Una agenda para la administración pública: Reconocimiento a la trayectoria de María del Carmen Pardo

Por Fernando Nieto y Ernesto Velasco

Como muestra de la gratitud y admiración que merece la obra intelectual y docente de la profesora María del Carmen Pardo, este libro-reconocimiento incluye varias reflexiones y propuestas orientadas a imaginar una agenda de cambios, retos y derroteros para la administración pública del México del siglo XXI. El volumen contiene 13 contribuciones iné

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 3 dic 2019

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Trujillo

UNA AGENDA

FERNANDO NIETO Y ERNESTO VELASCO

Las disciplinas centradas en el estudio de la vida en común están inmersas en un proceso intenso de transformación desde hace un par de décadas. Esta transformación se debe en parte al surgimiento de nuevos enfoques y metodologías, pero también es resultado de los retos que plantea la aparición o recrudecimiento de fenómenos sociales. Las crisis recurrentes, la reaparición de un mundo multipolar, el cambio de actitudes de las sociedades frente a la política, las elites, el Estado y la democracia, entre muchos otros, han servido para acicatear y renovar la reflexión sobre lo público.

La administración pública, desde luego, no ha sido excepción a lo anterior. La disciplina y práctica del gobierno y la administración se han visto sometidas a nuevas presiones tanto económicas como culturales, a demandas y necesidades de mayor complejidad, a problemas que conducen a cuestionar la capacidad de resolverlos y a nuevos esquemas institucionales locales, nacionales e internacionales que minan las bases tradicionales de conocimiento y autoridad. No obstante, al centro de la administración pública existe una voluntad expresa, como reflexión y acción, de no darse a la deriva de los acontecimientos. Entre los estudiosos y profesionales de la administración existe la convicción y el deseo manifiesto de ser agentes de cambio social, muy a pesar de un entorno cada vez más difícil, a veces, incluso hostil. La muestra de este compromiso es precisamente el permanente deseo de modernización administrativa, es decir, lo que María del Carmen Pardo definió como búsqueda de la adecuación y ajuste de la gestión estatal para lograr que el flujo de acciones sociales predominantes en una sociedad logren la coherencia y organización necesaria (Pardo, 2009: 26).

El reto no es menor, dado que los debates contemporáneos han cuestionado la esencia del Estado como fenómeno social y como solución a los problemas (en algunos casos identificándose más como un problema en sí mismo) (Pardo, 2004). Por ejemplo, persiste el debate sobre el tamaño o la calidad del gobierno, y las formas que éste debe adoptar para construir al desarrollo político y económico de la sociedad (Levi, 2002: 33-55). El papel de la administración pública y de los servidores públicos también ha sido revisado a raíz de lo que parece un proceso global y permanente de reforma administrativa que se vive desde finales de la década de 1970. Este proceso abreva de diferentes fuentes y ha tenido resultados disímiles: el modelo redimensionador, la nueva gestión pública, el institucionalismo clásico, el nuevo institucionalismo, la economía del comportamiento, por mencionar sólo algunas fuentes y modelos.

En México, la teoría y práctica de la administración han estado marcadas por el proceso de democratización del régimen político. Éste ha requerido el desarrollo de un nuevo aparato público contraído sobre las bases de la burocracia que heredó del régimen autoritario, pero al cual se le intentan introducir nuevos principios de actuación: la eficiencia en el uso de los recursos y la expectativa de calidad y efectividad, la rendición de cuentas democrática y la generación de nuevo conocimiento. Este proceso ha sido cauteloso, sin adoptar a rajatabla los principios de teorías administrativas desarrolladas en otros países, pero tratando de identificar los aprendizajes posibles (Pardo, 2016: 9-22) y en un entorno económico y político por lo general adverso, lo que ha impuesto limitaciones a los resultados alcanzados. Pardo bien señala que los resultados de estos procesos han sido desiguales, particularmente en lo referente al fortalecimiento de una burocracia representativa de la diversidad social del país. Por tanto, el reto de contar con un aparato administrativo adecuado a los retos que depara el futuro sigue siendo de gran importancia.

En este libro se avanza una agenda de reflexión y acción que se despliega en un abanico de enfoques, metodologías y propuestas de reforma, resultado de las discusiones que tuvieron lugar durante la conferencia que organizó el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México como reconocimiento a la trayectoria de la profesora María del Carmen Pardo. El propósito de dicha conferencia fue retomar algunos de los temas centrales de la agenda de investigación de la profesora para, por medio de la discusión colectiva, identificar puntos comunes y generar propuestas ante los retos que la administración y las políticas públicas enfrentarán en el México del siglo XXI.

No es el propósito de este libro hacer una reseña pormenorizada de la obra de María del Carmen Pardo que, dicho sea de paso, sigue creciendo y ofreciendo contribuciones a los debates de la disciplina. Sin embargo, como punto de entrada, sí vale la pena destacar una preocupación que se pone de manifiesto en varios de los trabajos de Pardo. Nos referimos al papel central que juega (o al menos habría de hacerlo) la imaginación en la administración pública, en tanto disciplina científica y profesión aplicada. No basta con un pensamiento crítico que identifique, denuncie y haga un diagnóstico minucioso de los problemas de la administración y del país; hace falta también un pensamiento proactivo, creador, que haga frente a viejos y nuevos desafíos. Esto es, la capacidad de proyectar futuros a construir por medio de la praxis. Así lo declaraba Pardo cuando escribió con ese realismo pragmático que le caracteriza, que quizá el problema más grave es que hoy estamos en presencia de un momento de decadencia en cuanto a producción del conocimiento […]. La denuncia de lo que se percibe como erróneo en las administraciones públicas está sustituyendo las propuestas imaginativas (Pardo, 2004: 18-19). Esta reflexión, pensamos, es tan pertinente en la actualidad como lo era hace trece años.

Como muestra de la gratitud y admiración que merece la obra intelectual y docente de la profesora Pardo, los textos que se recogen en este libro parten precisamente de ese llamado a las nuevas ideas. El hilo conductor del libro es así ofrecer nuevas perspectivas y abrir nuevos derroteros; analizar problemas añejos desde miradores frescos, y especular, con rigor académico, sobre los temas y retos del presente y el futuro. Se trata, para decirlo pronto, de empezar a imaginar una agenda para el futuro de la administración y de las políticas públicas en México.

En los distintos capítulos del libro se discute gran variedad de temas y casos. Se comparten reflexiones y preocupaciones en torno a tres grandes retos de la administración y las políticas públicas en México que ya adelantamos arriba. Primero, se aborda el reto de la eficiencia y eficacia en la provisión de bienes y servicios públicos: cómo lograr que los gobiernos y las administraciones contribuyan al logro de los objetivos colectivos de la sociedad con los recursos disponibles. Segundo, se abordan los retos de la rendición de cuentas democrática y de una gestión pública que cada vez más interactúa de forma directa con los ciudadanos y que entiende que la solución de los problemas públicos complejos requiere de la colaboración, coproducción y corresponsabilidad con la sociedad. Finalmente, un tercer reto se refiere a la generación de nuevo y mejor conocimiento sobre la administración y las políticas públicas del país. Común a todas estas discusiones hay un diagnóstico del presente y una visión del futuro. Es decir, los capítulos que siguen incluyen una discusión sobre dónde estamos, hacia dónde vamos y hacia dónde habríamos de ir.

Antes de abordar los temas específicos del libro, vale la pena esbozar algunos ejes comunes de la agenda que aquí se plantea. Primero, una de las ideas en que convergen las contribuciones es que vivimos en una época de cambios cada vez más profundos, que se suceden a tiempos cada vez más vertiginosos. Sin embargo, muchos de nuestros enfoques de política, gestión y acción gubernamental siguen reflejando modelos anticuados que no necesariamente responden a los retos de un mundo globalizado, cambiante, complejo e interconectado. Los procesos de integración económica y política y los lazos de dependencia cada vez más densos entre ciudades, regiones y países, así como las contradicciones y reacciones que éstos han generado, la persistencia de retos públicos de alcance global como el cambio climático, la migración y el desplazamiento de miles de millones de seres humanos, la delincuencia y la violencia, el cada vez más acelerado cambio tecnológico, la rampante y creciente desigualdad, el profundo disgusto por las clases políticas vigentes, sólo por mencionar algunos, son retos y tensiones que deben tomarse en cuenta en cualquier intento serio de agenda del presente y el futuro de la administración y las políticas públicas.

Otro tema central para esta agenda es la transformación de las relaciones entre los ciudadanos y su gobierno. Los viejos modelos de política y gobernabilidad, centrados en el gobierno como agente proactivo y sólo preocupados por los ciudadanos como receptores pasivos de bienes y servicios, resultan cada vez más difíciles de defender. A la luz del descrédito de muchas instituciones públicas del Estado y de la desconfianza que inspiran las elites políticas y burocráticas, la agenda refleja una preocupación por detonar una discusión abierta sobre el nuevo papel de la acción pública en el siglo XXI, entendida como aquella que articula adecuadamente los esfuerzos del sector público con los que realizan las empresas y las organizaciones de la sociedad civil. En esta discusión, alcanzar una rendición de cuentas efectiva como vehículo para reconstruir la confianza perdida es fundamental.

También los textos de este volumen ponderan las nuevas formas de hechura y diseño de instituciones y políticas públicas. En este sentido, un punto a recalcar es que las contribuciones intentan superar la ilusión de que se pueden solucionar problemas públicos única o preponderantemente mediante la creación de nuevas leyes y reformas. En cambio, la nueva agenda debe dar lugar a discusiones sobre implementación, aprendizaje y evaluación, sobre innovación, producción conjunta y creación de bienestar y valor público. Esta discusión incluye, entre otras, reflexiones sobre el papel que desempeñan o podrían desempeñar las contingencias, las herramientas cognitivas y la participación social.

Por otro lado, la nueva agenda de la administración pública debe atender a las nuevas formas de gestión y organización del sector público. Las reformas político-administrativas de años recientes han diversificado los modelos de organización pública mediante la creación de agencias autónomas de prestación de servicios, establecimiento de alianzas público-privadas, introducción de modelos de gestión inspirados en la empresa privada, el aprovechamiento de las nuevas tecnologías para ofrecer información de utilidad social y fomentar la participación ciudadana. Por tanto, la discusión sobre la capacidad de lograr políticas coherentes en todo este multifacético sector público es de gran relevancia. Ejemplo de esta necesidad es la renovada preocupación por fortalecer las capacidades decisorias y de coordinación del centro de gobierno (Velasco y Coss, 2013). El reto, sin embargo, es de mayor envergadura, ya que requiere lograr el ajuste entre las estructuras burocráticas, las motivaciones del personal público, las rutinas y procedimientos así como las demandas cada vez más sentidas de honestidad, responsabilidad y representatividad.

Las últimas décadas nos han dejado nuevas criaturas administrativas que aún no terminamos de entender. Por ejemplo, el paisaje administrativo mexicano se ha poblado de multitud de sistemas nacionales y órganos constitucionales autónomos. La concepción de la administración como centralizada y paraestatal, que se recoge en la Constitución mexicana, ha sido superada con amplitud en la realidad. También hemos atestiguado en las últimas décadas múltiples prioridades y enfoques de cambio administrativo: desde la nueva gestión pública hasta la nueva gobernanza. También hemos heredado reformas incipientes, imperfectas o inacabadas (piénsese en el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, el Sistema Nacional Anticorrupción o el Sistema Nacional de Transparencia). Podemos afirmar que el legado de todo este activismo reformador es una administración pública sometida a las lógicas, no siempre coherentes y hasta contradictorias, que se van acumulando o sedimentando en estratos, uno encima de otro. Por tanto, esto requiere reflexionar críticamente sobre dicho legado, de manera que pueda darse mayor consistencia a las transformaciones futuras del aparato administrativo.

Finalmente, otro elemento transversal en la agenda se refiere a una reflexión sobre la administración pública como disciplina científica y área de conocimiento. La administración pública ha pasado de ser una disciplina orientada casi exclusivamente al análisis de la burocracia pública y su control a una con múltiples objetos de estudio, teorías y métodos de análisis. Para decirlo pronto, es una disciplina que se ha vuelto compleja y diversa. De ahí que valga la pena cavilar qué hemos aprendido y qué queda pendiente. La producción de conocimiento es una tarea constante y una agenda para el futuro de la administración pública no puede olvidar los nuevos enfoques, metodologías y temas de estudio, así como tampoco puede dejar de revisar de manera crítica las deficiencias teóricas y metodológicas, ni dejar de comunicarse con otras disciplinas, latitudes y realidades.

Este volumen lo componen trece capítulos escritos por alumnos y colegas de María del Carmen Pardo. En el primero, que abre la sección sobre eficacia y efectividad de la administración pública, Guillermo Cejudo plantea que, en la actualidad y en particular en México, una de las fallas de diseño e implementación que mayor atención debería tener es la fragmentación de las políticas. Cejudo argumenta que este problema se deriva de la complejidad del proceso de toma de decisiones y de la división del trabajo entre diferentes instancias (distribución de competencias) dentro del gobierno nacional y entre éste y los gobiernos subnacionales. El resultado es que la acción pública pierde eficacia al presentarse problemas de duplicidad, descoordinación e ineficiencia en el uso de los recursos. De ahí que este capítulo hace un llamado a lograr la coherencia de las políticas.

Por su parte, Laura Flamand plantea el estudio de la política de seguridad social durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, particularmente respecto al avance en el compromiso de éste de avanzar hacia un modelo de universalización que permita reducir las desigualdades, la vulnerabilidad y la pobreza en el país. De su análisis se desprende que el sistema aún presenta un carácter fragmentado, ineficaz y con avances menores. Lo anterior se traduce en la permanencia de los problemas que se había planteado resolver.

Gabriela Pérez Yarahuán se centra en analizar si las políticas públicas en México se han hecho cargo del vínculo entre pobreza y medioambiente, y si el sistema de evaluación vigente contribuye a visibilizar este vínculo. Tras hacer una revisión de la discusión internacional al respecto y señalar los vínculos entre la protección del entorno y la garantía de mejores condiciones de vida para las comunidades, Pérez analiza los programas vigentes en materia ambiental y de política social. Como resultado, encuentra que el vínculo pobreza-medioambiente es un problema ausente en la política pública, y que dicha ausencia no es compensada por los mecanismos de monitoreo y evaluación, razón por la que hace un llamado a replantear los enfoques y las herramientas.

El texto de Héctor Flores presenta la metodología de análisis de redes espaciales como una herramienta que permite entender cómo las relaciones de vecindad de los territorios que sufren problemas de desarrollo explican la persistencia de la pobreza y la falta de alternativas de crecimiento económico. Flores plantea la necesidad de aprovechar este enfoque para el diseño de políticas que se hagan cargo de las dinámicas territoriales, de manera que puedan ser más eficaces en el logro de sus objetivos. La primera sección cierra con la contribución de Dionisio Zabaleta, se centra en cuáles son las capacidades administrativas requeridas para establecer una gobernanza participativa en las ciudades. Éste es un tema poco explorado y hace referencia a la necesidad de contar con ciertos insumos burocráticos que den sustento a los esquemas de participación ciudadana. A partir de un análisis estadístico, Zabaleta estudia cuáles son las capacidades más importantes para transitar a una gobernanza participativa efectiva.

La segunda sección, relativa a las exigencias de una nueva rendición de cuentas democrática, inicia con el capítulo escrito por David Gómez Álvarez, quien presenta una revisión de uno de los conceptos que guían las reformas administrativas de los últimos años: el gobierno abierto. El autor presenta una revisión de la discusión sobre cómo debe entenderse el concepto de gobierno abierto y concluye que aún está en construcción a partir de un proceso dialéctico entre teoría y práctica. Gómez nos presenta también diferentes experiencias de gobierno abierto, en particular aquellas desarrolladas por el gobierno del estado de Jalisco e infiere que éstas muestran diferentes grados de madurez respecto al nivel de involucramiento y empoderamiento de los ciudadanos. En buena medida, éste es el resultado de los límites que impone la tensión entre la inercia característica de las organizaciones públicas y la voluntad de generar acciones tendientes a la apertura gubernamental. Esta idea también está presente en el capítulo de María Fernanda Somuano, quien argumenta que, a pesar de que la participación ciudadana tiene ventajas para la gestión pública, es necesario sortear barreras organizacionales dentro de la administración. En particular, tras el estudio del Presupuesto Participativo de la Ciudad de México, ella concluye que la pinza entre falta de convencimiento de autoridades burocráticas y escasa participación ciudadana termina por limitar el potencial de los esfuerzos de apertura institucional.

El texto de Miguel Ángel Valverde trata el tema de la corrupción y las estrategias para hacerle frente en México desde una perspectiva histórica. Después de señalar las principales acciones que se han tomado, Valverde indica que la introducción de normas con un enfoque predominantemente fiscalizador ha restado eficacia a los esfuerzos anticorrupción. Sin embargo, también reconoce que en años recientes existe un mayor involucramiento del poder legislativo, que ejerce sus facultades de control político, así como un papel más activo de las organizaciones de la sociedad civil, lo cual ha dado lugar a nuevas iniciativas de acción. Estas tendencias parecen prometedoras, pero aún insuficientes.

Por su parte, Grisel Salazar analiza las políticas de transparencia que ha seguido el Estado mexicano desde el año 2003. Con un enfoque sugerente, asegura que el uso de los mecanismos de acceso a la información puede modelarse como un problema de acción colectiva. A partir de esto, sugiere que la disponibilidad de los datos no es suficiente para promover su uso social, por lo que la existencia de actores que participen como intermediarios y desempeñen un papel de contrapeso social es de gran importancia. De allí que concluya que la existencia y el fortalecimiento de los organismos públicos encargados de garantizar el derecho de acceso a la información debe acompañarse de actores sociales activos, como la prensa independiente y crítica, para lograr que la transparencia sea un elemento que contribuya de manera efectiva a la rendición de cuentas democrática.

La última sección de este libro se centra en la administración pública como disciplina de conocimiento. Juan Cruz Olmeda abre la discusión identificando un déficit importante en los textos académicos en México: la escasez de estudios sobre las administraciones y políticas públicas subnacionales, es decir, de los estados y municipios del país. El autor señala que los textos existentes son en su mayoría estudios de caso de carácter descriptivo, estudios sobre temas o políticas específicas y pocos tienen una voluntad de contribuir a la teoría. Esto resulta sorprendente frente a la importancia creciente de los gobiernos subnacionales, en particular los estatales, en la vida pública. Olmeda concluye que contar con más investigaciones de tipo comparativo permitiría entender las causas de la diversidad en políticas y estructuras administrativas entre las diferentes unidades subnacionales mexicanas. Luego, Ana Gabriela González llama la atención sobre la persistente brecha de desigualdades de género dentro de la función pública. Después de analizar una serie de características organizativas y de confrontar datos comparativos entre hombres y mujeres sobre formación profesional, permanencia, tiempo requerido para alcanzar puestos de mando superior, entre otros, concluye que la Administración Pública Federal mexicana sufre de un grave déficit de representatividad. En particular, la organización actual del sector no respeta los derechos de las mujeres que quieren desarrollarse profesionalmente en el gobierno. La autora termina su contribución señalando varias acciones que pudieran considerarse para achicar la brecha de género dentro del sector.

Mauricio Dussauge presenta en su capítulo una visión panorámica de diferentes temas que han sido parte del interés de investigación de María del Carmen Pardo; señala tanto las discusiones como los desarrollos teóricos y metodológicos más importantes en la actualidad respecto de los servicios civiles, la reforma administrativa, la regulación y la disciplina en el sector público. Finalmente, Claudia Maldonado identifica los grandes debates o nudos que han marcado la disciplina de la administración pública. En particular, señala una crisis de identidad derivada de la incapacidad de articularse de forma disciplinaria alrededor de un objeto de conocimiento claramente identificado, de métodos compartidos y de una comunidad de investigadores cohesionada. Esto ha provocado su desplazamiento por el enfoque de las políticas públicas y de la teoría de la elección pública. De allí que Maldonado apunte, entre otras cosas, la necesidad de replantear los supuestos, particularmente a partir de complementar los enfoques positivistas, abrazar el enfoque de la complejidad, los modelos no lineales de causalidad y las metodologías mixtas, así como recuperar la faceta pública de la administración y gestión del Estado.

En suma, las contribuciones aquí presentadas delinean una agenda para el futuro de la disciplina y la práctica de la gestión y de las políticas públicas. Sin duda es importante reconocer que todos los capítulos de este volumen se han nutrido, de una u otra manera, de la incansable labor de María del Carmen Pardo por motivar a sus estudiantes a analizar y hacer suyos los debates disciplinarios. Ésa es una de sus más grandes contribuciones. Esperamos que este libro sirva para inspirar a nuevos estudiantes y, sobre todo, contribuya a mantener vivo el debate y la imaginación en torno a la administración y las políticas públicas en México.

REFERENCIAS

Levi, M., 2002, The State of the Study of the State, en I. Katznelson y H. V. Milner (eds.), Political Science: State of the Discipline, the Centennial Edition, Norton, Nueva York, pp. 33-55.

Pardo, M. del C., 2004, De la administración pública a la gobernanza, El Colegio de México, México.

Pardo, M. del C., 2009, La modernización administrativa en México, 1940-2006, 2ª ed. corregida y aumentada, El Colegio de México, México, p. 26.

Pardo, M. del C., 2016, Introducción, en M. del C. Pardo, Una mirada de conjunto de la administración pública en México, El Colegio de México, México, pp. 9-22.

Velasco, E. y P. Coss, 2013, El funcionamiento del Alto Gobierno en México, en N. Curill Gray (coord.), Fortalecimiento del Alto Gobierno para el diseño, conducción y evaluación de las políticas públicas, CLAD, Caracas.

I. EFICACIA Y EFECTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. LA FRAGMENTACIÓN DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL: INTERVENCIONES PARCIALES FRENTE A PROBLEMAS COMPLEJOS

*

GUILLERMO M. CEJUDO

INTRODUCCIÓN

Las reformas administrativas no siguen trayectorias lineales ni parten de una tabula rasa, sino que reaccionan a los logros y fracasos de decisiones previas (Cejudo y Pardo, 2016). Muchas reformas, incluso cuando son exitosas o precisamente por serlo, generan reacciones opuestas a la dirección de éstas (Aucoin, 1990; Norman y Gregory, 2003). Por ejemplo, cuando un país avanza en un proceso de descentralización, pronto surgen las voces que piden recuperar la uniformidad y el control desde el centro. Este fenómeno, que Christopher Hood ha llamado policy reversals (Hood, 1994), se extiende a otros ámbitos: los excesos de regulación están seguidos del proceso de desregulación, que luego dan lugar a nuevos llamados por más reglas (Majone, 1990). La expansión del Estado hacia actividades económicas ha sido reemplazada por procesos de privatización que, en algunos países, son también revertidos (Chang, Hevia y Loayza, 2010). Se trata, entonces, de péndulos: centralización-descentralización, nacionalización-privatización, regulación-desregulación.

En esto texto analizo los efectos de uno de esos movimientos pendulares: la reacción a un conjunto de procesos de reforma en varios países desde hace varios años que buscaban romper las burocracias monolíticas y que han resultado, en no pocos casos, en la fragmentación de la acción gubernamental. Utilizo la política social del Estado mexicano como evidencia de la fragmentación de la acción gubernamental y como ejemplo de sus consecuencias. Argumento que el exceso de fragmentación tiene consecuencias negativas en la operación cotidiana del gobierno y en su capacidad efectiva para resolver problemas públicos.

Tras explicar cómo la fragmentación pasó de ser una solución a la rigidez burocrática a un nuevo problema, analizo dos consecuencias no deseadas: la incapacidad para resolver los problemas de forma integral y la ineficiencia en la atención de los problemas públicos y de las personas que los padecen. Con base en ello, muestro cómo ambas consecuencias afectan la política de combate a la pobreza en México. El texto concluye con una discusión de las implicaciones para la disciplina y la práctica de la administración pública en México.

LA FRAGMENTACIÓN COMO SOLUCIÓN

Si el aparato burocrático de un gobierno es considerado (o caricaturizado) como un ente monolítico, torpe, inflexible, que sólo ofrece respuestas estandarizadas y cuya rigidez le impide atender a los ciudadanos con soluciones a la medida, la respuesta obvia sería desagregar (unbundle) ese aparato en porciones manejables, flexibles y ajustadas a necesidades específicas.

Hace tres décadas, cuando la Nueva Gestión Pública (NGP) era efectivamente nueva, se postulaban diversas doctrinas administrativas (las cuales revivían los debates clásicos sobre especialización y división del trabajo) que hablaban de la conveniencia de romper las burocracias monolíticas y sustituirlas por agencias especializadas; de diferenciar el tipo de respuestas de los gobiernos dependiendo de la diversidad de poblaciones objetivo atendidas por los programas públicos; de generar soluciones específicas a problemas concretos en lugar de respuestas homogéneas, etcétera (Pollitt y Talbot, 2004; Verhoest et al., 2012). Aunque este proceso tomó muchos nombres (agencificación, especialización, desagregación, entre otros), el problema que se percibía era el mismo: la burocracia gubernamental es enorme, integrada verticalmente, con mecanismos de decisión centralizados, con procesos homogéneos y respuestas estandarizadas y, por tanto, incapaz de reaccionar de forma adecuada a una realidad heterogénea y cambiante. Las soluciones impulsadas por gobiernos en países desarrollados y en desarrollo, tanto de izquierda como de derecha, como respuesta a demandas internas o a presiones de organismos internacionales se reflejaron en una multiplicación de agencias, en la separación y especialización de funciones dentro de los gobiernos, en la descentralización de tareas y la generación de políticas públicas que atendían problemas cada vez más específicos, dirigidas a poblaciones cada vez más acotadas.

Éste no fue un proceso aislado, como explican Verhoest et al.:

Una de las tendencias más aclamadas en la organización del sector público, en los países de la OCDE, es el giro de un sector público centralizado y consolidado a un sector público descentralizado, estructuralmente desconcentrado y autonomizado, incluyendo la desconexión entre el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas (2012: 3).

Quienes apostaban por la reinvención del gobierno sólo veían virtudes en la posibilidad de un gobierno menos jerárquico y centralizado. Según Osborne y Gaebler, las instituciones descentralizadas serían más flexibles, más rápidas para responder a circunstancias cambiantes, más eficaces, más innovadoras, más comprometidas y más productivas (1995: 349-350). Este listado de virtudes era alcanzable con reformas que descentralizaran funcional o geográficamente, que rompieran los monopolios estatales, que separaran la función de regulación de la ejecución (ministerios centrales y agencias proveedoras de servicios), que introdujeran mecanismos de mercado y contratos para diversificar la oferta de servicios públicos, que abatiera las jerarquías excesivas.

No pocas decisiones se han tomado en esta lógica: las famosas Next Step Agencies en el Reino Unido, la creación de organizaciones semiautónomas en el sector público, las contrataciones externas de servicios antes considerados como monopolio estatal, la descentralización de múltiples funciones hacia los gobiernos locales, el establecimiento de agencias especializadas y, en el terreno de las políticas públicas, la creación de múltiples programas muy específicos, dirigidos a atender problemas acotados y dirigidos a poblaciones objetivo delimitadas.

Estas decisiones tenían sentido, se ha dicho ya, pues respondían al problema generado por el diseño homogéneo de las burocracias (weberianas o no) ancladas en la jerarquía y la uniformidad: la rigidez de las burocracias, las jerarquías dominantes, la operación lenta y los altos costos de las estructuras administrativas, la centralización y la incapacidad de responder ad hoc a situaciones diferentes.

LAS CONSECUENCIAS INDESEADAS DE LA SOLUCIÓN

En esta lógica de movimientos pendulares frente al gobierno monolítico y homogéneo, estas reformas administrativas buscaban lograr, mediante la desagregación y especialización, que fuera más fácil asignar responsables de tareas claramente definidas y, con todo ello, facilitar la rendición de cuentas. Sin embargo, buena parte de las reformas inspiradas por la Nueva Gestión Pública encontraron resistencias y no siempre tuvieron logros a la altura de la retórica (Pollitt y Bouckaert, 2011; Cejudo, 2008). Como explica Pollitt (2004), no existe evidencia sólida ni generalizable a partir de la cual pueda afirmarse que la desagregación de la acción gubernamental (vía la creación de agencias o paraestatales) crea gobiernos más eficientes o efectivos. Por el contrario, la evidencia más reciente apunta en la dirección opuesta. En un estudio publicado en 2015, Hood y Dixon (2015) analizan de manera sistemática los efectos de treinta años de implementación de este tipo de reformas administrativas en el Reino Unido. Los resultados, nada halagadores, pero, vistos a la distancia, no contraintuitivos, indican que los costos administrativos incrementaron en cerca de 40% y que el gobierno tuvo un peor desempeño.

Más allá de los efectos en términos de los costos y el desempeño de la gestión gubernamental, estas reformas tuvieron un efecto en la hechura de políticas públicas. Al desagregar los grandes problemas para facilitar su atención a partir de las acciones de diversas agencias, se hizo más difícil atender de forma integral dichos problemas y se generó ineficiencia en la atención de las personas que lo padecen. A continuación, analizó ambos problemas.

a) Incapacidad para resolver los problemas de forma integral

Una de las premisas más frecuentes en el análisis de las políticas públicas es la idea de Harold Lasswell sobre al propósito de las políticas públicas: resolver problemas públicos concretos. Si un problema no puede acotarse, difícilmente será tratable mediante una intervención pública. Como explica Luis F. Aguilar, las políticas públicas constituyen un plan específico de acción, un plan limitado, orientado hacia el logro de objetivos relacionados con la solución de problemas públicos específicos (2010: 31).

Moore (1976) propone diversas categorías para analizar un problema público. En particular, distingue entre las categorías intermedias, es decir, los atributos específicos del problema, y las relaciones causales que lo originan. Atender problemas tan amplios como la corrupción, la mortalidad materno-infantil o la inseguridad es una tarea imposible si no se desagrega en sus causas. Entonces las intervenciones pueden dirigirse a atender cada una y, en última instancia, resolver el problema más amplio. Pero llevar al extremo el proceso de acotar los problemas públicos tiene el riesgo de que los propósitos queden igualmente tan acotados que la intervención, incluso si es exitosa, logre muy poco.

En 2015 existían por lo menos cuatro programas sociales federales orientados a mejorar la calidad de la vivienda de la población en pobreza extrema.¹ Cada uno de los programas tenía un propósito muy específico: poner techos firmes, pisos firmes, muros firmes, un cuarto adicional o construir una vivienda completa. Desde luego, si una misma persona se beneficiara de todos los programas a un tiempo tendría una vivienda digna. O bien, si un mismo programa brindara todos los apoyos antes mencionados y una sola persona los recibe a un tiempo, también se lograría este objetivo. En la práctica, sin embargo, los programas orientan cada tipo de apoyo a una persona distinta con el objetivo de maximizar la cobertura de los beneficios que otorgan. Como resultado, las personas beneficiadas cuentan con un mejor techo o un mejor piso, pero siguen careciendo de una vivienda de calidad. Por ejemplo, según cifras reportadas por los programas antes mencionados, en 2015 el municipio de Xochihuehuetlán, en Guerrero, únicamente recibió apoyos del programa Vivienda Rural. Éste otorgó ocho pisos, cuatro techos, diez cuartos adicionales y diez viviendas completas. Esto significa que incluso si se considerara que las cuatro personas que recibieron un techo recibieron también el piso y el cuarto adicional, esas mismas personas aún no tienen una vivienda digna, pues para ello se requeriría que tuvieran también muros firmes.² Pero en Xochihuehuetlán ninguna persona se benefició de un muro en el año 2015.

Así, de un total de 1 885³ personas en carencia de una vivienda digna en el municipio de Xochihuehuetlán, en el mejor de los casos, 32 personas recibieron un apoyo del gobierno federal para avanzar en la atención de esta carencia. Pero, al contar con programas tan fragmentados, incluso si el programa hubiera otorgado 1 800 apoyos, las personas de ese municipio continuarían habitando una vivienda que no cuenta con las condiciones mínimas para ser considerada digna.

Esto no significa que los programas de vivienda no sean efectivos, ni que no estén orientados a resolver un problema real, sino que la acotación excesiva en la definición del problema que