Análisis y evaluación de políticas públicas en México: Una agenda de investigación

Por Manuel Lara Caballero, José Javier de la Rosa Rodríguez, Alma Patricia de León Calderón y 14 más

El libro que el lector tiene en sus manos es una invitación para reflexionar sobre los conceptos de análisis y evaluación de políticas públicas, así como su relación y posibles tensiones. Esta propuesta responde a la necesidad de explorar los alcances y límites de una relación que todavía no se ha discutido lo suficiente en la literatura y es necesario esclarecer algunos puntos clave que son relevantes para estudiar políticas públicas, con la ayuda de casos de estudio aplicados en el contexto de México. Las diferentes perspectivas presentadas en este libro buscan enriquecer la discusión conceptual, teórica y metodológica de esta relación para intentar dar respuesta a algunas preguntas como: ¿cuál es la diferencia entre análisis y evaluación de políticas públicas?, ¿cuál es su relación?, ¿existe jerarquía?, entre muchas otras. Por tal motivo, este libro busca estudiar estos dos conceptos que en el ámbito de las políticas públicas están estrechamente vinculados, pero que es importante realizar ciertas precisiones conceptuales que pueden causar confusión e incluso tensión cuando se aplican en el estudio de problemas púbicos complejos.

• Idioma: Español
• Editorial: Juan Pablos Editor
• Fecha de lanzamiento: 25 feb 2019
• ISBN: 9786077114987

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PRIMERA PARTE

MARCO REFERENCIAL DEL ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

I. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

UNA REFLEXIÓN CONCEPTUAL Y METODOLÓGICA

Manuel Lara Caballero*

Alma Patricia de León Calderón**

El concepto de política pública comenzó a desarrollarse hace más de seis décadas, desde entonces su análisis ha ganado un lugar en las ciencias sociales como una disciplina que busca entender cómo los gobiernos toman e instrumentan decisiones para solucionar los problemas públicos. Las políticas públicas definieron dos marcos de referencia propuestos por Harold D. Lasswell¹ (1951a y 1951b) desde sus orígenes: i) el conocimiento del proceso de la política y ii) el conocimiento en el proceso de la política. La propuesta de este autor se fundamenta en la noción de que las ciencias sociales pueden contribuir a mejorar las decisiones públicas destinadas a resolver los problemas fundamentales, reuniendo en un mismo espacio la política y la ciencia.

En el contexto de México, después de un proceso errático en la adopción de la política pública en contextos político-administrativos diferenciados, probablemente tenemos mayor conocimiento sobre cómo se efectúa el proceso de gobierno, pero falta que la disciplina se enfoque más en el análisis y evaluación con la finalidad de comprobar la capacidad y eficacia de sus acciones para conocer las estructuras, rutinas y las dinámicas de los actores organizacionales y/o sociales. La efectividad es el centro de discusión, pero también es importante la calidad técnica con objetivos sociales, así como analizar si las acciones de gobierno buscan el interés general.

La investigación en políticas públicas está influida por la visión anglosajona de la policy science (Lasswell, 1951a), que se sustenta en la idea de que cualquier problema humano puede resolverse aplicando la razón y el conocimiento, utilizando el arquetipo neopositivista caracterizado por el desarrollo de técnicas de modelación matemática y estadística, donde la representación de la realidad y la desagregación de hipótesis pueden ser susceptibles de cuantificación. El problema radica en que los esfuerzos por ampliar el nivel de abstracción se convierten en un acotamiento metodológico hacia la legitimación científica de las políticas públicas, donde durante mucho tiempo la investigación en este campo se concentra sólo en aspectos técnicos y racionales.

En este sentido, como lo menciona Aguilar (2010), las acciones de gobierno pueden tener una doble dimensión, política y técnica, que corresponden a un componente normativo y científico-técnico respectivamente. La dimensión política busca realizar objetivos de interés y beneficio social general, mientras que el segundo busca un razonamiento técnico-causal con el fin de alcanzar los objetivos deseados y conseguir que las intenciones de los gobernantes se conviertan en hechos sociales. El concepto de políticas públicas se ha elaborado como un proceso de solución de problemas que tiene un doble significado: i) las situaciones sociales de interés público son reelaboradas conceptualmente utilizando el enfoque de políticas públicas como problema público; ii) en consecuencia, las políticas se entienden como una solución o respuesta para resolver dicho problema. Por tal motivo, el análisis es una construcción epistemológica para que la política sea objeto del conocimiento científico que permita descubrir y probar nexos causales.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) define análisis como: 1. Distinción y separación de las partes de algo para conocer su composición; 2. Estudio detallado de algo, especialmente de una obra o de un escrito, y 3. Examen de los componentes del discurso y de sus respectivas propiedades y funciones. En las diferentes interpretaciones de la palabra análisis vinculadas con las políticas públicas, se puede apreciar que primero es necesario hacer una separación de lo que se está estudiando para conocer su composición, por lo que el proceso de políticas públicas tiene una estrecha relación con el análisis, ya que permite también elaborar un estudio detallado de cada una de sus fases antes y después de la decisión gubernamental. Por otro lado, la definición de evaluación según el diccionario de la RAE consiste en: 1. Señalar el valor de algo, y 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de algo; con esta definición se puede inferir que la evaluación es un proceso sistémico de observación, medida e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, formulación, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos.

El análisis y la evaluación forman parte de las operaciones constitutivas de la política pública que, al ser entendida como un proceso de solución de problemas públicos, se sintetiza en un ciclo conformado por los siguientes momentos decisorios (Aguilar, 2010): 1) la formación de la agenda; 2) la definición del problema público; 3) la hechura o formulación de la política (construcción de opciones para resolver el problema); 4) la decisión o la selección entre opciones; 5) la comunicación de la política; 6) la implementación de la política, y 7) la evaluación de la política. En términos generales, la evaluación es una condición necesaria pero no suficiente para el análisis porque la primera suministra información para el segundo, pero la diferencia entre estos conceptos es que la evaluación es más descriptiva que el análisis, ya que intenta demostrar qué fue lo que sucedió con una visión retrospectiva de una política pública; mientras que el análisis intenta explicar por qué se dieron los hechos, es decir, se evalúa para proceder al análisis. Por tal motivo, cuando se analiza una política pública, además de tener en cuenta los elementos que aporta una evaluación es importante discernir los principios rectores que inciden permanentemente en ella (Salazar, 2009).

En este artículo se abordan los principales conceptos y propuestas teóricas y metodológicas sobre el análisis y la evaluación de políticas públicas a fin de aportar a su distinción y relación. El estudio se divide en cuatro apartados. En el primero se discute sobre el análisis de política pública como una disciplina social aplicada que usa una gran variedad de métodos de investigación, en contextos de argumentación y debate públicos, para crear, estudiar críticamente y comunicar conocimiento útil sobre la política pública. En el segundo se aborda la evaluación como un proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública para alcanzar un juicio valorativo con base en evidencias; no pretendemos describir aquí las diversas metodologías de evaluación existentes en la actualidad, sino reflexionar sobre algunos de sus aspectos puntuales y estudios de caso. En el tercer apartado se analiza la relación que hay entre ambos conceptos. Por último, con la intención de poner en perspectiva el ejercicio realizado, se presentan algunas conclusiones.

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Como arte, el análisis se encuentra

—por oposición a la especulación científica—

guiado por la búsqueda de lo pragmático.

Wildavsky (1979)

La noción que está en el trasfondo del análisis de las políticas públicas es la idea de que cualquier problema humano puede resolverse aplicando la razón y el conocimiento. La propuesta de Lasswell, uno de los fundadores de la disciplina de políticas públicas, se circunscribe en una sociedad que reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razón (Aguilar, 2003:39), donde es responsabilidad del científico ocuparse de problemas sociales poco atendidos y fundamentales, sin que abandone la objetividad; es a partir de este momento que se estructura la ciencia de políticas conforme al arquetipo neopositivista: se desarrollan técnicas de observación precisas y se desagregan las hipótesis en variables susceptibles de cuantificación matemática y estadística.

El contenido específico de la orientación hacia las políticas pone énfasis en el conocimiento y el proceso de toma de decisiones, dotándolo de racionalidad e inteligencia. En este sentido, Lasswell argumenta que: […] se ha desarrollado una orientación hacia las políticas —policy orientation— que atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientación tiene una doble dimensión: por una parte se interesa en el proceso de la política —conocimiento en—, y por otra, en las necesidades de inteligencia de este proceso —conocimiento de o acerca— (1951b:80), como se muestra a continuación.

a) El conocimiento en o knowledge in se ocupa del análisis en y para el proceso de las políticas públicas, donde incorpora teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso de toma de decisiones que comprende el uso de técnicas de análisis e investigación en la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación (Parsons, 2009:32).

b) El conocimiento de o knowledge of se ocupa del conocimiento acerca de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, la forma en que definen los problemas públicos, cómo un problema público se inserta en la agenda, cómo se formulan las políticas públicas, cómo se toman las decisiones y cómo se implementan y evalúan; éstas son preguntas que hacen referencia al objeto de estudio de esta dimensión. El conocimiento que alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho sucede, es una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema político dado —y en especial el gobierno— elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos (Aguilar, 2003:52).

Hasta aquí se puede señalar que la doble dimensión de las políticas públicas representa las dos caras de la misma moneda, ya que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos corrientes: los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se interesaban también en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera en que se tomaban las decisiones. Los primeros prefirieron —y aún lo hacen— la expresión policy analysis; los segundos, policy sciences (Aguilar, 2003:58). La principal crítica a la doble dimensión de las políticas públicas de Lasswell consiste en haber dividido la disciplina en dos corrientes —aunque ése no fuera su propósito inicial—: 1) el análisis técnico-normativo del proceso de las políticas públicas —policy analysis—, y 2) el uso de conocimientos analíticos en y para la formulación e implementación de políticas públicas —policy sciences.

El análisis de las políticas públicas se sostiene en esta dicotomía desde su nacimiento, porque la doble orientación de las políticas públicas tiene sentido sí el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de problemas públicos. Sin embargo, los criterios técnico-normativos han definido por mucho el análisis de las políticas públicas, teniendo como consecuencia una crisis disciplinaria que puede provocar en un futuro que el análisis no aborde exitosamente su objeto de estudio: la definición y la búsqueda de soluciones a los problemas públicos a partir del uso de múltiples enfoques y de métodos de investigación divididos en distintos momentos del proceso de las políticas públicas (Hernández, 2013).

Las políticas públicas son también procesos, decisiones y resultados, lo cual no excluye conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema por resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específicas (Lindblom y Cohen, 1979:3), donde muchos procesos sociales se definen a partir de la interacción de diversos sujetos sociales y en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder.

Desafortunadamente, el policy analysis ha ganado terreno en detrimento del policy sciences, por lo que es más valorado el conocimiento de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes que el conocimiento en y para el proceso de las políticas públicas. Por eso, aunque Lasswell hizo una gran aportación al diseñar la estructura en donde descansarían las ciencias de políticas, hoy en día todavía carecemos de una preimagen exhaustiva y suficientemente concreta de esta [ciencia] como un área integrada de conocimiento, investigación, enseñanza y profesionalización (Dror, 2003:119). Las ciencias de políticas se encuentran al borde de la fragmentación absoluta (Parsons, 2009:31), mientras que para Merino y Cejudo ni siquiera puede afirmarse que sea una disciplina […] o [incluso] si en realidad se trata de una búsqueda para definir y gestionar problemas públicos con el mayor tino posible (2010:9).

El análisis de políticas públicas es una disciplina social aplicada que usa una gran variedad de métodos de investigación, en contextos de argumentación y debate públicos, para crear, evaluar críticamente y comunicar conocimiento útil sobre la política pública; es también una actividad centrada en la producción y transformación de información relevante en conocimiento útil para la toma de decisiones y el debate público que permite mejorar nuestro conocimiento sobre los problemas públicos y mejorar el proceso de toma de decisiones. El análisis, visto desde una perspectiva general, puede considerarse como la producción de información e interpretaciones de las políticas públicas para estudiar problemas públicos, donde al no contar con modelos y/o técnicas de referencia previamente establecidos, se intenta clarificar las hipótesis causales y observar, ex ante o ex post, para predecir o describir la cadena de los efectos producidos por dichas intervenciones; por otra parte, también se tiene que considerar el siguiente binomio para su comprensión y reflexión: el estudio de las opciones políticamente factibles en materia de acción gubernamental y el estudio de los procesos y de las estructuras para la consecución de estas opciones (Salazar, 2009).

En este sentido, el análisis de políticas públicas no sólo debe tener un carácter explicativo y académico, sino también contribuir a entender lo que sucede con las diversas acciones de gobierno para mejorar su gestión y los resultados planteados. Pero, ¿cómo se puede abordar dicho análisis? La respuesta a esta pregunta no es sencilla, como lo expresa Dunn (1994), porque el análisis de políticas públicas puede ser visto como una caja de herramientas que contiene modos de razonamiento diferentes, formas de hacer las cosas y diversas metodologías y/o técnicas de investigación que no provienen de la evolución natural de la disciplina de políticas públicas, sino que son aproximaciones de las ciencias sociales.

Por tal motivo, el análisis de políticas públicas puede considerarse como un proceso creativo donde los problemas públicos se intentan resolver utilizando múltiples métodos de investigación y argumentación para producir información útil que se convierta en conocimiento del proceso de generación de políticas, para determinar cuál de las alternativas logrará cumplir con un determinado conjunto de objetivos, además de relacionar cursos de acción, posiciones, actitudes y decisiones políticas con énfasis en los fines, medios, valores y prácticas (Orlansky, 2005).

El análisis de políticas públicas puede considerarse como investigación para la acción al involucrar un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de disciplinas como la ciencia política, la sociología, la economía, la teoría de la organización, la psicología, la antropología, entre otras, que buscan responder preguntas como: ¿debería intervenir el gobierno para solucionar un problema público concreto?; ¿cómo se debe orientar dicha intervención?; ¿cuánto tiempo será necesario actuar para resolver el problema?; ¿qué costos acompañarán a las acciones emprendidas?; ¿quién se beneficiará de la intervención y quién resultará perjudicado por ella?; ¿serán o no satisfactorios los resultados de la intervención?, entre muchas otras. Las personas que realizan el análisis de políticas públicas filtran la realidad a través de sus valores, capacidad técnica, intereses circunstanciales y grado de información, de tal forma que implica todo el proceso de la política pública y puede centrarse en algunos de los siguientes temas (Bañón y Carrillo, 1997:3):

Los aspectos externos a la administración pública, preocupándose por el problema que se va a tratar, sus dimensiones, la magnitud del mismo y el número de personas a las que afecta.

La relación y el comportamiento de los actores sociales críticos con intereses en el proceso de la política.

Los objetivos y las metas, interesándose en conocer la adecuación entre las previsiones y los logros.

Los medios e instrumentos utilizados —recursos humanos, financieros, organizativos y tecnológicos— para desarrollar la política (véase la figura 1).

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FIGURA 1

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS:

PROCEDIMIENTOS ANALÍTICOS

FUENTE: Dunn (1994).

Como se muestra en la figura 1, Dunn (1994) establece que el análisis de políticas públicas es una metodología para formular problemas con la finalidad de buscar soluciones que incorpora cinco procedimientos generales: i) estructuración del problema, ii ) previsión, iii) recomendación, iv) monitoreo, y v) evaluación. Desde esta perspectiva, el análisis de políticas públicas también se puede incorporar a este proceso cíclico e iterativo como parte del estudio necesario para su formulación e implementación, lo cual representa más un arte que una ciencia propiamente dicha, porque dentro de este concepto el ámbito de la política pública es meramente práctico y repetitivo. En el análisis de políticas públicas es importante mirar el proceso global y, dentro de él, la forma singular y característica en la que se involucran tres sistemas propuestos por Salazar (2009) para explicar lo que sucede con la acción del Estado:

El sistema político como un conjunto formado por determinadas instituciones que tienen expresiones formales identificables en el régimen jurídico, en relación con un cierto nivel de participación que se manifiesta a través de conductas relacionadas con el ejercicio del poder político; es fundamental para el análisis porque es donde se toman las decisiones en materia de política pública.

El sistema institucional corresponde a los mecanismos de orden social y cooperación que procuran regular el comportamiento para trascender las voluntades individuales buscando un bien social; en términos de políticas públicas, es la administración pública la encargada de ejecutar o poner en marcha las posibles soluciones.

El sistema social se define como las relaciones institucionales y políticas que actúan conjuntamente para conseguir objetivos; es importante para el análisis porque, de alguna manera, pretende ser una respuesta del Estado a los problemas o necesidades de la sociedad.

En el análisis de políticas públicas muchas veces no se da la importancia suficiente a los diversos enfoques institucionales que permiten diagnosticar y solucionar los problemas públicos, donde a través de los mecanismos de la administración pública se pueden organizar las formas en que habrían de ejecutarse las decisiones de gobierno para que sean eficaces; también es importante la validez de las decisiones institucionales, así como su capacidad técnica para lograr los objetivos sociales planteados, donde es necesario reconocer este espacio de actuación de las instituciones políticas y de la burocracia como piezas centrales en el proceso de las políticas públicas.

En la tabla 1 se muestran los diferentes enfoques del análisis de políticas públicas que pueden ser útiles por dos cosas. La primera es que cada enfoque permite identificar los objetivos de información que se busca alcanzar, mientras que la segunda tiene que ver más con las diferentes metodologías que se pueden utilizar (Salazar, 2009):

Empírico. La información que se genera es de carácter descriptiva e informativa para saber si existe o existirá algún problema público.

Valorativo. Es para conocer la importancia desde el punto de vista de los valores sobre la forma en que un problema público puede llegar a la agenda de gobierno.

Normativo. La información que se genera es prescriptiva y sirve para realizar recomendaciones en materia de política pública.

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TABLA 1

ENFOQUES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

FUENTE: elaboración propia con base en Salazar (2009).

Por último, para elaborar un buen análisis de políticas públicas se recomienda tomar en consideración las siguientes características (Salazar, 2009:36-37):

Estudiar la política pública como unidad de análisis, es decir, considerarla como un todo vista en su proceso global sin dividirla en sus fases para mirar en conjunto lo que pasa desde que se inicia esa política hasta el momento en el que se analiza.

Tener una intención explicativa para decir qué fue lo que pasó y por qué pasó, como el proceso de contrastar una hipótesis alternativa y nula que permita conocer si la intervención produjo determinados efectos o no, recurriendo a los instrumentos de las ciencias sociales.

Realizar un análisis histórico para considerar por qué se llegó a formular determinada política, cuáles fueron sus antecedentes, el discurso de la política, cómo se ejecutó, cuántos recursos fueron asignados, qué pasó en el proceso de implementación y sus resultados; esta información ayudará a formular tesis o hipótesis explicativas considerando el proceso en su conjunto.

Intentar entender la relación entre el sistema político, institucional y social.

EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

En el apartado anterior se desarrolló la idea de que el análisis de políticas públicas puede utilizar diferentes aproximaciones metodológicas para formular problemas públicos con la finalidad de buscar soluciones, mientras que la evaluación forma parte integral del proceso de análisis y es indispensable porque le suministra información. La evaluación, en este sentido, puede verse como un proceso sistemático de observación, recolección de datos e interpretación enfocado al conocimiento de una intervención pública como una norma, programa, plan o política pública, para alcanzar un juicio valorativo con base en evidencias, respecto de su diseño, formulación, puesta en práctica, efectos o impactos; también está relacionada con la producción de información y conocimiento de los resultados obtenidos para saber si contribuye a los fines, propósitos y metas establecidas para generar valor social (Cardozo, 2013). Algunas de las principales características de la evaluación de políticas públicas son (Cardozo, 2006):

Determinar la relevancia y el logro de objetivos con base en elementos como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad, entre otros.

Proporcionar información creíble, útil y oportuna que permita incorporar las lecciones aprendidas en el proceso de toma de decisiones de los diferentes actores involucrados.

Brindar información sobre el por qué un objetivo o resultado de una intervención fue alcanzado o no.

El monitoreo recolecta los hechos, mientras que la evaluación los vincula con los fines perseguidos.

Se aplica con un enfoque retrospectivo.

Los valores que sustentan una evaluación pueden referirse a los medios o a los fines.

La hechura de una política pública debe reunir un conjunto mínimo de tres elementos que forman parte del proceso central que describe Merino (2013). En el primer elemento se realiza la selección de relaciones causales para construir el problema público con base en un conjunto de supuestos formulados con una teoría, un método y una racionalidad previamente especificados. En el segundo elemento, a partir de la explicación del problema, se construye una argumentación que justifica las razones por las que es necesaria la intervención del Estado para solucionar un problema social. Por último, se elabora una propuesta de evaluación para encontrar las herramientas, técnicas y metodologías pertinentes que permitan dar una valoración lo más objetiva posible sobre algún aspecto establecido en los dos puntos anteriores sobre la política pública. Lo importante de destacar es que si estos tres elementos no tienen congruencia entre sí y están bien fundamentados de manera individual, es complicado delimitar lo que se espera obtener de una evaluación.

La evaluación es uno de los retos más importantes para el desarrollo de la disciplina de las políticas públicas porque todavía no existe un acuerdo en el ámbito académico y de la administración pública sobre su significado y alcances, donde además el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) ha promovido en México a partir del año 2004 el uso de diferentes metodologías y modelos de términos de referencia de carácter oficial enfocados a los programas de nivel federal. No obstante, la evaluación corre el riesgo de convertirse en un catálogo de metodologías de ejercicios técnicos e intelectuales cada vez más sofisticados que abandonan su propósito inicial de estimar y calcular el valor de algún aspecto del proceso de política pública, donde ninguna evaluación puede ser valiosa por sí misma con independencia de la cosa cuyo valor se quiera estimar; en este sentido, el centro de la reflexión en torno a la evaluación es el método más adecuado, colocando la atención en su argumentación, ya que sin referencias de origen, la política no es evaluable sólo en sus méritos (Cardozo, 2006).

En el aspecto del método, la evaluación es una actividad que busca comparar un determinado proceso y/o resultados con propósitos y/u objetivos previamente establecidos que sean oportunos y útiles para los tomadores de decisión, gestores públicos y la ciudadanía. Por tal motivo, es importante identificar primero cuáles son los criterios por los que se realiza una evaluación, como se muestra en la tabla 2, para después confrontar la validez de un determinado proceso. La propuesta de Zall y Rist (2004) identifica los siguientes cinco criterios principales para la evaluación:

La eficacia que busca el cumplimiento de los objetivos establecidos en una política pública.

La eficiencia sobre el uso correcto de los recursos financieros, humanos y materiales utilizados para realizar las actividades especificadas.

La relevancia de los objetivos para generar valor social.

La coherencia entre los objetivos y resultados para resolver el problema público.

La equidad que busque una distribución de beneficios económicos y sociales con igualdad de oportunidades.

La sostenibilidad de los resultados en el corto, mediano y largo plazos, tomando en cuenta la posible relación con otros sistemas o la presencia de efectos no esperados.

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TABLA 2

CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN

DE LA POLÍTICA PÚBLICA

FUENTE: Zall y Rist (2004).

La evaluación de políticas públicas debe atender de manera conjunta dos vertientes que son necesarias para la administración pública (Méndez, 2000; Orlansky, 2005): i) la político-democrática enfocada más a la responsabilidad y transparencia gubernamental donde lo importante es identificar y valorar las acciones de gobierno, y ii) la estratégica y gerencial para mejorar el proceso de toma de decisiones y la gestión; en ambos casos tiene que ser considerada como una actividad institucional enmarcada en un proyecto político que incorpora juicios de valores con base en evidencias y criterios referenciales donde se utilizan herramientas, cuantitativas y cualitativas, de las ciencias sociales para tener un mejor entendimiento de la realidad que examina, sin ser una mera descripción o medición.

En la tabla 3 se muestran algunos métodos de evaluación que tienen diferencias importantes no sólo en el objeto sino también en sus características; pero, como lo señala Cardozo (2006), al hablar de método se hace referencia a procedimientos de investigación que se desprenden de una postura epistemológica y un marco teórico, en la que el evaluador, basado en esta perspectiva y en un conjunto de principios y normas, realiza una serie de operaciones que le permiten seleccionar y coordinar ciertas técnicas para alcanzar sus objetivos. Las evaluaciones de diseño, proceso, consistencia y resultados utilizan instrumentos concretos de recolección, análisis, tratamiento e interpretación de datos que permiten realizar tanto una reflexión ex ante como ex post sobre el conjunto de lineamientos, estructuras y procesos que requiere una política pública para incrementar la probabilidad de éxito; así, uno de los métodos más importantes es el de impacto, ya que pone a prueba si una política, acción de gobierno o intervención ha sido capaz de provocar o no los efectos esperados, ya que se asegura de que el impacto se atribuya exclusivamente a la política, descartando los posibles efectos de otras variables o elementos.

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TABLA 3

MÉTODOS DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

FUENTE: elaboración propia con base en Salazar (2009).

En la figura 2 se muestra la articulación entre los diferentes métodos de evaluación con las diferentes etapas de la elaboración de políticas públicas. En una primera instancia se tiene el diseño, entendido como un proceso donde situaciones de interés público se abordan epistemológicamente como un problema público, por lo que es necesaria la intervención del gobierno con diferentes acciones que logren modificar positivamente el statu quo; con una evaluación ex ante es posible vislumbrar posibles áreas de oportunidad en puntos específicos del diseño como los que propone, por ejemplo, el Coneval: i) justificación de la creación y el diseño del programa; ii) la contribución a las metas y estrategias nacionales; población potencial y mecanismos de elegibilidad; iii) padrón de beneficiarios y mecanismos de atención del problema; iv) matriz de indicadores de resultados; v) presupuesto y rendición de cuentas, y complementariedad y coincidencia con otros programas.

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FIGURA 2

ARTICULACIÓN DE LOS MÉTODOS

DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

FUENTE: elaboración propia con base en Salazar (2009).

En la implementación de la política pública se intenta aplicar lo especificado en el diseño, pero es probable que exista un momento, situación o circunstancia que modificará los mapas de ruta original al involucrar diferentes actores con intereses propios y diversos que no necesariamente aprovecharán los insumos de la manera más eficiente posible para realizar las actividades que les corresponden y tener los productos esperados (Zalla y Rist, 2004; Salazar, 2009); por tal motivo, existen las evaluaciones de procesos que verifiquen la relación entre insumos, actividad y productos, y la evaluación de consistencia y resultados que vinculen desde el diseño hasta los productos. En última instancia están las evaluaciones de impacto, con las que se busca conocer los efectos atribuibles exclusivamente al programa para determinar todos los posibles cambios ex post en el diseño, insumos, actividades que logren los efectos e impactos deseados; es importante señalar que también se puede realizar una metaevaluación de los indicadores para conocer si realmente cumplen con las características de un buen indicador con un criterio claro de utilidad para asegurar la disponibilidad de los datos y resultados más relevantes en el menor tiempo y costo posibles.

Por último, es importante reconocer que existen diferentes niveles de análisis en la evaluación de políticas públicas para identificar el sentido que asume la evaluación y responder acerca de qué podemos preguntar sobre una política pública en un ejercicio de evaluación. La propuesta de Bracho (2010) consiste en distinguir los siguientes cuatro niveles de análisis partiendo de los aspectos más concretos y cercanos a los instrumentos en los que se expresan las decisiones públicas hasta abordar algunos aspectos filosóficos relacionados con los valores:

El nivel técnico analítico busca responder cuestiones vinculadas con los resultados de las acciones instrumentadas en la política pública para conocer si se alcanzaron los objetivos y resultados planteados; estos objetivos normalmente se expresan cuantitativamente en cifras de bienes, servicios u oportunidades brindadas a una población de beneficiarios.

El nivel contextual no se limita a los resultados inmediatos de la acción gubernamental, también busca determinar si los logros de la política son pertinentes en relación con el diagnóstico del problema que se presentó como justificación de la acción pública.

El tercer nivel es el sistémico, que identifica la