, dado que tiene fundamentos cognoscitivos –que es objeto de conocimiento y comprensión– y praxiológicos –referidos al estudio de la lógica de la acción humana y el gobierno abierto responde a ese sentido– que permiten identificarlo como una herramienta a través de la cual es factible pensar y decidir en términos teleológicos, para definir la intervención de la autoridad en la vida colectiva. Con el uso de la tecnología en gran escala, está situado en la definición y el desempeño de los sistemas administrativos de los Estados contemporáneos, dado que se ha convertido en una herramienta que se enlaza con los fines del Estado, las expectativas de la sociedad y la capacidad que desarrolla para mejorar la gestión de la economía, la vida comunitaria y los procesos sociales.

El gobierno abierto se inscribe en las tendencias mundiales y nacionales que lo valoran como un sistema de operación caracterizado por el aprovechamiento en gran escala de la tecnología en los procesos, prácticas y productos que llevan a cabo las oficinas del Estado contemporáneo. Ello implica que su importancia radica en que el poder público lo aprovecha para que en el desarrollo de sus tareas tenga mejores tipos de desempeño, así como capacidades de gestión pública y pericia política para llevar a cabo la conducción de la sociedad abierta.

Conviene destacar que la categoría gobierno abierto no implica desconocer problemas, conflictos, tensiones y contradicciones. Por el contrario, gobierno abierto responde a una etapa en la cual la innovación tecnológica es la clave para ubicar su aportación al mejor desempeño de la vida productiva y social. Refleja el grado de avance de la sociedad por la senda de la información y comunicación tecnológicas para impulsar procesos e intercambios con mayor rapidez, costos menos onerosos y la multiplicación de la eficiencia en favor de la economía, la vida productiva y el fortalecimiento de las áreas centrales que sustentan las actividades y procesos del sistema social.

El gobierno como institución se sustenta en reglas, principios, valores, prácticas y capacidades de gestión encaminadas a evitar que la sociedad se consuma en el conflicto, aplicando para ello los medios del quehacer institucional que favorecen que los problemas tengan cauce y solución.

El gobierno abierto es una forma de destacar el uso intensivo de la tecnología y en ningún caso se entiende como la posibilidad de aplicar software alguno para lograr con la digitalización la solución de los problemas públicos.

Gobierno abierto en una conceptuación de la realidad referida en lo fundamental a cómo la tecnología se aplica en su seno para que sea más abierto, accesible, transparente y responsable ante los ciudadanos y sus organizaciones por parte de las autoridades constituidas. El uso de la tecnología abona en este sentido, y por ello el gobierno, como quehacer político, de conducción, coordinación e implementación de las políticas públicas para articular problemas y soluciones a favor de la sociedad, en ningún sentido es desplazado por la categoría gobierno abierto desde la visión de la tecnología que se utiliza.

Por tanto, gobernar es una tarea que exige tratamiento de problemas, conflictos, demandas y soluciones a partir de realidades humanas, no únicamente de la utilización cibernética de los medios de gobierno. Gobernar alude a condiciones objetivas de vida y la necesidad de racionalizar los conflictos de manera racional y efectiva a través de agendas, decisiones, reglas, procedimientos, políticas públicas y servicios públicos.

En el caso de México, el gobierno abierto se vincula con la vigencia de la transparencia y la rendición de cuentas que tienen valor constitucional y político que se implementa con la Alianza para el Gobierno Abierto. Desde la importancia de la vida institucional, en México, el gobierno abierto tiene fundamento constitucional y legal, lo cual indica que se trata de un tema amplio, vinculado con la forma de gobierno –república democrática, representativa y federal– que el país tiene. El binomio que sistematiza la aportación del gobierno abierto a la sociedad y la vida productiva en México son el Sistema Nacional Anticorrupción y el Sistema Nacional de Transparencia.

En estos sistemas se estructura el perfil del gobierno abierto, así como su compromiso, alcance y sentido. La institucionalidad que lo acredita es propia del momento que el país vive, con la exigencia ciudadana y de ese modo el gobierno en conjunto asuma los desafíos de dirigir con eficacia, destacando la honradez, la responsabilidad y la accesibilidad para que sea conocido y evaluado por la sociedad, generando así un ambiente de mayor confianza y credibilidad para fortalecer su capital político que es la legitimidad institucional.

El objetivo del presente trabajo consiste en explicar la relevancia del gobierno abierto desde una perspectiva teórica y conceptual, aludiendo al caso de México, considerando las reglas institucionales que lo conforman, así como datos de lo conseguido en materia de resultados por parte de los responsables.

La hipótesis central alude a que el gobierno abierto con su riqueza tecnológica no desplaza la relevancia política del Estado, ni el sentido social de la administración pública, sino que es parte medular de ambos y, por tanto, su fortaleza operativa se define por el basamento institucional que lo crea y formaliza para producir y reproducir mejores capacidades de gestión pública, entendidas como un medio que genera respuestas idóneas para manejar conflictos, lograr un desempeño eficaz de la economía y para que la sociedad abierta en conjunto articule de manera simultánea los procesos de innovación, cambio y estabilidad.

Contexto

La vida de los gobiernos en la democracia se rige por condiciones de funcionalidad que se relacionan con principios que estructuran al poder de manera importante. Los principios se vinculan con la vigencia de las libertades civiles y políticas, la igualdad, la rendición de cuentas, la legalidad y la legitimidad. Ello implica que hay ámbitos de desempeño que definen el modo de actuar de las instituciones, así como las atribuciones que deben cumplir. Los gobiernos tienen importancia porque son sistemas de dirección, control, regulación, coordinación e implementación que tienen a su cargo la conducción de la sociedad, los mercados, la vida pública, así como la aplicación de incentivos que son necesarios para incentivar la cooperación social. Los gobiernos son instituciones que se integran con poderes, responsabilidades, tareas, decisiones y acciones que se entrelazan para articular metas y objetivos de carácter colectivo.

A este respecto, se constituyen en la base de la estabilidad política y social, desplegando para ello actividades y operaciones que dan vida a su sentido de institucionalidad. Por tanto, los gobiernos modernos responden a los imperativos de la vida moderna, así como a la necesidad de garantizar, tanto para la sociedad en su conjunto como para los individuos y grupos, formas de interacción que permiten asegurar el cumplimiento de los objetivos comunes. En esta lógica, los gobiernos modernos no son entidades autárquicas, sino tipos de organización ceñidas a la legalidad y al cumplimiento de los preceptos constitucionales, lo cual los compromete con el respeto y vigencia del orden jurídico y político. La tarea de los gobiernos consiste en asegurar la reproducción del orden jurídico y político que favorece los intercambios en la sociedad, los procesos de integración social, la articulación de los intereses compartidos, así como la estructuración de las políticas públicas que, como estrategia colectiva, evitan el desplome de la vida productiva, así como el aumento de las debilidades que dañan la vida asociada.

La labor de los gobiernos es relevante en la medida en que crean y reproducen las condiciones de vida que la sociedad necesita para llevar a cabo las tareas productivas y distributivas que dan sentido y definición al desempeño de la sociedad, a través de guiar, conducir; con información, comunicación, con la realimentación de los procesos, así como los procesos de regulación. Gobierno implica en este caso conducir, controlar y regular (Deutsch 1971, 204). Por tanto, la misión de los gobiernos se vincula con la estructura productiva de la sociedad, así como con los procesos que inciden en la distribución de los costos y beneficios que integran la cadena de operación más compleja que se ha formado para situar el desempeño de las agencias administrativas y burocráticas. La importancia de los gobiernos en la vida democrática consiste en que definen las reglas colectivas que moldean la conducta de las personas y colectividades para evitar la desarticulación de la sociedad y asegurar, en cambio, que las tareas de cooperación permitan la producción de valor que se necesita para asegurar el abastecimiento de los bienes y servicios públicos.

Las democracias son formas de gobierno que necesitan de gobiernos eficientes y responsables para que aseguren la calidad de su desempeño institucional. Desde el momento en que las democracias universalizan las libertades, los beneficios, los costos y los intercambios, se ha de proceder a la distribución de los mismos, utilizando para ello criterios de política pública sobre la base de normas regulatorias que dan vida a los derechos y las obligaciones. Las democracias, al fincar la calidad de su desempeño no sólo en la normas regulatorias, sino también en las capacidades individuales y colectivas, potencian el desarrollo de la vida comunitaria, el auge de la economía de mercado, así como la producción de los satisfactores de la vida material que son fundamentales para formar la riqueza y el capital que necesita la propia economía de mercado para su auge y expansión. De este modo, los gobiernos en las democracias son organizaciones complejas que articulan las tareas de conducción, coordinación e implementación que conjuntan los espacios privados y públicos mediante la aplicación de políticas públicas.

En este sentido, los fundamentos democráticos del gobierno se basan en las siguientes premisas: a) las autoridades son electas de manera libre por los ciudadanos para ocupar los cargos de responsabilidad pública; b) el ejercicio del mando es temporal, aunque en algunos casos hay posibilidad de la reelección; c) se ejerce vigilancia sobre el desempeño de las agencias gubernamentales para mejorar sus acciones e impactos en la vida asociada; d) el poder del gobierno es visible en el espacio público, dado que tiene como fundamento la constitucionalidad y legalidad; e) se valoran los costos y beneficios de las políticas públicas y en esa medida son medio para distribuir ventajas y restricciones; f) se evalúa de manera constante el desempeño de las autoridades y los cuerpos burocráticos; g) las elecciones periódicas son un modo de evaluar con voto de castigo o voto de recompensa lo realizado por las autoridades; h) el medio para atender y satisfacer necesidades colectivas son los servicios públicos, financiados por los contribuyentes; i) disminuir los costos de transacción es objetivo fundamental para alentar los procesos del intercambio económico, y j) se asegura la vigencia y protección de los derechos de propiedad a fin de fortalecer los procesos de la economía de mercado.

Así, el valor democrático de los gobiernos se relaciona con los valores y prácticas de la vida institucional, la cual se fortalece en la medida en que las autoridades del orden establecido combinan con eficacia mandato imperativo, cobro efectivo de los impuestos, la asignación de los beneficios colectivos, así como la obediencia a las normas del derecho positivo. La ventaja de la democracia como un sistema de instituciones efectivas es que permite supeditar la acción del gobierno a la legalidad propia de los Estados de derecho, lo cual significa que las autoridades constituidas, así como los cuerpos burocráticos, tienen la obligación de cumplir las normas escritas para garantizar hacia la sociedad y los mercados la certidumbre institucional. Por tanto, el gobierno en la democracia no hace lo que desea, sino lo que demanda el interés público, lo que autorizan las reglas de derecho positivo para refrendar la vigencia de los valores que lo acreditan como una institución confiable para los ciudadanos y la sociedad en su conjunto. Para fines del presente trabajo, se entiende por democracia un sistema de instituciones articuladas con reglas, procedimientos, agendas, decisiones y acciones que tiene por objeto procesar problemas y soluciones de manera