Implementación de políticas públicas:: Una antología

Por María del Carmen Pardo

Los estudios de implementación de políticas públicas están experimentan­ do una renovación en sus teorías, metodologías y preguntas de investigación . Implementación de políticas públicas: Una antología da cuenta de los análisis y discusiones actuales, los hallazgos recientes, los vacíos teórico-conceptuales, así como los temas recurrentes y las pr

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 4 sept 2023

María del Carmen Pardo

María del Carmen Pardo es profesora asociada de la División de Administración Pública del CIDE. Estudió en la FCPys de la UNAM, en la Universidad París II y en la Universidad Ibe­ roamericana. Entre sus obras más recientes es­ tán los libros La modernización administrativa en México y Una introducción a la administración pública (El Colegio de México, 2009 y 2016). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (sNI), nivel III. Mauricio l.Dussauge Laguna es profesor-inves­ tigador de la División de Administración Pú­ blica del CIDE. Egresado de El Colegio de México, la Maxwell School of Syracuse University y la London School of Economics and Political Science. Entre otros títulos publicados, es coeditor, con José Luis Méndez, de Policy Analysis inMexico (Policy Press, 20 17). Es miembro del SNI, nivel II. Guillermo M. Cejudo es secretario académico del Centro de Investigación y Docencia Econó­ micas (CIDE), en donde ha sido profesor­ investigador en la División de Administración Pública desde 2006. Estudió en El Colegio de México, la London School of Economics and Political Science y la Universidad de Boston. Entres sus obras más recientes están Democracia y burocracia (Instituto Nacional Electoral, 2016) y coeditor, con María del Carmen Pardo, de Trayectorias de reforma administrativa en México (El Colegio de México, 2016). Es miembro del SNI, nivel Il.

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Estudio introductorio

Implementación de políticas públicas:

Una antología

El interés y los estudios sobre el contenido y los alcances del enfoque de políticas públicas en español se los debemos en buena medida al doctor Luis F. Aguilar Villanueva, quien con visión de largo plazo editó, en 1993, una serie de cuatro antologías de textos traducidos a nuestro idioma con las discusiones académicas que hasta ese momento eran las más relevantes sobre el tema. El cuarto tomo de aquella serie estuvo dedicado a la etapa de la implementación de las políticas y recogió muchos de los trabajos pioneros de esta importante fase del ciclo de políticas públicas. Muchos de esos textos se volvieron clásicos y sus autores —Pressman, Wildavsky, Bardach, así como el propio Aguilar— referencias obligadas. A partir de ellos, la investigación sobre implementación de políticas se ha profundizado, cuestionado o reformulado con nuevas discusiones.

La antología que aquí presentamos busca dar cuenta de los análisis y discusiones, de los hallazgos y los vacíos teórico-conceptuales, de los temas recurrentes y las propuestas novedosas que en materia de implementación de políticas públicas han surgido desde entonces.

Los autores de este estudio introductorio hicimos una revisión exhaustiva de la producción académica sobre implementación de los últimos años en Estados Unidos y Europa, y seleccionamos diez textos que dan muestra de la variedad de enfoques, de las preocupaciones intelectuales y las apuestas metodológicas que han guiado el estudio de la implementación. Así, este volumen recupera diez artículos escritos por destacados estudiosos europeos y norteamericanos, quienes han dedicado buena parte de su carrera académica al tema de la implementación.

Los textos, en su mayoría escritos durante los últimos diez años, se refieren a la importancia de desentrañar los múltiples vericuetos que aparecen en la etapa de implantación, una vez que la política o políticas quedaron diseñadas. Éstas van a desdoblarse para tratar, en ese importante y decisivo trayecto, de combinar acciones, decisiones, estrategias y recursos que les permitan, de la mejor manera posible, lograr los objetivos para los que fueron pensadas y puestas en marcha.

El estudio introductorio plantea, en la primera sección, la importancia que reviste esta particular etapa del enfoque de políticas públicas y apunta las dificultades que se han presentado en su estudio para entender la cantidad de variables que intervienen y la dificultad que resulta de su alineamiento con los objetivos que persiguen las políticas públicas. La segunda sección está dedicada a sintetizar los contenidos de los diez artículos seleccionados.

Sobre el tema de la implementación

La importancia de estudiar la implementación descansa en buena medida en que en ella intervienen múltiples factores cruciales para el éxito final de las políticas públicas. Desde el mirador de las políticas es de suma importancia considerar, entre otras cosas, la gravedad del problema, la decisión política y el diseño de la política, pero es también imprescindible tomar en cuenta y saber con precisión, ¿quiénes serán los implementadores?, ¿si son autoridades electas o no?, ¿si intervienen otros cuerpos burocráticos?, ¿si aparecen acciones de la sociedad que den cauce a la implementación o busquen modalidades alternas a las generadas desde el gobierno?

Para esto es necesario considerar las estructuras, las capacidades, los recursos, los intereses y a los beneficiarios, todas ellas variables que no pueden estar necesariamente controladas, pero que inciden en el desarrollo de la política pública. Por último, es fundamental tomar en cuenta el contexto, las múltiples posibilidades de interacción y los procesos que relacionan actores, decisiones, acciones, recursos, tiempo e incluso las fallas de gobierno. De ahí que el estudio de la implementación, al tenerse que centrar en múltiples variables con relaciones causales complejas, es un reto intelectual, metodológico y práctico.

Los diez trabajos incluidos en este volumen incorporan análisis que convergen en lo que, al entresacar algunas ideas de los mismos, podría entenderse por implementación del proceso que convierte la intención del gobierno de transformar insumos en acciones, resultados o efectos. Este proceso contiene un componente importante de gestión, de operación cotidiana. Intención y gestión se inscriben en un marco jurídico-normativo que fija los límites de la política dentro de un Estado de derecho y de un régimen de democracia representativa, con múltiples actores gubernamentales y no gubernamentales que participan en dicho proceso.

La implementación se entendería, entonces, como el proceso que liga las intenciones del gobierno con su desempeño. Este proceso puede al menos dividirse en formulación e integración de políticas, y la implementación propiamente dicha, preocupación que recogen los trabajos de Peter L. Hupe, Michael J. Hill y Peter J. May. Según esta lógica, la implementación sería equivalente a gestión. La estructura o estructuras jerárquicas a través de las cuales la política se va a transformar en decisiones y acciones.

Cuanto más robusta sea la organización se puede encontrar mayor grado de profesionalismo y más y mejores competencias en los funcionarios. Transformar la política en decisión-acción permite responder a preguntas como, ¿quién establece las reglas?, ¿cómo se interpretan? y ¿qué se debe hacer para que se cumplan? Las respuestas se producen en el momento en el que se toman las decisiones, se establecen las tareas y se perfilan las soluciones.

La implementación como aplicación de políticas o ejecución de políticas significa relacionar de manera coherente el diseño con el proceso de implementación, tema analizado con detalle por Peter J. May. Este proceso puede fallar si se parte de un mal diseño, aunque en muchos casos los problemas de implementación no pueden atribuirse a malos diseños. Sin embargo, un problema que se presenta con cierta frecuencia es que los diseñadores no anticipan ningún tipo de desviación, porque muchas veces están lejos de los operadores.

Por su parte, los operadores pueden encontrarse en el área local, lo que añade dificultad a la coherencia entre diseño e implementación, debido al recurrente problema de la falta de desarrollo de capacidades de gestión en gobiernos subnacionales o porque, como apuntan Diederik Vancoppenolle, Harald Sætren y Peter L. Hupe en su texto, no se logran incorporar de abajo hacia arriba (desde la sociedad) valores y decisiones que ayuden a moldear de mejor manera la política.

Está claro que la participación excesiva de niveles decisorios complica la implementación, por lo que el centro de decisión debe ser si no único (algo poco común), sí robusto, es decir que de él puedan derivarse claros liderazgos que faciliten la negociación y los acuerdos.

La implementación pasa por estructuras organizacionales que pueden ser formales o informales, jerárquicas, verticales o más horizontales; estas estructuras, sin embargo, siempre están mediadas por intereses de poder y relaciones entre actores y agencias. De manera adicional, los recursos y el tiempo constituyen factores importantes que inciden de manera positiva o negativa en el éxito de la política. La naturaleza de la interacción entre esos insumos repercute, sin duda, en los resultados de la implementación.

De ahí que un aspecto central en la implementación tenga que ver con las capacidades y los conocimientos de los funcionarios que en­tran en juego al intervenir el gobierno y su administración. Este profesionalismo de los funcionarios debería traducirse en estrategias de acción sustentadas en adecuados y suficientes conocimientos técnicos. Sin embargo, una duda que surge respecto a la participación de los funcionarios es hasta qué punto dichas capacidades pueden llegar a compensar la falta de claridad en los objetivos de la política. De hecho, el conocimiento está ligado a rutinas, tareas y procedimientos que ayudan a los procesos de implementación, pero pueden llegar a limitarlos en términos de diversidad e innovación, puesto que podrían tender a introducir patrones homogéneos de acción.

Es importante reflexionar si la política se propone con un método de arriba hacia abajo (top-down), de abajo hacia arriba (bottom-up) o con un método mixto. El artículo de Søren Winter trata sobre las distintas etapas (este autor las identifica como generaciones) por las que ha atravesado la investigación sobre esta fase del ciclo de políticas. Según cualquiera de estas visiones, la política y su implementación están producidas por varios actores. Cuanto mayor sea el rango de participación, la complejidad también aumentará. Es evidente que en los esquemas top-down la discrecionalidad tiene menos cabida, mientras que en el esquema bottom-up se asume como una situación inevitable para desdoblar reglas, regulaciones o normas que respondan a situaciones específicas y ayuden a cumplir con los objetivos.

Los burócratas de ventanilla pueden imprimir sus propios valores, lo que puede influir tanto de manera positiva (ajustar o adaptar reglas generales a situaciones particulares), como negativa (introducir sesgos o incluso discriminar) en la implementación de la política. Así, al entender los procesos de implementación teniendo en cuenta estos enfoques es posible acercarse a las necesidades locales y saber cómo contribuir a reducir resistencias, o comprender cómo y por qué la confianza de ciertos grupos sociales puede alterarse y hasta romperse. Estos temas se analizan de manera destacada en los trabajos de Paul Cairney y Harald Sætren.

La implementación ocurre muchas veces en zonas grises en las que faltan definición y precisión. Esto da como resultado que decisiones con un fuerte componente de discrecionalidad llenen el espacio que queda entre la política pública como propuesta y la política pública como desempeño. Este espacio entraña una clara paradoja, entre la propuesta que está estrictamente prevista por la ley y la respuesta que, para ser eficaz, tiene que apoyarse en la improvisación.

La discrecionalidad no puede borrarse de la fase de implementación puesto que está determinada por la complejidad de cualquier asunto de política pública. Dicha complejidad no puede circunscribirse a formatos programáticos, sino que obliga muchas veces a que las respuestas en el proceso de implementación deban incorporar dimensiones humanas, que atiendan a la sensibilidad y al juicio, inspirados en la experiencia (o incluso el sentido común). El espacio que queda entre exigencias y recursos disponibles favorece visiones más pragmáticas que pueden alejarse de situaciones ideales. Las exigencias son ilimitadas y los recursos son limitados en tiempo, información, dinero y staff. Caben entonces adecuaciones, jerarquización, intervenciones de emergencia, todos aspectos incluidos en el espectro de la discrecionalidad.

La discrecionalidad también resulta crucial en la implementación entendida como prestación de servicios públicos. En los modelos burocráticos tradicionales la discrecionalidad se intenta limitar por medio de los controles derivados de las estructuras jerárquicas de mando y la estandarización de los procedimientos. En nuevos esquemas, como por ejemplo el de la nueva gestión pública (ngp), la prestación de servicios se realiza a través de procesos descentralizadores o de mercado, pero la lógica del control permanece y la discrecionalidad busca regularse utilizando mecanismos asociados al mercado (incentivos y sanciones, comparaciones, rankings).

La discrecionalidad tenderá a limitarse mejor en la medida en que la política tenga muy bien definidos sus objetivos, claramente asignados sus recursos y no intervenga un número excesivo de actores o niveles de gobierno; en una palabra, una política que no contenga un grado excesivo de complejidad. Pero dado que la discrecionalidad resulta un atributo más bien intrínseco a la implementación en el caso de la prestación de servicios, lo importante entonces será entender cómo puede afectar la claridad de los propósitos de las políticas públicas, su buena gestión y el uso de los recursos existentes.

La puesta en marcha de las políticas puede hacerse a través de métodos interactivos que contrastan con los lineales, en los que se privilegian los procesos de cambio y ajuste, y se incorpora el conflicto como un elemento clave en función de las características de la política. Aunque se parta de cierto equilibrio favorable a la implementación, resultado de arreglos institucionales aceptados por los afectados (ya sea positiva o negativamente), serán las reacciones de estos mismos actores las que influyan para permitir que la política se implemente y se sostenga en el tiempo o no. La interacción entre implementadores y afectados será, además, motivo de revisiones y alteraciones en cualquier momento.

La implementación puede incorporar una dosis importante de participación, lo que hace que adquiera una forma más discursiva, en la que se reconoce de manera más abierta la necesidad de modificar comportamientos organizacionales. Esto en ocasiones exigirá que los operadores estén también más dispuestos a asumir nuevos mandatos bajo el supuesto de que están mejor informados antes de tomar decisiones. En el modelo top-down se puede reclamar un cierto déficit democrático, pero esto queda superado al constatar que los funcionarios fueron electos, lo que no sucede en el caso bottom-up de los burócratas de ventanilla. Sin embargo, existe evidencia de que las políticas que no alcanzan sus objetivos responden a esquemas en los que hay más distancia entre quien decide y quien opera, lo que vuelve necesario aprender sobre la marcha, tema al que hace referencia Jill Schofield en su artículo.

Desde un punto de vista teórico, la implementación de políticas públicas puede entenderse desde un nivel macro o uno micro. Los abundantes estudios de caso han aportado conocimientos detallados, pero no han logrado aproximaciones explicativas de corte más general, como bien plantearon las discusiones clásicas sobre la importancia de avanzar a una tercera generación en la materia. Los estudios de caso por lo común se han concentrado en experiencias del nivel local de gobierno y en áreas específicas de políticas. La mayor parte ha enfatizado aspectos empíricos interesantes, pero de los que no siempre se han podido extraer reflexiones de mayor calado teórico.

Por supuesto, los casos insertos en una visión comparada pueden entenderse a la vez como fenómenos únicos y casi idiosincráticos dentro de un contexto específico, pero también como algo más general, representativo de situaciones similares en otros ámbitos. En última instancia, el análisis empírico de la implementación todavía requiere estudios más amplios, longitudinales, con mayor número de observaciones. Los avances en este tema pueden observarse en el trabajo de Harald Sætren. Las políticas públicas son necesariamente complejas y, sin embargo, aún son pocos los estudios que analizan con detenimiento sus aspectos multiorganizacionales, multinivel y los múltiples nexos entre la política y las políticas.

La implementación requiere la definición precisa de objetivos y beneficiarios. No se puede pedir que atienda un número indeterminado de propósitos y poblaciones. Asimismo, la bibliografía sugiere que debe existir una clara congruencia entre intenciones y resultados. Cuando no existe esta congruencia, aparecen las fallas de implementación. Es indispensable, entonces, considerar el contexto en el que la implementación sucede, como lo hace Peter J. May. Es necesario precisar de qué ámbito de gobierno se trata: nacional, internacional, subnacional, regional o local, así como las presiones que irán apareciendo en el camino. Para lidiar con dichas presiones hay distintos escenarios: aceptarlas y afrontarlas con un intenso proceso horizontal de retroalimentación y ajuste, identificar de dónde provienen y reducirlas o dejar de implementar la política.

En algunos casos aparece, incluso, el fenómeno identificado como alienación (estado psicológico en el que los burócratas de ventanilla pueden llegar a intentar desconectarse de las políticas y sus objetivos). Resulta también muy importante identificar de manera precisa quiénes serán los receptores, beneficiarios o clientes. Lo que se reclama en términos de claridad en los objetivos en muchas ocasiones tiene que ver con que los diseñadores no siempre toman en cuenta (si es que acaso identificaron previamente) las necesidades o expectativas de los usuarios.

Las expectativas están vinculadas con la evaluación que eventualmente se hace de los resultados, éxito o fracaso de la política implementada. Así, el monitoreo puede resultar una pieza clave del proceso de implementación, puesto que ofrece información tangible del grado en que las expectativas originales se cumplieron (es decir se implementaron). La influencia de los funcionarios electos es más importante cuando aparecen desviaciones, que cuando existen acuerdos que los burócratas de ventanilla pueden hacer valer para posponer, mitigar o resolver el conflicto. Por supuesto, no hay acuerdo sobre lo que significa el éxito (o fracaso) de una política, aun cuando sí haya algunos acuerdos alrededor de aspectos que podrían contribuir a dicho éxito, como son la coordinación, la velocidad o la consistencia.

Jill Schofield analiza cómo incorporar los aprendizajes de procesos de implementación ensayados antes en el tiempo. Ante la posible vaguedad de los objetivos de partida, o simplemente por la falta de experiencia en un tema determinado, resulta fundamental poner atención en qué se puede aprender de un proceso de implementación para realizar otros. Los aprendizajes son ejemplos de las capacidades burocráticas para implementar, pero también pueden servir como base para identificar procesos de mejora. Los aprendizajes son útiles en la medida en que también visibilizan la alteración y adaptación continuas de las intenciones originales de la política pública durante su implementación.

Hablar de administrar conflictos significa reconocer que algo puede afectar el curso y, por lo tanto, los resultados de la implementación. Por momentos se podría mediar en el conflicto a través de procedimientos de control sobre la burocracia, o develando las preferencias y acciones de las agencias participantes en la implementación. Estas últimas pueden introducir fuertes divergencias políticas que se traduzcan en diferencias sobre la implementación de las políticas. Por otra parte, los conflictos a nivel legislativo pueden incrementar los conflictos y posibles divergencias durante el proceso de implementación, en la medida en que los objetivos y alcances de las políticas públicas pueden complejizarse en su rediseño.

La implementación puede, por lo tanto, entenderse como un proceso político, en el que la política pública estará mediada por distintos intereses. Por eso es importante lograr que la política se la apropien los funcionarios e incluso los beneficiarios. En la implementación son necesarias tareas de coordinación, colaboración y construcción de consensos. La implementación debería involucrar siempre colaboración, dada la participación de distintos actores, agencias y órdenes de gobierno. De ahí que la bibliografía encuentre que es esencial contar con stakeholders (o partes interesadas), construir apoyos y movilizar recursos, puesto que, como se señaló, en la etapa de implementación se debe partir de la consideración de que pueden existir intereses en conflicto.

En el binomio público-privado se presenta la tensión entre ganancia y servicio público, asuntos recogidos tanto en el texto de Brian W. Hogwood y Lewis A. Gunn, como en el de Peter L. Hupe y Michael J. Hill. En el ámbito de este binomio es difícil considerar consecuencias no previstas y efectos inesperados. Sin embargo, como apuntan los primeros, es posible llegar a tener una idea de si se partió de un modelo inadecuado, si se usaron herramientas erróneas, si el financiamiento no resultó suficiente, existieron evidentes fallas en el control, no se contó con la motivación y el compromiso de los burócratas de ventanilla, o los grupos de interés influyeron de manera negativa para que no se lograran los propósitos que se buscaban. La falta de congruencia entre diseño e implementación reduce la posibilidad de alcanzar resultados satisfactorios. Asimismo, como apuntan Hupe y Hill, los malos resultados pueden atribuirse a la falta de capacidades y entrenamiento, al desarrollo, transferencia de aprendizajes y resultados entre áreas y sectores de políticas, pero también a la forma en que se conceptualiza el proceso mismo de implementación.

Los análisis de modelos como la gobernanza, que explican el detalle del proceso de implementación en casos de una multiparticipación de gobiernos o agencias, son el tema de Paul Cairney en su trabajo. En esta modalidad, la implementación se desarrolla al incorporar actores sociales, como sindicatos, organizaciones de la sociedad civil (osc) y organizaciones religiosas, entre otros. En este modelo se incorporan también actores privados. Se utilizan técnicas como la planeación participativa, que intersectan el proceso de implementación y la gobernanza multinivel. Por último existen también los análisis del modelo de redes. El problema que revelan estas aproximaciones a la implementación es que los actores son diversos y no necesariamente comparten las ideas del sector público; esto puede conducir a que compitan entre sí, en lugar de cooperar, con lo cual la implementación a través de redes puede volverse más compleja aún. Además, la falta de homogeneidad dificulta poner en marcha una política pública coherente.

Sobre los contenidos del volumen

Los trabajos incluidos en este volumen profundizan en todos los temas clave de la fase de implementación antes discutidos. Vistos como un todo, los textos permitirán al lector obtener una visión amplia del campo de estudios de la implementación de políticas públicas, sus preocupaciones centrales, sus desarrollos, sus avances y limitaciones, sus alcances y conceptualizaciones actuales.

Con cada uno de los textos aquí traducidos se puede aportar algo nuevo a la discusión en español sobre la implementación de políticas. El texto todavía vigente de Brian W. Hogwood y Lewis A. Gunn analiza distintos enfoques para aproximarse al proceso de implementación. Los autores sostienen que es en general difícil acep­tar que algo no salió según lo previsto, pero más difícil aún es aceptar que la política no contemplaba desde su inicio la causalidad necesaria y presentaba déficit de información, reflexión y decisión, puesto que esta última se basaba en presunciones poco realistas.

Una de las aportaciones más importantes de Hogwood y Gunn es su cuidadosa discusión de por qué la implementación perfecta es prácticamente imposible. Leída a la inversa, esta discusión resulta útil tanto a los analistas como a los propios implementadores para entender y cuidar, respectivamente, aquellos aspectos que ayudan a generar condiciones para que la implementación logre sus propósitos. Estos supuestos se relacionan, por ejemplo, con la cantidad de agencias que intervienen, la importancia de mejorar la comunicación, asegurar la coordinación o identificar un centro firme de decisión que facilite la comprensión, de todas las partes involucradas, del objetivo u objetivos de la política y que permita que fluya la negociación entre los decisores y los implementadores.

El texto de Søren C. Winter ofrece un panorama muy completo del importante desarrollo intelectual que se ha producido en el tema de la implementación, explicando las tres generaciones (etapas) que se acumulan sobre estos estudios. Desde los trabajos pioneros sobre implementación de la década de 1970, notablemente el libro de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky,¹ el tema se ha abordado desde diferentes perspectivas. En estas investigaciones se ha buscado una explicación convincente que ligue teoría y práctica; esto en realidad ha sido una constante que aparece y reaparece en los estudios sobre administración y políticas públicas, desde la provocadora propuesta dicotómica que separaba la administración de la política, y que parece no haberse resuelto y quizá esté destinada a nunca resolverse.

De acuerdo con Winter, la primera generación encontró en los estudios de caso el sustento para tratar de entender esta difícil etapa del ciclo de políticas. La segunda, en cambio, se centró en la propuesta de modelar los ahora clásicos supuestos de los enfoques de decisiones top-down o bottom-up y la tercera, proponía incorporar mayor proporción de evidencia basada tanto en estadísticas como en estudios comparados. Winter argumenta que los hallazgos acumulados por estos estudios ofrecen la posibilidad de avanzar en la búsqueda de una investigación de mayor calidad, con marcos referenciales distintos, pruebas de hipótesis diversas, mayor claridad conceptual y, finalmente, comparaciones transversales. Winter destaca la forma en que los estudios sobre implementación han contribuido de manera clara a vincular las perspectivas de política pública y de administración pública, al resaltar el hecho de que las políticas cambian en el trayecto de su puesta en marcha, lo que ha permitido entender las dificultades, resistencias y desviaciones en el logro de sus objetivos y en la dilución de sus impactos.

Los dos siguientes textos representan un análisis detallado de los avances teórico-conceptuales en dos temas fundamentales de la bibliografía sobre implementación. Por una parte, el texto de Peter L. Hupe hace un recuento de la investigación generada a partir de la tesis de la implementación incongruente. Este término se refiere al estudio clásico de Pressman y Wildavsky y, en concreto, a su argumento respecto a cómo la complejidad de la acción conjunta —es decir la participación de numerosos actores— vuelve prácticamente imposible lograr una implementación exitosa. Hupe fija la mirada en lo que identifica como variables intermedias: número de vínculos verticales, esquemas de centralización, claridad de metas y, en general, qué ocurre durante la puesta en marcha de una política pública. Señala que, entre el extremo de la intención del gobierno y el extremo de su desempeño, la estructura burocrática (que favorece, entre otras cosas, mayor grado de profesionalismo en los implementadores de la política) es un factor central para la solidez de la implementación. Ahora bien, Hupe señala que la investigación acumulada en torno a la congruencia (o no) de los procesos de implementación destaca la importancia de la cadena jerárquica y la claridad de los objetivos transmitidos a lo largo de ella, pero también de las habilidades y competencias de los gerentes públicos involucrados en el proceso de implementación.

Por otra parte, el texto de Harald Sætren hace una muy importante contribución al repasar el avance de los estudios acerca de la implementación y destaca los logros de la primera y segunda generaciones. Por ejemplo, haber alcanzado un grado de madurez para que, desde las décadas de 1970 y 1980, se cuente con algún grado de consenso respecto, sobre todo, a cuestiones metodológicas, aun cuando haya continuado abierto el debate sobre si esos avances resultaron más cuantitativos que cualitativos. Sin embargo, Sætren externa la preocupación de que ese sostenido avance se haya vuelto lento al colocar en el centro de la investigación los estudios de la tercera generación, que prometen mayor rigor teórico sustentado tanto en una base empírica más amplia como en estudios comparados y analizados de manera longitudinal.

El resultado que aparece de manera evidente es que después de cuarenta años de investigación en el campo de la implementación de políticas públicas sigue existiendo un desacuerdo mayor respecto a cuestiones teóricas más que metodológicas, puesto que la promesa formulada ha resultado una suerte de ideal. No ha habido un avance sostenido a partir del tercer paradigma, entre otras razones porque se quiere hacer tabla rasa respecto a lo que se hizo en el pasado, sobre todo al señalar que faltaba rigor teórico en la investigación sustentada (por ejemplo, respecto de los estudios de caso). Ahora bien, Sætren señala que el avance sólo puede volverse sostenido si se toman en cuenta propuestas como las expresadas por Winter, acerca de probar teorías en plural e hipótesis parciales, en lugar de pensar en la implementación de políticas como algo que puede explicarse como un todo y de un solo impulso.

Los siguientes dos capítulos se dedican a un asunto crucial en la implementación de políticas: la tentación de afirmar que, si su resultado no es el esperado, de inmediato puede echarse la culpa al diseño de la política. Peter J. May señala en su trabajo que la implementación está imbricada también en su diseño y que si éste logra hacerse bien esto a su vez influirá de manera positiva en la implementación. May argumenta que esta relación entre fases presenta dificultades más amplias de lo que los analistas y estudiosos quisieran aceptar. Ambas etapas están sometidas a presiones constantes, que en muchos casos dan como resultado poca claridad en los objetivos, además de que las estructuras de implementación son complejas y que la intervención de diferentes autoridades y su potencial traslape tampoco favorecen una buena sinergia entre ellas. Otros problemas se encuentran en el contexto: falta de apropiación o apoyo de actores externos (stakeholders), y falta de comunicación y colaboración, entre algunos de los que la investigación reconoce como significativos.

May también da cuenta del tránsito registrado entre el énfasis en el estudio del diseño de programas y políticas de la década de 1970, a estudios sobre instrumentos o herramientas de la de 1990. Este cambio arrojó mayor precisión en el análisis, pero generó un importante debate sobre cuáles eran las herramientas relevantes, y se acabó por encontrar que su combinación puede resultar un mejor insumo en la hechura y puesta en marcha de las políticas, siempre en el marco de la relación contingente entre problema, diseño-instrumentos e implementación.

La tensión entre diseño e implementación es también el foco de atención del trabajo de Diederik Vancoppenolle, Harald Sætren y Peter L. Hupe, quienes comparan dos experiencias en la emisión de vouchers (vales para la provisión de servicios) en Bélgica. La primera consistió en vouchers para el pago que podían realizar los ciudadanos para contratar servicios de ayuda para trabajo doméstico, cuyas condiciones las establecía el gobierno y estaba parcialmente subsidiado por una agencia autónoma nacional de empleo. Este programa buscaba reducir el mercado negro que existía de este servicio, establecer condiciones adecuadas de trabajo para los prestadores de servicio y, con ello, reducir el desempleo. La segunda se refiere a la utilización de vouchers para que los padres o madres trabajadores pudieran pagar por el cuidado de sus hijos, programa que se vio muy rápidamente modificado y se le agregaron propósitos que no estuvieron contemplados en el diseño original. Los autores analizan la historia de ambos programas y describen las claras diferencias existentes desde su diseño, como resultado de posturas políticas e ideológicas muy distintas.

Aún más importante es el esfuerzo de los autores por mostrar cómo estas diferencias influyeron de manera más o menos obvia en los resultados de los programas y en su grado de éxito. Vancoppenolle, Sætren y Hupe contrastan las diferencias entre ambas experiencias, por ejemplo, las concepciones de la política, las estructuras organizacionales empleadas, el profesionalismo de los implementadores, la influencia de los decisores en el más alto nivel y, en términos comprehensivos, la sintonía (o no) entre el diseño y la implementación. Con ello, el texto resulta útil como fuente de aprendizaje para otras experiencias, pues muestra que los instrumentos de política per se no son suficientes para lograr una adecuada cohesión entre estas dos decisivas fases del ciclo de las políticas.

La fase de implementación representa un reto entre otras razones porque pone en evidencia la brecha que existe entre lo idealmente concebido y lo que se puede hacer en la realidad. Esta fase cambia conforme se avanza en la puesta en marcha de la política. El artículo de Jill Schofield hace precisamente un recorrido por modelos explicativos que intentan echar luz sobre aspectos que giran alrededor del centro de decisión en la implementación de políticas, y destaca que no basta establecer reglas sino que es indispensable conocer cómo las interpretan los implementadores. Esto sitúa la implementación en una zona gris en la que aparecen fallas y los resultados se alejan de los esperados, pero también subraya la importancia del aprendizaje como posibilidad de anticipar posibles desvíos para acortar la distancia entre el ideal de partida y lo que sucede en la práctica.

Un aspecto importante que permite anticipar y reaccionar de forma oportuna es poner en juego capacidades de negociación que ayuden a resolver conflictos y generar alertas para dar cauce a posibles contingencias. Schofield apunta que las relaciones causales que se ponen en evidencia en la fase de implementación deben entenderse como aprendizajes que alimentan el círculo de la decisión. Elementos clave de esto son el grado de profesionalismo, la motivación y el tiempo, pues información y aprendizaje contribuyen a que las soluciones se sistematicen y rutinicen para reducir los déficit de la implementación.

Los problemas potenciales de la fase de implementación no sólo no han podido aclararse por completo mediante la investigación, sino que frente a escenarios de gobernanza parecerían incluso complejizarse más. Esta preocupación es justamente el tema central y eje explicativo de Paul Cairney en su texto sobre la implementación de servicios públicos en el Reino Unido y los retos de fragmentación enfrentados tras el proceso de devolución (descentralización) de atribuciones a Gales y Escocia. Cairney apunta que el modelo bottom-up ha introducido elementos que ofrecen mayor margen de viabilidad a las políticas en la medida en que se recogen posturas, valores y hasta decisiones de los usuarios de los servicios y de los burócratas de ventanilla.

Sin embargo, también destaca que las interrogantes y preocupaciones del modelo top-down se hacen presentes cuando el proceso de implementación se extiende a otras regiones y, por lo tanto, se hace más comprehensivo. En el proceso de devolución británico, el resultado parecería ser una fase de implementación que encuentra más obstáculos, no tanto debido a la presión de los actores participantes y de los receptores de la política, sino debido a la falta de coherencia entre las políticas centrales y las locales, la inflexibilidad en los objetivos y el exceso de niveles centrales de decisión. La política sólo logra fluir adecuadamente cuando los órdenes locales de gobierno asumen un compromiso y se involucran en negociaciones tanto en