Políticas Públicas: Métodos conceptuales y métodos de evaluación

Por Edgar Ortegón Quiñones

La forma de encarar un problema público ha tenido como referentes el reduccionismo o el análisis como proceso de separación o división que privilegia el fragmentar para conocer. La complejidad, por el contrario, es un llamado a la síntesis o integración de conocimientos. Entremedio, se han desarrollado numerosas perspectivas dedicadas a analizar el diseño, la implementación y la evaluación de la política pública. El presente texto es un repaso, lo más exhaustivo posible, de todos los métodos de análisis de las políticas públicas y sus métodos de evaluación. El recuento privilegia una exposición simple y gráfica para que sean lo más comprensible posibles. Así, el lector encontrará en los métodos los argumentos que subyacen en la toma de decisiones y las marcas analíticas de política pública donde intervienen ideas, instituciones, intereses, información y poderes de toda índole.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial Universidad Continental
• Fecha de lanzamiento: 5 mar 2020
• ISBN: 9786124443145

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Capítulo 1

Antecedentes conceptuales y características

Harold Lasswell (1902-1978), coautor con Daniel Lerner (1917-1980) del libro The Policy Sciences, acuñó el término ciencias de la política o policy sciences para referirse al estudio de las políticas públicas (1951). La publicación de este libro fue de singular trascendencia porque dio inicio a un vigoroso movimiento que, apoyado en el conocimiento acumulado de todas las ciencias (exactas, naturales, políticas, humanas y sociales), llamó a concentrarse en el estudio o análisis de los problemas públicos. Es decir, los que atañen al colectivo y la sociedad en su conjunto. Este hecho fue también importante porque permitió reconocer dos necesidades, por una parte, la de abordar con un cuerpo teórico propio los desafíos de la capacidad gubernamental respecto a los problemas públicos, que por su propia naturaleza requieren un trato diferente; y, por otra, la necesidad de admitir de manera complementaria el avance de la investigación mediante el uso de modelos matemáticos y estadísticos y la aplicación del método científico en apoyo a la toma de decisiones.

Este método, como es bien sabido, consta de cinco pasos: observación y análisis del problema; planteo de hipótesis o explicación inicial sobre el hecho observado; verificación o comprobación de las hipótesis; construcción de un modelo como reflejo simplificado de la realidad; prueba del modelo, evaluación de las soluciones propuestas y establecimiento de una ley que permita generalizar y predecir.

En otras palabras, el trabajo de Lasswell puso en evidencia un marco dual en la evolución de la ciencia de las políticas. Este marco está compuesto por: uno, el valor del conocimiento resultante de la investigación en políticas con énfasis en estudios empíricos de políticas y programas pasados, presentes o en curso. Es decir, la descripción de políticas vivas; y, dos, el mayor conocimiento que se logra en el análisis de políticas y que se orienta a la prescripción para mejorar la formulación, la toma de decisiones, la ejecución y la evaluación de una política. Aunque ambas aproximaciones son complementarias, el análisis de las políticas públicas ha adquirido en las últimas décadas una nueva óptica con categorías analíticas propias. Así, se han profundizado las bases metodológicas y epistemológicas que sostenían a los antiguos modelos, la toma de decisiones se ha permeado por supuestos más flexibles, otros modelos han sido abandonados por su poca utilidad práctica, se ha ampliado la visión sobre el proceso de la política y nuevos actores se han incorporados en las etapas predecisionales y postdecisionales (Subirats et al. 2012: 31-33).

En el trabajo fundacional de Lasswell, sobre ciencias de política o policy sciences, cabe destacar tres aspectos que en su opinión son fundamentales en el estudio de las mismas:

– Se orientan a la solución de problemas públicos (problem-solving), es decir, su motivación principal se centra en resolverlos, por lo cual es una disciplina contextual por naturaleza.

– Son multidisciplinarias, porque su enfoque da cabida y aprovecha los avances de las demás ciencias.

– Son normativas en su perspectiva, debido a la imposibilidad de separar medios de fines y valores de técnicas en el estudio de las acciones del gobierno.

Con base en dichas características, Lasswell define a las ciencias de la política como «el conjunto de disciplinas que conciernen a la explicación de la producción de las políticas públicas y a la obtención de la información relevante relativa a dichas políticas» (1951: 14-15).

Un aspecto a tomar en cuenta, tal como dice André-Noël Roth (2007: 13), otro especialista en el tema, es que los idiomas de origen latino no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara sobre la palabra política como existe en las lenguas anglosajonas. Por lo tanto, será útil aclarar desde un comienzo el significado que le damos aquí a la palabra política, como traducción del inglés. ¿A qué nos referimos: a politics o a policy? Politics correspondería a actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político mediante el juego electoral, los debates, las movilizaciones y los cargos. Así, politics es en esencia la actividad política como competencia por el poder y el debate partidista. Mientras tanto, policy sería el curso de acción adoptado por un grupo de personas o un gobierno. Es la modalidad de tratamiento de un problema colectivo. Las acciones adoptadas de esta forma, combinadas con el concepto de public, corresponderían al proceso de elaboración y puesta en marcha por autoridades públicas de programas de acción pública, es decir a la public policy o política pública. Policy designaría entonces las acciones resultantes de la politics con sus productos (outputs), resultados (outcomes) e impactos (impacts). En consecuencia, de conformidad con los autores mencionados al inicio, Lasswell y Lerner, politics sería el objeto de la ciencia política y policy el de la ciencia de las políticas.

Es decir, según la visión de Lasswell, el estudio de las políticas públicas tendría como objetivo analizar los problemas públicos, sus orígenes y sus soluciones en contextos democráticos. Él plantea así una invitación para que, mediante la contribución de todas las ciencias sociales, se desarrollen tanto métodos como conocimientos científicos para comprender los problemas sociales y las decisiones y soluciones respecto a ellos.

Avanzando con el desarrollo conceptual de nuestro tema, según Thomas Dye, public policy es lo que el gobierno opta por hacer o por no hacer: «Anything a government chooses to do or not to do» (1972: 18). Esta distinción, a pesar de su generalidad —porque no diferencia entre acciones triviales y acciones sustantivas de un gobierno, lo cual puede ser una clasificación demasiado amplia para propósitos analíticos—, conlleva algunos méritos que vale la pena destacar:

– Primero, especifica que el principal actor de la política pública es el Estado y, por lo tanto, las decisiones del sector privado, organizaciones caritativas, grupos de interés o individuos no constituyen políticas públicas. Esto supone, además, que el Estado puede tomar decisiones con carácter autoritario y coercitivo en nombre de los ciudadanos.

– Segundo, ilustra que la política pública involucra una decisión respecto a actuar o no hacerlo acerca de un problema. Así, el patrón de acción gubernamental estimula acciones positivas, como la solidaridad, o desestimula acciones negativas, como la violencia.

– Tercero, deja entrever que se trata de una decisión consciente y que, por lo tanto, puede acarrear consecuencias no deseadas, como sucede cuando en aras de la regulación de un bien, la decisión tomada puede traer consigo consecuencias no deseadas y actividades ilegales, como el contrabando.

Desde otra perspectiva, Jenkins (1978: 17) define la política pública como «el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores políticos respecto a la selección de ciertos objetivos y medios para alcanzarlos en el marco de una situación específica, decisiones que deberán estar dentro del poder de los actores para lograrlos». Esta definición tiene características que conviene resaltar:

– Primero, presenta a la política pública como un proceso dinámico y, entonces, como consecuencia de un conjunto de decisiones interrelacionadas que acumulativamente contribuyen al resultado esperado. Es decir, los diversos actores con sus conductas e intereses interactúan, confluyen con ideas y recursos y entran en juego para lograr el objetivo deseado. Esta dinámica compleja no garantiza el consenso, pero sí, al menos, la intercomunicación y el diálogo activo.

– Segundo, agrega la capacidad del gobierno para realizar su decisión, ya que considera que este es, en última instancia, un aparato de poder que reúne cuatro condiciones o capacidades: institucionalizar su autoridad; diversificar su control para crear instituciones que sean obedecidas; internalizar una identidad colectiva; y externalizar su poder con coerción legal. Adicionalmente, considera que el gobierno actúa bajo los principios de la patria y los intereses del propio Estado y de la ciudadanía (Abal y Barroetaveña, 1994: 141).

Frente al interrogante de qué es la política pública, Jorge Cuervo, un connotado investigador, la define como: «Una intervención que caracteriza flujos de decisión y acción destinados a resolver problemas considerados como públicos y que ha ingresado en la agenda del Estado mediante la movilización de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representación de la sociedad» (2007: 79).

Por su parte, el informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Política de las políticas públicas destaca como características fundamentales de la definición de una buena política las siguientes: estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; calidad de la implementación y de la efectiva aplicación; orientación hacia el interés público; y, finalmente, eficiencia (2006).

Stella Z. Theodoulou, coeditora de Public Policy. The Essential Readings (Theodoulou y Cahn 2013), destaca catorce conceptos que de una u otra forma estarían interactuando en la política pública para reflejar los factores, dinámicas y tensiones que la afectan, lo mismo que a su proceso de elaboración: efectividad, eficiencia, justicia, derechos, necesidades, poder, autoridad, legitimidad, interés público, representación, naturaleza humana, pluralismo, elitismo público y elitismo privado.

Sin embargo, más allá de revisar los contenidos y las diferencias entre diversas definiciones de política pública, lo que importa es enfatizar las ideas y elementos centrales que este concepto conlleva. Así, el primer elemento de la idea de política pública es la distinción entre lo que un gobierno quiere hacer y lo que en realidad hace. El segundo es el involucramiento de todos los niveles de gobierno y de los actores formales e informales. El tercer elemento supone que toda política pública es general y no se limita únicamente a legislaciones, órdenes, reglas y regulaciones. El cuarto se refiere a que supone un curso de acción intencionado para alcanzar ciertos fines y objetivos. Y, el quinto, referido a lo temporal, alude a que se plantea tanto en el corto como en el largo plazo en un proceso continuo. Con estos elementos presentes, toda política termina por hacer algo o mucho de lo siguiente: consensuar conflictos, establecer incentivos para la acción colectiva, proteger las actividades individuales o colectivas y proveer bienes y servicios (Theodoulou, 2013: 2).

Muchas son las definiciones que se han dado sobre el concepto de política pública y cada una de ellas puede tener validez dependiendo del contexto y pensamiento del autor, ya que cada cual enfatiza alguna cualidad o virtud, dependiendo de su orientación o ideología. Algunas definiciones pueden ser demasiado generales y estar centradas en la visión que se tenga del Estado, otras pueden ser demasiado acotadas a intervenciones específicas para estimular valores o proveer bienes y servicios. Sin embargo, ante la pregunta de qué es la política pública, lo que importa son las características que conlleva y los fines con los cuales es creada.

1.1. Características relevantes de las políticas públicas

Tomando en cuenta las anteriores acotaciones, conviene consolidar las características más importantes que toda política pública debe contener para ser considerada como tal:

a. Es una acción permanente, una actividad que se materializa en la administración de los asuntos públicos y trasciende ejercicios esporádicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos. De esta manera, la política pública se entiende como un propósito de largo aliento con horizontes de corto, mediano y largo plazo y con una visión de país.

b. Supone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del bien común, donde teoría y práctica se conjugan como un proceso de aproximaciones sucesivas hacia un objetivo posible. De esta manera, tal como destaca Lasswell (1958), se relaciona fundamentalmente con el proceso mediante el cual la sociedad determina «quién logra algo, qué logra, cuándo lo logra y cómo lo logra».

c. Presupone un cierto nivel de enforcement o cumplimiento de metas y objetivos, dependiendo de los grados de intervención del Estado, del predominio del mercado o de alianzas público-privadas. En consecuencia, demanda un umbral mínimo de compromiso político y de consenso entre los actores protagónicos con los objetivos establecidos.

d. Consta de un contenido con propósitos específicos, un programa de acción, orientaciones normativas y factores de coerción o impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad social. La ciencia de la política es deontológica en cuanto a que sus fines se enmarcan en principios éticos, pero también es teleológica en cuanto a las causas finales de las cosas, por cuanto son los problemas públicos los que determinan la necesidad de establecer políticas que definen una cierta forma de intervención del Estado.

e. Se desarrolla en un contexto de valores, ideologías y creencias, lo cual hace que los hábitos, las costumbres y las tradiciones estén siempre presentes en su diseño. Por lo tanto, toda política pública forma parte de su tiempo histórico, pero también supone capacidad de adaptación a los sistemas de valores que la sostienen.

f. Conlleva en su discurso político elementos de negociación y persuasión, por lo que se vale de la retórica y la reflexión para convencer y generar apoyos. La relación de hechos, la lógica implícita y el relato utilizado, incluyendo metáforas y mitos, son elementos importantes para entender sus argumentos y también, en lo posible, para comprender su estructura. Tanto es así, que entre las teorías del proceso de las políticas se incluye a la narrativa como pieza esencial en los niveles micro (individuo), meso (grupos o coaliciones) y macro (instituciones y cultura). El enfoque narrativo comprende cuatro elementos clave en su estructura: el escenario o contexto social, económico, político, legal e institucional; los personajes o actores con sus creencias y recursos; la trama o relación entre los personajes y por último, la moral o principios del relato para promover una determinada solución.

g. Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfoques —económico, político, institucional, organizacional y sistémico— con el objetivo de mejorar tanto la capacidad de decisión como la de ejecución. Como parte de la ciencia política, tiene al método científico para formular generalizaciones, teorías y formas de verificación.

h. Involucra recursos, ideas, actores e instituciones de diversa índole y se inserta en un sistema político activo con múltiples intereses. Por lo tanto, no surge, ni evoluciona de la nada.

i. Exige tanto el conocimiento de sus partes, como de las relaciones que se dan entre ellas. Esto implica conocer las interrelaciones entre un número grande de actores. Bajo el paradigma de la teoría de la complejidad, la política pública no puede ser reducida y explicada por la suma de sus propiedades, por la naturaleza de sus componentes de manera aislada, ni tampoco puede ser analizada desde esquemas cerrados de análisis de causalidad de un solo sentido. La complejidad es un tejido de actores o constituyentes heterogéneos, inseparablemente asociados con una mezcla íntima de orden y desorden.

j. Enfrenta heterogeneidad, diversidad, descontrol, disenso e incertidumbre desde su fase de diseño hasta la de evaluación. Heterogeneidad, en el sentido de que está compuesta de partes de distinta naturaleza en cuanto a formas productivas, relaciones sociales, niveles de intervención y mecanismos de poder, sin que se pueda distinguir una de otra a simple vista; diversidad, porque cada actor dispone de una serie de características, capacidades y disposiciones especiales para participar en la hechura de las políticas; descontrol, debido a la irrupción imprevista de acontecimientos extraordinarios que poseen la capacidad de transformar la agenda pública o que son resultado del arbitrio discrecional de los gobernantes; disenso, en cuanto al pluralismo de opiniones consustancial al ejercicio de la política y la democracia; e incertidumbre, dado que no existe conocimiento seguro y claro respecto al desenlace o consecuencias futuras de una acción, decisión, situación o cambio (ver el Gráfico 1).

Gráfico 1. Características de las políticas públicas

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Parsons W. (2007: 111)

Síntesis

Con base en las anteriores apreciaciones, podemos decir que las políticas públicas son procesos racionales que incorporan información y recursos de toda índole para atender problemas públicos. Esta racionalidad, de acuerdo con el gran sociólogo y filósofo alemán Jürgen Habermas, se expresa como una racionalidad cognitivo-instrumental para transformar conocimiento en acción. Y, también, en una racionalidad cognitivo-comunicativa para persuadir, negociar, dialogar, innovar y buscar consensos. Su logro está, en gran medida, asociado a la interconexión dinámica de dichos procesos.

Capítulo 2

Paradigmas, teorías y modelos

La ciencia política no ha estado exenta de grandes verdades y de referentes conceptuales para explicar fenómenos o para analizar problemas y soluciones, los cuales tienden con el tiempo a ser aceptados por la comunidad científica como predominantes.

El famoso filósofo y epistemólogo de la ciencia Karl Popper (1902-1994) decía que la ciencia avanza mediante conjeturas y refutaciones y sugería una metodología para sustentar la historia de la ciencia en la secuencia: problema-conjetura-refutación. A partir de ello, primero se formulan conjeturas sobre un problema tan comprobable como sea posible y después se ensayan soluciones tentativas que pueden ser refutadas dando lugar a la postulación de nuevas hipótesis. Según Popper, el método científico es una metodología crítica que conjetura hipótesis para resolver problemas y que acepta solo aquellas que pueden ser refutadas. Así, las hipótesis solo pueden considerarse como tales cuando son falseables. Una proposición es falsa cuando se consigue demostrar mediante la experiencia que refiere a un enunciado observable falso. Con ello, el avance de la ciencia es racional debido a que proviene de la continua aplicación del método lógico de conjeturar y refutar. Y, en consecuencia, la propuesta metodológica de Popper apoya la idea de que la ciencia avanza a base del ensayo y el error, a través de saltos (Hacking 2013: 45).

La teoría epistemológica de Popper dio lugar al falsacionismo, la refutabilidad o el contraejemplo. Siguiendo la lógica del falsacionismo de Karl Popper, las teorías son provisorias mientras no sean refutadas, pero pueden descartarse como falsas para siempre cuando sus consecuencias resulten experimentalmente falsificadas. De la misma manera, las teorías no pueden demostrarse como verdaderas, ya que no pueden existir pruebas que permitan mostrar que su veracidad se mantendría bajo toda circunstancia y para siempre. Así, no se podría inferir de las observaciones una afirmación del tipo «todos los cisnes son blancos» pues bastaría para que apareciera un cisne negro para descartarla y afirmar, ahora sí con certeza, que «no todos los cisnes son blancos».

En 1962 el epistemólogo estadounidense Thomas S. Kuhn (1922-1996) publicó La estructura de las revoluciones científicas, un libro que cambió la forma de entender la ciencia y que permitió la revisión de las concepciones metodológicas del verificacionismo y el falsacionismo, basadas en el empirismo lógico y el racionalismo crítico, respectivamente. Para Kuhn, la ciencia es una actividad humana de carácter histórico-social que está inserta en un medio social. Con ello, rompió con las visiones impersonales, lineales y ahistóricas que existían con anterioridad, lo cual tuvo un gran impacto en la década de 1960, generando un punto de inflexión filosófico-metodológica. Para Kuhn: «un paradigma es lo que comparten los miembros de una comunidad científica y, a la inversa, una comunidad científica consta de personas que comparten un paradigma». Apoyado firmemente en la historia de la ciencia, para revolucionar la visión que de ella tenían los filósofos analíticos, planteó una sucesión o secuencia histórica en los conceptos de ciencia normal, ciencia revolucionaria, anomalía y crisis (2013 [1962]: 348).

Por ciencia normal, Kuhn entendía aquella practicada por científicos entrenados en usar conceptos, prácticas y métodos para solucionar rompecabezas científicos (puzzle solving) y donde los problemas de investigación son de tres clases: determinación de hechos relevantes, coincidencia de los hechos con la teoría y articulación de teorías. Ello suponía la profundización sobre la base de lo ya conocido, es decir, tanto en el plano teórico —teorías y leyes— como en el práctico —aplicación e instrumentación— no se buscaba el cambio de paradigma o desarrollar paradigmas novedosos (2013 [1962]: 135-139).

Por ciencia revolucionaria, entendía la idea de sustitución, incluyendo una dimensión histórica, es decir, que el método científico no era simplemente un proceso racional del investigador ocupado exclusivamente en su trabajo y de manera aislada respecto al contenido interno de las teorías y las prácticas, sino también un proceso vinculado con la perspectiva externa, es decir, con lo social. Esta ruptura semántica, epistemológica y metodológica es lo que caracterizaba, según Thomas S. Kuhn, a la revolución científica, lo cual implica que la ciencia no progresa por simple acumulación de conocimientos. Las revoluciones científicas son más bien momentos de desarrollo no acumulativo en los que un viejo paradigma es sustituido por otro incompatible con él. Con el nuevo planteamiento, se esbozó una cosmovisión diferente y se sugirió otra forma de proceder para los científicos, como actores de una comunidad científica que en su medio social comparten creencias y prácticas (González, 2004: 50).

Las anomalías, en la concepción de Kuhn, son lo opuesto a las regularidades, van en contra del orden establecido o, en términos más generales, son lo opuesto a las expectativas. La anomalía y la investigación producen ideas y métodos nuevos y en su evolución puede surgir una crisis por la insatisfacción con los resultados del paradigma existente o por su incapacidad para resolver los problemas científicos. Para Kuhn, los descubrimientos son el sello personal y la característica fundamental de la ciencia y del progreso de la humanidad; y las revoluciones científicas son modificaciones en la visión del mundo, en las cuales la naturaleza del cambio científico es entendida como un episodio del desarrollo no acumulativo en el que un viejo paradigma es sustituido total o parcialmente por otro distinto incompatible con él. «Esa es la estructura de las revoluciones científicas: una ciencia normal con un paradigma y dedicación por resolver rompecabezas, seguida de graves anomalías que llevan a una crisis y, por último, la resolución de la crisis por un nuevo paradigma» (Hacking, 2013: 14).

En el ensayo preliminar a la edición del libro de Thomas S. Kuhn, publicada con motivo del 50 aniversario de su edición original, Ian Hacking destaca el valor de la palabra inconmensurabilidad de Kuhn. Esta noción se refiere a que en el transcurso de una revolución y siguiendo al cambio de paradigma, las nuevas aseveraciones e ideas no se pueden comparar rigurosamente con las anteriores debido a que su significado ya no es el mismo. Las nuevas ideas no reemplazarían a las anteriores por ser más acertadas, sino por un cambio de la visión del mundo (Hacking, 2013: 14). En su afán explicatorio universal, el paradigma corre el riesgo de delimitar o descalificar otras opciones y el científico examina desde esa perspectiva lo que ve a su alrededor, convirtiendo así el paradigma en un prerrequisito del objeto observado. Estos paradigmas o marcos conceptuales ayudan a dar significado a los fenómenos que nos rodean por cuanto van acompañados de criterios metodológicos, generalizaciones simbólicas, compromisos ontológicos y prototipos de solución, creando un cuerpo propio de conocimiento.

Karl Popper e Imre Lakatos (1922-1974) fueron destacados continuadores de las ideas de Kuhn asentadas en la racionalidad del conocimiento científico y el método de conjeturar y refutar. En ellos, se podría hablar de un racionalismo crítico en la búsqueda de nuevas ideas, siempre sometiéndolas a las más severas críticas y tratando de falsearlas a través de la búsqueda de la evidencia contraria. Sin embargo, para Lakatos la ciencia representa la coexistencia de programas de investigación científica competitivos entre sí y sobre los que es imposible decir cuál es mejor. Estos programas de investigación se presentan como una sucesión de teorías que se van afinando progresivamente, con el objetivo de ir ganando precisión empírica. Pero el avance de un programa no representa necesariamente la extinción de otro. En cada momento histórico hay un conjunto de programas de investigación relevantes o de teorías interrelacionadas e interdependientes, que es preciso tener en cuenta (Lakatos, 1993).

Bernard Cohen (1914-2003), profesor emérito de la Universidad de Harvard y estudioso de las revoluciones científicas, señala que estas constituyen «cambios en conceptos fundamentales, modificaciones radicales en las normas aceptadas y habituales de explicación, postulados o axiomas nuevos, nuevas formas aceptables de conocimiento y nuevas teorías que abarcan algunos o todos estos rasgos y otros más» (1989: 53).

El científico vienés Paul Feyerabend (1924-1994), contemporáneo de Kuhn y de Lakatos, estudió Filosofía de la Ciencia en la London School of Economics, donde enseñaba Karl Popper, y propugnó en su libro Contra el método (2003 [1970]) un anarquismo metodológico que criticaba la posición privilegiada de la ciencia en la sociedad y defendía en forma marcada el relativismo cultural, por cuanto según él todas las metodologías tienen sus límites. También, como actitud de rebeldía ante el poder de la ciencia en la sociedad, propuso el principio de todo vale, apoyado en la idea de que no hay método alguno con principios infalibles o inalterables (González, 2004: 28).

En cuanto a los modelos científicos, de acuerdo con Morris Altman, destacado autor de economía conductual, un modelo económico es una simplificación del mundo económico que está diseñado para ayudarnos a comprender y explicar aspectos de la economía. Añade además que tales modelos están construidos sobre supuestos simplificadores acerca de la realidad y, por lo tanto, no recogen o explican todos los aspectos de la vida económica o social (2012: 20).

En otras palabras, los modelos son muy útiles para describir, explicar o comprender mejor la realidad cuando es imposible trabajar directamente sobre ella. Por lo tanto, un modelo es la representación simplificada de un fenómeno en la búsqueda de aumentar el conocimiento de lo que se estudia. Entre sus requisitos esenciales se encuentran: tener un propósito claramente definido, identificar las consideraciones esenciales, representar la realidad en forma simplificada y buscar el aumento del conocimiento de lo que se estudia.

Por su parte, para Paul Sabatier (1999a: 261, citado por Roth 2007: 36), una teoría es «una serie de proposiciones ligadas lógicamente entre ellas que buscan explicar una serie de fenómenos». De la misma manera, para Roth (2007) una teoría es «un conjunto de conceptos, de variables y de indicadores que establecen relaciones causales y propuestas interpretativas sobre el estado del mundo y sus transformaciones». En la misma línea, en el Diccionario de la lengua española (RAE, 2001) teoría se define como el «conjunto de hipótesis cuyas consecuencias se aplican a toda una ciencia o a parte muy importante de ella».

Con base en dichas precisiones, podemos decir que un marco conceptual es el conjunto de partes o aspectos de varias teorías que se requieren para proponer, justificar o defender una pregunta, una hipótesis o una prueba. En otras palabras, el marco conceptual es el marco de referencia para delimitar el problema, formular definiciones, fundamentar la hipótesis que se va a verificar e interpretar los resultados. La teoría, a su vez, es el conjunto de conocimientos sistematizados sobre un determinado campo que pretenden explicar, comprender e interpretar la realidad sobre la cual se trabaja. El modelo —en este orden de ideas— es la representación simplificada de un proceso. Un proceso define qué es lo que se hace y un procedimiento determina cómo hacerlo; por ello, el procedimiento es el conjunto de reglas y pasos para conseguir un resultado. A su vez, la metodología precisa la manera cómo se descubre el conocimiento.

En consecuencia, el marco de referencia conceptual (o paradigma) circunscribe a la teoría con la cual se analiza la realidad mediante un proceso de investigación basado en un modelo. Es decir, el proceso de análisis se lleva a cabo mediante el empleo de un modelo, lo cual en el proceso de investigación retroalimentará la teoría inicial y permitirá al analista seleccionar las variables, hipótesis, indicadores y relaciones causales. La hipótesis como relación entre dos o más variables —variables independientes (causas) y variables dependientes (efectos)— será sujeta a la contrastación a través tanto de la medición de las mismas como del ámbito conceptual en el que se desenvuelve durante el proceso de investigación (ver el Gráfico 2).

Gráfico 2. Marco, teoría y modelo

Fuente: Elaboración propia.

2.1. La investigación en ciencia política

Ahora bien, la multiplicidad y complejidad de fenómenos políticos no pueden ser analizadas bajo un mismo prisma sino que también se requiere de una diversidad de métodos para ello. En la investigación y teorización de la ciencia política hay tres tipos de métodos: el método experimental, el método estadístico y el método comparado.

El primero es muy utilizado en las evaluaciones del impacto de programas y políticas. En el fondo es un método cuantitativo de evaluación que tiene dos características principales: verificación de hipótesis y comparación. Con el método cuantitativo, la variable independiente es el programa o política pública y la variable dependiente es su efecto o la variable de impacto. La relación entre las dos variables puede ser positiva o negativa. Así, dentro de este método, las hipótesis representan precisiones o respuestas que el investigador formula ante un conocimiento previo, para su contrastación empírica, y tienen por objeto establecer relaciones entre conceptos factibles de adquirir valor, para medir regularidades y uniformidades que permitan establecer generalizaciones teóricas.

El segundo, el método estadístico, que también es cuantitativo, propicia la investigación de lo observado mediante estadísticas, cuando los casos y las variables son numerosas y los problemas a tratar provienen de bases de datos de encuestas o censos. Este método busca verificar hipótesis mediante una secuencia de procedimientos para el manejo de datos cualitativos y cuantitativos y de conceptos operacionales relacionados con la teoría.

El tercero, el método comparado, se utiliza fundamentalmente en el análisis de fenómenos políticos macro y en la observación de instituciones y de procesos políticos de alta cobertura. Por lo tanto, el número de casos como objeto de análisis es bajo, las variables no son muchas y se emplea técnicas estadísticas acompañadas de entrevistas a los involucrados y de opiniones de expertos, que perciben el comportamiento de actores e instituciones con un cierto nivel de abstracción.

Cabe la pena señalar que cualquiera que fuese el método empleado, la aproximación deductiva y la inductiva son complementarias, al igual que las técnicas de recolección y análisis de la información, ya se trate de estudios exploratorios, descriptivos o explicativos.

2.2. Inducción versus deducción

Originalmente, el ensayista inglés Francis Bacon (1561-1626) y el economista de la misma nacionalidad John Stuart Mill (1806-1873) propusieron la inducción «como un método para lograr la objetividad evitando las preconcepciones subjetivas, y para obtener conocimiento empírico en vez de abstracto o metafísico» (Ruiz et al 1998:14). De esta manera, al científico sólo le cabría observar y registrar todos los fenómenos sin ninguna preconcepción, con la esperanza de encontrar verdades de validez universal. Sin embargo, el método inductivo no logra explicar el proceso real de la ciencia. Por más que se registren los hechos y se constaten las evidencias individuales con total rigurosidad, siempre existirá la posibilidad lógica que aparezca una excepción, como El cisne negro en la obra de Nassim Nicholas Taleb. Las hipótesis científicas son creaciones de la mente, sugerencias imaginativas de lo que podría ser cierto. Además, la suma de todas las afirmaciones singulares no implica una afirmación universal, por cuanto las teorías científicas son formuladas en términos abstractos que no ocurren para nada en la descripción de los sucesos empíricos. «La inducción yerra en tres puntos: No es un método que asegure la objetividad y que evite las preconcepciones; no es un método para alcanzar la verdad universal, y no es una buena descripción del proceso por medio del cual los científicos formulen sus hipótesis y otras formas del conocimiento humano (Ruiz et al,1998:15).

Las hipótesis representan suposiciones, precisiones o respuestas probables a los interrogantes que el investigador formula ante un conocimiento previo para su contrastación empírica. Esto se hace a partir de unos datos o registros que sirven de base para iniciar una investigación o una argumentación. La hipótesis tiene por objeto establecer relaciones entre conceptos factibles de adquirir valor que medirán regularidades,