¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile? Tomo III: Transantiago

Por Mauricio Olavarría Gambi

El trabajo analiza los hechos y circunstancias que llevaron al surgimiento del Plan Transantiago, en el periodo 2000-2007, correspondiente al gobierno del presidente Ricardo Lagos y al primer año de la administración de la presidenta Michelle Bachelet. El análisis se ha concentrado en datos provenientes de cuatro fuentes: entrevistas semiestructuradas, documentos oficiales, prensa del periodo y escritos de expertos. El libro se organiza en ocho capítulos. Cada capítulo –a excepción del introductorio y el final– expone el análisis de un aspecto relevante en la formulación del Transantiago, como son un modelo conceptual para comprender los rasgos de la reforma del sistema de transportes, el proceso de formulación de esta política pública y el rol que jugaron actores claves en ello, como el Presidente de la República y su gabinete, los técnicos, los políticos y la prensa.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universitaria de Chile
• Fecha de lanzamiento: 4 ago 2022
• ISBN: 9789561128613

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¿Cómo se formulan las políticas públicas?: tomo 3, El transantiago / Mauricio Olavarría Gambi (Editor).

– 1a. ed. – Santiago de Chile: Universitaria, 2012.

215 p.; 15,5 x 23 cm. –- (Estudios)

Anexos al final del texto.

Incluye bibliografías.

ISBN Obra Completa 978-956-11-2115-7

ISBN Tomo III 978-956-11-2397-7

ISBN Digital Obra Completa: 978-956-11-2858-3

ISBN Digital Tomo III: 978-956-11-2861-3

1. Transporte urbano – Chile – Area metropolitana de Santiago.

2. Transantiago (Chile). 3. Transporte urbano – Chile – Area metropolitana de Santiago – Diseño. 4. Política de transporte urbano – Chile – Area metropolitana de Santiago. I. Olavarría Gambi, Mauricio, ed.

© 2012.

Mauricio Olavarría Gambi

Inscripción Nº 228.455 Santiago de Chile.

Derechos de edición reservados para todos los países por

© Editorial Universitaria, S.A.

Avda. Bernardo O‘Higgins 1050, Santiago de Chile

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Texto compuesto en tipografía Palatino 11/13

Este libro ha sido financiado por

fondecyt

. Proyecto 1080322.

Fotografía de portada

Collage. Alejandro Olivares y archivo Editorial Universitaria.

Diagramación y portada

Yenny Isla Rodríguez

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com

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ÍNDICE

Capítulo 1

INTRODUCCIÓN

Mauricio Olavarría Gambi

Capítulo 2

LA POLÍTICA PÚBLICA DEL TRANSANTIAGO

Implicancias conceptuales y metodológicas para una estudio de caso Verónica Figueroa Huencho

Capítulo 3

LA FORMULACIÓN DEL TRANSANTIAGO

Mauricio Olavarría Gambi

Capítulo 4

EL PRESIDENTE Y EL TRANSANTIAGO

Bernardo Navarrete Yáñez

Capítulo 5

DE ESTIMACIONES Y MODELAMIENTOS

El rol de los técnicos en la formulación del Transantiago Claudio Fuentes González

Capítulo 6

¿CUÁNDO LOS POLÍTICOS TOMARON EL TRANSANTIAGO?

La Ausencia de los Partidos Políticos en la Reforma del Transporte Público de la ciudad de Santiago Giovana Gómez Amigo

Capítulo 7

TRANSANTIAGO Y LOS MEDIOS DE PRENSA:

La construcción de consenso desde el imaginario social de la tecnocracia Andrea Gartenlaub González

Capítulo 8

CONSIDERACIONES FINALES

Mauricio Olavarría Gambi

ANEXOS

Anexo 1: Nómina de Entrevistados

Anexo 2: Cuestionario

Anexo 3: Nota Biográfica de los Autores

Capítulo 1

INTRODUCCIÓN

Mauricio Olavarría Gambi

¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile?, ¿qué revela el análisis del proceso político del Plan de Transporte Urbano de la ciudad de Santiago (ptus), más conocido como Transantiago?, ¿por qué la idea de una reforma del sistema de transporte urbano de la ciudad capital de Chile se instaló en la agenda y llegó a materializarse como una política pública?, ¿qué rol jugaron actores dentro del gobierno, actores políticos y medios de comunicación en la formulación de esta política pública? Éstas son las preguntas que dan origen a este libro y cuyas respuestas buscan aportar conocimiento acerca de un fenómeno más amplio, referido a cómo se da el proceso de formulación de políticas públicas en Chile.

Éste es el tercer libro, de una serie de tres, en que el primer Tomo estudió la formulación de la política de modernización de la gestión pública de la década de 1990 y el segundo analizó el surgimiento de la reforma de la salud chilena de la década del 2000, cuyo emblema fue el Plan auge-ges

¹

. La serie busca aportar al conocimiento del proceso político de formulación de la política pública, un tema poco explorado en Chile.

El interés por el análisis de políticas públicas se ha ido expandiendo rápidamente en los ámbitos académicos latinoamericanos desde las últimas décadas del siglo xx, más bien con una cierta inclinación hacia enfoques en que predominan aproximaciones económico-racionales. Aunque esos enfoques han generado importantes contribuciones, otras aproximaciones han quedado más bien descuidadas.

El enfoque técnico-racional ve a las políticas públicas como la variable independiente, es decir, el tipo de intervención que es necesario implementar para abordar, resolver, disminuir o contener una situación que ha sido definida por el sistema político como un problema público. Así, luego de un análisis técnico, este enfoque más bien prescribe el tipo de intervención que sería necesaria frente a un determinado problema público. De este modo, la relación que se presenta entre el problema y su probable solución hace que trabajos desarrollados en el contexto de este enfoque sean altamente requeridos y necesarios para los esfuerzos de incrementar los niveles de bienestar ciudadanos.

La aproximación política, por otro lado, muestra que los valores juegan un rol central en el proceso de la política pública, que las políticas públicas no son intervenciones neutras, pues ellas surgen en un proceso político y se deciden políticamente, y que las decisiones de política pública son más bien incremen-tales y responden a factores críticos de la contingencia política. Así, las políticas públicas son estudiadas como un proceso -que va mucho más allá de lo que se denomina estudio racional de las políticas públicas- en el que los análisis de políticas públicas racionales, científicos y cuantitativos son vistos como un argumento entre varios que los participantes usan para promover los problemas que ellos reivindican y alternativas preferidas de política pública. Conforme a ello, el proceso de política pública está muy asociado a definiciones institucionales y prácticas políticas propias de cada comunidad.

Consecuentemente, la aproximación política ve a las políticas públicas como la variable dependiente, es decir, como el resultado de un proceso en el que intervienen factores institucionales, comportamientos e intercambios de los actores políticos, elementos culturales, aspiraciones, creencias y valores de quienes se involucran en el proceso, y factores contextuales y de coyuntura.

Este libro se enmarca en la segunda de las corrientes señaladas, en la del proceso de la política pública, y su finalidad es ayudar a desentrañar analíticamente la secuencia de pasos o eventos que ocurrieron para que surgiera el proyecto de reformar el sistema de transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Santiago, primeramente, y, luego, para que se decidiera su implementación.

Aunque el famoso trabajo de Kingdon (1995) sobre el establecimiento de la Agenda y surgimiento de políticas públicas toma al sector transportes como uno de los sectores de estudio -junto a Salud- para desarrollar su modelo de análisis, este sector ha sido más bien desatendido en los estudios del proceso de la política pública en Chile.

No obstante la falta de interés en abordar esta área de acción del Estado, con estudios del proceso de la política pública, el sector transporte muestra un creciente dinamismo, a lo largo del siglo xx, como espacio de expresión de problemas que aquejan a los ciudadanos y de requerimiento por intervenciones públicas.

Según Ian Thompson, un economista de transportes (citado por Oses 2011), los sistemas de transporte público se habrían iniciado en algunas ciudades europeas en el siglo

XVII

, y hacia mediados del siglo xix el tranvía de sangre se habría extendido en Europa y Norteamérica, llegando a América Latina luego.

Según el mismo Oses (2011), los tranvías de tracción animal habrían comenzado a transitar en las calles de Santiago el 10 de julio de 1857 y hacia 1870 había en la capital chilena 1.400 birlochos² y 13 coches con grandes carrocerías para el transporte público. Hacia 1896 habían alrededor de 200 carros para el transporte de pasajeros, que ocupaban unos 1.000 caballos, siendo los principales recorridos los que iban a Ñuñoa, Apoquindo, Tobalaba y el Llano Suberseaux (El Mercurio 2011). Morrison (2008:8) describe los tranvías de sangre, señalando que muchos de los primeros tranvías fueron de un diseño unidireccional, con controles en un extremo solamente y escaleras en el otro: había tornamesas en el final de cada línea para girarlos y darlos vuelta.

La expansión del sistema de los tranvías de sangre³, en la década de 1870, y situaciones que comúnmente acaecían se exponen por Oses (2011) en la siguiente cita:

En septiembre de 1872 se pusieron en servicio más carros y se inauguraron nuevos recorridos. Salían del terminal Alameda cada 15 minutos, desde las 8 de las mañana hasta las 8 de la tarde. Las tarifas eran diferenciadas. Un cartel puesto en los mismos vehículos decía: Cada pasajero de segunda clase tendrá derecho a dos viajes por cinco centavos. Los niños pagarán medio pasaje, y los que tengan menos de seis años viajarán de balde. Con estos nuevos recorridos Santiago llegó a tener veinte carros y 350 caballos para el transporte público. Había algunos puntos en los que se hacía relevo de los animales de tiro. Cuando el carro se descarrilaba, todos los pasajeros varones se bajaban para poner otra vez las ruedas en los rieles.

Los tranvías de sangre dominaron el transporte público santiaguino por el resto del siglo

XIX

y el 2 de septiembre de 1900 comenzó un proceso de modernización con la creciente incorporación de tranvías eléctricos⁴ a cargo de la empresa Chilean Electric Tranway and Light Company (Oses 2011, Archivo Fotográfico Chilectra 2012 y Morrison 2008).

El reemplazo de los tranvías de sangre por los eléctricos fue consecuencia de una intervención del Estado que buscaba actualizar el sistema de transporte público capitalino a las necesidades de una ciudad moderna, habida cuenta también de la expiración de la concesión del Ferrocarril Urbano, que había sido otorgada por cuarenta años. El proceso se concretó a través de una licitación llamada por la Municipalidad de Santiago, a la que se presentaron cuatro empresas, siendo la concesión adjudicada a la compañía Parrish de Londres, la que para poner en práctica el contrato formó la ya nombrada Chilean Electric Tranway and Light Company. La propuesta adjudicada incluyó variadas promesas, como mejoras en el servicio, rebajas de 5 a 4 centavos el pasaje de primera clase y nunca alzar el pasaje de segunda clase, funcionamiento las 24 horas del día, cobro de una tarifa diurna entre las 5 y las 21 horas y una nocturna de doble costo entre las 21 horas y 5 de la mañana, y extensión del servicio, cuestión que demandó fuertes inversiones en infraestructura y equipamiento: a finales de la década de 1920 se habían construido 9.000 kilómetros de vías y se disponía de una flota de 430 tranvías, organizados en unos 40 recorridos que llegaban hasta los deslindes de la ciudad (Oses 2011 y Archivo Fotográfico Chilectra 2012). Aunque el sistema implicó una modernización del sistema de transporte capitalino, los efectos no deseados no estuvieron ausentes: era de ocurrencia común los choques de tranvías, los descarrilamientos y los atropellos (ver, por ejemplo, El Mercurio 2 de octubre de 1900, 8 de octubre de 1900)⁵.

Aun cuando el sistema de tranvías surgió como una política pública conce-sionada al sector privado, y se mantuvo así durante largo tiempo, en 1931 las líneas de tranvías pasaron a poder del Estado chileno (Archivo Fotográfico Chilectra 2012).

Los primeros vehículos para el transporte colectivo de pasajeros de Santiago, con motor a bencina, debutaron en 1919: fueron popularmente denominados como góndolas y tenían una capacidad para 25 pasajeros, la que era normalmente sobrepasada, pues era común ver personas viajando colgadas de sus puertas y ventanas y de los parachoques traseros (Oses 2011). Este tipo de servicio -privado, con autorización estatal- fue expandiéndose a medida que la ciudad crecía, aumentaba la demanda por transporte colectivo de pasajeros y declinaba la utilidad de los ya antiguos tranvías eléctricos. Aun así, la oferta de servicios de transporte era insuficiente frente a la demanda y a la necesidad de cobertura de los distintos sectores de la ciudad.

Ello llevó a crear, en 1945, la Empresa Nacional de Transportes (ent), la que en 1953 sería reorganizada bajo el nombre de Empresa de Transportes Colectivos del Estado (etc) (Morrison 2008). La misión de esta empresa pública fue la de modernizar el transporte urbano de pasajeros y, conjuntamente con los privados, satisfacer la creciente demanda por el servicio de traslado. Con ese propósito la etc importó autobuses con motores que funcionaban ya sea a petróleo o bencina, y novedosos trolebuses eléctricos con capacidad para 70 pasajeros, los que estuvieron disponibles para el uso del público en 1946 y 1947 respectivamente. Para realzar la importancia de este emprendimiento público modernizador fue el propio Presidente de la República, don Gabriel González Videla, quien condujo el viaje inaugural del primer trolebús en Santiago (Oses 2011). Aparentemente esta solución no fue suficiente, pues en 1949 el gobierno decidió crear una comisión para solucionar el caos del transporte público 'en forma práctica, rápida y oportuna' (Laborde 2007).

El modelo que se inauguró con la creación de la etc fue consistente con el rol interventor que había asumido el Estado, a partir de la década de 1930, y configuró un sistema de transporte urbano dual, en que convivía una oferta pública conjuntamente con una privada, pero fuertemente regulada por el Estado. Los cambios políticos de mediados de la década de 1970 llevaron a una creciente desregulación del sector hacia finales de esa década y a la clausura de la etc a principios de la década siguiente, lo que significó que el servicio fuera provisto completamente por operadores privados.

Con el resurgimiento de la democracia el Estado tomó un rol crecientemente más activo en el sistema de transporte urbano, que lleva a la implementación de diversos mecanismos regulatorios, como la licitación de recorridos en 1991, el retiro de buses antiguos y que sólo buses de poca antigüedad pudieran entrar al centro de Santiago, e intervenciones que buscaban hacer frente a las carencias del sector, como el Plan de Desarrollo del Transporte Urbano de Santiago 1995-2010 y la Política y Plan de Transporte Urbano de Santiago 2000-2010 (ptus), popularmente conocido como Transantiago.

El desarrollo del transporte capitalino de pasajeros ha tenido recurrentes conflictos. Dos de los más antiguos que registra la historiografía son aquellos de la protesta de usuarios de 1888, la de los maquinistas y cobradores de tranvía en 1918 y la de conductores de 1941 (Oses 2011). En la primera, pasajeros furiosos reaccionaron por el alza en el pasaje de los tranvías de sangre -de dos y medio a tres centavos- desenganchando a los caballos y quemando varios carros. En la segunda los trabajadores exigían un incremento del salario diario de 17% para los cobradores y de 20% para los maquinistas, y como medida de presión estacionaron los carros en las calles y realizaron una marcha gritando consignas que expresaban sus reivindicaciones. La huelga de conductores de mayo de 1941 se prolongó durante varios días y la reacción del gobierno del presidente Pedro Aguirre Cerda consistió en intervenir la empresa que otorgaba el servicio, nombrando una administración provisoria.

Otros dos conflictos emblemáticos del transporte santiaguino de pasajeros fueron las llamadas revolución de la chaucha y la operación candado. Se le llamó revolución de la chaucha a un periodo de una semana de convulsión social que acaeció en Santiago a partir del 12 de agosto de 1949, como consecuencia del alza del pasaje de transporte de pasajeros en 20 centavos. En los días posteriores al alza hubo enfrentamientos con la fuerza pública, quema de garitas de microbuses, destrucción de micros, heridos y muertos. El resultado de las protestas fue la anulación del incremento del pasaje y un otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente Gabriel González Videla por parte del Congreso Nacional para enfrentar la situación (Palma 2005). La operación candado fuel el bloqueo del tránsito en 50 puntos críticos de la capital que llevó a cabo el gremio microbusero, con la finalidad de expresar su oposición al plan de reforma del transporte urbano de Santiago que se estaba ideando por la época y que daría origen al Transantiago. El gobierno del presidente Ricardo Lagos reaccionó retirando los buses con maquinaria pesada y aplicando la Ley de Seguridad Interior del Estado, lo que implicaría que 38 conductores fueran apresados y los cinco principales dirigentes del gremio de dueños de buses fueran condenados por la aplicación de la ley señalada (El Mercurio 2003).

Este apretado recorrido por la evolución que ha tenido el transporte de pasajeros capitalino muestra que ésta ha sido un área compleja y dinámica, de gran impacto en el diario vivir de los ciudadanos -y, por tanto, fuente de recurrentes conflictos-, fuertemente influenciada por los cambios tecnológicos que se han ido produciendo en los modos de efectuar el traslado de pasajeros, donde cada intervención del Estado no ha superado las tres décadas de vigencia. El recorrido también muestra que las intervenciones del Estado tienden a asumir, preferentemente, tres tipos de variantes: desregulación, dualidad público-privada, y concesión. La primera variante se materializa en la época de los tranvías de sangre y en el periodo 1978-1990. La segunda variante es principalmente representada por la época de vigencia de la etc y el otorgamiento del servicio de transporte colectivo conjuntamente con el sector privado. La variante de la concesión es representada por la era de los tranvías eléctricos y el Transantiago, donde hay asombrosas similitudes: un servicio de utilidad pública que es concesionado a privados, a través de un proceso de licitación que convoca a varios oferentes, que es asignado en virtud de la calidad y costo para los ciudadanos del servicio ofrecido, que requiere la construcción de infraestructura pública de gran magnitud, que demanda a los adjudicados grandes inversiones en equipamiento y que presenta importantes complejidades operativas y técnicas en la entrega del servicio a los usuarios.

Esta asombrosa similitud entre dos intervenciones del Estado, que se producen con una diferencia levemente superior a 100 años, lleva a preguntarse si los impulsores del Transantiago habrán tenido a la vista las lecciones que dejó la formulación e implementación del sistema de tranvías eléctricos en Santiago. Desde el punto de vista académico, también llama a la necesidad de vinculación de los aportes de historiadores y analistas de política pública, pues ello contribuye a poder entender la evolución que han tenido los problemas públicos, a reconocer los efectos y resultados de las intervenciones del Estado, las reacciones ciudadanas y la pugna de intereses, los cambios en el bienestar de la población y, finalmente, a lograr una comprensión integral de los fenómenos en estudio.

Aunque ésta no es una investigación acerca de la Historia de las Políticas Públicas, busca poner el análisis acerca de un emprendimiento del Estado en un contexto que reconoce intervenciones anteriores que han ido moldeando el problema que la política en estudio busca enfrentar. De este modo, el libro expone los resultados de un estudio de caso que se desarrolla en un periodo cuyas características están fuertemente influidas por los desarrollos que se produjeron en etapas anteriores en la evolución del problema.

Desde un punto de vista metodológico, el libro presenta un estudio de caso explicativo, estrategia útil cuando la pregunta de investigación es del tipo cómo o por qué, cuando los hechos investigados son sucesos de la vida real y cuando se busca levantar explicaciones tentativas que luego pueden ser aplicadas a casos similares, dentro del mismo fenómeno (Yin 1994). Así, esta investigación busca construir conocimiento acerca de cómo se da la formulación de políticas públicas en Chile a partir del examen de un hecho real, como es la formulación del Transantiago.

Los estudios de caso investigan con detalle una única unidad de análisis, de la que se analizan muchas propiedades en un solo momento en el tiempo (Anduiza et al., 1999: 61-62). Las ventajas de trabajar con estudios de casos son variadas: su costo es bajo en lo relativo al acceso de la información y datos (Bartolini 1994), la unidad objeto del estudio puede ser examinada de forma intensiva (Anduiza et al., 1999: 62), donde se considera una gran cantidad de propiedades del caso y se evalúa su importancia en la compleja red de relaciones que constituye todo fenómeno político-social (Bartolini 1994: 71), se puede trabajar con tipos de evidencia cuantitativos y cualitativos (Yin 1981) y sirve para formular hipótesis para futuras investigaciones (Bartolini 1994).

Con este enfoque metodológico el trabajo analiza los hechos y circunstancias que llevaron al surgimiento del Plan Transantiago, en el periodo 2000-2007, correspondiente al gobierno del presidente Ricardo Lagos y al primer año de la presidenta Michelle Bachelet. El análisis se ha concentrado en datos provenientes de cuatro fuentes: entrevistas semiestructuradas, documentos oficiales, prensa del periodo y escritos de expertos.

Las entrevistas semiestructuradas se han aplicado a 30 actores (Anexo 1) que desempeñaron roles destacados en relación con la política en estudio, en el lapso señalado, ya sea en el gobierno, en el parlamento, en centros de estudios, organizaciones gremiales o empresas relacionadas con la iniciativa de reforma del sistema de transporte urbano de personas. Las entrevistas se aplicaron entre los meses de mayo y diciembre del 2010. Para la identificación de los actores entrevistados se tuvo en cuenta los criterios de muestreo intencionado y de saturación teórica. Por el primero se busca recoger información de fuentes directamente vinculadas al caso en estudio y cuyos testimonios permitan identificar categorías analíticas relevantes, en tanto que a través del segundo se busca evitar recoger información que ya se dispone o que no agregue valor analítico (Valles 2007).

Las entrevistas fueron grabadas, transcritas y, luego, analizadas de acuerdo con el método de la Grounded Theory. Ello llevó a leer y releer las entrevistas, identificar categorías analíticas que surgen de la revisión de los contenidos de las entrevistas, confeccionar una matriz analítica organizada según las categorías identificadas y, a partir de ello, derivar las explicaciones acerca de la formulación del Plan Transantiago. Este método combina el análisis clásico de contenidos con un examen de datos cualitativos, organizados en categorías de análisis, lo que posibilita el surgimiento de nuevas teorías (Glaser y Straus 1967, en Valles 2007) y/o confirmar o refutar las existentes. A diferencia del método hipotético-deductivo, la grounded theory promueve una metodología fundada en la inducción, donde la relación entre teoría y datos se invierte, en cuyo caso estos últimos pasan a ser fuente de teoría (Archenti y Piovani 2007).

Con la finalidad de complementar la información provista por las entrevistas y contextualizar el rol de los actores que intervinieron, como también capturar los hechos y circunstancias que se sucedieron en el proceso, se efectuó una revisión de la prensa escrita de Santiago, entre los años 2000 a 2007. La revisión se concentró en los diarios El Mercurio, La Tercera, La Cuarta y La Nación.

Adicionalmente se ha revisado documentación oficial con el objetivo de poder recoger las finalidades que se le asignaron al Plan, las intervenciones de distintas autoridades y el rol de otros actores. Particular atención se ha prestado a los instructivos presidenciales, al informe de la Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados sobre el Transantiago, documentos emitidos por el Comité de Ministros para el Plan de Transporte Urbano de Santiago y el programa de gobierno del candidato presidencial Ricardo Lagos.

También se han revisado escritos producidos por expertos, académicos y centros de estudios acerca del devenir del plan de reforma del sistema de transporte de personas en Santiago.

El libro se organiza en ocho capítulos. Cada capítulo -a excepción del introductorio y el final- expone el análisis de un aspecto relevante en la formulación del Transantiago, como son un modelo conceptual para comprender los rasgos de la reforma del sistema de transportes, el proceso de formulación de esta política pública y el rol que jugaron actores claves en ello, como el Presidente de la República y su gabinete, los técnicos, los políticos y la prensa.

Luego de esta introducción, el segundo capítulo, escrito por Verónica Fi-gueroa Huencho, formula un modelo para analizar la reforma al sistema de transporte de la ciudad capital de Chile, en el que las categorías claves son los factores que actúan como precursores o catalizadores, los elementos constitutivos característicos de las iniciativas y los actores claves intervinientes en el proceso. El capítulo concluye que, comparando variadas experiencias, el caso chileno muestra que la reforma impulsada adolecía de falencias que fueron determinantes para los resultados que se han obtenido hasta la fecha de edición de este libro. De este modo, el trabajo pretende aportar una síntesis conceptual que permita abordar con objetividad el análisis de procesos de reforma en el sector de transporte urbano de personas.

El Capítulo 3 indaga acerca del proceso político que llevó a la instalación del Plan de Reforma del Transporte Urbano de la ciudad capital de Chile y establece que, aunque no había demandas ciudadanas por una reforma al transporte urbano, el plan se instala en la agenda del gobierno por el deseo del presidente Lagos de legar una gran obra que implicara la modernización del transporte de personas de Santiago. Este capítulo también constata que la existencia de una ambigua institucionalidad diseñada para la formulación del plan alienta conflictos en el grupo impulsor, debilidades de supervisión, establecimiento de contratos sin incentivos claros, falta de entrega de productos en etapas sensibles que genera una situación que recomendaba postergar el inicio del plan, y una modificación en el liderazgo de la iniciativa con el cambio de gobierno. Mientras para el presidente Lagos era de alta prioridad y él se involucró directamente en su formulación, en el gobierno de la presidenta Bachelet el liderazgo de la implementación fue asumido por el ministro sectorial. Así, la confluencia de estos factores determina el fracaso de la puesta en práctica del plan.

El cuarto capítulo, a cargo de Bernardo Navarrete Yáñez, analiza el rol del liderazgo presidencial y su gabinete en la formulación del Plan de Transporte Urbano de Santiago. Argumenta que problemas de institucionalidad y discontinuidad en los equipos técnicos afectaron la labor del Comité Interministerial creado para diseñar el plan. Concluye que el Transantiago muestra el caso de una solución buscando un problema y que la ventana de oportunidad para ello es la elección de Ricardo Lagos Escobar como Presidente de la República, quien impulsa un iniciativa que buscaba ser de primer mundo, pero que termina siendo un modelo de cómo no reformar el sistema