Variaciones de implementación: Ocho casos de política pública

Por Guillermo Miguel Cejudo Ramirez , María del Carmen Pardo y Mauricio Ivan Dussauge Laguna

El éxito o fracaso de la políticas públicas depende de su implementación. Sin embargo, en México sabemos poco sobre cómo y porqué una políticas se implementan mejor que otras. Variaciones de implementación explora empíricamente esas preguntas y contribuye a ampliar nuestro conocimiento sobre la materia.
A partir del análisis riguroso de ocho casos

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 7 dic 2021

Guillermo Miguel Cejudo Ramirez

Guillermo M. Cejudo es secretario académico del CIDE, en donde ha sido profesor-investigador en la División de Administración Pública desde 2006. Estudió en El Colegio de México, la London School of Economics and Political Science y la Universidad de Boston. entre sus obras más recientes están Democracia y burocracia (Instituto Nacional Electoral, 2016) y es coeditor, con María del Carmen Pardo, de Trayectorias de reforma administrativa en México (El Colegio de México, 2016). Es miembro del SNI, nivel II. María del Carmen Pardo es profesora asociada de la División de Administración Pública del CIDE. Estudió en la FCPYS de la UNAM, en la Universidad Iberoamericana. Entre sus obras más recientes están los libros La modernización administrativa en México y Una Introducción a la administración pública (El Colegio de México, 2009 y 2016). Es miembro del SNI, nivel III. Mauricio I. Dussauge Laguna es profesor-investigador de la División de Administración Pública del CIDE. Egresado del El Colegio de México, La Maxwell School of Syracuse University y la LOndon School of Economics and Political Science. Entre otros títulos publicados, es editor, con José Luis Méndez, de Policy Analysis in México (Policy Press, 2017). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI)

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Primera edición, 2019

Biblioteca del

cide

– Registro catalogado

Cejudo, Guillermo M., editor

Título: Variaciones de implementación: Ocho casos de política pública

Responsable(s): Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo y Mauricio I. Dussauge Laguna, editores.

Autor(es): Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo y Mauricio I. Dussauge Laguna, autores de la introducción; Fernando Nieto… [y otros autores], mencionados en la tabla de contenido.

Pie de imprenta: Ciudad de México : Centro de Investigación y Docencia Económicas, ©2019.

Edición: Primera edición

Descripción física: 364 páginas, 23 cm.

Contenido: Introducción: las preguntas y los casos / Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo y Mauricio I. Dussauge Laguna – I. La implementación del servicio profesional de carrera, 2003-2012 / Fernando Nieto y María del Carmen Pardo – II. La reforma procesal penal de 2008: la implementación de una reforma durante una crisis de seguridad pública / José Antonio Caballero – III. Papeles para millones: la implementación de la política de documentación de mexicanos en el exterior / Héctor Cárdenas Suárez – IV. El Seguro Popular de Salud: desafíos en la implementación de una política intergubernamental / Laura Flamand y Carlos Moreno Jaimes – V. La implementación del programa Hábitat y la vertiente de intervenciones preventivas a través de sus instrumentos básicos / Edgar E. Ramírez de la Cruz y Manlio F. Castillo Salas – VI. Implementación de una estrategia de coordinación interinstitucional: la Cruzada Nacional contra el Hambre / Guillermo M. Cejudo y Cynthia L. Michel – VII. Implementación de políticas públicas de regulación ambiental: la política de residuos peligrosos / Vicente Ugalde – VIII. La implementación de la política de transparencia y acceso a la información en la administración pública federal, de 2003 a 2007 / Sergio López Ayllón y Samantha Ortiz Casillas – IX. Los desafíos persistentes en la implementación de políticas públicas en México / Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo y Mauricio I. Dussauge Laguna – Anexo.

Identificadores: ISBN: 978-607-8508-55-6

orcid:

0000-0002-7865-2557 (Guillermo M. Cejudo)

orcid:

0000-0001-7630-1879 (María del Carmen Pardo)

orcid:

0000-0003-4130-2745 (Mauricio I. Dussauge Laguna)

orcid:

0000-0002-5301-0507 (Fernando Nieto)

orcid:

0000-0002-4152-4463 (José Antonio Caballero)

orcid:

0000-0001-7289-2413 (Héctor Cárdenas Suárez)

orcid:

0000-0003-1805-1423 (Laura Flamand)

orcid:

0000-0002-4928-218X (Carlos Moreno Jaimes)

orcid:

0000-0002-7134-7613 (Edgar E. Ramírez de la Cruz)

orcid:

0000-0003-0427-6170 (Manlio F. Castillo Salas)

orcid:

0000-0003-4603-0427 (Cynthia L. Michel)

orcid:

0000-0002-0470-2929 (Vicente Ugalde)

orcid:

0000-0003-1204-4898 (Sergio López Ayllón)

orcid:

0000-0002-2166-264X (Samantha Ortiz Casillas) Serie: Colección Gobierno y políticas públicas.

Clasificación LC: H97 C45 2019

Tema(s): Policy sciences – Mexico – Case studies

Dirección editorial: Natalia Cervantes Larios

Portada: Ilustración de Fabricio Vanden Broeck

www.LibreriaCide.com

D.R. © 2019

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, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Carretera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de México.

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Conversión gestionada por:

Sextil Online, S.A. de C.V./ Ink it ® 2019.

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Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra —incluido el diseño tipográfico y de portada—, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor.

Índice

Preliminar

*

Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo y Mauricio I. Dussauge Laguna

Este libro es parte de un proyecto comprehensivo sobre implementación de políticas públicas llevado a cabo en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (

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), con el apoyo de la William and Flora Hewlett Foundation desde 2015. Se han publicado ya dos antologías de textos sobre desarrollos recientes en la discusión sobre implementación y sobre burocracias a nivel de calle (Pardo, Dussauge y Cejudo, 2018; Dussauge, Cejudo y Pardo, 2018). Como parte de este proyecto, en febrero de 2016 se realizó el curso doctoral El estudio de la implementación de políticas públicas en una era de gobernanza. Este curso fue impartido por académicos reconocidos internacionalmente: Harald Sætren (Universidad de Bergen), Peter Hupe (Universidad Erasmus Rotterdam), Peter J. May (Universidad de Washington) y Søren Winter (Centro Nacional Danés para la Investigación Social), quienes dictaron conferencias sobre los retos de la implementación en un contexto de gobernanza, el vínculo entre el diseño de las políticas y su implementación, la implementación como gobernanza operativa multinivel, la gestión y la burocracia de nivel de calle, así como estudios comparados de implementación. La discusión con la que cerró el curso quedó recogida en la revista Gestión y Política Pública (Cejudo et al., 2018). El curso y las deliberaciones nutrieron las ideas de este libro.

Versiones preliminares de los capítulos de este libro se presentaron en un seminario interno llevado a cabo en octubre de 2015 en el

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y en uno público en abril de 2016, en el cual se discutieron los textos y se deliberó sobre hallazgos y aprendizajes relevantes para la implementación de las políticas, que se recogen en el capítulo final.

Referencias

Cejudo, G.M., P.J. May, H. Sætren, P. Hupe y S. Winter (2018), Investigación sobre implementación y gobernanza: Direcciones y retos para el futuro, Gestión y Política Pública, XXVII(1), pp. 269-283.

Dussauge Laguna, M.I., G.M. Cejudo y M.C. Pardo (eds.) (2018), Las burocracias a nivel de calle: Una antología, Ciudad de México:

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Pardo, M.C., M.I. Dussauge Laguna y G.M. Cejudo (eds.) (2018), Implementación de políticas públicas: Una antología, Ciudad de México:

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* Agradecemos los comentarios de dos dictaminadores anónimos y el apoyo, en diversos momentos, de Marcela Vázquez, Humberto Trujillo y Adriana Oseguera.

Introducción

Las preguntas y los casos

Guillermo M. Cejudo,* María del Carmen Pardo** y Mauricio I. Dussauge Laguna

***

En sus inicios, el estudio de las políticas públicas en México estuvo muy vinculado con (podría decirse, dependiente de) la discusión académica sobre políticas públicas en Estados Unidos: los conceptos, teorías e incluso ejemplos utilizados para estudiar y enseñar políticas públicas se originaban en la academia estadounidense y, en menor medida, europea (especialmente británica, francesa o española). Con todo, ya desde finales del siglo

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, algunos especialistas comenzaron a hacer aportaciones teóricas para el estudio de las políticas públicas en México (véase Méndez, 2017). Luis F. Aguilar, en sus célebres estudios introductorios a las antologías que coordinó para la editorial Miguel Ángel Porrúa, no sólo explicaba para el público latinoamericano una nueva forma de analizar la actividad gubernamental, sino que enfatizaba la importancia del nuevo enfoque en un entorno caracterizado por un proceso democratizador y de redimensionamiento del Estado. José Luis Méndez (1993) empezó a hacer análisis comparado de políticas públicas. Mauricio Merino (2000) estudió los desafíos del tránsito de una disciplina centrada en la administración pública a una en políticas públicas. Enrique Cabrero (2000) debatió la pertinencia de un enfoque con una denominación de origen que no correspondía con el carácter autoritario, centralista y cerrado del sistema político mexicano.

En cambio, el estudio empírico y sistemático de las políticas públicas en México ha sido menos frecuente. Si bien hay áreas donde el enfoque de políticas públicas ha servido para analizar y comprender mejor las intervenciones gubernamentales,¹ poco se ha hecho por tener comparaciones explícitas entre políticas públicas, o estudiar, con un marco analítico común, políticas similares.² No sobra decir que este es un rasgo de muchos estudios de política pública en el mundo y que suele verse como un desafío para la acumulación de conocimiento y la formación de teorías (Hill, 1997; Sabatier, 2007; Sætren, 2014).

Este libro es una contribución al análisis empírico de las políticas públicas en México, centrándose en su implementación. La implementación es la etapa del proceso de las políticas públicas a la que más fracasos de políticas se le atribuyen, y de la que menos se conoce en México. Muchas políticas públicas con teorías causales presumiblemente adecuadas, una vez que se ponen en marcha, no logran cumplir con los objetivos para los que fueron diseñadas. En estos casos suele decirse que la política no tuvo éxito debido a problemas en su implementación. Sin embargo, no existe, hasta el momento, un esfuerzo sistematizado para valorar los posibles factores que determinan el éxito o fracaso de una política antes de su implementación en el entorno específico de las políticas públicas en México: un país con un sistema federal sin competencias bien definidas (Merino, 2010), con una administración pública sujeta a lógicas contrapuestas (Pardo y Cejudo, 2016) y un régimen de rendición de cuentas fragmentado (López Ayllón y Fierro, 2010).

Este libro ofrece al lector un análisis del proceso de implementación de ocho políticas públicas en México, a partir de una selección cuidadosa de casos y un análisis empírico, informado teóricamente, de su proceso de implementación. El propósito del libro es arrojar luz sobre los factores que pueden afectar la implementación de las políticas. Los autores de los capítulos no se limitan a la valoración del diseño y la lógica causal de la política, sino que hacen un análisis de diversos factores (por ejemplo, políticos, administrativos e institucionales) que pueden afectar la implementación de las políticas. En el capítulo final, los editores ofrecemos una revisión de los hallazgos generales de los capítulos y de sus implicaciones para la discusión académica contemporánea sobre implementación de políticas públicas.

Un programa de investigación en marcha, renovado y con relevancia práctica

El libro hace tres contribuciones. Por una parte, muestra que el programa de investigación iniciado por Luis F. Aguilar en la década de 1990 sigue vigente, con potencia y fructífero. En la última década han aparecido importantes textos que ayudan a comprender mejor la forma en que las políticas públicas se analizan (Méndez y Dussauge, 2017; Merino, 2000; Merino y Cejudo, 2010), se diseñan (Lehoucq et al., 2005) y evalúan (Maldonado y Pérez Yarahuán, 2015) en México. Este libro quiere contribuir a esa investigación, que es parte de una conversación global, pero con atención a lo nacional, desde el estudio de la implementación de políticas.

El énfasis puesto en el diseño o en la evaluación de las políticas públicas no tiene un equivalente en el análisis de la implementación. Este es un problema común en muchos países de América Latina que han transitado de la planificación como la herramienta central de la gestión gubernamental al monitoreo y evaluación, sin detenerse en la construcción de capacidades para la implementación de políticas públicas (Cortázar Velarde, 2007). Confiamos en que con este libro —y con las lecciones de cada uno de los casos— podremos contribuir a que las políticas públicas estén mejor implementadas y, por lo tanto, tengan mayores probabilidades de alcanzar sus objetivos. También confiamos en que nuestro análisis servirá para ampliar la agenda de investigación sobre políticas públicas en el mundo hispanoparlante, para estimular la realización de casos de estudio informados teóricamente, la comparación sistematizada, y la búsqueda de explicaciones a las diferencias en los procesos de implementación en países con menos capacidades institucionales, más corrupción o controles democráticos endebles.

En segundo lugar, busca dialogar con la literatura contemporánea sobre implementación. Como señalan Hupe y Hill (2016), es necesario estudiar la implementación de políticas públicas con ojos renovados. Las viejas discusiones sobre los problemas de la acción conjunta (Pressman y Wildavsky, 1984) o de los juegos estratégicos (Bardach, 1979) que desvían la implementación de la política tienen que complementarse con perspectivas que no se preocupan sólo por lo que Hill y Hupe (2014) llaman la implementación congruente (como si sólo se tratara de llevar a cabo un plan perfectamente trazado) sino que ponen atención a la dinámica de la implementación, al papel de los funcionarios de nivel de calle (Lipsky, 1980) y a las interacciones entre capacidades y contexto (Sætren, 2014) —sobre algunos de los textos que han renovado el debate sobre implementación de políticas, véanse las dos antologías que hemos compilado: Dussauge, Cejudo y Pardo (2018) y Pardo, Dussauge y Cejudo (2018).

Por último, esperamos reducir el déficit existente en la comprensión de la implementación de las políticas públicas en México. El estudio de la implementación en México se ha visto rezagado tanto en términos de análisis teóricos como empíricos, a pesar de que existe una abundante bibliografía, sobre todo estadounidense, sobre dicha etapa del ciclo de la política pública. Este libro arroja luz sobre los factores que explican la implementación de políticas en México. Tratamos de tener alguna evidencia empírica para abrir la caja negra del proceso de implementación y saber en qué medida las decisiones que se convierten en programas o políticas tienen éxito al cumplir con los propósitos que se les fijaron y cuáles son los obstáculos que han tenido que sortear y que han complicado, retrasado o anulado la posibilidad de ese éxito. El estudio de la implementación de políticas públicas en México no sólo contribuye al conocimiento sobre cómo funcionan las políticas públicas en este país sino que arroja luz —como se explica en el último capítulo de esta obra— acerca de cómo algunos elementos del arreglo institucional mexicano inciden en la implementación de las decisiones de sus gobiernos. México es una democracia nueva, con una división de poderes razonablemente establecida, con pluralismo electoral, alternacia entre partidos y competencia política. El lento proceso de construcción democrática ha dejado su marca en la forma en que la administración pública responde a los mandatos políticos y a las necesidades ciudadanas: se han construido instituciones para vigilar y hacer transparente la gestión pública, pero no ha habido esfuerzos exitosos en la construcción de burocracias profesionales (Cejudo, 2015) y esto, a su vez, sigue determinando la forma en que se hacen las políticas públicas, con más apertura que en el pasado, pero con menos sofisticación de la deseada (Méndez y Dussauge, 2017). Es, además, un país federal, en el que los gobiernos estatales (e incluso municipales) toman parte en la implementación de las políticas federales, diseñan sus propias políticas en temas que, en ocasiones, se empalman por la concurrencia de compentencias (Cejudo, Michel, Sobrino, 2017; Mejía y Rojas, en prensa) y que imponen la necesidad de coordinación intersectorial e intergubernamental (Coneval, 2018).

Ocho procesos de implementación

Para seleccionar los casos y a sus autores, buscamos políticas públicas ya implementadas en México, impulsadas desde el gobierno federal pero con variaciones en la configuración de su diseño y en los participantes en su implementación. En el cuadro 1 se presenta una síntesis de las políticas públicas analizadas, el periodo de estudio, los responsables de implementación y el alcance intergubernamental o interinstitucional de cada una.

Fernando Nieto y María del Carmen Pardo estudian La implementación del servicio profesional de carrera, 2003-2012. Los autores señalan que el servicio profesional de carrera (

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) se creó como una política comprehensiva de gestión de recursos humanos del gobierno federal con base en el mérito, cuyo propósito explícito fue crear un sistema integral que abarcara el preempleo, empleo y postempleo del personal asignado a puestos ‘de confianza’ de la administración pública federal centralizada […] con la finalidad de garantizar igualdad de oportunidades en el acceso y desarrollo profesional en el servicio público federal. Sin embargo, los autores señalan que a poco más de una década de implementación, los resultados de la reforma, que enfrentó retos técnicos y políticos complejos, no corresponden con las expectativas iniciales. Con base en el seguimiento del proceso (process-tracing) de implementación del

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, los autores evalúan la hipótesis de que "las estrategias necesarias para aplicar la reforma e implementar el

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en un ambiente de implementación hostil, paradójicamente, diluyeron los objetivos de largo plazo y limitaron el éxito de la política".

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Para verificar su hipótesis, Pardo y Nieto segmentan el periodo 2003-2012 en tres rondas de implementación: la primera comprende los primeros años de vigencia de la ley; la segunda y tercera se ubican en la primera y segunda mitad de la administración del presidente Calderón, respectivamente. Los autores analizan los problemas que el

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enfrentó durante esos periodos, sus causas, así como las medidas tomadas para resolverlos. Las variables que los autores identifican como relevantes para explicar la implementación del

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son: a) las características de la política y los problemas de diseño, reflejados sobre todo en la centralización y posterior descentralización de la operación del

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, b) la gradual reducción de recursos para la implementación, c) las complejas relaciones interorganizacionales, en especial, el rol de la Secretaría de la Función Pública (

sfp)

en las distintas rondas de implementación y los mecanismos de control, y d) la respuesta de los receptores de la política, que se caracterizó por el recelo e, incluso, la oposición, lo que generó desviación y simulación.

Los autores concluyen que la historia de la implementación de esta política y, de manera más general, de las políticas de profesionalización de la función pública federal, se caracteriza por descalabros, limitaciones y una operación que avanza a contrasentido de normas y prácticas profundamente arraigadas en la administración pública mexicana, y que además tuvo poca importancia en la agenda gubernamental. No obstante, los autores también identifican avances relativos en el fortalecimiento del sistema de Servicio Profesional de Carrera, por lo que, de manera más general, sostienen que la implementación de la política de profesionalización ha tenido un éxito relativo, con resultados magros en algunos ámbitos y ciertos avances en otros.

José Antonio Caballero, en su capítulo La reforma procesal penal de 2008: La implementación de una reforma durante una crisis de seguridad pública, mantiene la hipótesis de que la reforma procesal penal fue concebida como un ejercicio de cambio jurídico y que existieron consideraciones muy limitadas en cuanto a su ejecución como una política pública. Al inicio, el autor relata el origen de la reforma, así como el contexto en el que tuvo lugar, y destaca las condiciones que la hicieron viable en su versión final, ya que pese a que la iniciativa presentada por el Ejecutivo federal no incluía la transición hacia un sistema oral acusatorio, el tema había tomado fuerza tanto en las entidades federativas como entre la sociedad civil, lo que, aunado al acuerdo entre diputados y senadores de varios partidos, permitió que la reforma procesal penal la incluyera para todo el país.

En segundo lugar, Caballero describe los objetivos de la reforma. El autor señala que el objetivo general de esta, la transición de un sistema mixto inquisitivo a un sistema garantista, oral y acusatorio, es poco claro respecto a los objetivos específicos que se pretenden alcanzar con el cambio, por lo que hace un minucioso análisis normativo que le permite concluir que la reforma fue ambiciosa al tener seis objetivos específicos en términos de política pública: 1) recuperar la confianza pública, 2) garantizar la existencia de un sistema que proteja los derechos de indiciados y víctimas, 3) tener un sistema eficiente, 4) tener un sistema eficaz, 5) abatir la impunidad, y 6) racionalizar el uso de las penas.

Después, Caballero analiza las estrategias diseñadas para la implementación de la reforma, y pone énfasis en la dificultad inicial de establecer parámetros que permitieran conocer cómo se implementaría la reforma ante la vaguedad de las disposiciones y la falta de definición de la capacidad operativa de la instancia creada para coordinar su implementación. El autor también destaca la asignación y distribución de recursos presupuestales para la implementación, que denotan la importancia que se le otorgó a la etapa de diseño normativo. Este acento inicial en el diseño normativo se presentó en la implementación tanto en la federación como en las entidades federativas; en estas últimas, los procesos de implementación de la reforma, de acuerdo con el autor, no fueron tersos y en muchos casos fue necesario hacer ajustes de última hora, reformas y contrarreformas para asegurar que se produjera la implementación. Por la importancia de la implementación en el resto de las entidades federativas, el caso de Chihuahua se describe con mayor detalle. Respecto a la implementación a nivel federal, Caballero sostiene que, ante la falta de voluntad política, el ejercicio inicial de la implementación a cargo del Poder Judicial quedó completamente detenido por falta de consensos en los otros dos poderes sobre la forma en que se iba a implementar. Además, la crisis de seguridad pública iniciada en 2007 tampoco fue favorable para la implementación de la reforma, por lo que fue años después, con el cambio de administración, cuando se empezaron a dar los primeros pasos firmes para su implementación.

En términos del seguimiento y evaluación de la reforma, el autor señala que, salvo alguna excepción, la ausencia de información gubernamental, periódica y útil sobre la implementación (más allá de indicadores de resultados), ha sido la mayor dificultad. Caballero concluye que la implementación de la reforma procesal se caracterizó por un gran énfasis en el cuidado de los diseños normativos, por lo que la lección más clara de este proceso no tiene que ver con reducir el peso del diseño normativo sino con complementar el proceso de diseño normativo con las herramientas necesarias para la implementación, e identificar claramente a los líderes y responsables de la misma.

Héctor Cárdenas Suárez analiza Papeles para millones: La implementación de la política de documentación de mexicanos en el exterior. El autor sostiene que la política de documentación consular de mexicanos en el exterior, en particular en Estados Unidos, ha sido una estrategia coherente y exitosa, debido sobre todo a cuatro elementos clave: el apoyo institucional ininterrumpido, el enfoque incremental de la política, la toma de decisiones basada en evidencia, y el enfoque de proyectos adoptado por el responsable de la implementación, la Dirección General de Servicios Consulares de la Secretaría de Relaciones Exteriores (

sre

). De acuerdo con el autor, esta política se ha desarrollado de manera progresiva, incremental e iterativa, con objetivos modestos pero claros.

Si bien el autor señala que la política de documentación de mexicanos en el exterior ha sido implementada durante más de un siglo, el periodo estudiado empieza en 2008, ya que fue en ese año cuando la política cayó en crisis ante un considerable aumento de la demanda —principalmente de pasaportes— de los mexicanos en Estados Unidos, así como una mayor dispersión geográfica de esta, lo que obligó a los implementadores a repensar y reenfocar la estrategia. En consecuencia, se adoptó un enfoque de proximidad, descentralizado y basado en el uso intensivo de las tecnologías de la información.

Sin embargo, la implementación no estuvo exenta de dificul­tades, señala el autor. Los retos enfrentados se derivaron tanto de condiciones que afectan generalmente a las burocracias públicas, como de condiciones específicas de la institución. Entre ellos se encontraron los límites para obtener recursos presupuestales debido a la compleja dinámica de las negociaciones presupuestales entre la cancillería y la Secretaría de Hacienda, así como visiones diferentes respecto a la normatividad entre actores involucrados. Sin embargo, la existencia de vacíos normativos permitió la emisión de lineamientos y circulares para implementar las innovaciones. Otros retos, más específicos, se derivan del carácter descentralizado de su modelo de operación y de la dificultad —asociada a esa descentralización— para implementar procesos homogéneos, así como de la implementación de los procesos operativos, particularmen­te de los procesos de atención al público en los consulados. Por otro lado, si bien el personal de la

sre

, una burocracia meritocrática de carrera con una fuerte identificación con la misión de la institución y un alto grado de disciplina interna, ha permitido la continuidad del enfoque, esa burocracia carece de los perfiles idóneos para implementar una política de documentación muy anclada en la tecnología y que busca rutinizar los procesos y alcanzar elevados niveles de calidad en el servicio, lo que representó un obstáculo organizacional para la política.

Cárdenas, para concluir, hace hincapié en algunas lecciones del caso para la exitosa implementación de políticas públicas. Primero, la importancia de que desde la etapa del diseño existan objetivos claros y estables. Segundo, el enfoque incrementalista que, a diferencia de proyectos integrales que buscan construir o reconstruir programas desde las bases, permite acotar el riesgo de los proyectos y hacer mejoras modestas pero continuas. Tercero, contar con personal profesional y motivado, que tenga espíritu de cuerpo. Cuarto, la disposición para tomar decisiones basadas en evidencia para reducir los riesgos y la incertidumbre. Quinto, el trabajo directo en el terreno para formar liderazgos descentralizados que mantengan la operación de los procesos. Y, sexto, el reconocimiento por parte de las organizaciones de sus propias debilidades y de la fragilidad inherente de los procesos de calidad ante la entropía organizacional.

En un momento en el que, tras la elección de un nuevo presidente en Estados Unidos, la política consular y la protección de los mexicanos en el exterior han vuelto al centro de la agenda pública, el texto de Cárdenas contribuye a comprender una política ya existente que puede ampliarse o fortalecerse sin necesidad de crear nuevas intervenciones de coyuntura.

Laura Flamand y Carlos Moreno Jaimes analizan El Seguro Popular de Salud: Desafíos en la implementación de una política intergubernamental. El Seguro Popular de Salud fue una decisión de política pública que buscó ofrecer protección financiera en salud a la población que carece de seguridad social en México y que establece la concurrencia entre el gobierno federal y los estatales en materia de salubridad general, señalan los autores, quienes destacan los orígenes, el contexto (la importancia de un buen diagnóstico y el reconocimiento de las heterogeneidades estatales), así como la estructura y los responsables de la implementación (implementación multinivel, marcadamente contractual y descentralizada) como elementos esenciales para entender la operación del Seguro Popular de Salud. Una vez discutido lo anterior, Flamand y Moreno Jaimes centran su análisis de los aciertos y deficiencias en la operación del Seguro Popular en tres factores centrales: la lógica del diseño, las características del personal y la naturaleza de la cooperación necesaria. A partir de esos tres aspectos analizan tres procesos esenciales en la operación del Seguro Popular: la afiliación, el financiamiento y la provisión de servicios durante el periodo 2010-2015.

De acuerdo con los autores, "la afiliación ha sido probablemente el proceso más exitoso de la política de Seguro Popular (

sp

), ya que se ha llevado a cabo de manera muy cuidadosa y sistemática, pero también debido a la eficacia del esquema de incentivos diseñado para motivar a los implementadores a llevarla a cabo. El financiamiento también puede considerarse relativamente efectivo porque ha contribuido al aumento de la afiliación al

sp

, pero también porque ha mitigado desequilibrios históricos entre los asegurados y los no asegurados. Por último, la provisión de los servicios es, quizá, el aspecto menos exitoso de la política, debido a que su implementación ha quedado en manos de servicios estatales de salud que se caracterizan por tener capacidades muy heterogéneas para cumplir con las funciones propias de cualquier sistema de salud".

Para finalizar, Flamand y Moreno Jaimes subrayan algunos hallazgos generales sobre la implementación del Seguro Popular. Por un lado, señalan que la política puede valorarse como positiva, y que eso se debe a que su diseño estableció objetivos muy claros desde el inicio y a que estos se mantuvieron estables durante más de una década; la definición de mecanismos razonablemente explícitos para cumplir con sus objetivos, y el rol de liderazgo del equipo que formuló la política a principios de la década de 2000; por otro, destacan que el Seguro Popular no cayó en la tentación de ‘arrancar desde cero’ […] aunque eso contribuyó a que sus resultados fueran desiguales —y, en algunos casos, francamente deficientes— dependiendo de las capacidades de cada sistema estatal de salud.

Edgar E. Ramírez de la Cruz y Manlio F. Castillo Salas estudian La implementación del programa Hábitat y la vertiente de intervenciones preventivas a través de sus instrumentos básicos. Con Hábitat, establecido en 2003, el gobierno mexicano sumó el combate a la pobreza urbana a los propósitos de la política social del Estado, dicen los autores, quienes centran su análisis en la vertiente de intervenciones preventivas (

vip

) del programa, creada en 2012 con el objetivo de contribuir a reducir la violencia social mediante el mejoramiento del entorno en zonas consideradas como de alta incidencia delictiva, pero en 2014 su inadecuado funcionamiento fue evidente. En este capítulo, los autores —siguiendo a Matland— sostienen que el proceso de implementación de la

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ha sido experimental, ya que se ha caracterizado por una alta ambigüedad y bajo conflicto. Ramírez de la Cruz y Castillo Salas afirman que el principal problema del programa son las deficiencias en su diseño normativo y en el proceso de focalización, que obstaculizan la estandarización de los procesos de implementación y disminuyen el control sobre la vertiente, lo que ocasiona una gran variación en los resultados de su aplicación.

Respecto al diseño normativo de Hábitat, los autores explican que está compuesto por 37 instrumentos jurídicos, operativos y de planeación y que tiene dos problemas centrales: "1) la falta de congruencia de la

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con las funciones principales de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) y 2) la insuficiencia de los instrumentos operativos de la vertiente". Además, identifican tres problemas específicos que, según ellos, dificultan la adecuada implementación de la

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: el primero es la imposibilidad de diferenciar entre las zonas de actuación de la vertiente general (una de las otras dos vertientes del programa) y las de la

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; el segundo es el papel de los centros de desarrollo comunitario (

cdc

), espacios construidos para la realización de las actividades comunitarias, que resulta confuso; el tercero es el diseño, que no establece mecanismos que aseguren la veracidad y la calidad de los documentos que sirven de base para la implementación [ni] explica de manera suficiente cuál es la diferencia entre los distintos instrumentos.

En lo referente a la focalización, los autores sostienen que se observa un amplio margen para la actuación discrecional de los funcionarios durante el proceso de focalización y que la existencia de dos lógicas que orientan la focalización: la eficiencia administrativa y la eficacia en los resultados producidos por la vertiente, es causa de confusión tanto para los operadores en los ámbitos federal y estatal, como para los ejecutores municipales. Los autores discuten también si algunos factores externos, como el rezago social de los municipios y sus capacidades administrativas, podrían influir en la implementación adecuada de Hábitat y la

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y, por lo tanto, en la variación de sus resultados.

En su discusión final, Ramírez de la Cruz y Castillo Salas señalan que la evidencia del caso sugiere que la ambigüedad en los objetivos del programa es la que produce los bajos niveles de conflicto observados, lo que, de acuerdo con ellos, puede tener consecuencias muy perjudiciales. Por ejemplo, se observó que "la burocracia (federal, estatal y municipal) ha logrado mantener la continuidad de la

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porque el diseño del programa les permite un gran margen de discrecionalidad para usarla según sus intereses particulares. Esa visión y los problemas de diseño del programa, pueden perpetuar resultados pobres en la implementación de la vertiente", aseguran.

Guillermo M. Cejudo y Cynthia L. Michel, en su capítulo Implementación de una estrategia de coordinación interinstitucional: La Cruzada Nacional contra el Hambre, afirman que la coordinación, entendida como los instrumentos y mecanismos orientados a incrementar la alineación, voluntaria o no, de las actividades y esfuerzos de las organizaciones dentro del sector público, se ha considerado en los últimos años como la respuesta para revertir la actuación fragmentada de los gobiernos frente a problemas complejos. Los autores estudian el caso de la Cruzada Nacional contra el Hambre (

cnch

), que es el más reciente —y, agregan, más ambicioso— intento por articular la política social en México, cuyo objetivo es que funcionarios de distintas dependencias (a nivel federal y en los otros ámbitos de gobierno) orienten sus programas, estructuras y recursos a la atención de las personas que padecen alguna carencia social. De acuerdo con Cejudo y Michel, la

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pretendía alcanzar ese objetivo a través de dos instrumentos: la coordinación interinstitucional y la participación comunitaria, y mediante dos procesos sustantivos de decisión durante su implementación: la focalización y la planeación. Por lo tanto, centran su análisis en esos instrumentos y procesos.

Los autores analizan la implementación de la

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con base en dos variables: 1) el grado de especificidad del diseño (la delimitación del objetivo de la

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y de los mecanismos para lograrlo, así como