Políticas públicas. Métodos conceptuales y métodos de evaluación

Por Edgar Ortegón Quiñones

El texto ofrece una visión general sobre los métodos conceptuales y los métodos de evaluación más representativos de las políticas públicas a fin de contribuir al desarrollo institucional y al fortalecimiento de las estructuras organizativas mediante el aprendizaje y la acumulación de contenidos en el análisis, implementación y evaluación de políticas públicas. Los métodos conceptuales constituyen un reflejo del papel de las ideas en la hechura de las políticas públicas y son vistos desde diferentes aproximaciones: según el concepto de ciclo o proceso; según quién hace, domina o controla la política; según la unidad de análisis, ya sea el individuo, el colectivo o la estructura; según las aproximaciones epistémicas del positivismo, el postpositivismo o la teoría crítica; y según los enfoques analíticos preponderantes, como el racional, el de racionalidad limitada, el de elección pública, el institucional, el de redes de política, el conductual y otros enfoques alternativos. Los métodos de evaluación, tomando como eje articulador la cadena de valor, examinan la evaluación de procesos, de productos, de resultados, de impacto, de programas gubernamentales, la evaluación institucional, las evaluaciones rápidas y la evaluación multicriterio en la toma de decisiones. Sin pretender exhaustividad, este manual muestra que ninguna teoría o modelo basta para explicar la complejidad del Estado moderno en relación con la gestión de las políticas públicas. Sin embargo, el análisis deja entrever que se trata de una ciencia relacionada tanto con la estrategia de la decisión como con la estrategia de la participación ciudadana y donde el conocimiento experto juega un rol determinante.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial Universidad Continental
• Fecha de lanzamiento: 2 feb 2017
• ISBN: 9786124196287

Vista previa del libro

Políticas públicas:

métodos conceptuales

y métodos de evaluación

Edgar Ortegón Quiñones

Es una publicación de Universidad Continental

Políticas públicas: métodos conceptuales y métodos de evaluación

Edgar Ortegón Quiñones

Primera edición digital

Lima, setiembre 2015

ISBN digital: 978-612-4196-28-7

© Del autor

© Universidad Continental, Fondo Editorial

Av. San Carlos Nº 1980, Huancayo, Perú

Teléfono: (51 64) 481-430 anexo 7863

Correo electrónico: [e-mail]

www.universidad.continental.edu.pe

Cuidado de edición: Jullisa Falla Aguirre

Correción de estilo: Eleana Llosa

Diseño y diagramación: Luiggi Menéndez

Edición y Publicación digital: CreaLibros.com

www.crealibros.com

Ortegón, Edgar

Políticas públicas: métodos conceptuales y métodos de evaluación / Edgar Ortegón Quiñones. Huancayo: Universidad Continental. Fondo Editorial, 2015. 324 p.

Políticas públicas, Administración pública, Ciencia política, Evaluación de programas, Toma de decisiones.

320.6 (SCDD)

Datos de catalogación del CENDOC UC

Presentación

Transcurría el año 2006, y en las maestrías de la Escuela de Gerencia Continental —como se denominaba en aquella época nuestra Escuela de Postgrado— ya habíamos introducido los conceptos de gestión y presupuesto por resultados, mientras en el Ministerio de Economía se discutía con expertos su rol en la administración pública, así como las metodologías a adoptar. ¿Es un instrumento de planificación?, ¿es un asunto de políticas públicas?, ¿de evaluación? ¿Qué tiene que ver con el marco lógico?, ¿y las inversiones?, ¿y el presupuesto participativo? Eran preguntas de políticos, funcionarios y alumnos que discutían en nuestras aulas.

Encontrarnos con la rigurosidad y a la vez sensibilidad de los trabajos publicados por don Edgar Ortegón en ese escenario de cambios paradigmáticos, marcaba un derrotero que ordenaba y orientaba las políticas y la gestión pública, por lo que empezamos a invitarlo, leerlo y citarlo en diferentes asignaturas.

El año 2010, con ocasión de los 10 años de creación del Sistema Nacional de Inversión Púbica (SNIP) en el Perú, publicamos un especial en la revista Gerencia Pública, en cuyo artículo central don Edgar nos planteó un desafío: ver el SNIP como un «proyecto político», que debería responder a la visión de país y obedecer a prioridades de orden nacional de desarrollo y a los resultados que el Estado se propone lograr en la vida de los ciudadanos.

Para la Escuela de Postgrado de la Universidad Continental, esta perspectiva integradora de la administración y las políticas públicas no solo se convierte en una concepción que orienta el quehacer público, sino que también se traslada a la propuesta educativa. Nuestros programas de formación destacan y promueven esa visión y articulación de los sistemas administrativos, así como los de la gestión y la política.

Estamos convencidos de que este manual de políticas públicas será de gran utilidad tanto para diseñadores de políticas, como para decisores u operadores públicos. Ofrecemos a nuestros alumnos, así como a la comunidad académica y científica internacional, un material actualizado y de primerísima calidad, con la rigurosidad que caracteriza a nuestro apreciado profesor. Gracias por ello maestro.

Emma Barrios Ipenza

Universidad Continental

Prólogo

Aunque lo que voy a decir a continuación no se estila en los prólogos de libros, quiero comenzar por destacar que el autor es un amigo muy querido. Nos conocimos trabajando en distintos países de Latinoamérica, en actividades de CEPAL (Ilpes), y así pude conocer su dedicación y entrega a esa hermosa tarea de construir mejores sociedades en nuestra región. Una meta que siguió persiguiendo desde la Universidad de Alcalá una vez que hubo concluido su trabajo en CEPAL.

Es autor de una gran cantidad de publicaciones, estudios y asesorías, de forma que sus aportes en Políticas Públicas han beneficiado a varios gobiernos y Universidades a la fecha. Y con esa productividad que lo caracteriza, nos entrega ahora este Políticas públicas: métodos conceptuales y métodos de evaluación, un trabajo riguroso en el que aborda las más diversas aproximaciones al análisis de las políticas públicas, apoyado no solo en los textos clásicos del área, sino también en las publicaciones resultantes de las investigaciones más recientes, lo que resulta esencial para una disciplina que se encuentra en pleno proceso de desarrollo.

También se entrega al lector una muy completa síntesis de los métodos de evaluación de las políticas públicas, indicando para cada uno de ellos la etapa dentro del ciclo de las políticas en la que tiene su mayor potencial. De más está decir que en estos capítulos también se ha recogido la literatura más reciente en la materia.

En síntesis, en esta sociedad del conocimiento, en la que la agregación de valor, en particular de valor público, requiere de una continua revisión de la teoría y la práctica, este libro es una muy buena noticia y debemos agradecer a Edgar por la generosidad de dedicar su tiempo —que es bastante el que se necesita para crear un buen libro—, al objetivo de compartir con otros su dominio del tema, contribuyendo así la generación de mejores políticas públicas.

Eduardo Contreras

Director Magíster en Gestión y Políticas Públicas

Universidad de Chile

Agradecimientos

Mis agradecimientos van dirigidos, especialmente, a mis alumnos, colegas y amigos de diversas instituciones, los cuales, con sus comentarios y sugerencias, ayudaron a estructurar y desarrollar el texto de los diferentes capítulos de este manual a través de actividades de capacitación y debates sobre política pública.

En particular, agradezco al Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (Ilpes), a la Universidad de Alcalá de Henares (Madrid), al Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, al Centro Guaman Poma de Ayala de Cusco (Perú), a la Universidad del Valle (Colombia) y a la Universidad de Chile, a través de su maestría en Políticas Públicas.

A la Doctora Emma Barrios Ipenza, Directora de la Escuela de Postgrado de la Universidad Continental del Perú, por la iniciativa de publicar y difundir este libro.

Finalmente, a Eleana Llosa mis reconocimientos por su dedicación en la edición del texto.

Los milagros no existen. La perfección es inalcanzable. No hay milenarismos. Ni apocalipsis. Hay que cultivar una fe escéptica, evitar los dogmas, saber escuchar y mirar, tratar de despejar y fijar los fines para poder escoger mejor los medios.

David Saúl Landes (2008)

Introducción

El presente manual ofrece a los lectores una visión general sobre los métodos conceptuales y los métodos de evaluación más representativos de las políticas públicas. Los métodos conceptuales constituyen un reflejo del papel de las ideas en la hechura de las políticas públicas y son vistos desde diferentes aproximaciones: según el concepto de ciclo o proceso; según quién hace, domina o controla la política; según la unidad de análisis, ya sea el individuo, el colectivo o la estructura; según las aproximaciones epistémicas del positivismo, el postpositivismo o la teoría crítica; y según los enfoques analíticos preponderantes, como el racional, el de racionalidad limitada, el de elección pública, el institucional, el de redes de política, el conductual y otros enfoques alternativos.

Los métodos de evaluación, tomando como eje articulador la cadena de valor, examinan la evaluación de procesos, de productos, de resultados, de impacto, de programas gubernamentales, la evaluación institucional, las evaluaciones rápidas y la evaluación multicriterio en la toma de decisiones.

Los métodos conceptuales y los métodos de evaluación se analizan en el marco de las características fundamentales de la política pública, cuyo objetivo central es examinar los problemas públicos, sus orígenes y sus soluciones en contextos democráticos, contando para ello con el rol de las instituciones, las organizaciones y la acción colectiva.

También se discute el papel de las ideas en el proceso político y la relación de dualidad entre racionalidad discursiva y racionalidad instrumental, todo ello a la luz de diferentes enfoques de construcción de políticas públicas, donde las interacciones y decisiones de diferentes actores con sus respectivos recursos dan pie a lo que Harold Lasswell denominara en 1951 ciencias de política. Estas se distinguen según tres énfasis predominantes: la política pública como disciplina de la solución de problemas públicos; la política pública como ciencia multidisciplinaria en la cual tienen cabida las demás ciencias en su análisis y procedimientos de toma de decisión; y la política pública como ciencia normativa, ante la imposibilidad de separar medios de fines y valores de técnicas en el estudio de las acciones de gobierno.

Con la revisión de los diferentes métodos conceptuales y de evaluación relativos a las políticas públicas se pretende contribuir al desarrollo institucional y al fortalecimiento de las estructuras organizativas mediante el aprendizaje y la acumulación de contenidos en el análisis, implementación y evaluación de políticas públicas.

Sin pretender exhaustividad, este manual muestra que ninguna teoría o modelo basta para explicar la complejidad del Estado moderno en relación con la gestión de las políticas públicas. Sin embargo, el análisis deja entrever que se trata de una ciencia relacionada tanto con la estrategia de la decisión como con la estrategia de la participación ciudadana y donde el conocimiento experto juega un rol determinante.

PRIMERA PARTE

Análisis de las políticas públicas:

enfoques y teorías

Capítulo 1

Antecedentes conceptuales y características

Harold Lasswell (1902-1978), coautor con Daniel Lerner (1917-1980) del libro The Policy Sciences, acuñó el término ciencias de la política o policy sciences para referirse al estudio de las políticas públicas (1951). La publicación de este libro fue de singular trascendencia porque dio inicio a un vigoroso movimiento que, apoyado en el conocimiento acumulado de todas las ciencias (exactas, naturales, políticas, humanas y sociales), llamó a concentrarse en el estudio o análisis de los problemas públicos. Es decir, los que atañen al colectivo y la sociedad en su conjunto. Este hecho fue también importante porque permitió reconocer dos necesidades, por una parte, la de abordar con un cuerpo teórico propio los desafíos de la capacidad gubernamental respecto a los problemas públicos, que por su propia naturaleza requieren un trato diferente; y, por otra, la necesidad de admitir de manera complementaria el avance de la investigación mediante el uso de modelos matemáticos y estadísticos y la aplicación del método científico en apoyo a la toma de decisiones.

Este método, como es bien sabido, consta de cinco pasos: observación y análisis del problema; planteo de hipótesis o explicación inicial sobre el hecho observado; verificación o comprobación de las hipótesis; construcción de un modelo como reflejo simplificado de la realidad; prueba del modelo, evaluación de las soluciones propuestas y establecimiento de una ley que permita generalizar y predecir.

En otras palabras, el trabajo de Lasswell puso en evidencia un marco dual en la evolución de la ciencia de las políticas. Este marco está compuesto por: uno, el valor del conocimiento resultante de la investigación en políticas con énfasis en estudios empíricos de políticas y programas pasados, presentes o en curso. Es decir, la descripción de políticas vivas; y, dos, el mayor conocimiento que se logra en el análisis de políticas y que se orienta a la prescripción para mejorar la formulación, la toma de decisiones, la ejecución y la evaluación de una política. Aunque ambas aproximaciones son complementarias, el análisis de las políticas públicas ha adquirido en las últimas décadas una nueva óptica con categorías analíticas propias. Así, se han profundizado las bases metodológicas y epistemológicas que sostenían a los antiguos modelos, la toma de decisiones se ha permeado por supuestos más flexibles, otros modelos han sido abandonados por su poca utilidad práctica, se ha ampliado la visión sobre el proceso de la política y nuevos actores se han incorporados en las etapas predecisionales y postdecisionales (Subirats et al. 2012: 31-33).

En el trabajo fundacional de Lasswell, sobre ciencias de política o  policy sciences, cabe destacar tres aspectos que en su opinión son fundamentales en el estudio de las mismas:

– Se orientan a la solución de problemas públicos (problem-solving), es decir, su motivación principal se centra en resolverlos, por lo cual es una disciplina contextual por naturaleza.

– Son multidisciplinarias, porque su enfoque da cabida y aprovecha los avances de las demás ciencias.

– Son normativas en su perspectiva, debido a la imposibilidad de separar medios de fines y valores de técnicas en el estudio de las acciones del gobierno.

Con base en dichas características, Lasswell define a las ciencias de la política como «el conjunto de disciplinas que conciernen a la explicación de la producción de las políticas públicas y a la obtención de la información relevante relativa a dichas políticas» (1951: 14-15).

Un aspecto a tomar en cuenta, tal como dice André-Noël Roth (2007: 13), otro especialista en el tema, es que los idiomas de origen latino no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara sobre la palabra política como existe en las lenguas anglosajonas. Por lo tanto, será útil aclarar desde un comienzo el significado que le damos aquí a la palabra política, como traducción del inglés. ¿A qué nos referimos: a politics o a policy? Politics correspondería a actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político mediante el juego electoral, los debates, las movilizaciones y los cargos. Así, politics es en esencia la actividad política como competencia por el poder y el debate partidista. Mientras tanto, policy sería el curso de acción adoptado por un grupo de personas o un gobierno. Es la modalidad de tratamiento de un problema colectivo. Las acciones adoptadas de esta forma, combinadas con el concepto de public, corresponderían al proceso de elaboración y puesta en marcha por autoridades públicas de programas de acción pública, es decir a la public policy o política pública. Policy designaría entonces las acciones resultantes de la politics con sus productos (outputs), resultados (outcomes) e impactos (impacts). En consecuencia, de conformidad con los autores mencionados al inicio, Lasswell y Lerner, politics sería el objeto de la ciencia política y policy el de la ciencia de las políticas.

Es decir, según la visión de Lasswell, el estudio de las políticas públicas tendría como objetivo analizar los problemas públicos, sus orígenes y sus soluciones en contextos democráticos. Él plantea así una invitación para que, mediante la contribución de todas las ciencias sociales, se desarrollen tanto métodos como conocimientos científicos para comprender los problemas sociales y las decisiones y soluciones respecto a ellos.

Avanzando con el desarrollo conceptual de nuestro tema, según Thomas Dye, public policy es lo que el gobierno opta por hacer o por no hacer: «Anything a government chooses to do or not to do» (1972: 18). Esta distinción, a pesar de su generalidad —porque no diferencia entre acciones triviales y acciones sustantivas de un gobierno, lo cual puede ser una clasificación demasiado amplia para propósitos analíticos—, conlleva algunos méritos que vale la pena destacar:

– Primero, especifica que el principal actor de la política pública es el Estado y, por lo tanto, las decisiones del sector privado, organizaciones caritativas, grupos de interés o individuos no constituyen políticas públicas. Esto supone, además, que el Estado puede tomar decisiones con carácter autoritario y coercitivo en nombre de los ciudadanos.

– Segundo, ilustra que la política pública involucra una decisión respecto a actuar o no hacerlo acerca de un problema. Así, el patrón de acción gubernamental estimula acciones positivas, como la solidaridad, o desestimula acciones negativas, como la violencia.

– Tercero, deja entrever que se trata de una decisión consciente y que, por lo tanto, puede acarrear consecuencias no deseadas, como sucede cuando en aras de la regulación de un bien, la decisión tomada puede traer consigo consecuencias no deseadas y actividades ilegales, como el contrabando.

Desde otra perspectiva, Jenkins (1978: 17) define la política pública como «el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores políticos respecto a la selección de ciertos objetivos y medios para alcanzarlos en el marco de una situación específica, decisiones que deberán estar dentro del poder de los actores para lograrlos». Esta definición tiene características que conviene resaltar:

– Primero, presenta a la política pública como un proceso dinámico y, entonces, como consecuencia de un conjunto de decisiones interrelacionadas que acumulativamente contribuyen al resultado esperado. Es decir, los diversos actores con sus conductas e intereses interactúan, confluyen con ideas y recursos y entran en juego para lograr el objetivo deseado. Esta dinámica compleja no garantiza el consenso, pero sí, al menos, la intercomunicación y el diálogo activo.

– Segundo, agrega la capacidad del gobierno para realizar su decisión, ya que considera que este es, en última instancia, un aparato de poder que reúne cuatro condiciones o capacidades: institucionalizar su autoridad; diversificar su control para crear instituciones que sean obedecidas; internalizar una identidad colectiva; y externalizar su poder con coerción legal. Adicionalmente, considera que el gobierno actúa bajo los principios de la patria y los intereses del propio Estado y de la ciudadanía (Abal y Barroetaveña, 1994: 141).

Frente al interrogante de qué es la política pública, Jorge Cuervo, un connotado investigador, la define como: «Una intervención que caracteriza flujos de decisión y acción destinados a resolver problemas considerados como públicos y que ha ingresado en la agenda del Estado mediante la movilización de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representación de la sociedad» (2007: 79).

Por su parte, el informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Política de las políticas públicas destaca como características fundamentales de la definición de una buena política las siguientes: estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; calidad de la implementación y de la efectiva aplicación; orientación hacia el interés público; y, finalmente, eficiencia (2006).

Stella Z. Theodoulou, coeditora de Public Policy. The Essential Readings (Theodoulou y Cahn 2013), destaca catorce conceptos que de una u otra forma estarían interactuando en la política pública para reflejar los factores, dinámicas y tensiones que la afectan, lo mismo que a su proceso de elaboración: efectividad, eficiencia, justicia, derechos, necesidades, poder, autoridad, legitimidad, interés público, representación, naturaleza humana, pluralismo, elitismo público y elitismo privado.

Sin embargo, más allá de revisar los contenidos y las diferencias entre diversas definiciones de política pública, lo que importa es enfatizar las ideas y elementos centrales que este concepto conlleva. Así, el primer elemento de la idea de política pública es la distinción entre lo que un gobierno quiere hacer y lo que en realidad hace. El segundo es el involucramiento de todos los niveles de gobierno y de los actores formales e informales. El tercer elemento supone que toda política pública es general y no se limita únicamente a legislaciones, órdenes, reglas y regulaciones. El cuarto se refiere a que supone un curso de acción intencionado para alcanzar ciertos fines y objetivos. Y, el quinto, referido a lo temporal, alude a que se plantea tanto en el corto como en el largo plazo en un proceso continuo. Con estos elementos presentes, toda política termina por hacer algo o mucho de lo siguiente: consensuar conflictos, establecer incentivos para la acción colectiva, proteger las actividades individuales o colectivas y proveer bienes y servicios (Theodoulou, 2013: 2).

Muchas son las definiciones que se han dado sobre el concepto de política pública y cada una de ellas puede tener validez dependiendo del contexto y pensamiento del autor, ya que cada cual enfatiza alguna cualidad o virtud, dependiendo de su orientación o ideología. Algunas definiciones pueden ser demasiado generales y estar centradas en la visión que se tenga del Estado, otras pueden ser demasiado acotadas a intervenciones específicas para estimular valores o proveer bienes y servicios. Sin embargo, ante la pregunta de qué es la política pública, lo que importa son las características que conlleva y los fines con los cuales es creada.

1.1 Características relevantes de las políticas públicas

Tomando en cuenta las anteriores acotaciones, conviene consolidar las características más importantes que toda política pública debe contener para ser considerada como tal:

A. Es una acción permanente, una actividad que se materializa en la administración de los asuntos públicos y trasciende ejercicios esporádicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos. De esta manera, la política pública se entiende como un propósito de largo aliento con horizontes de corto, mediano y largo plazo y con una visión de país.

B. Supone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del bien común, donde teoría y práctica se conjugan como un proceso de aproximaciones sucesivas hacia un objetivo posible. De esta manera, tal como destaca Lasswell (1958), se relaciona fundamentalmente con el proceso mediante el cual la sociedad determina «quién logra algo, qué logra, cuándo lo logra y cómo lo logra».

C. Presupone un cierto nivel de enforcement o cumplimiento de metas y objetivos, dependiendo de los grados de intervención del Estado, del predominio del mercado o de alianzas público-privadas. En consecuencia, demanda un umbral mínimo de compromiso político y de consenso entre los actores protagónicos con los objetivos establecidos.

D. Consta de un contenido con propósitos específicos, un programa de acción, orientaciones normativas y factores de coerción o impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad social. La ciencia de la política es deontológica en cuanto a que sus fines se enmarcan en principios éticos, pero también es teleológica en cuanto a las causas finales de los cosas, por cuanto son los problemas públicos los que determinan la necesidad de establecer políticas que definen una cierta forma de intervención del Estado.

E. Se desarrolla en un contexto de valores, ideologías y creencias, lo cual hace que los hábitos, las costumbres y las tradiciones estén siempre presentes en su diseño. Por lo tanto, toda política pública forma parte de su tiempo histórico pero también supone capacidad de adaptación a los sistemas de valores que la sostienen.

F. Conlleva en su discurso político elementos de negociación y persuasión, por lo que se vale de la retórica y la reflexión para convencer y generar apoyos. La relación de hechos, la lógica implícita y el relato utilizado, incluyendo metáforas y mitos, son elementos importantes para entender sus argumentos y también, en lo posible, para comprender su estructura. Tanto es así, que entre las teorías del proceso de las políticas se incluye a la narrativa como pieza esencial en los niveles micro (individuo), meso (grupos o coaliciones) y macro (instituciones y cultura). El enfoque narrativo comprende cuatro elementos clave en su estructura: el escenario o contexto social, económico, político, legal e institucional; los personajes o actores con sus creencias y recursos; la trama o relación entre los personajes y por último, la moral o principios del relato para promover una determinada solución.

G. Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfoques —económico, político, institucional, organizacional y sistémico— con el objetivo de mejorar tanto la capacidad de decisión como la de ejecución. Como parte de la ciencia política, tiene al método científico para formular generalizaciones, teorías y formas de verificación.

H. Involucra recursos, ideas, actores e instituciones de diversa índole y se inserta en un sistema político activo con múltiples intereses. Por lo tanto, no surge, ni evoluciona de la nada.

I. Enfrenta heterogeneidad, diversidad, descontrol, disenso e incertidumbre desde su fase de diseño hasta la de evaluación. Heterogeneidad, en el sentido de que está compuesta de partes de distinta naturaleza en cuanto a formas productivas, relaciones sociales, niveles de intervención y mecanismos de poder, sin que se pueda distinguir una de otra a simple vista; diversidad, porque cada actor dispone de una serie de características, capacidades y disposiciones especiales para participar en la hechura de las políticas; descontrol, debido a la irrupción imprevista de acontecimientos extraordinarios que poseen la capacidad de transformar la agenda pública o que son resultado del arbitrio discrecional de los gobernantes; disenso, en cuanto al pluralismo de opiniones consustancial al ejercicio de la política y la democracia; e incertidumbre, dado que no existe conocimiento seguro y claro respecto al desenlace o consecuencias futuras de una acción, decisión, situación o cambio (ver el gráfico 1).

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Capítulo 2

Paradigmas, teorías y modelos

La ciencia política no ha estado exenta de grandes verdades y de referentes conceptuales para explicar fenómenos o para analizar problemas y soluciones, los cuales tienden con el tiempo a ser aceptados por la comunidad científica como predominantes.

El famoso filósofo y epistemólogo de la ciencia Karl Popper (1902-1994) decía que la ciencia avanza mediante conjeturas y refutaciones y sugería una metodología para sustentar la historia de la ciencia en la secuencia: problema-conjetura-refutación. A partir de ello, primero se formulan conjeturas sobre un problema tan comprobable como sea posible y después se ensayan soluciones tentativas que pueden ser refutadas dando lugar a la postulación de nuevas hipótesis. Según Popper, el método científico es una metodología crítica que conjetura hipótesis para resolver problemas y que acepta solo aquellas que pueden ser refutadas. Así, las hipótesis solo pueden considerarse como tales cuando son falseables. Una proposición es falsa cuando se consigue demostrar mediante la experiencia que refiere a un enunciado observable falso. Con ello, el avance de la ciencia es racional debido a que proviene de la continua aplicación del método lógico de conjeturar y refutar. Y, en consecuencia, la propuesta metodológica de Popper apoya la idea de que la ciencia avanza a base del ensayo y el error, a través de saltos (Hacking 2013: 45).

La teoría epistemológica de Popper dio lugar al falsacionismo, la refutabilidad o el contraejemplo. Siguiendo la lógica del falsacionismo de Karl Popper las teorías son provisorias mientras no sean refutadas pero pueden descartarse como falsas para siempre cuando sus consecuencias resulten experimentalmente falsificadas. De la misma manera, las teorías no pueden demostrarse como verdaderas, ya que no pueden existir pruebas que permitan mostrar que su veracidad se mantendría bajo toda circunstancia y para siempre. Así, no se podría inferir de las observaciones una afirmación del tipo «todos los cisnes son blancos» pues bastaría para que apareciera un cisne negro para descartarla y afirmar, ahora sí con certeza, que «no todos los cisnes son blancos».

En 1962 el epistemólogo estadunidense Thomas S. Kuhn (1922-1996) publicó La estructura de las revoluciones científicas, un libro que cambió la forma de entender la ciencia y que permitió la revisión de las concepciones metodológicas del verificacionismo y el falsacionismo, basadas en el empirismo lógico y el racionalismo crítico, respectivamente. Para Kuhn, la ciencia es una actividad humana de carácter histórico-social que está inserta en un medio social. Con ello, rompió con las visiones impersonales, lineales y ahistóricas que existían con anterioridad, lo cual tuvo un gran impacto en la década de 1960, generando un punto de inflexión filosófico-metodológica. Para Kuhn: «un paradigma es lo que comparten los miembros de una comunidad científica y, a la inversa, una comunidad científica consta de personas que comparten un paradigma». Apoyado firmemente en la historia de la ciencia, para revolucionar la visión que de ella tenían los filósofos analíticos, planteó una sucesión o secuencia histórica en los conceptos de ciencia normal, ciencia revolucionaria, anomalía y crisis (2013 [1962]: 348).

Por ciencia normal, Kuhn entendía aquella practicada por científicos entrenados en usar conceptos, prácticas y métodos para solucionar rompecabezas científicos (puzzle solving) y donde los problemas de investigación son de tres clases: determinación de hechos relevantes, coincidencia de los hechos con la teoría y articulación de teorías. Ello suponía la profundización sobre la base de lo ya conocido, es decir, tanto en el plano teórico —teorías y leyes— como en el práctico —aplicación e instrumentación— no se buscaba el cambio de paradigma o desarrollar paradigmas novedosos (2013 [1962]: 135-139).

Por ciencia revolucionaria, entendía la idea de