¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile? Tomo I: La modernización de la gestión pública

Por Mauricio Olavarría Gambi

¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile? ¿Qué aprendizaje revela el análisis de la Política de Modernización de la Gestión Pública (PMGP)? El análisis de política pública ha despertado creciente interés entre autoridades y actores políticos, altos funcionarios públicos, académicos, sociedad civil y ciudadanos, en quienes estas preguntas son recurrentes. Aquí se analiza la Política de Modernización de la Gestión Pública (PMGP) con el objeto de avanzar en la comprensión de cómo se formulan las políticas públicas en Chile. Para ello, se entrevistó a 37 destacados personeros, que participaron en al menos una etapa del proceso y algunos en más de un cargo; se revisó documentación de organismos públicos, se analizaron las informaciones de prensa desde 1990 a 2006 y se revisó literatura especializada. La evidencia recogida ha permitido establecer el modo en que se dio el proceso y el recorrido de los emprendimientos e iniciativas que dieron forma a esta política pública específica, como también identificar a los actores relevantes y los roles que jugaron, y las variables que influyeron en el curso que tomó esta política pública.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universitaria de Chile
• Fecha de lanzamiento: 4 ago 2022
• ISBN: 9789561128590

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M689g

La modernización de la gestión pública /

Mauricio Olavarría Gambi editor. – 1a reimpresión de la 1a ed. – Santiago de Chile: Universitaria, 2012.

267 p.: il.; 15,5 x 23 cm. – (Estudios)

Anexos al final del texto.

Incluye bibliografías.

Forma parte de: ¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile?

ISBN Obra Completa 978-956-11-2115-7

ISBN Tomo I 978-956-11-2116-4

ISBN Digital Obra Completa: 978-956-11-2858-3

ISBN Digital Tomo I: 978-956-11-2859-0

1. Administración pública – Chile. 2. Modernización – Chile.

3. Modernización – Aspectos políticos – Chile.

I. ¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile?

II. Olavarría Gambi, Mauricio, ed.

© 2010.

MAURICIO OLAVARRÍA GAMBI

.

Inscripción Nº 192.585 Santiago de Chile.

Derechos de edición reservados para todos los países por

©

Editorial Universitaria

, S.A.

Avda. Bernardo O‘Higgins 1050, Santiago de Chile

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Texto compuesto en tipografía Palatino 11/13

Este libro ha sido financiado por

fondecyt

. Proyecto 1080322.

Fotografía de portada

Archivo Editorial

Diagramación y portada

Yenny Isla Rodríguez, Norma Díaz San Martín

Diagramación digital: ebooks Patagonia

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Índice

Capítulo 1

INTRODUCCIÓN

Mauricio Olavarría Gambi

Capítulo 2

ELEMENTOS CONCEPTUALES EN TORNO A LA REFORMA

DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Verónica Figueroa Huencho

Capítulo 3

LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA: LO QUE REVELA EL

CASO DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Mauricio Olavarría Gambi

Capítulo 4

LA MODERNIZACIÓN DE LOS PRESIDENTES Y LAS POLÍTICAS

DE LOS SECRETARIOS DEL PRÍNCIPE (1990-2008)

Bernardo Navarrete Yáñez

Capítulo 5

REFORMA ADMINISTRATIVA COMO REACCIÓN A UNA CRISIS

POLÍTICA: EL GOBIERNO DE RICARDO LAGOS

Bernardo Navarrete Yáñez y Giovana Gómez Amigo

Capítulo 6

EL ROL DEL CONGRESO EN LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA

DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Andrés Dockendorff Valdés

Capítulo 7

EL ROL Y LA AGENDA DE LAS COALICIONES POLÍTICAS EN LA

FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Andrea Gartenlaub González

Capítulo 8

MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA:

UNA MIRADA DESDE LA PRENSA ESCRITA

Claudia Gutiérrez Villegas

Capítulo 9

CONSIDERACIONES FINALES

Mauricio Olavarría Gambi

ANEXOS

Anexo 1: Nómina de entrevistados

Anexo 2: Cuestionario

Anexo 3: Nota biográfica de los autores

CAPÍTULO 1

INTRODUCCIÓN

Mauricio Olavarría Gambi

¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile? Es decir, ¿Qué procesos se desarrollan para que una cierta situación se transforme en un problema que es abordado por el aparato ejecutivo del Estado?, ¿Cómo una cierta idea de abordar un problema se transforma en iniciativa y finalmente en política pública?, ¿Cuáles son los actores que juegan roles relevantes en estos procesos?, ¿Hay circunstancias que favorezcan o dificulten que una iniciativa se transforme en política pública? Estas son preguntas que recurrentemente surgen al analizar cualquier política pública y sus respuestas permiten avanzar en la comprensión del modo como se dan las intervenciones del Estado. Las preguntas y respuestas, en este libro, están dirigidas a entender la formulación de la política de modernización de la gestión pública (

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) que se ha impulsado e implementado en Chile desde la década de 1990, como una manera de aproximarse a la comprensión del fenómeno más general del que dan cuenta las preguntas iniciales.

El análisis de la formulación de políticas públicas ha sido poco abordado en Chile. El libro de Lahera (2002) presenta una conceptualización de políticas públicas a lo largo del ciclo en que ellas transcurren. Adicionalmente, el documento de Aninat y otros (2006) estudia la formulación de políticas públicas desde el punto de vista de la influencia de las instituciones políticas y centra su análisis en cuatro casos que culminaron en la aprobación de sendas leyes. Asimismo, el libro de Boeninger (2007), también desde un enfoque institucional, recorre las circunstancias que llevaron a variados casos a ser considerados exitosos o fracasados –como él los llama– dependiendo de si ellos terminaron o no en la promulgación de ley. Aunque todos estos trabajos han contribuido decisivamente a nutrir el análisis de políticas públicas con casos concretos chilenos, los aspectos relativos a la comprensión misma del proceso, a los aspectos políticos que están involucrados, al rol que han jugado diversos actores y si el proceso que se da en Chile responde a un encuadre conceptual general o sería más bien propio, ha sido poco explorado. Así, este libro apunta a contribuir a la comprensión del proceso de la política pública en Chile, a través del examen de sus aspectos políticos, el rol de los actores y la importancia de las circunstancias que enfrentaron esos actores.

En este contexto, el libro busca recoger el desarrollo conceptual de la disciplina del análisis de políticas públicas y aplicarlo a un caso concreto, con la finalidad de identificar si habrían –con este caso– variaciones a los modelos analíticos recurrentemente usados. Según William Ascher (1994) el surgimiento del Análisis de Política Pública se ubica en las décadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto de una creciente crítica a los estudios sociales de la época, los que eran caracterizados como excesivamente formalistas y legalistas. La crítica también señalaba que era necesario abordar el mundo real, tal cual era, y que había que prestar apoyo al gobierno en sus procesos de toma de decisiones. A partir de esa reacción dos enfoques o énfasis surgieron en los estudios de políticas públicas: por un lado, una aproximación que asume que los actores relevantes de las políticas públicas desarrollan conductas racionales y, por otro lado, una aproximación que enfatiza una visión de las políticas públicas como el resultado de un proceso político.

La aproximación racional se centra en el análisis de la conducta humana y asume que las decisiones públicas o colectivas pueden ser analizadas asumiendo la misma racionalidad que desarrollan las personas al tomar decisiones individuales. Ve a las políticas públicas como la variable independiente en la solución de una situación que ha sido definida como problema. Esta aproximación se ha orientado al análisis e interpretación de sistemas de acción (economía de la salud, de la educación, del medioambiente, por ejemplo), ha enfatizado el uso de metodologías estadístico-cuantitativas y ha establecido como criterio de decisión de las políticas públicas la maximización del beneficio neto. Desde este punto de vista, la orientación de este enfoque es más bien prescriptiva, toda vez que el esfuerzo se orienta a identificar el tipo de intervención que mejor resolvería el problema o que mayor beneficio neto aportaría. Al mismo tiempo, el análisis de políticas públicas sería –en este enfoque– un ejercicio prospectivo, puesto que su papel consiste en asesorar al encargado de elaborar la política pública para que llegue a tomar una decisión (Majone 1978: 349, en Aguilar 1996).

Las expresiones más claras de esta aproximación son la teoría de la elección pública (Public Choice), en la cual las políticas públicas son vistas como decisiones colectivas de individuos egoístas, y la teoría de juegos, donde las políticas públicas son vistas como una decisión racional en situaciones competitivas. Dada su pretensión universalista –la explicación de la conducta humana desde la racionalidad económica–, este enfoque no requeriría de adaptaciones dependiendo de la realidad a analizar.

La aproximación politológica, por otro lado, ha argumentado acerca de la imposibilidad que el conocimiento racional pueda abordar sistemas completos de acción, que los valores juegan un rol central en el proceso de la política pública, que las políticas públicas no son intervenciones neutras, pues ellas surgen en un proceso político y se deciden políticamente, y que las decisiones de política pública son, con frecuencia, más bien incrementales y responden a factores críticos de la contingencia política. Consecuentemente, este enfoque ve a las políticas públicas como la variable dependiente, es decir como el resultado de un conjunto de interacciones entre actores de poder, en las que los valores, coyunturas, instituciones y cultura también juegan un rol.

Para esta aproximación, la política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se expresa y realiza en el proceso de elaboración de políticas públicas. De esta manera, el estudio de las políticas públicas muestra como surgen las demandas por intervenciones de la autoridad, a partir de los intereses de diversos grupos, y como estos suman o restan sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas (Aguilar 1994). Así, la aproximación politológica muestra como el surgimiento, diseño, construcción e implementación de las políticas públicas deja ver un intenso proceso político de confrontación de intereses. Dado que las políticas públicas satisfacen unos intereses y no satisfacen otros, ello genera incentivos para que los actores se movilicen por alterar los resultados de la política pública en su favor. Así, los actores que toman parte en el proceso buscarán satisfacer sus intereses, si no lo logran buscarán mantener lo que tienen o –si advierten que sufrirán perjuicios producto de la política pública–, alternativamente, buscarán minimizar la pérdida.

A partir de ello, la aproximación politológica se ha identificado con el marco conceptual del pluralismo, el estudio de casos como método de análisis, y ha establecido como criterio de decisión de las políticas públicas a la racionalidad social, entendida esta como la integración de intereses diversos. Para este enfoque, los análisis racionales, científicos y cuantitativos son vistos como un argumento entre varios que los participantes usan para promover los problemas que ellos reivindican e intervenciones preferidas de política pública. Asimismo, siguiendo a Dunn (2004), el tipo de análisis que desarrolla esta aproximación es retrospectivo, en el sentido que se enfoca en políticas que están siendo o han sido implementadas, por qué y cómo ellas emergieron, las consecuencias que generaron y que explicaría los resultados que han alcanzado.

Esta dualidad fue tempranamente advertida y abordada por Lasswell (1951: 80, en Aguilar 1994), para quien en los trabajos en el área se había ido desarrollando una orientación hacia el análisis de políticas públicas que tenía una doble dimensión: por un lado, un interés en el proceso y, por otro, las necesidades de conocimiento de este proceso. Lasswell (1951: 102, en Aguilar 1994) consideraba a las ciencias de políticas (públicas) como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas (públicas), y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas (públicas) de un período determinado.

De este modo, el enfoque del proceso de la política pública permite la convergencia de ambas aproximaciones, al beneficiarse del instrumental analítico y los resultados de los estudios de carácter prescriptivo y restrospectivo desarrollado por ambas aproximaciones, y en ello permite generar conocimiento sobre el proceso y para las necesidades de este proceso. Así, este enfoque ve que a lo largo del proceso de formulación se identifican los problemas que serán abordados por el gobierno, se desarrollan los ámbitos técnico y político involucrados en la construcción de la política pública y se tomarán las decisiones que ordenan la puesta en práctica de la política pública, por parte de quienes triunfaron en la disputa por el poder. Luego de estas etapas se dan las de implementación, resultados y evaluación.

A partir de estos desarrollos, entonces, una política pública puede ser definida como una intervención del Estado, expresada en una decisión o conjunto de decisiones de una autoridad pública, que considera un análisis técnico-racional para un tema determinado y una finalidad específica, que sigue un procedimiento formal, todo lo cual se da en el contexto de un intenso proceso político de confrontación y articulación de intereses (Olavarría 2007). De este modo, las políticas públicas se inscriben en un proceso mayor: el proceso político.

Tres etapas distinguen a este proceso político. La primera corresponde a la lucha política por alcanzar los cargos formales de poder y que, en una sociedad democrática, se resuelve a través de la vía electoral. En ella diversos problemas y modos de abordarlos son presentados a través de las plataformas electorales de los candidatos para que los ciudadanos opten. Esta etapa es abordada por los estudiosos de la Ciencia Política. La segunda etapa corresponde al proceso de la política pública, en el que quienes han triunfado en la lucha por el poder clarifican que problemas abordarán, explicitan los modos en que los enfrentarán y deciden las políticas públicas con las que esperan resolver –o al menos aminorar– esos problemas. La tercera etapa es la de la implementación y ella se identifica con la gestión pública.

Esta perspectiva reconoce que las políticas públicas son decididas políticamente por quienes han alcanzado los cargos formales de poder, que hay una confrontación de intereses alrededor de ellas y que se expresa políticamente; que las políticas públicas, a su vez, representan el mandato político que los Administradores Públicos deben traducir en acciones que se implementan, con efectividad, a través del aparato administrativo del Estado y que, en ello, deben encaminarse a generar valor público, es decir a resolver necesidades de los ciudadanos.

El estudio que se presenta en este libro aborda la política de modernización de la gestión pública, desde un punto de vista del análisis del proceso político, aunque con un énfasis en el conocimiento del proceso. Esta es una política que ha ido transcurriendo a lo largo de los cuatro gobiernos chilenos –todos de la misma coalición política– desde 1990 al 2009 y que tuvo sus inicios en la primera mitad de la década de 1990, con la modernización acometida por un pequeño grupo de directivos en sus respectivos servicios públicos. Aunque estos directivos no tuvieron mandato expreso de modernizar, las microrreformas que ellos impulsaron mostraron que era posible y necesario introducir mejoras en la administración de los servicios públicos, lo que llevó al presidente Aylwin, en el mensaje presidencial del 21 de Mayo de 1993, a señalar que la gestión pública adolecía de serios problemas de efectividad. Ello estableció las bases para el proceso que luego dio origen a la creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, en 1994, y a la formalización de la política pública con el lanzamiento del Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública 1997-2000. Aunque la

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decayó muy ostensiblemente a inicios de la década del 2000, hacia el 2003 reemergió con la instalación del Sistema de la Alta Dirección Pública y hacia el fin de la década reapareció con los trabajos que, desde el Ministerio del Interior, han buscado reinstalar el tema de la modernización del Estado en la agenda pública.

Lo interesante de esta política es que ella no surge de expresas demandas ciudadanas, aunque sus resultados tienen consecuencias en la efectividad del aparato administrativo del Estado y, finalmente, en la satisfacción ciudadana por las intervenciones del Estado. Según Barzelay (2001) las políticas de gestión pública tienen que ver con la orientación, motivación y control del núcleo del sector público como un todo y los instrumentos que utiliza son las reglas institucionales y las rutinas en las áreas de planificación del gasto y la gestión financiera, el servicio civil y las relaciones laborales, procuraduría, organización y métodos, auditoría y evaluación. Ello revela la centralidad que tienen las políticas de gestión pública en el funcionamiento del gobierno, en el resultado que alcanzan las políticas públicas en los diversos ámbitos de actividad y, finalmente, en la solución a las demandas ciudadanas por mayor bienestar. De este modo, las políticas de reforma administrativa son intervenciones orientadas a modificar los modos de trabajo del núcleo central del sector público y de los instrumentos que utiliza, por lo que sus efectos se dejan sentir tanto en la propia actividad del gobierno, en el resultado que llega a los ciudadanos, como en las reformas que se emprendan en otros sectores de actividad del Estado.

Así, no siendo esta política una que esté normalmente en los primeros lugares de las demandas ciudadanas, resulta interesante establecer como llegó a capturar la atención de los actores de poder relevantes, el rol que han jugado sus promotores en distintos momentos, por qué ha escalado a los altos lugares de la agenda en distintos momentos, por qué ha bajado, y que circunstancias generaron las coyunturas que llevaron a tomar decisiones como la creación del Comité Interministerial o el Sistema de la Alta Dirección Pública.

Conforme al encuadre disciplinario y conceptual en que se enmarca este libro, la

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es tratada como un estudio de caso a partir del cual se busca identificar el modo como se formulan las políticas públicas en Chile. La idea de caso está referida a un entramado de eventos que, en un cierto período, se insertan en la construcción de una intervención que puede llevar a cambios en las políticas de gestión pública (Barzelay y otros 2003). Cada uno de los capítulos de este libro ha abordado distintas facetas del mismo caso, buscando con ello avanzar a una explicación comprehensiva del fenómeno estudiado. Así, entonces, este es un estudio de caso explicativo. Siguiendo a Yin (1994: 1) el estudio de caso es la estrategia preferida cuando la pregunta de investigación es acerca de cómo o por qué, cuando el investigador tiene poco control sobre los eventos y cuando el foco de la investigación es un fenómeno contemporáneo de la vida real. A su vez, describe el caso de estudio explicativo como aquel en que el análisis permite identificar la mejor explicación –entre explicaciones alternativas– sobre un cierto conjunto de eventos, la que luego puede ser aplicada a situaciones similares dentro del mismo fenómeno (Yin 1994: 5).

La información con la que cada capítulo analizó –desde sus respectivas facetas– la

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proviene de entrevistas en profundidad, revisión de la prensa, análisis de documentos oficiales y literatura académica relevante. Los datos en que se basan los análisis de los capítulos provienen fundamentalmente de 37 entrevistas en profundidad a actores relevantes, aplicadas entre los meses de mayo y septiembre de 2008, las que han permitido captar aspectos tanto del contexto como de los procesos implicados en la formulación de la

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. Cada uno de ellos jugó roles relevantes en, al menos, alguna etapa del proceso en el período analizado (1990-2006) y, en algunos casos, en más de un cargo. La identificación de los entrevistados fue intencionada, de acuerdo al criterio de muestreo teórico –orientado a recoger información necesaria para establecer comparaciones de actores, eventos, actividades relevantes y categorías analíticas– y, además, respetando el criterio de saturación teórica o redundancia –que apunta a evitar recoger información que no agrega valor al examen de alguna categoría analítica– (Valles 2007: 356). El listado con los personeros entrevistados se presenta en Anexo 1.

El análisis de las entrevistas se ha hecho de acuerdo al método de la Grounded Theory. Este es un método de trabajo para estudios cualitativos basado en la inducción analítica que permite generar criterios de codificación de los contenidos de las entrevistas y, a partir de ello, hacer surgir explicaciones acerca del caso en estudio. Así, este método combina el análisis de contenido clásico con una inspección de los datos, agrupados en categorías analíticas, orientada a descubrir propiedades que permitan el surgimiento de nuevas teorías (Glaser y Straus 1967, citados por Valles 2007).

Conforme a este método las entrevistas fueron leídas y releídas, las respuestas fueron agrupadas en categorías analíticas, los temas y proposiciones teóricas emergentes fueron codificados y reanalizados y, finalmente, las proposiciones fueron reexaminadas y contextualizadas en la idea de configurar el modelo explicativo que se propone respecto de la formulación de la política de modernización de la gestión pública.

La implicancia conceptual de este modo de proceder es poder levantar explicaciones sobre formulación de políticas públicas, basadas en un caso concreto.

Con el objeto de complementar y contextualizar –desde el punto de vista del ambiente político vivido a lo largo del período– la información provista por las entrevistas, se realizó un análisis de las noticias sobre la modernización de la gestión pública aparecidas en los periódicos publicados en Santiago desde 1992 a 2006. El análisis de la prensa también ha permitido identificar aspectos de la discusión política acerca del tema expresados a través de los medios, cuáles fueron los actores a los que públicamente se les vinculó con el desarrollo de la política y como este tema se insertó en la discusión política de cada momento.

Los trabajos también incluyeron una revisión de documentos elaborados por técnicos de los órganos públicos involucrados en la modernización de la gestión pública, como también discursos y presentaciones públicas de autoridades vinculadas al desarrollo de esta política pública. La finalidad de la revisión documental ha sido poder identificar conceptos claves en el proceso de construcción de la política pública y, fundamentalmente, identificar propuestas alternativas que pudieren haber surgido en la etapa de formulación.

Adicionalmente, una extensa literatura académica ha sido revisada con la finalidad de recoger los avances sobre el análisis de políticas públicas y disciplinas convergentes, identificar modelos analíticos y, a partir de ello, poder establecer si los hallazgos de esta investigación llevan a concluir que el modo en que se formuló la

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chilena coincide o diverge de los modelos que la literatura especializada expone.

Cada capítulo hace una exposición acerca del análisis efectuado en torno a las iniciativas de modernización de la gestión pública que se han implementado en las décadas de 1990 y 2000. Luego de esta introducción el capítulo 2, escrito por Verónica Figueroa Huencho, caracteriza y diferencia los conceptos de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública, los que son recogidos y utilizados por todos los restantes capítulos cuando clarifican la ubicación lógica y conceptual de la

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. Adicionalmente, el capítulo 2 recoge el debate teórico en torno a la Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública, a la vez que analiza los tipos de propuestas que han surgido en el continente promoviendo intervenciones en los dos ámbitos señalados. A partir del análisis efectuado, el capítulo propone un modelo de síntesis para analizar ambos tipos de procesos, el que aplica al análisis del caso chileno que ha informado la

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. El capítulo concluye que el modelo propuesto resulta aplicable, aunque se identifican rasgos propios del caso que ha generado la

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chilena y las variables que explicarían tales particularidades.

El capítulo 3 ofrece una explicación acerca de cómo se dio el proceso de formulación de la

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chilena. El capítulo se concentra en el análisis de por qué la

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se instala en la agenda del gobierno, por qué sale y luego se reinstala, y que actores y circunstancias jugaron roles claves en esos flujos de eventos. También caracteriza la

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chilena. El capítulo concluye que la

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fue impulsada por técnicos empoderados por un actor con poder suficiente para lograr implementarla y que las coyunturas de crisis y no crisis fueron determinantes en la estrategia de aprobación adoptada tanto en la etapa de formalización, como en la de reinstalación.

El capítulo 4, a cargo de Bernardo Navarrete Yáñez, indaga sobre el rol que han jugado los Presidentes en las iniciativas de modernización de la gestión pública, desde 1990 hasta el 2008, e identifica a los Ministros que han sido cruciales para configurar esas iniciativas, las contribuciones específicas de ellos y la relación que tuvieron con los Presidentes en el cumplimiento de esa tarea. El capítulo concluye que la dispar prioridad otorgada a la

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, en cada uno de los gobiernos, está directamente asociada a las motivaciones del Presidente y que ello, a su vez, es una directa consecuencia del diseño institucional del hiperpresidencialismo chileno. El capítulo también establece que los Ministros impulsores de la modernización de la gestión pública tienen un perfil semejante en cuanto a formación, vinculación partidista y a que ninguno de ellos ejerció cargos de representación popular con anterioridad.

Siguiendo con el análisis de la

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a través de los períodos presidenciales, la exposición de Bernardo Navarrete Yáñez y Giovana Gómez Amigo, en el capítulo 5, analiza lo transcurrido en uno de los gobiernos, el de Ricardo Lagos. El período se inaugura con la baja prioridad dada por el Presidente a la

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, expresada en la degradación de la política pública, que pasa de estar impulsada por un Comité Interministerial a ser establecida como un Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. La

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resurge a partir de hechos no previstos, como lo fue la crisis de probidad que se desató en el segundo semestre de 2002 y que culmina con los acuerdos político-legislativos de enero de 2003, mediante los cuales se instala un sistema de ingreso a los cargos directivos de los servicios públicos, conocido como la Alta Dirección Pública. La disrupción que representó la coyuntura que reinstala la

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lleva a los autores a concluir que en ambientes de estabilidad las reformas tenderán a ser impulsadas desde el gabinete, haciendo uso de la potestad administrativa; en cambio los contextos de crisis generan incentivos para que actores fuera del gobierno jueguen roles relevantes en la formulación y, dado eso, la generación de consensos será necesaria y, por tanto, la aprobación deberá darse a través del trámite legislativo.

El capítulo 6, escrito por Andrés Dockendorff Valdés, aborda el rol que le cupo a los parlamentarios en la formulación de la

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. El análisis muestra que la formulación, aún en la etapa del resurgimiento de la política, fue esencialmente extralegislativa, que se produjo un cierto aislacionismo tecnocrático y que, en cierta medida, los parlamentarios no jugaron roles promotores, dado su recelo a una profesionalización que amenazaba sus intereses y a que este tema ha sido de escasa rentabilidad electoral.

El capítulo 7, elaborado por Andrea Gartenlaub González, analiza el rol cumplido por los partidos políticos en la formulación de la

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. El capítulo se centra en la actividad desarrollada por las coaliciones en las que se integran los partidos. La exposición sugiere que los partidos políticos chilenos han sido divergentes en lo ideológico, pero convergentes en lo programático y que fueron más bien reactivos al proceso de formulación, pero que aprovecharon la oportunidad que daba la discusión acerca de la modernización para ganar espacio en los medios de comunicación y en la opinión pública. El análisis también sugiere que para los partidos de la Concertación de Partidos por la Democracia la modernización, en cierto momento, se configuró como una posibilidad de un nuevo proyecto político que pudiera dar continuidad al conglomerado, aunque el impulso modernizador sólo se desplegó más propiamente en la administración Frei R.T. Para la Alianza por Chile –y las denominaciones que esta coalición tuvo en los años precedentes–, la modernización se constituyó como una estrategia de competencia política, asociada a denuncias de corrupción, falta de probidad e ineficiencia, que le permitió mantener un rol fiscalizador, mantener presencia mediática y buscar debilitar a la coalición gobernante.

El capítulo 8, a cargo de Claudia Gutiérrez Villegas, recorre la exposición que tuvo la

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en la prensa escrita, desde marzo de 1992 a marzo de 2006. El análisis muestra que la prensa recogió los desarrollos en torno a esta política pública, a través de editoriales, crónicas, reportajes y suplementos, en momentos de discusión del presupuesto público, de debate en torno a impuestos, en períodos electorales y durante la crisis política de fines de 2002, reportando extensamente los casos de corrupción. Por lo mismo, la

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adquiere mayor exposición en la prensa en el período del presidente Frei R.T., dada la ubicación central de este tema en su programa de gobierno, y tiene una baja cobertura a inicios del período del presidente Lagos, a consecuencia de la baja prioridad que este le asignó. El capítulo también muestra que quienes alcanzan alta exposición en la prensa, en torno a la

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, no son necesariamente quienes desempeñaron los roles claves en su diseño.

El capítulo final recapitula la discusión que presenta el libro, llama la atención acerca de los hallazgos del trabajo, identifica las áreas de profundización que se abren a continuación y discute las implicancias sobre la conceptualización de la formulación de políticas públicas que surgen al examinar un caso concreto chileno.

Este libro ha podido ser elaborado gracias al generoso aporte de

fondecyt

, a través del proyecto 1080322, que en su primer año ha analizado el surgimiento de la

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. Los capítulos de este libro han sido escritos por los miembros del equipo de investigación que se ha organizado en torno al proyecto, en los roles de investigadores seniors e investigadores jóvenes. Precisamente, el involucramiento de investigadores jóvenes, no sólo en roles de apoyo, sino también en roles de investigación activa es un motivo de gran alegría, pues muestra el creciente interés de las nuevas generaciones de académicos en el análisis de políticas públicas.

Referencias

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(2007), Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas, Documento de Trabajo N°11, Instituto