Sociedad civil organizada y democracia en México

Por Ma. Fernanda Somuano

La tesis central de este trabajo es que la densidad organizacional de la sociedad civil no garantiza condiciones favorables para la democracia. ¿Cómo lo prueba? Basándose en estudios de caso, Fernanda Somuano documenta que las metas y valores de algunas organizaciones a veces son compatibles con la democracia, pero no siempre. Esto es importante po

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 24 jul 2019

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Primera edición, 2011

Primera edición electrónica, 2014

D.R. © El Colegio de México, A.C.

Camino al Ajusco 20

Pedregal de Santa Teresa

10740 México, D.F.

www.colmex.mx

ISBN (versión impresa) 978-607-462-260-7

ISBN (versión electrónica) 978-607-462-699-5

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ÍNDICE

PORTADA

PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL

PRÓLOGO Y AGRADECIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

I. DEFINICIÓN DE LOS ACTORES

La sociedad como actor: el redescubrimiento de la sociedad civil

La sociedad civil y sus organizaciones

Organizaciones civiles y movimientos sociales

Organizaciones civiles y redes

II. EVOLUCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN MÉXICO

Evolución del sistema político

El origen y la evolución de las OSC en México

OSC mexicanas: organizaciones orientadas a una causa

III. RELACIÓN ENTRE LA DEMOCRACIA, LA SOCIEDAD CIVIL Y SUS ORGANIZACIONES

IV. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS ESTADOS MEXICANOS: DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA Y DEMOCRACIA ESTATAL

Densidad organizativa y democracia estatal

Los determinantes de la democracia local

V. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y SUS MIEMBROS: ¿POR QUÉ PARTICIPAN?

¿Quién participa y por qué?

VI. MIEMBROS Y NO MIEMBROS DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL: ACTITUDES Y VALORES POLÍTICOS

La pertenencia a asociaciones en la sociedad civil, participación política y democracia

VII. CARACTERÍSTICAS INTERNAS DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL: ESTUDIOS DE CASO

Semblanza de las organizaciones

Estructura interna

Financiamiento

Relaciones institucionales con redes de organizaciones y con el gobierno

Institucionalización y permanencia en el tiempo

Las organizaciones y los valores que promueven

Algunas conclusiones derivadas de los estudios de caso

VIII. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y LA DEMOCRACIA EN MÉXICO

Las organizaciones de la sociedad civil y los cambios en el sistema político

ANEXO 1

ANEXO 2

ANEXO 3

ANEXO 4

ANEXO 5

ANEXO 6

BIBLIOGRAFÍA

COLOFÓN

CONTRAPORTADA

PRÓLOGO Y AGRADECIMIENTOS

Este libro explora algunas cuestiones fundamentales sobre la sociedad civil y la democracia en México. Mi objetivo central al escribirlo fue contribuir al entendimiento de un actor social del que se ha escrito mucho, pero del que, por su gran complejidad y heterogeneidad, se sigue sabiendo poco: la sociedad civil organizada.

Mi interés por la sociedad civil y sus organizaciones se remonta a mis años de estudiante en El Colegio de México, cuando Luis F. Aguilar comentaba en sus clases la necesidad de estudiar estas organizaciones, que empezaban no sólo a aumentar en número, sino también en influencia. La década de 1990 fue de expansión y diversificación de las llamadas organizaciones no gubernamentales (ONG). Entonces empezaron a circular diversos estudios sobre éstas, y se organizaron seminarios y encuentros para debatir su origen y alcances.

A partir de entonces, la sociedad civil organizada me generó opiniones contradictorias. Por un lado, nunca me convenció la literatura que exaltaba a este actor social sin ningún tipo de cuestionamiento o crítica. Por otro, empecé a conocer el arduo trabajo que muchos individuos comprometidos han realizado mediante organizaciones civiles que, aunque pequeñas, han ido consiguiendo logros importantes.

Este texto tiene su origen en la tesis que escribí para obtener el grado de doctora en ciencia política en la Universidad de Iowa. En esos años (1998-2003) conocí y leí mucha literatura que analizaba y destacaba el papel que la sociedad civil había jugado en las transiciones democráticas de diversos países. Esta literatura despertó en mí la intención de poner cara y cuerpo a la sociedad civil en México; es decir, conocer quiénes forman las organizaciones ciudadanas en el país y cuál había sido hasta entonces su papel en el proceso de democratización.

A partir de que defendí la tesis doctoral en 2003, fui enriqueciendo el texto original con mayor trabajo de campo y las reflexiones derivadas de las innumerables discusiones que tuve con varios de mis colegas investigadores de El Colegio de México, especialmente con Reynaldo Ortega y Ana Covarrubias.

Tal como lo hace la sociedad civil, un libro involucra acción colectiva. Detrás de éste hay un inventario de deudas, tanto institucionales como personales, que acumulé a lo largo de los varios años que duró esta empresa. Además de los valiosos intercambios de ideas que tuve con mis colegas, tengo que agradecer el gran apoyo que me brindó el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México, especialmente dos de sus directores: Mari Carmen Pardo y Gustavo Vega.

Agradezco a Janet Oropeza la gran dedicación y cuidado que puso en la realización de varias de las entrevistas a miembros de organizaciones civiles, las cuales fueron un insumo para la elaboración de este texto. A quienes fueron mis asistentes de investigación: Perla Praz, Miguel Ángel Cancino, Raúl Díaz, Pablo Estrada y Mónica de la Colina, gracias por su esmerado trabajo de recopilación de datos e información. Agradezco de manera muy especial los comentarios de dos dictaminadores anónimos que de manera muy seria y cuidadosa leyeron mi texto y cuyas sugerencias traté de incorporar en la versión final.

Reconozco el valor de los intercambios de ideas que tuve en distintos momentos con Mónica Tapia, pues me hicieron reconsiderar el papel de las organizaciones de la sociedad civil en la sociedad y el sistema político, los problemas a los que se enfrentan y su potencial de contribución en la elaboración de soluciones a los problemas de México. Asimismo, agradezco a Alfonso Hernández, que amablemente me facilitó su base de datos estatales; y a Martha Elena Venier por la revisión de varias partes del texto, además de los acertados consejos. Mi reconocimiento a la Dirección de Publicaciones por su minucioso trabajo de edición y a Adriana Rodríguez por su cuidadosa lectura y revisión del manuscrito.

Ignacio, gracias por el apoyo incondicional. Cor, Adriana, Gaby, Karla, Marijó y Maru, gracias por la ayuda, que muchas veces hizo disminuir la culpa. Fernando, Tere y Alejandro, gracias por compartir la satisfacción de este logro. Finalmente, dedico este libro a Fran y Alonso con todo mi amor.

INTRODUCCIÓN

En las últimas dos décadas hubo un cambio importante en el número de asociaciones de la llamada sociedad civil en México; a fines de 2008 existían 10 620 registradas, cinco veces más que en 1994. Este fenómeno de la expansión, que no es exclusivo de México, es resultado de cambios estructurales más que de políticas gubernamentales orientadas a promover esas asociaciones.

Desde principios de la década de 1980, el sector público en América Latina se fue redefiniendo conforme avanzaba la democratización. El Estado se reducía y los sindicatos corporativistas perdían poder. En varios países los partidos políticos tradicionales iniciaron reformas, pues sus ideologías ya no eran convincentes y no satisfacían el bienestar de la gente. Debido a problemas económicos derivados de la deuda externa, planes de ajuste y austeridad, las relaciones clientelares entre gobiernos y gobernados fueron cada vez más difíciles de mantener. En este escenario, los gobiernos centrales han pedido a los gobiernos locales (desde estados hasta municipios) que asuman una porción mayor de la carga del desarrollo social y económico.

Como parte de todos estos cambios, surgieron numerosas asociaciones populares y civiles que, junto a los gobiernos municipales y locales, participaron en implementar, incluso en diseñar la política social y oferta de servicios. Además del aumento en cantidad, estas nuevas organizaciones son diferentes de las que existían antes de la crisis de la deuda de la década de 1980. Entonces las organizaciones civiles estaban orientadas a la caridad, eran paternalistas y apolíticas; las de ahora afirman ser más participativas y tener más orientación política. Las nuevas organizaciones no solamente han ampliado la agenda política de los gobiernos, sino que también han llenado los espacios que dejaron vacantes el gobierno y las instituciones políticas tradicionales.

Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han adquirido gran protagonismo desde al menos hace quince años; se las considera protagonistas de una nueva forma de gobierno, la gobernanza. De unos años acá se les convoca a integrar consejos consultivos en las dependencias gubernamentales en los cuales se definen políticas públicas y programas; se invita a sus dirigentes a incorporarse en la conducción de programas de gobierno sobre todo de contenido social; sus líderes son incluidos con la figura de candidatos ciudadanos en puestos de representación popular de los partidos; se han convertido en sujeto de financiamiento público de diversos programas gubernamentales, como los fondos de coinversión social, y se les encarga la operación de proyectos diversos mediante sistemas de subrogación. Algunos autores consideran que ante el retiro del Estado en la atención del bienestar social, las OSC pueden cumplir una función supletoria en la atención de diversos programas.

En México —en donde se concentra este estudio— las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las asociaciones civiles atrajeron la atención internacional en 1994, cuando rebeldes del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el ejército mexicano se enfrentaron en Chiapas. Organizaciones de todo el país se reunieron en Chiapas para formar un escudo entre las fuerzas opuestas mientras se llevaban a cabo diálogos por la paz. Unos meses después, cuando los mexicanos votaban en las elecciones presidenciales (lo que se había vuelto un ejercicio rutinariamente fraudulento), las organizaciones cívicas y de derechos humanos organizaron un monitoreo ciudadano de la elección, masivo y sin precedentes, que contribuyó a lo que se dijo habían sido las elecciones más limpias en la historia de México. Esto atrajo nuevamente la atención nacional e internacional, hacia ellas.

Diversos autores destacan la importancia de una sociedad civil fuerte y activa en la transición y consolidación de la democracia, y se la considera esencial para la educación y competencia política. Bajo ese argumento, las organizaciones civiles actúan como escuelas de la democracia en la forma de comités políticos intelectuales, asambleas populares, manifestaciones, paros y negociaciones con autoridades políticas. Además monitorean las políticas e iniciativas gubernamentales y protestan cuando se infringen las normas o se rompen promesas; intentan así recuperar la esfera pública y este espacio del control del gobierno. Por lo tanto, en ambientes autoritarios, estas funciones tienen suma importancia.

Estos argumentos parecen dar por sentado que los movimientos sociales, las ONG y las asociaciones populares son necesariamente actores democráticos tanto en sus propósitos como en la práctica, y si hay poca evidencia de actividad democrática dentro del sistema político, la teoría supone que estos actores necesariamente influyen de manera positiva a la sociedad. De hecho, en el contexto iberoamericano, la teoría acerca de los movimientos sociales y las asociaciones civiles a menudo supone largos procesos de transformación histórica o social, cuya existencia no se ha comprobado.

Ahora bien, ¿qué es una OSC? ¿Cómo beneficia o no a la sociedad en general? ¿Por qué un individuo decide ser parte de una organización civil? ¿Qué lleva a la gente a canalizar sus exigencias por medio de este tipo de organización en lugar de hacerlo mediante grupos de interés, movimientos sociales, partidos políticos o empresas? ¿La membresía en estas organizaciones está ligada a la participación política? ¿Es posible que las OSC influyan en la calidad de la democracia? En este libro procuro dar respuesta a esas preguntas.

La tesis central de este trabajo es precisamente que la densidad organizacional de la sociedad civil como tal no garantiza condiciones favorables para la democracia. Es erróneo presumir que la mera existencia de organizaciones civiles tiene necesariamente beneficios para la sociedad en general y el sistema democrático en particular. Primero, las metas y valores de estas organizaciones pueden o no ser compatibles con la democracia; es decir, las organizaciones pueden tener programas y políticas que promuevan u obstaculicen la democracia y pueden transmitir valores democráticos, pero también autoritarios, a sus miembros o beneficiarios. Por ello, consideré imprescindible incluir un análisis de los valores de los individuos que forman parte de esas organizaciones. Segundo, su estructura interna puede proveer modelos de socialización acorde o no con la democracia. Tercero, sus vínculos con otros actores igualmente pueden impulsar la democracia o entorpecerla. Cuarto, una característica esencial de las asociaciones civiles es su diversidad y multiplicidad; la distribución particular de distintos tipos de asociaciones puede fortalecer o debilitar un régimen democrático. Finalmente, un efecto democratizador puede resultar de distintos patrones de cambio y de cómo los objetivos, estructuras, vínculos y distribución de las asociaciones se adapta a nuevas circunstancias y retos.

Asimismo, como señala Chalmers (2000), la fuerza y el tipo de consecuencias que la labor de las asociaciones pueden tener en la sociedad y el sistema político dependen de si las instituciones políticas promueven y facilitan su trabajo o si lo constriñen de manera efectiva. Por ello, el futuro de la sociedad civil y su papel en el sistema político dependerán en buena medida de las instituciones que van de la mano en elecciones, sistema de partidos y congresos o parlamentos.

En los ocho capítulos que forman este libro intento definir dos conceptos complejos: sociedad civil y organizaciones o asociaciones civiles. Así, presento el desarrollo teórico sobre la relación entre estos conceptos y otros, tales como movimientos sociales y redes; posteriormente sigue un breve análisis sobre los cambios más recientes en el sistema político mexicano y la historia de las organizaciones civiles en México. En el tercer capítulo, que da título a este libro, expongo la relación teórica entre sociedad civil organizada y democracia.

Creí conveniente examinar la distribución geográfica de las OSC en México, relación existente entre la distribución de éstas en los estados mexicanos y la democracia local. Debido a que los estados en México ofrecen gran varianza en cuanto a niveles de educación, ingreso per cápita, urbanización y porcentaje de población indígena, entre otros, son útiles para evaluar el impacto de las OSC en su nivel de democratización.

El análisis se concentra luego en los miembros de las organizaciones, cuáles son sus características, las razones por las que deciden participar en ellas, sus valores y percepciones sobre la democracia y si la membresía en algún tipo de organización tiene mayor probabilidad que otra de promover valores democráticos. Mediante el testimonio de sus miembros, comparo distintas características de las organizaciones en términos de sus recursos, relación con el Estado, estructura interna, vínculos externos, nivel de institucionalización.

Para cerrar la investigación retomo la discusión sobre los mecanismos de conexión entre una sociedad civil organizada y la democracia en México. Tras hacer un balance de los avances y logros de las OSC, expongo algunos de los problemas que siguen enfrentando y los límites de su influencia en el desarrollo democrático del país.

I. DEFINICIÓN DE LOS ACTORES

LA SOCIEDAD COMO ACTOR: EL REDESCUBRIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL

Durante la tercera ola democratizadora (Huntington, 1991), el actor que atrajo más la atención de académicos, observadores y activistas fue la sociedad civil. Aun cuando la caída de regímenes autoritarios causada por movimientos sociales y populares no fue la norma, el estímulo para la democratización y, particularmente, la presión para completar el proceso sí vinieron típicamente de grupos independientes y movimientos u organizaciones civiles; en otras palabras, lo que O’Donnell y Schmitter han llamado la resurrección de la sociedad civil (1986: cap. 5).

La literatura sobre la sociedad civil ha sido muy modesta comparada con la que existe sobre el Estado (Bratton, 1994). El mejor punto de partida para el análisis es tal vez el trabajo histórico de los grandes filósofos europeos. Tanto en el pensamiento político clásico como en las teorías basadas en la ley natural, la sociedad civil era indistinta del Estado (Keane, 1988). Ambos conceptos se referían a un tipo de asociación política que regulaba el conflicto social mediante la imposición de normas que evitaban que los ciudadanos se hicieran daño entre sí. Desde la polis de Aristóteles al contrato social de Rousseau, el Estado encarnó la forma civil de la sociedad, que nació cuando el ser humano decide erigir una superestructura con autoridad política como medio para obtener seguridad y protección para todos (Bratton, 1994).

Hacia fines del siglo XVIII, los filósofos liberales empezaron a ver la sociedad civil como un medio de defensa contra el abuso de los líderes políticos. Uno de los exponentes más importantes de la sociedad civil en el siglo XIX fue Alexis de Tocqueville, que estaba interesado no sólo en una potencial tiranía de la mayoría, sino también en las contradicciones inherentes a dos principios democráticos: libertad e igualdad. Así, en la búsqueda de la igualdad, los ciudadanos otorgaron al Estado la facultad de proveer bienes públicos, pero al hacerlo, cedieron cierta libertad. Mientras el Estado se expandía, la vida civil era cada vez más fuertemente controlada e infiltrada. Tocqueville pensaba que el Estado debía ser vigilado por el ojo independiente de la sociedad civil, compuesto por una pluralidad de individuos que interactuaban y un grupo de asociaciones civiles atentas y autoorganizadas, cuyas funciones consistían en educar e inculcar en los ciudadanos atributos tales como la tolerancia, la moderación y el deseo de compromiso.

En su Filosofía del derecho (1821) Hegel claramente diferencia la sociedad civil del Estado, pero no asume que ésta represente una condición natural o armoniosa del ser humano. En cambio, Hegel ve la sociedad civil como un producto de una larga transformación histórica mediante la cual una naciente burguesía estableció una esfera de relaciones de mercado reguladas por la ley civil. Entre la familia y el Estado, la sociedad civil contenía no sólo transacciones comerciales, sino también formas voluntarias de organización tales como corporaciones, asociaciones profesionales y sindicatos.

En la visión de Marx, la sociedad civil era el producto histórico de la evolución de las relaciones de propiedad bajo el sistema capitalista. Como escenario de las relaciones económicas, la sociedad civil tenía las mismas fronteras que la base socioeconómica en oposición al Estado, que era una mera superestructura política y jurídica. Por ende, Marx veía el Estado como subordinado en sus relaciones con la sociedad civil y sus actos condicionados por los intereses de la clase dominante.

Distinto que Marx, Gramsci no asumía que la distinción entre Estado y sociedad civil reflejara la distinción que sí había entre la vida económica y política. En la visión de Gramsci existen dos grandes superestructuras: la sociedad política (o el Estado), que gobierna directamente mediante los instrumentos jurídicos y coercitivos de dominación; y la sociedad civil, que promueve valores éticos entre las masas ejerciendo su hegemonía ideológica y cultural. Aquélla representa la fuerza; ésta genera consenso. Para Gramsci, las ideas y los valores no volverían a servir para justificar una estructura de poder existente, sino que serían fuerzas creadoras capaces de transformar y redistribuir el poder. En este sentido, la sociedad civil era el dominio ideológico por excelencia y potencialmente la fuente de ideas hegemónicas y contra hegemónicas (Bobbio, 1988). Vaclav Havel en The Power of the Powerless (1985) ha llevado el argumento más lejos al asegurar que los actores civiles tienen la clave de la supervivencia o la derrota de los regímenes políticos totalitarios.

De esta revisión histórica queda claro que prácticamente todos los autores que desde el siglo XVIII se han referido a la sociedad civil han subrayado su papel de limitar o contener el poder del gobierno. Tocqueville, Gramsci, Durkheim y otros teóricos políticos y sociales parecen coincidir con la idea de que una sociedad civil densa —una que sea rica en instituciones y asociaciones sociales— debe facilitar el desarrollo de la democracia, porque crea las condiciones favorables para que las clases previamente excluidas del campo de la política se organicen colectivamente y superen el problema permanente del free rider gorrón, que generalmente obstruye la organización política en gran escala (Olson, 1965).

Ahora bien, existe desacuerdo en relación con las características que definen la sociedad civil; por ejemplo, Diamond la define como el escenario de la vida social organizada que es voluntaria, auto-generadora, (generalmente) auto-sustentable, autónoma del Estado y regulada por un orden legal o un conjunto de normas (1994).

De acuerdo con Schmitter (1997), la existencia de la sociedad civil depende de la presencia de cuatro normas de conducta. Éstas son autonomía dual, acción colectiva, no usurpación y civilidad. La autonomía dual se refiere a que los grupos de la sociedad civil sean independientes de fuerzas públicas y privadas. La acción colectiva se refiere a que los grupos sean capaces de debatir ideas relevantes y decidir cursos de acción para proteger o promover sus intereses. La no usurpación significa que los objetivos del grupo no incluyen 1) reemplazar las entidades públicas o los productores privados, 2) aceptar la responsabilidad de gobernar el país. La civilidad alude a que los grupos promuevan y protejan sus intereses respetando y confiando en otros grupos (Schmitter, 1997: 240).

Linz y Stepan definen sociedad civil como el ámbito de la sociedad política en donde grupos que se autoorganizan, movimientos e individuos, relativamente autónomos del Estado, intentan articular valores, crear asociaciones y vínculos solidarios para promover sus intereses (Linz y Stepan, 1996: 7). Por implicación, las asociaciones profesionales y los movimientos sociales de todo tipo forman parte de la sociedad civil. Linz y Stepan van incluso más allá que muchos otros estudiosos e incluyen en la sociedad civil a ciudadanos comunes que no son parte de ninguna asociación (1996: 8).

Aquí creo que es conveniente resaltar algunos puntos sobre la complejidad del concepto de sociedad civil que menciona Olvera (2001). La sociedad civil no es un actor colectivo homogéneo, es necesariamente plural y diversa; no es un espacio único o unificado, va más allá de sus organizaciones, y no está en su naturaleza propia