Gobernanza rural en México

Por Carlos Gabriel Chávez Becker, Omar Valencia Domínguez, Alma Patricia De León Calderón y 13 más

La presente obra reúne trabajos de especialistas de diversas universidades, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil e instancias gubernamentales con diferentes perfiles académicos y profesionales, quienes desde variados y diferentes enfoques y perspectivas trabajaron en torno al debate sobre la gobernanza rural en México. Desde una lógica transdisciplinaria, la obra ofrece una aproximación
novedosa a la cuestión rural mexicana, pero más particularmente, a la manera en la que estas áreas son tratadas y gestionadas en el país.
En este volumen se analizan casos en los que se han puesto en práctica mecanismos de gobernanza para tratar variados asuntos de interés público. Algunos de ellos han logrado resultados prometedores, tanto en términos de la inclusión de actores gubernamentales y no gubernamentales, como en la incorporación de procesos deliberativos y participativos para el tratamiento de problemas públicos y temas de interés social. Otros trabajos documentan fallas en el diseño y la implementación de esta clase de estructuras, lo que permite mostrar que por sí misma la gobernanza, en este caso de las áreas rurales, no debe ser vista como una panacea. Sin embargo, al final se reconoce que la construcción de arreglos de gobernanza para tratar la problemática rural podría ser una opción prometedora para la atención de las acuciantes contradicciones que aún persisten en estas áreas.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Autonoma Metropolitana
• Fecha de lanzamiento: 24 feb 2022
• ISBN: 9786072822849

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PARTE I

DEBATES TEÓRICO-METODOLÓGICOS EN TORNO A LA GOBERNANZA RURAL

EL DEBATE DE LA GOBERNANZA: ENTRE EL CONTENIDO NORMATIVO Y LA EVIDENCIA EMPÍRICA

Omar Valencia Domínguez

Este capítulo tiene por objeto abordar el debate de la gobernanza desde dos perspectivas: la gobernanza como un elemento normativo de la acción pública o como un proceso de interacción social para dirimir problemas públicos con la participación de actores públicos y privados (entre éstos, sociales y económicos), que da como resultado mecanismos de interacción social que fragmentan el poder dentro del ejercicio público. No es el propósito de este capítulo ahondar en la definición de un concepto de la gobernanza rural, pero sí ofrecer un acercamiento somero sobre las posibilidades de abordaje a éste y a otros espacios de interacción social.

Para ello se realiza una breve semblanza de la genealogía del concepto, nos centramos en tres obras para abordar el debate: Arellano, Sánchez y Retana (2014), Zurbriggen (2011) y Bevir (2013). También se lleva a cabo una pequeña intervención entre las diferenciaciones de la interacción en lo rural contrastándola con otros espacios de interacción no rurales y se ofrecen algunas conclusiones. Con ello pretendemos abonar a la identificación de un concepto que sin ser unívoco, dé cuenta de los ejercicios de poder y la micropolítica (Bassols, 2011) dentro de los mecanismos de toma de decisiones, seguimiento y evaluación de políticas y programas públicos, así como de otras formas de interacción entre actores públicos y privados.

Dicho lo anterior, hablar sobre gobernanza, hoy día, es remontarnos a un conjunto muy amplio de concepciones, que entre ellas pueden parecer, en ocasiones, contradictorias; en general, la gobernanza ha tenido algunos componentes comunes ligados a la forma de entenderla.

Por lo tanto, existen autores que mencionan su polisemia como una necesidad derivada de cada autor, según el problema o fenómeno analizado; es decir, que el significado de la gobernanza es aquel que el autor decide utilizar, según las necesidades de éste y su investigación (Peters, 2007; Bevir, 2013).

Lo anterior tiene implicaciones sobre la capacidad normativa del concepto, dada la amplia gama de significaciones, esto trae como consecuencia que cada vez se agreguen y excluyan cualidades al deber ser de la gobernanza. Entonces, si la gobernanza no es sólo un concepto normativo y se observa como fenómeno sociopolítico, la dificultad de dar una significación unívoca al concepto radica en la forma en que se observa éste, dada la dicotomía antes planteada.

En otras palabras, la gobernanza como fenómeno es una; ésta puede ser autoritaria, horizontal, multinivel, democrática, pero es entendida como lo que es, gobernanza, pero si se observa como un constructo normativo que busca tener implicaciones en el comportamiento social, entonces la gobernanza puede y de hecho adquiere una amplia variedad de significaciones dependiendo el área de conocimiento que la observa, el fenómeno observado y de los autores que hacen referencia a la misma.

Puede parecer un falso dilema tratar de definir el concepto de gobernanza; tal vez la dificultad radique en la validez de la investigación partiendo de lo que se busca analizar; si se observa a la gobernanza como un fenómeno y, por lo tanto, estudiarla desde un enfoque teórico o rama del conocimiento particular (sociología, antropología, política, etc.), lo que resultaría es la gobernanza como lo que es. O bien, si se busca realizar algún tipo de evaluación partiendo desde un concepto normativo de gobernanza, lo cual redundará en que tan cerca o alejado se encuentra el espacio y/o fenómeno estudiado del concepto normativo del que se parte.

Tratar de definir o generar un concepto unívoco es algo más complejo, si se parte de la premisa anterior, ya que las implicaciones normativas de la gobernanza partirán de la forma en que ésta sea definida o, por el contrario, de lo que se termine entendiendo de ella.

Para simplificar un poco esta problemática se puede partir por entender (responder) ¿qué analiza de fondo la gobernanza?, sea cual sea el enfoque que ésta tome, si esto es posible, se puede partir de que la gobernanza, como generalidad, analiza formas de relación entre grupos sociales que, normalmente, conciernen a grupos pertenecientes a la esfera gubernamental con organizaciones sociales. También existen estudios que no necesariamente analizan las interacciones entre grupos no gubernamentales y gubernamentales, en otras palabras, la gobernanza sin gobierno (Bevir, 2013; Rhodes, 2007). Sea cual sea el caso, se observan interacciones, acciones, resistencias, omisiones, creencias, deseos; en general, las formas y resultados que nacen de dichas interacciones. Es decir, se muestran intereses y preferencias de los grupos y se diserta sobre los objetivos que se buscan, se debate y se acuerda sobre dichas necesidades y se adoptan decisiones.

Estas interacciones se pueden entender como relaciones de poder, dichas relaciones son componente esencial de la gobernanza, ya sea observada con valores normativos implícitos en su forma de comprenderla, o como resultado del análisis de los procesos de interacción de grupos sociales en espacios y tiempos determinados.

El objetivo del presente texto es proporcionar un acercamiento a las formas de gobernanza que se pueden encontrar al observarla desde el proceso sociohistórico propio del concepto (particularmente el tránsito europeo de la idea de gobernanza), mostrando algunos de los conceptos de gobernanza ligados al estudio de la toma de decisiones en el espacio público, para encontrar un común de componentes de ella y, posteriormente, dar cuenta de las formas de abordaje posibles. Encontrando aquellos factores que le hacen particular y/o general en el uso de esta herramienta de análisis sobre las relaciones en lo público.

GOBERNANZA

Como se mencionó, la gobernanza se ha mostrado como un concepto de moda utilizado tanto por la academia como por actores gubernamentales con el fin de mostrar el concepto en sí mismo como deseable, y tomando formas y espacios variados: ya desde la década de 1990, Rhodes enlistaba una familia de seis formas de entender a la gobernanza: buena gobernanza, gobernanza corporativa, gobernanza global, gobernanza como sistema cibernético, gobernanza como Estado mínimo y gobernanza como nueva gestión pública (Rhodes, 1997; Valencia, 2020).

Después de dos décadas, una diversidad de autores sigue haciendo uso diferenciado de este concepto; dentro de las definiciones a través del tiempo podemos encontrar, por ejemplo; Kooiman en 1993 la entendía como un orden sociopolítico que surge de una mayor interdependencia de actores sociales y políticos. En 2010, Peters la planteó como un instrumento para la definición colectiva de metas y objetivos con implicaciones para la administración pública; en ese mismo año, Aguilar (2010b), la entendía como un conjunto de actividades y apertura de espacios a grupos no gubernamentales para la definición de políticas y toma de decisiones.

Como se puede notar, los conceptos pueden ser variados, pero contienen como factor común, el observar las formas de interacción entre grupos organizados o no, con actores gubernamentales. Además, no explícitamente, se espera que como resultado se observe la fragmentación del ejercicio de poder, a través de la apertura del espectro público, resultando un nuevo proceso de creación de la agenda pública y la definición de objetivos comunes. En el siguiente apartado se expone la génesis de la gobernanza.

ORIGEN DE LA GOBERNANZA

La gobernanza, según Davies (2011), encuentra sus orígenes en las décadas de 1960 y 1970, tiempos caracterizados como una época de crisis para las dos concepciones del Estado burocrático existentes: la primera, el Estado keynesiano y, la segunda, el estalinista. Dentro de las características de esos tiempos encontramos que, a partir de las movilizaciones sociales de 1968 en adelante, la izquierda busca encontrar la salida a la crisis de los modelos de gobierno que la caracterizaban. Los movimientos no lograron transformar del todo la realidad, esto abrió la posibilidad de que otros grupos se apoderaran de la bandera de lucha y optaran por alternativas distintas a las que proporcionaba la izquierda.

Esta puerta es aprovechada por la derecha y adopta como suya la bandera de la libertad, demanda común de las movilizaciones sociales surgidas de la crisis. De todo esto nace, como respuesta, lo que hoy se conoce como políticas neoliberales, respaldadas por una sensación de demanda de bienestar y un renovado poder coercitivo del Estado (Davies, 2011).

Éste es el escenario en el que Davies (2011) coloca como colofón del nacimiento de la gobernanza anglosajona, ligada a los nuevos principios que dan vida al neoliberalismo ampliando el debate sobre el ejercicio de ciudadanía, lo que logró permear tanto a la ideología de izquierda como de derecha, abriendo la discusión sobre cómo se debe interpretar, si la gobernanza es un concepto y fenómeno surgido de la ideología de derecha pero que puede ser retomado por la izquierda, o sólo son movimientos pertenecientes a la derecha; entonces, el comportamiento de quiénes y cómo participan abre la puerta para el estudio sobre la generación de nuevas elites o la consolidación de las existentes, así como las nuevas formas de inclusión y exclusión y otras consecuencias, deseadas y no deseadas, que nacen de una exposición y fragmentación del poder, así como de las interpretaciones que se pueden dar sobre el fenómeno del ejercicio del poder.

Otro planteamiento es proporcionado por Peters (2010), quien pone el surgimiento de la gobernanza a partir de dos causas principales: la primera, relacionada directamente con la administración pública, de corte gerencial; y la segunda, referida con la apertura democrática (sistemas de representación y procesos electorales), es decir, de corte político.

Por lo que respecta al primer tipo de causas, Peters (2011) establece que la administración pública experimentó en las últimas décadas muchas presiones que produjeron cambios en ella. Estas presiones se pueden resumir en tres tipos de crisis, de acuerdo con Cabrero y Nava (1999:20), la primera es la crisis de eficiencia en agencias gubernamentales; la segunda es la crisis de eficacia en las acciones gubernamentales que por la dispersión no focalizan sus impactos y con frecuencia no solucionan los problemas públicos y, finalmente, la crisis de legitimidad debido a la falta de credibilidad y confianza en el gobierno.

En el primer caso, se relaciona con la crisis derivada de la forma de administración, caracterizada por ineficiencia, ineficacia y falta de legitimidad por parte del sector gubernamental, lo que generó cambios en las formas de administración. Por otra parte, Lynn (2011) agregaría que esos tiempos se vieron irrumpidos por dos fuerzas interrelacionadas, por una parte, la creciente interdependencia mundial en los procesos económicos y financieros, derivadas de las crisis económicas de las décadas de 1970 y 1980, en conjunto con las expectativas ciudadanas por recibir soluciones por parte de sus gobiernos; las transformaciones institucionales demandadas para dar respuesta a estos procesos y en general la transformación del sistema-mundo a partir de la finalización de la Guerra Fría. Por otro lado, irrumpe una ciudadanía más despierta, con mayor conciencia de sus derechos, que pide jugar un papel más protagónico en el proceso de la acción pública.

Una de las respuestas generadas para dar atención a los problemas nacientes de las transformaciones sociales en los niveles mundial y local fue la Nueva Gerencia Pública, esta nueva forma de ejercer la administración pública se caracterizó por la aplicación de prácticas gerenciales del sector privado en el sector público, como por ejemplo: administradores de corte empresarial, enfoque del ciudadano como cliente, fomento de la competencia entre los proveedores de servicios, contratación con terceros (contracting out), privatización, entre otras (Osborne y Gaebler, 1992; Barzelay, 1998; Ramírez y Ramírez, 2010).

Los resultados no fueron los esperados, la falla se observó al mirar las nuevas prácticas administrativas a través de los valores democráticos, ya que el interés de las prácticas antes mencionadas se concentró en la prestación de servicios, no en el ciudadano y sus derechos; es decir, la ausencia de mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos pudieran ejercer sus preferencias y necesidades, sus creencias y sus deseos (Valencia, 2020; Peters, 2011). Es aquí donde Peters (2011) ubica la respuesta a esta carencia de espacios por medio de la gobernanza, las particularidades de ésta serían la capacidad de timonear la economía y a la sociedad, con mayor atención en la construcción de ciudadanía y la apertura para el ejercicio de los derechos.

Por lo que se refiere al segundo tipo de causas (crisis democrática), nacen de la mano de las anteriores, si bien la democracia logra consolidarse como sistema de gobierno hegemónico, la compatibilidad de ésta con el capitalismo no es del todo clara, ya que, por una parte, la democracia hace referencia a la apertura de las libertades del individuo, éstas se limitan al ejercicio y búsqueda del bien común, esto es, el sacrificio de valores individuales por espacios de valoración colectiva (valor social), lo que no es acorde con las libertades entendidas en el mercado dentro de los sistemas económicos y financieros, mismos que dentro del sistema-mundo no se han democratizado, por el contrario, se exaltan las libertades bajo la ahora falsa creencia en la existencia de una mano invisible que equilibraría los mercados evitando la concentración de capitales; sumado a ello, la parte de timonear la economía pasa por crear condiciones óptimas para el desarrollo de las economías y mecanismos para una repartición de la riqueza más justa. Esto genera tensiones entre la democracia y el capitalismo, las tendencias se inclinan hacia el desarrollo de la democracia poniendo límites a la propiedad y logrando avances dentro de los sistemas redistributivos en los sectores menos favorecidos (Santos, 2005).

La búsqueda de modelos alternativos al modelo de democracia liberal, han llevado al entonces modelo de democracia participativa hacia la democracia popular en países de Europa oriental, así como otras formas democráticas en países con peculiaridades y procesos sociohistóricos diferentes y diversos (Santos, 2005; Valencia, 2020). Dentro de las particularidades que incrementan la sensación de crisis se encuentran: la globalización de mercados y los sistemas culturales, pérdida de límites entre las naciones, agotamiento de los modelos de representación política, así como las resistencias glocales:¹ además las causas de tipo gerencial traen como consecuencia la demanda de espacios de apertura del espectro público, con mayores capacidades de incidencia y control por parte de sectores sociales sobre la acción pública (Santos, 2005; Valencia, 2020).

En general, la crisis de legitimidad, eficacia y eficiencia desencadenan demandas sociales que crean presiones internas desde abajo, así como presiones de parte del sistema económico y la búsqueda de parte de las potencias por incidir en los rumbos del sistema-mundo, creando presiones externas y desde arriba.

Como resumen y respuesta a la fata de credibilidad en el gobierno y la inestabilidad de los sistemas económicos, Aguilar (2010b) propone dos líneas o cursos de acción generales: el primero, la gobernabilidad, vista como estrictamente gubernamental, como mecanismo para enfrentar la crisis al interior del gobierno; la segunda, la gobernanza, que a diferencia de la gobernabilidad, ésta es vista con un enfoque gubernamental y, a la vez, político y social, lo que reúne a la acción de gobierno, pero no reducida sólo a ello, ya que además, incluye a sectores sociales y económicos. Esto implica cambios en la institucionalidad estatal, de tal forma que éstos puedan responder a las demandas sociales y económicas a través de mecanismos vinculantes entre los diversos sectores.

Entonces, la búsqueda de legitimidad y eficacia en la acción pública es parteaguas para la aparición de la gobernanza como una continuidad de los movimientos democratizadores, esto lleva al debate de la democracia hacia conceptos alrededor de la democracia participativa y la democracia deliberativa,² que son mecanismos de apertura para el involucramiento ciudadano en el quehacer público (Valencia, 2020).

Además de los orígenes mencionados hasta ahora sobre gobernanza para dar cuenta del fenómeno en Occidente, el estudio presentado por Zurbriggen (2011) permite observar la evolución de los estudios de la gobernanza partiendo del debate europeo de finales de las décadas de 1980 y 1990, que pone a la gobernanza como un nuevo paradigma para dar cuenta de las transformaciones del Estado en las últimas décadas (finales de los años sesenta). En este estudio se puede encontrar un conjunto de conceptos más o menos generales, que engloban las formas en que el concepto ha sido tratado con anterioridad, obedeciendo también, a la etapa histórica en que se desarrolla, el modelo económico predominante y la ideología y comportamiento del Estado.

Así, Zurbriggen (2011) analiza el origen teórico considerando a dos escuelas: la escuela de las redes de política pública y la escuela de gobernanza. El primero (redes), hace el intento de mostrar la diversidad de modalidades de intermediación de intereses entre actores públicos y privados en el proceso de elaboración de políticas públicas, dejando atrás los modelos corporativistas creados en los gobiernos bajo el modelo económico del Estado de bienestar (que coincide en parte con el planteamiento de Davies [2011]). El segundo (gobernanza), se soporta en las transformaciones de las funciones administrativas del Estado, este modelo se caracteriza por ser un modo nuevo de gestión, opuesto al modelo jerárquico y de mercado (Zurbriggen, 2011). Ambas líneas no son del todo claras, en ocasiones suelen traslaparse.

Como se ha mencionado anteriormente, los modelos y conceptos sobre gobernanza son diversos; históricamente, en Europa se han desarrollado desde la década de 1950 hasta la de 1970, donde prevalece un modo jerárquico, entendido como un modelo de gobierno soportado en la autoridad estatal; en los años ochenta se plantea el modelo denominado de mercado, éste se centra en el precio, la eficiencia, la eficacia y la descentralización, el cual está ligado a los principios de la nueva gerencia pública. Ya en la década de 1990 emergen los modelos de red de gobernanza, las redes suponen lazos de interdependencia, la confianza y la empatía. Este modelo (redes) se considera como una forma híbrida entre los dos anteriores, el jerárquico y el de mercado, dando lugar al surgimiento de una nueva tecnología de gobierno o forma de gobernar (Zurbriggen, 2011; Thompson et al., 1990; Peters, 1998).

Por lo tanto, se pueden identificar cuatro conceptos dominantes en este periodo en Europa:

El primero (Zurbriggen, 2011; Jessop, 1998) define a la gobernanza como heterarquía, entendiendo por ésta la existencia de interdependencia y coordinación negociada entre sistemas y organizaciones. Estos autores mencionan que existen tres modelos de regulación dentro de las sociedades: la primera, jerárquica (autoridad); la segunda, económica (definida por las reglas del mercado), y la última, heterárquica (por redes autoorganizadas y asociaciones). Los tres modelos coexisten en configuraciones variadas; para los autores, la configuración que predomina en la actualidad es una extensión de mecanismos heterárquicos, en detrimento de los otros dos. Visto desde esta perspectiva, se asocia la gobernanza con la sociedad civil, de aquí el nexo con la carga normativa injustificada, ya que desde esta perspectiva se ha asociado a la gobernanza con procesos consensuales, equitativos e igualitarios, cimentados en fuertes lazos de confianza y deliberaciones lógicas coherentes, como una extensión o reproducción de los valores que enarbola la sociedad civil (Zurbriggen, 2011; Sǿrensen y Torfing, 2009).

El segundo es un concepto más acotado que excluye toda forma de interacción política que no esté organizada en términos de una red horizontal. Esto supone el empoderamiento de organizaciones del sector privado y la sociedad civil, de la misma forma que supone un declive de las potestades estatales; así, se presume que las políticas no necesariamente emanan de la autoridad estatal o del sector público, sino que es un proceso que involucra a una pluralidad de organizaciones públicas y privadas. Con ello, el enfoque de redes de política pública es una forma emergente de gobernanza, ya que se profesa una creciente interdependencia entre el Estado y actores no estatales (Mayntz, 1994; Zurbriggen, 2011).

El tercero se basa en una concepción más amplia de la gobernanza (Rhodes, 2007), ya que contempla la diversidad de niveles de gobierno en lo regional, nacional, supranacional y local, y una amplia demanda de participación de sectores voluntarios y privados para la prestación de servicios y la toma de decisiones públicas. Se supone la pérdida de hegemonía estatal, dependiendo ahora de mecanismos de dirección, negociación, coordinación y diplomacia por parte del Estado hacia los sectores emergentes.

Por lo tanto, la gobernanza se caracteriza por redes de organizaciones e individuos que colaboran en redes semiautónomas y en ocasiones autogobernadas, basadas en objetivos comunes que suponen lazos de confianza (Zurbriggen, 2011). Así, retomado la postura de Rhodes (2007), gobernar sin gobierno resume esta forma de gobernanza; ya que gobernar desde esta perspectiva implica un proceso interactivo, ya que ningún agente, sea cual sea su naturaleza (pública, privada y/o social) tiene el monopolio del conocimiento, ni capacidades de emplear los recursos, de tal forma que permita la resolución de problemas públicos de forma unilateral (Zurbriggen, 2011).

Finalmente, el cuarto concepto define a la gobernanza como el conjunto total de interacciones entre organismos públicos, sector privado y sociedad civil, orientadas a la resolución de problemas públicos; con ello, el concepto final de gobernanza es un concepto general que contiene a todas las formas de gobernanza antes descritas (Zurbriggen, 2011; Pierre y Peters, 2000).

Así, podemos encontrar dos grandes grupos de gobernanza, los ligados al primer concepto, esto es, con contenidos normativos positivos al concepto y ejercicio de políticas, el segundo y tercer tipos, se pueden considerar dentro del primero al hacer referencia a las redes como principal mecanismo de operación en los asuntos comunes, por lo tanto, públicos; por otra parte, los ligados al cuarto concepto, que da cuenta de un concepto general, de alguna forma holístico, que permite dar cuenta de las relaciones de poder a través de redes, pero no como un elemento normativo y específico, permanente y planificado, sino que también permite interpretaciones de las relaciones de poder en la determinación de problemas comunes, que no responden forzosamente a procesos planificados y acotados, por el contrario, como procesos intempestivos, más o menos organizados y permanentes que encuentran sentido derivado de problemas específicos que incentivan la participación de diversos sectores sociales y privados, dependiendo de la naturaleza a la que atiende un problema público.

Podemos observar, de forma más o menos general, cómo se ha desarrollado el concepto, respondiendo de diferente manera ante los cambios sociales, económicos y políticos; por lo tanto, se pasa de diversas formas de gobernanza en términos del diseño de Estado y el comportamiento del mercado, sin dejar de lado las presiones sociales.

Con ello se hace notar que estas formas de comprender a la gobernanza no son iguales para todos los Estados, en tiempos iguales o, siquiera similares, la evolución de la sociedad y el comportamiento de los Estados ante las presiones del sector privado y social son vastas y diversas; por ello se debe tener en cuenta, para el estudio de la gobernanza, el devenir histórico del espacio social y geográfico que se analiza, considerando los niveles de gobierno al que pertenece, así como a las tradiciones culturales del propio espacio.

Además, la noción de gobernanza dota de nuevas perspectivas para el análisis de la complejidad de los procesos en la toma de decisiones de interés público, en la que intervienen una pluralidad de actores que interactúan para promover, formular, crear y negociar intereses que puedan ser considerados como soluciones a problemas y necesidades públicas, poniendo en juego sus conocimientos y recursos, costumbres, ideas y normas, independientemente de la corriente teórica a la que se haga referencia.

En este sentido, las narrativas sociohistóricas sobre el origen de la gobernanza pueden variar dependiendo de la visión y el perfil de quién da cuenta de ello; sin embargo, se puede observar qué fenómenos históricos están inmersos dentro del proceso, partiendo de la crisis del Estado benefactor hasta la crisis de los modelos de gobierno autoritarios (dictaduras en América Latina), y la generalizada crisis de legitimidad, eficiencia y eficacia de los gobiernos neoliberales (ésta se exacerba en diferentes tiempos, dependiendo de la ubicación territorial de las naciones, así como el desarrollo sociohistórico local) y sus periferias, que en mayor o menor medida concentran el sentimiento de enfado social. En general, el agotamiento de los modelos políticos y económicos nacidos de los principios de las políticas neoliberales, que con el tiempo se han visto rebasados dada las dinámicas sociales, dan como respuesta una variedad de virajes tan diversos como las sociedades mismas, así como las formas de interpretación y reinterpretación que plantean los nuevos postulados que orienten y dirijan el desarrollo social.

La gobernanza como fenómeno, pero aún más, como elemento normativo del accionar social y gubernamental, tendrá una serie de interpretaciones y reinterpretaciones (como las que se han marcado en este texto) tan amplia como los espacios de construcción social lo demanden, o sea, no todo proceso de gobernanza es igual (entendiendo por ésta la fragmentación del uso de poder en espacios de interacción social), ya que se verá afectado por el devenir sociohistórico de cada espacio, pero de igual forma, las necesidades y demandas por crear espacios de interacción normados por el concepto de gobernanza, que dan como resultado una diversidad de conceptos que atienden a una vasta variedad de problemas sociales. Entonces, se puede establecer que este concepto puede tener distintas acepciones y usos.

GOBERNANZA, USOS Y CRÍTICAS

Mario Bassols (2011) concibe a la gobernanza como un procedimiento moderno dentro de la tarea de gobernar, que se realiza a través del diálogo, la negociación y el esclarecimiento de metas, con la particularidad de ser fortalecido por procesos de comunicación política eficaz y el objetivo de lograr la integración social, precisando que esta integración no tendrá que ser idéntica en tiempo ni en espacio, ya que esto evita el ejercicio de parcialidades, permitiendo observar las realidades distintas.

Dentro de las críticas, podemos encontrar la aplicación normativa del concepto como positivo, bueno y deseable per se, esto explica en alguna manera porque el uso amplio del concepto relacionado con la actividad social en diversas áreas de conocimiento, pero también, del espectro político como elemento discursivo y como acción política. En palabras de Mark Bevir (2013), el uso de gobernanza como nueva política, si bien contiene elementos que permiten presuponer que las acciones que derivan de ello son democráticas, lo que sucede después no forzosamente es el cumplimiento de la letra del supuesto normativo; esto permitiría ver el concepto como organización social; en ambos casos, la gobernanza es una serie de prácticas sociales dispares que se crean y recrean en un continuo, materializadas por la actividad humana quien les dota de significancia.

Considerar el concepto de gobernanza como positivo presupone la existencia de consensos, dejando de lado los procesos de negociación, creación y reacción, que pueden ser vistos como estrictamente necesarios dentro de la gobernanza, dicha limitante se retoma dentro del concepto de acción pública, que permite observar las resistencias, las negociaciones, las exclusiones y los mecanismos de control, los pesos y contrapesos y, en general, todo el proceso sociopolítico; de ser así, esto permitiría que el análisis partiendo de la teoría de la gobernanza muestren lo que Bassols llama microfísica del poder (Bassols, 2011).

Como ejemplo, Bevir (2013) menciona que al realizar la crítica a la visión sajona de la gobernanza vista a través del análisis de redes, entre otras cosas plantea que se llega a la reducción de la idea de nación basada en redes de pueblos, sin que éstas se encuentren estrechamente delimitadas o definidas por algo como un número o la cercanía de sus integrantes; por el contrario, son productos de fluidas acciones contingentes y conflictivas de personas, por lo tanto, las apelaciones a las redes de política resultan en simplificaciones que domestican a un mundo caótico compuesto por una multiplicidad de actores que crean y hacen políticas a través de razonamientos, opciones y actividades variadas y complejas.

Para ello, el autor propone, sin dejar de lado todo tipo de metodología que se pudiera haber aplicado al análisis de la gobernanza, la narrativa. Ésta, la narrativa, entendida con un doble papel, primero, se refiere a las historias por las cuales las personas que son observadas por los científicos sociales tienen y encuentran sentidos en sus mundos; y segundo, se refiere a las historias por las cuales los científicos sociales dan sentido a las narrativas y las acciones que estudian (Bevir, 2013).

Así, si se parte de la idea de que la gobernanza también puede ser un marco analítico para observar las resistencias en la microfísica del poder, constituyendo al ciudadano no sólo como objeto sino también como sujeto dentro de los procesos políticos, sin que en esto, necesariamente, se entienda al ciudadano como empoderado, más bien como sujeto activo, como ciudadano consciente e informado, de forma tal, que se podría decir que la gobernanza analiza el comportamiento del poder y sus relaciones con la acción pública con toda su diversidad de actores (Bassols, 2011; Valencia, 2017).

Como ya se mencionó, la visión positiva de la gobernanza, línea muy marcada en los estudios de Aguilar (2006, 2010b, 2013), menciona que a partir de las crisis de gobierno que se han mencionado con anterioridad, la pérdida de legitimidad, eficiencia y eficacia, también llevan a una pérdida de capacidad directiva del gobierno, es decir, no toda acción del gobierno puede ser vista y acatada como tal; así, el gobierno y la sociedad crean formas asociativas que dotan al proceso de toma de decisiones públicas de la legitimidad y, por lo tanto, de la capacidad directiva que el Estado ha perdido, pero en este sentido, dicha capacidad es compartida con la sociedad.

Cabe mencionar que, si se pierde la capacidad directiva por parte del Estado, ésta puede ir acompañada de la pérdida de gobernabilidad; entonces, la gobernanza puede ser un instrumento que dote de capacidades al gobierno de las cuales carece; esto, además, no sólo es entendido como una acción de gobierno, también es una acción política y social; esto es, de alguna manera plantea una nueva forma de gobernar. Así, la gobernanza también se muestra como el rediseño de procesos directivos, y no sólo como un mecanismo que dota de capacidades, lo que podría resultar limitado al momento de enfrentar la conflictividad social; por lo tanto, muestra dos procesos, uno técnico y otro político, esto transforma la intencionalidad social en acción pública (Aguilar, 2006, 2012; Bobadilla, et al., 2013; Valencia, 2020).

En este sentido, Bobadilla et al. (2013) mencionan que la gobernanza permite el estudio de la formulación de políticas públicas partiendo del rompimiento del modelo tradicional, sustentando en el monopolio estatal sobre el diseño y toma de decisiones, proceso que dada la falta de eficacia y eficiencia erosionó la gobernabilidad y legitimidad del gobierno.

Considerando lo anterior, los procesos participativos y la inserción del ciudadano en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, puede permitir la fragmentación del ejercicio de poder, dando como resultado procesos menos verticales y más horizontales, descentralizando la toma de decisiones; así, la gobernanza permite analizar la transformación de las estructuras de gobierno tanto en lo netamente administrativo (técnico), como en lo político, principalmente en los procesos de toma de decisiones, que de ser cumplidos los principios normativos de la gobernanza tenderán a ser cada vez más horizontales (Valencia, 2020).

Incluso con lo anterior, los principios normativos de la gobernanza, si bien son deseables, difícilmente pueden generar estructuras en el ejercicio del poder perfectamente verticales; de alguna forma se podrán crear sesgos y asimetrías propias de las estructuras sociales, ya que los intereses comunes no son tan comunes, es decir, no todos comparten las mismas necesidades y prioridades, esto, en más de una forma, tenderá a crear desigualdades, mismas que se esperan sean menos graves que las surgidas sin la intervención social, o dicho de otra forma, como lo mencionan Bobadilla et al. (2013), bajo el modelo tradicional vertical.

Sobre esto también nos advierte Bevir (2013), que el uso de innovaciones participativas, y cualquier intento de soportar la deliberación en la autogobernanza y otras formas de innovación democráticas soportadas en la experiencia modernista, están más o menos condenadas al fracaso, ya que al suponer lo anterior se estará reforzando la creencia en la experiencia formal a expensas de una ética dialógica y democrática. Dicho de otra manera, la tropicalización de políticas, sin considerar las particularidades de espacios socioespaciales y sus sociedades, así como sus necesidades, creencias y deseos, estará más o menos condenada al fracaso, toda vez que el replicar acciones que en un lugar X ofrecieron un resultado Y, no forzosamente mostraran el mismo resultado si se aplica en el lugar Z.

Esto abre la puerta para lo que diversos autores han denominado como espacios de cooptación y simulación de los procesos de participación (Hevia e Isunza, 2010; Font et al., 2010); es decir, si la gobernanza es entendida como igual a positivo y ésta tiene un componente alto de participación ciudadana, no toda participación ciudadana produce gobernanza; si se observa como fenómeno, entonces se puede decir que un proceso participativo X produce un resultado Y de gobernanza, bajo el espacio y tiempo determinado y, todo resultado será distinto, al moverse en el espacio tiempo, independientemente si éste es positivo o negativo.

O, dicho de otra manera: a + b = c, donde el resultado siempre es c, pero c nunca es la misma c, por lo tanto, tampoco a y b son las mismas, ni siquiera en el mismo lugar, en tiempos diferentes. Así, las variables a y b, en lo rural se tornan ampliamente diferentes a las variables a y b en zonas urbanas o semiurbanas, los significados simbólicos de los valores sociales tienden a ser elementos diferenciadores de este tipo de relaciones sociales.

Las preferencias, necesidades, valores y costumbres moldean y construyen las relaciones e interacciones en espacios sociales diferenciados, mientras en lo urbano las necesidades y problemas públicos generalmente giran en torno a infraestructura urbana, en lo rural esto se carga a lo simbólico, a los elementos identitarios y las costumbres; es decir, hacia la generación de infraestructura ligada a las necesidades que representan elementos de comunión, como lo son los elementos religiosos, culturales e históricos, elementos de representación y estructuración comunitaria.

Con ello, la réplica exacta de una política o programa público dará resultados diferenciados, aun en espacios y contextos similares. Por ejemplo, el presupuesto participativo, con diseño idéntico, aplicado en lugares diferentes o aun en el mismo lugar, pero en tiempo diferente, tenderá a mostrar resultados diferenciados.

El proceso de la gobernanza, entonces, se entiende como constante e inacabado, las relaciones entre actores públicos, sociales y privados siempre darán como resultado procesos de gobernanza; sin embargo, estos procesos de gobernanza no siempre serán los mismos, aunque siempre hablen de lo mismo, la gobernanza (relaciones de poder), es decir, de la estructuración de fuerzas en los juegos de toma de decisiones, de las formas en que se estructura y ejerce el poder.

Por lo tanto, a + b siempre será c, pero ni a, ni b, ni c serán perfectamente iguales en otro momento. Con esto, la gobernanza seguirá siendo gobernanza, pero no exactamente el mismo proceso de gobernanza, los actores sociales serán actores sociales, pero éstos no serán los mismos al analizar casos semejantes y, probablemente, las preferencias de ciertos actores no permanecerán intactas en el tiempo; por esta razón, en la arena pública y procesos de gobernanza siempre habrá actores públicos y privados (entre estos últimos, sociales y económicos), pero no serán siempre los mismos o con idénticas preferencias intactas en el espacio-tiempo.

GOBERNANZA Y SUS CONCEPCIONES

Como se ha mencionado con anterioridad, la gobernanza es un término polisémico, algunos autores la denominan concepto paraguas (Porras, 2007, 2011, 2012; Méndez, 2012), dada la gran diversidad y amplitud del concepto. A lo largo de este texto se han visto algunas definiciones que se han dado al mismo; ahora, este ejercicio se hará un tanto más amplio, aunque la intención de este apartado es lograr conjugar un concepto más acotado.

A principios de la década de 1990, Kooiman (1993) la definía como un nuevo orden sociopolítico que se crea a través de una creciente interdependencia entre actores sociales y gubernamentales. Lo que muestra aquí, como se mencionó en el apartado anterior, la necesidad de herramientas que permitan salir de las crisis a las cuales ya se hizo mención, por ello, se hace referencia a la creación de un nuevo orden sociopolítico, soportado en la interdependencia de los actores.

Otras formas de concebirla, sin estar alejadas de la anterior, son los estudios que hacen referencia a entender la gobernanza como una nueva forma de democracia: gobernanza democrática (Bardhan, 2005; Peters, 2005; Colomer y Negretto, 2002). Bardhan (2005) la presenta como una forma de descentralización del poder, concebido éste como un movimiento mundial, principalmente centrado en países en desarrollo; este autor menciona que la descentralización se lleva a cabo del gobierno central hacia los gobiernos locales, con el fin de que estos últimos sean más fuertes y eficientes; además de ser un nuevo mecanismo para la recolección de información y preferencias en el nivel local y facilitar el monitoreo público del ejercicio público en el ámbito local. La descentralización en este caso es vista como una herramienta que dota de mayor autonomía política, económica y social a los gobiernos locales, lo que deberá facilitar la rendición de cuentas dada la naturaleza y características de este nivel de gobierno, por lo tanto, eso es entendido como nuevos procesos democráticos o de gobernanza (Bardhan, 2005, Valencia, 2020).

En ese sentido, Peters (2005) considera a la gobernanza como participativa además de que ésta puede ser entendida como sinónimo de empoderamiento o gobierno participativo. El común denominador de estos términos es una mayor apertura del espectro público, sobre todo en los espacios de toma de decisiones, la participación que se da no sólo es consultiva, sino deliberativa, lo que lleva los espacios de la democratización más allá de la democracia representativa o electoral.

La gobernanza también puede ser vista desde el nivel de gobierno que ejerce la política o programa público, o la intervención de varios de éstos con la sociedad. Las principales diferencias se han dado entre la escuela sajona y la angloamericana ya que se observan las concepciones de Rhodes (1997) y Stoker (1998), ambos autores tienen en común la visión de la gobernanza como fenómeno político donde su característica central es la fragmentación del poder dentro de las organizaciones que lo ejercen, acompañado de amplia participación social en la toma de decisiones públicas, con formas de interorganización y donde el gobierno no tiene el control completo en la dirección y toma de decisiones (Guarneros, 2011; Valencia, 2020).

Sin embargo, la escuela americana representada por Peters y Marinetto, entre otros, hacen la crítica a esta forma de concebir a la gobernanza y mencionan que existen diferencias entre los niveles de gobierno que aplican o ejecutan el poder, ya que sus funciones también son diferenciadas; por lo tanto, existirán diferencias marcadas entre los niveles de gobierno que ejecuta y busca generar equilibrios, lo que da paso a lo que denominan gobernanza local, su principal característica es la disminución de la centralidad e injerencia del gobierno en lo público y esta parte que no ejerce el gobierno es retomada por los sectores sociales y económicos, acompañada por nuevos modelos en la prestación de servicios y estructuras administrativas (Guarneros, 2011).

En general, existen muchas formas más de observar a la gobernanza, entre ellas, encontramos a la gobernanza transfronteriza, la gobernanza global, la gobernanza ambiental, la gobernanza del agua, la gobernanza migratoria y, así, una larga lista que hace referencia a fenómenos sociales tan diversos como la actividad antropogénica puede generar; por ello, la tendencia a denominarle paraguas, ya que es a través de los postulados y su contenido normativo cargado de supuestos positivos en su accionar que llevan a crear espacios de interacción (todos diversos) pero que son denominados como gobernanza X, Y, y un largo etcétera, proporcionando un amplio campo de términos que denotan las formas que los procesos de interacción entre actores gubernamentales, sociales y económicos, generan para la definición de metas y objetivos comunes, todas con la intención de crear valor social.

Por otra parte, también se pueden observar los procesos tratando de no generar prejuicios sobre la forma en que éstos tendrían que dar resultados; por el contrario, se trata de observar como son los intercambios en la definición de metas y objetivos, los procesos de toma de decisiones, el seguimiento y la evaluación de acciones, el resultado que de esto se obtiene, también nos puede decir que tipo de gobernanza se genera, pero esta vez, sin la carga normativa. De estos ejercicios de investigación es que nacen procesos que se pueden denominar gobernanza autoritaria o vertical, o democrática, entre muchas más que dan cuenta de la microfísica del poder en las interacciones sociales.

ACOTANDO A LA GOBERNANZA

El análisis de forma general sobre el comportamiento del concepto de gobernanza concuerda con el subcapítulo anterior (Gobernanza y sus concepciones), donde se pueden encontrar dos grandes grupos de estudios, ambos ligados a los estudios y análisis de redes, pero, por otra parte, se encuentran aquellos que contienen preceptos normativos íntimamente acompañados de las directrices propias de la sociedad civil y su carga positiva como mecanismo organizador de preferencias y necesidades, y sus formas de interacción con entes públicos y privados, y una concepción más general del concepto, que alude a todas las relaciones para la resolución de problemas públicos en los que pueden intervenir actores estatales, sociales y privados; o entendida como toda relación de poder en la arena pública en la que interviene más de un actor.

Dentro de este último tipo de estudios de gobernanza se encuentran aquellos que dan cuenta de las redes de política pública, en las que se incluyen todo tipo de éstas, formales o no, organizadas, semiorganizadas o improvisadas, y sus diversas formas de interacción, choque, negociación y creación de concensos y disensos, más o menos estables, que muestran la segmentación del poder dentro de la arena pública.

De estos dos grandes grupos se pueden encontrar algunas variedades de estudios que, más o menos, se contienen en la enunciación de los tipos de conceptos propuestos por Zurbriggen (2011), específicamente los referentes al concepto dos (acotado a redes organizadas) y el tres que se refiere a la concepción amplia de gobernanza (que supone una pérdida de hegemonía por parte del Estado), pero que de alguna manera hacen alusión a las redes de política pública, pero con diferente naturaleza.

Como se ha mencionado en este texto, así como en otros trabajos similares, existe una cantidad importante de estudios ligados a los contenidos normativos del concepto de gobernanza. Por lo tanto, resulta necesario dar cuenta de conceptos alejados de esta idea normativa, no porque no sea útil, sino porque es necesario crear contrastes que permitan ver las vicisitudes del ejercicio del poder, no como predefinido con reglas claras y procedimientos claros y determinados, sino como una realidad cambiante que somete a la sociedad a constantes roces, que deriva del conflicto y la oposición, del desencuentro y que, precisamente, son éstos los procesos que permiten dar salida al conflicto en soluciones más o menos estables, donde la diversidad de actores pone en juego sus intereses y busca lograr que éstos permanezcan vigentes en la agenda pública y sean llevados a la generación de programas y políticas públicas, los cuales están contenidos en el cuarto concepto que establece Zurbriggen (2011), ya que la definición general de éste permite observar el comportamiento social y sus interacciones desde esta perspectiva.

Así, la gobernanza también da cuenta de estos espacios, que no forzosamente responden a mecanismos formales que dan como resultado el cauce para la atención de la diversidad de problemas públicos derivados de reglas bien definidas y de procesos claros y transparentes; dando así espacio para el estudio de la microfísica del poder (Bassols, 2011), donde las estrategias e intenciones no son siempre claras, las alianzas y negociaciones no se muestran a simple vista, y las técnicas para el control y manipulación de grupos resultan, en cierta forma, comunes pero no visibles.

A esta forma de gobernanza, Arellano, Sánchez y Retana (2014) la denominan gobernanza a secas, o gobernanza más allá de la moda. Si recordamos parte de la definición vertida en la definición general que menciona que la gobernanza es la totalidad de interacciones entre entes públicos, privados y sociales, en la resolución de problemas públicos; es decir, toda interacción, por lo que la esencia sería dar cuenta de estas interacciones; así, cualquiera de los enfoques aquí descritos y aquellos que no se han descrito en el presente, son parte de las formas de gobernanza existentes.

Pero la generalidad del concepto también permite acotar lo que denominaron gobernanza a secas, entendida como: […] una estructuración de un proceso de toma de decisiones entre diversos actores, grupos u organizaciones […] (Arellano, Sánchez y Retana, 2014:121), parte que coincide con el cuarto concepto que refiere Zurbriggen (2011), pero agregan: […] tiene que ver en mayor medida con la forma en que se organiza y estructura la autoridad y la decisión para llevar a cabo ciertos fines definidos por alguien o por algunos (Arellano, Sánchez y Retana, 2014:121; Fukuyama, 2013).

Los autores argumentan que en la gobernanza a secas se da cuenta de quién y cómo ejerce el poder; dentro de una variedad de actores colectivos e individuales insertos en una arena de intereses en conflicto susceptibles de ser considerados como problemas públicos.

En esta concepción, por lo tanto, no es que se aleje de los preceptos normativos, simplemente, lo que trasciende es desenmarañar las urdimbres del poder, lo que Bassols (2011) denomina la microfísica del poder; es decir, dar cuenta de las herramientas, tácticas, alianzas, argumentos y, en general, de toda forma utilizada para llevar a cabo un fin determinado, en este caso, lograr que la toma de decisiones favorezca a los intereses de ciertos actores insertos en la arena pública.

Por lo tanto, podemos acotar en dos grandes grupos a los estudios y formas de acceder a gobernanza. El primero, ligado a las cargas normativas, que en muchos de los casos terminan siendo una receta llena de buenos deseos, ya sea que se observa a la gobernanza como una tecnología de gobierno para el diseño, evaluación y aplicación de políticas públicas o como mecanismo soportado en redes que da cuenta de procesos preestablecidos para dirimir problemas públicos. El segundo grupo la considera como una herramienta sociológica para el análisis de las relaciones entre sociedad, mercado y gobierno; sobre todo si se entiende que dichas relaciones son conflictivas y, por lo tanto, sus resultados no siempre son asequibles; por el contrario, las reacciones son inciertas, así, puede dar resultados contrarios o no planeados, generando acciones no diseñadas, diseños de acciones no ejecutadas y resultados no planeados (Arellano, Sánchez y Retana, 2014).

INCIDENCIA DE LA GOBERNANZA EN LO RURAL

Como se menciona al inicio del presente texto, no es el fin de éste proporcionar una definición de la gobernanza en lo rural, pero sí proporcionar elementos generales aplicables a cualquier espacio de interacción