Adquisición de bienes por empresas públicas como política industrial: El sector eléctrico en México

Por Eliseo Díaz González

En este libro se estudia el impacto de las empresas públicas sobre el desarrollo de la industria, tratando de responder a la pregunta de cómo el abastecimiento a estas empresas contribuye a desarrollar a las firmas industriales asociadas a las empresas públicas. El suministro de bienes industriales a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) permit

• Idioma: Español
• Editorial: Colofón SA de CV
• Fecha de lanzamiento: 1 sept 2021
• ISBN: 9786078563197

Eliseo Díaz González

Es profesor investigador en el Departamento de Estudios Económicos de El Colegio de la Frontera Norte. Asimismo es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt. Doctor en economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, ha impartido diversas asignaturas y gran número de cursos y diplomados a nivel licenciatura y posgrado. También es miembro de comités editoriales de diversas revistas científicas de México y otros países, en las que desempeña labores de arbitraje. Pertenece a múltiples organizaciones científicas nacionales e internacionales. Además de investigar temas sobre finanzas públicas y política económica, sigue otras líneas de investigación relacionadas al crecimiento económico regional, inversión extranjera directa, migración internacional y remesas, sobre los que ha realizado diversas publicaciones y conferencias.

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Introducción

Esta investigación estudia el impacto de las empresas públicas sobre el desarrollo de la industria, tratando de responder a la pregunta de cómo el abastecimiento a estas empresas puede ayudar a desarrollar a las firmas industriales situadas en la parte inferior de la cadena productiva a la que aquéllas pertenecen.

La importancia de estudiar la industria de manufacturas eléctricas (ime) está en ser una actividad económica que ha mantenido por mucho tiempo una clara vinculación con el Estado, a través de suministrar bienes de capital a una actividad económica que éste ha desarrollado en el país por más de seis décadas, el servicio eléctrico. Esta condición ha valido para que a esta industria se le haya conferido por algún tiempo cierto carácter estratégico para el desarrollo nacional y sobre la que, en definitiva, recae una parte importante de las compras gubernamentales. Dicha importancia no sólo se da en términos del monto anual de la adquisición de bienes eléctricos demandados por el sector público y que es suministrado por esta industria, sino también, de manera particular, por la extensión a lo largo del tiempo y la reiterativa frecuencia de estas compras del gobierno que han dotado de una característica particular a la organización de la industria. Este atributo, en suma, incrementa el interés por estudiar esta industria porque más allá de las causas determinantes del equilibrio del mercado, hay un aspecto de política industrial que está detrás del desarrollo de este sector aún en la actualidad y que es necesario medir, analizar y evaluar.

El modelo de organización industrial mediante la formación de redes de grandes y pequeñas empresas se ha convertido en el paradigma del éxito industrial en economías abiertas¹, ya que constituye la forma de organización productiva superior a la organizada con base en la producción en masa. Piore y Sabel (1982) asocian este cambio a la extensión de las tecnologías de programación, el recorte en los ciclos del producto, la profundización de las relaciones de contratación y subcontratación, el resurgimiento del papel de las unidades de producción de tamaño medio y pequeño así como el nuevo énfasis de la competencia tanto en calidad como en precio de los productos.

La influencia de las compras gubernamentales y su relación con la industria es un tema que ha sido insuficientemente estudiado por la ciencia económica en México, no obstante que en el país el Estado mantuvo durante décadas un vasto aparato económico. Sin considerar las investigaciones que se llevan a cabo desde el punto de vista de la ingeniería, especialmente en el Instituto de Investigacio­nes Eléctricas, el análisis sobre esta empresa estatal se ha concentrado más desde el lado de la sociología, con estudios enfocados al análisis de la organización sindical y la gestión de la fuerza de trabajo en el que se ha escrito abundante literatura; pero también se han hecho estudios sobre la organización administrativa, como el de Aburto y Gómez (1991) o con un enfoque multidisciplinario como el compilado por Reséndiz-Núñez (1994), que han ayudado a profundizar el conocimiento de la empresa, más en un sentido extensivo, pero que no abordan las relaciones causa-efecto entre la firma estatal y el conjunto de la economía.

El suministro de bienes industriales a la cfe permitió desarrollar la industria de manufacturas eléctricas en el país, y en esa medida contribuyó a moldear la organización industrial adoptado por esta industria. En términos amplios el periodo de análisis de la investigación cubre desde 1960, el año de la nacionalización eléctrica, que marca el inicio de una política de desarrollo específicamente orientada hacia la industria de manufacturas eléctricas, hasta fines de los años noventa, ya avanzado el proceso de transformación de esta industria iniciado junto con el proceso de apertura económica. Sin embargo, antes de esa fecha hay un proceso de concentración creciente de la ampliación del servicio eléctrico en poder del Estado y existen también orientaciones de política dirigidas a desarrollar este sector. Ahora, estas condiciones para desarrollar la industria en cuestión se conservan hasta fines de los años ochenta y principios de la novena década, sin embargo, si deseamos conocer el efecto que la liberalización económica tuvo sobre esta actividad en particular no pueden dejar de analizarse estos años en donde se ponen a prueba las estructuras de gobernación dispuestas para hacer que funcionen las transacciones de equipos y materiales eléctricos. En todo caso la relación que mantiene el sector eléctrico con la industria manufacturera no termina de configurarse, y en esa medida y hasta donde la información estadística lo permita, buscamos analizar la conformación de esa relación a la luz de los nuevos tiempos, tratando de concluir una evaluación de la política de adquisiciones públicas que nos ayude a comprender esta modalidad particular de intervención económica estatal.

En el primer capítulo se establece el marco conceptual de la investigación, se proponen las hipótesis de trabajo, la bibliografía relacionada con el tema de la investigación y el marco teórico del estudio. En el segundo capítulo se hace una revisión de las vinculaciones entre política económica, estrategia de industrialización y desarrollo de la industria de manufacturas eléctricas. En el tercer capítulo se hace un análisis de la estructura de la industria y se demuestra la relación entre el presupuesto de inversión de la cfe y el desarrollo de la industria de ma­nufacturas eléctricas utilizando diferentes técnicas econométricas. En el capítulo cuarto se analizan la vinculación particular entre las tendencias de los sistemas eléctricos y la relación entre cfe y sus proveedores de equipos y materiales eléctricos. En este se incluye un extenso análisis de las compras de productos, la asignación de los contratos y los procedimientos de licitación y contratación a través de los cuales se definen las orientaciones generales de la política de adquisiciones. Finalmente el capítulo quinto hace una evaluación de la política de compras gubernamentales seguida para apoyar el desarrollo de esta industria, se discuten las hipótesis que se esgrimen tradicionalmente con relación a las políticas de compras gubernamentales y por último, se hace una estimación cuantitativa de los costos de desarrollar la industria de manufacturas eléctricas con base en compras gubernamentales, utilizando un modelo que es empleado con frecuencia en la literatura de industria infante basado en la estimación del excedente del consumidor. Este apartado describe además las conclusiones del estudio y las lecciones que se obtienen de esta experiencia particular de la política industrial, enfatizando la influencia que sobre el éxito o fracaso de esta política tiene la consideración de los costos de transacción.

Por último, la investigación concluye que, a través de la política de adquisiciones se privilegió la organización de industrias gigantes en el sector de manufacturas eléctricas, y se descuidó el desarrollo de pequeñas empresas que sirvieran de proveedoras de aquellas que aprovechaban el vínculo con la empresa estatal. Las empresas exitosas se organizaron alrededor de conglomerados industriales verticalmente integrados y desarrollaron mercados de especialización a través de los cuales diversificaron sus mercados atendiendo sectores industriales distintos al sector eléctrico. La creciente orientación hacia el segmento de partes automotrices es común a todas las grandes empresas de esta rama. Este resultado podría asociarse a errores de diseño de la política de compras de la empresa compradora, lo que repercute en fallas en la estructura de organización de la industria de bienes de capital. No obstante, en una rama industrial como la de equipos eléctricos, que es dominada a escala internacional por empresas gigantescas, se aprecia complicado para las firmas nacionales sobrevivir bajo una economía abierta sin tener la escala suficiente para enfrentar la competencia, ya sea luchando por mantener o conquistar mercados o a través de la capacidad para organizar alianzas, fusiones o realizar coinversiones con las firmas internacionales competidoras para expandir los mercados.

Las compras gubernamentales en este sector han sido un elemento insustituible para organizar el mercado de equipos eléctricos del país. Las empresas mexicanas líderes se beneficiaron de esa política en forma directa, pero tan importante como la entrega directa de pedidos y la importancia de éstos para el total de ventas de las empresas, fue la formación de un clima de negocios en el que los participantes en el mercado tenían la certidumbre de vender sus productos. Sin embargo, los resultados de la investigación confirman que, más allá de la mera importancia del volumen de compras, lo importante para permitir el desarrollo de las empresas proveedoras está en el tipo o la modalidad de la organización económica que surge de la interacción entre empresa principal y empresas suministradoras. Es decir, apunta hacia destacar la importancia del diseño de los contratos, la necesidad de alinear los objetivos de la política industrial con los objetivos implícitos en el diseño de los contratos, para contribuir al desarrollo de sectores industriales que tenga repercusión directa sobre el bienestar general de la sociedad.

La ineficiencia de las transacciones puede llegar a provocar que los efectos de la aplicación de grandes y continuos presupuestos a la compra de bienes y servicios producidos por empresas nacionales, tengan efectos contrarios a los buscados, con lo que se debe insistir en imprimir mayor eficiencia a esos procesos y reducir los costos de transacción. Por último, a manera de nota metodológica, cabe agregar que esta investigación inició con la pretensión de estudiar la influencia de las empresas estatales sobre la formación y el desarrollo de micro y pequeñas empresas. Sin embargo, un primer análisis reveló que los enlaces hacia atrás de las empresas públicas favorecen principalmente a grandes consorcios y que era menor o nula la vinculación de aquéllas con las pequeñas firmas, que es, se afirma, la forma de integración industrial y el patrón de desarrollo del sector manufacturera del país.²

La dificultad para enfocar ese problema, aparte los obstáculos de tipo documental que enfrentaría su estudio, condujeron a la necesidad de acotar dicha investigación y dirigirla a un efecto más específico, comprender la importancia de una política de fomento industrial basada en compras gubernamentales y preguntarse si el Estado fue capaz de inducir una tipo comparativamente más eficiente de estructura industrial en las ramas donde su influencia haya sido determinante en términos de la demanda de productos. Al final, el ejercicio resultó en una forma diferente de pensar los problemas y las estrategias del desarrollo industrial de México que son aplicables, ciertamente, a otras economías emergentes.

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¹ Al véase los trabajos de Mi. Storper: Regional Worlds of Production: Learning and Innovation in the Technology Districts of France, Italy and the USA, en Regional Studies, Vol 27.5, 1992, pp-433-455; Territorial development in the global learning economy: the challenge to developing countries, Review of International Economics 2(3), pp. 395-423, 1995. También el estudio de F. Pyke: New Directions in Policies to Promote Innovation and Development for smes, preparado para la Conferencia Internacional "Economics and Policy of Innovation;: Networks of firms and Information Networks", Piacenza, Italia, Junio pp-5-7, 1996; y el de P. Cooke, "The New Wave of regional innovation networks: analysis, characteristics and strategy, en Small Business Economics 8, 99. 1-13, 1996. Para el caso de México, Ruiz Durán y Kagami (1993), Ruíz Durán y Dussel (1999) han estudiado los vínculos interempresariales en la pequeña y mediana industria.

² El modelo de crecimiento industrial ha promovido una escasa integración del sector industrial con el resto de la economía y al interior del sector entre una rama industrial y otra. Como consecuencia de ello, afirma, se encuentran el desequilibrio de la actividad productiva y se margina la utilización y el desarrollo de procesos de fabricación más adecuados a la dotación de recursos existentes internamente. Huerta (1986: 36-37)

Capítulo 1. Las adquisiciones públicas como política industrial. El caso del sector eléctrico

En este libro se estudia el impacto de las empresas públicas sobre el desarrollo de la industria manufacturera, tratando de responder a la pregunta de cómo el abastecimiento a estas empresas puede ayudar a desarrollar a las firmas in­dustriales situadas en la parte inferior de la cadena productiva a la que éstas pertenecen.

La importancia de estudiar la industria de manufacturas eléctricas (ime) está en ser una actividad económica que ha mantenido por mucho tiempo una clara vinculación con el Estado, a través de suministrar bienes de capital a una actividad económica que éste ha desarrollado en el país por más de seis décadas, el servicio eléctrico. Esta condición ha valido para que a esta industria se le haya conferido por algún tiempo cierto carácter estratégico para el desarrollo nacional y sobre la que, en definitiva, recae una parte importante de las compras gubernamentales. Dicha importancia no sólo se da en términos del monto anual de la adquisición de bienes eléctricos demandados por el sector público —estimado en 1 200 millones de dólares en el 2000— y que es suministrado por esta industria, sino también, de manera particular, por la extensión a lo largo del tiempo y la reiterativa frecuencia de estas compras del gobierno que han dotado de una característica particular a la organización de la industria. Este atributo, en suma, incrementa el interés por estudiar esta industria porque más allá de las causas determinantes del equilibrio del mercado, hay un aspecto de política industrial que está detrás del desarrollo de este sector aún en la actualidad y que es necesario medir, analizar y evaluar.

La hipótesis de trabajo parte de considerar que el suministro de bienes y materiales eléctricos fue un factor muy poderoso para estimular el desarrollo de la industria de manufacturas eléctricas, y constituye en la actualidad un elemento crucial para explicar su desempeño reciente y fundamentar una reestructuración que oriente su desarrollo futuro. Esas transacciones reflejan una modalidad particular de política industrial, la política de compras gubernamentales.

Si bien en el sentido común las compras de gobierno suelen asociarse con crecimiento de los sectores económicos beneficiados y suele invocarse frecuentemente como instrumento para desarrollar micro y pequeñas empresas, una mayor formalización económica de esta forma de considerar a las compras de gobierno fue introducida por N. Geroski (1992) en el artículo Procurement as industrial policy, publicado en el Journal of industrial economy en septiembre de 1992.

La investigación partió de esta hipótesis inicial y la aplicó al caso particular del sector eléctrico en México para aclarar qué tanto resulta factible para el caso mexicano esa afirmación, en un sector industrial que es emblemático de la asociación entre Estado y empresarios, como es el caso del sector eléctrico y la industria fabricante de bienes de capital para este sector.

La hipótesis trata de ser validada utilizando el enfoque de la economía de costos de transacciones, basado en algunos de los avances de esta teoría desarrollados por O. Williamson, para quien el suministro de bienes relevantes une a las empresas compradoras y las empresas proveedoras en una relación que se desenvuelve en un contexto de incertidumbre y risgo de oportunismo y daño moral. Dicha relación evoluciona primero hacia la inversión en activos específicos de esas operaciones de suministro y después hacia la formación de un monopolio bilateral para el caso particular de los bienes comerciados. La solución a este problema del monopolio puede ayudar a la estabilidad del equilibrio de los mercados pero puede asimismo profundizar el desequilibrio de éstos. Es ahí donde la utilidad de la política industrial debe contribuir a promover el equlibrio de los mercados, potenciando las ventajas de la consolidadción de los pedidos a través de las compras gubernamentales.

Los resultados se presentan a lo largo de todo el documento, particularmente en los capítulos 3 y 5, y en este último se recogen además las conclusiones y las lecciones que dejan esta investigación.

La investigación permite confirmar que la industria de manufacturas eléctricas creció por efecto de la inversión pública en electricidad, variables que mantienen una relación directa, aunque no siempre se exprese de manera contundente. Además del efecto directo que la entrega de pedidos sobre una base anual tiene sobre las empresas industriales individualmente consideradas, el aliento a este tipo de empresa provenía también de cierto clima de negocios creado alrededor de la posibilidad de suministrar estos bienes a la empresa estatal eléctrica. La repetición de los pedidos, es decir conforme las transacciones cobran mayor relevancia para ambas empresas proveedor–comprador, más fuerte es el efecto sobre el desarrollo de las empresas proveedoras.

El sector de manufacturas eléctricas surgió y se desarrolló a lo largo del proceso de electrificación del país, de ahí brotó ese mercado único que fue la cfe. El modelo de economía cerrada sirvió como invernadero para que esta relación progresara pero, a medida que se abre la economía y las empresas incrementan la escala de sus operaciones y diversifican su producción, esa relación tiende a disminuir. En la actualidad el monto de pedidos de la cfe disminuye mientras que esta rama industrial crece y las grandes empresas entran a un proceso de internacionalización, de ahí que un modelo econométrico, como el desarrollado en el capítulo III, que trate de establecer esa correlación arroje resultados contrarios a la relación apuntada.

La dinámica industrial de este sector es también otro factor que alienta el crecimiento económico y esta es una variable que refuerza el efecto sobre el crecimiento económico de los suministros anuales que hacen las empresas a la cfe. Esto habla de los márgenes de autonomía que tienen estas empresas, vinculadas en una relación de dependencia frente al poder monopsónico de la firma estatal. Una línea de investigación en el futuro podría indagar acerca de en qué medida la escala multiproducto de estas empresas determina ese margen de autonomía de las firmas manufactureras.

El proceso de cambio tecnológico experimentado por esta industria no ayuda a sostener las hipótesis originalmente planteadas, al menos al nivel de las evidencias estadísticas disponibles. Inicialmente suponíamos que la política de adquisiciones implicaría un estímulo adicional al desarrollo de la industria aparte del proveniente del esquema de protección general brindado por la política industrial al resto de las actividades industriales. Suponíamos también que, juntos, ambos esquemas permitirían un desarrollo más acelerado comparado al que se tendría en ausencia de esa fuerza o impulso adicional. Sin embargo, a decir de los avances en el cambio técnico en las manufacturas compradas al de la industria de manufacturas eléctricas parece que ésta no alcanzó los niveles de aquélla, el cambio técnico medido como la productividad del trabajo. Es decir, esto significa que las empresas de la ime no son más eficientes desde el punto de vista de la utilización de la tecnología, comparativamente al resto de las empresas manufactureras y en este sentido la singularidad del beneficio extraordinario de la política de compras gubernamentales no discriminó esta variable a favor de estas empresas.

Por otra parte, los costos de esta política de compras, que aparecen en el capítulo V y que fueron calculados considerando el excedente del consumidor y utilizando un modelo de industria infante, permiten concluir que la sociedad tuvo que pagar un costo incremental superior a los beneficios para desarrollar una industria de bienes de capital de base nacional. Estos costos miden el diferencial de precios entre los bienes importados y los bienes sustitutos producidos en México, alentados por el interés de desarrollar la industria nacional.

Sin embargo, no se descarta que en un enfoque microeconómico que analice el caso de un grupo de empresas grandes del sector, pueda encontrarse evidencias suficientes de la elevada productividad y niveles de eficiencia iguales o superiores a las firmas manufactureras en general. Esto, sin embargo, no ocurre con el tratamiento de las cifras de valor agregado sectorial.

Más que calificar de inviable a una política de compras gubernamentales que sirva para dirigir u orientar el cambio en la industria, creemos que estas conclusiones brindan más argumentos para sopesar en mejores términos la magnitud del reto que significaba desarrollar una industria de bienes de capital de base nacional. La escala de las inversiones, el tamaño requerido de las empresas, las necesidades de capital de trabajo y la disposición de recursos para financiar las ventas de las empresas, son factores que limitan la entrada de nuevos participantes en las industrias de bienes de capital y a la postre inhiben el cambio técnico en la industria. Una comparación de la productividad de ésta respecto a la de la industria manufacturera en general se antoja que pueda resultar siempre inequitativa. Una nueva línea de investigación tendría que comparar dos industrias de bienes de capital para poder arribar a conclusiones más firmes sobre la brecha de productividades.

Los costos de transacción en el sector eléctrico afectan la relación proveedor-comprador, contribuyendo a reducir no sólo la eficiencia de las operaciones con sus correspondientes efectos sobre el bienestar social, sino también incrementando el costo social de estas políticas. Pese a que no se encontraron evidencias de que el costo de transacciones repercuta de manera directa sobre el crecimiento económico sectorial, el concepto de flujo circular ayuda a comprender que el efecto de esta política, con costos de transacción, impide que el crecimiento sectorial alcance su nivel potencial.

En una mayor profundidad del análisis, agregaríamos que el desarrollo de la industria con base en las adquisiciones públicas habría sido inhibido por un inadecuado esquema de incentivos organizados a través de esa política. Creemos que esto pudo deberse a que las políticas de adquisiciones no reflejaron adecuadamente las prioridades establecidas por la política de desarrollo. Esto es sobre la base de un análisis de equilibrio parcial y no de equilibrio general, que podría determinar con mayor amplitud los logros de esta política.

La enseñanza básica que se obtiene de este ejercicio es que no puede entenderse la política industrial a través de compras gubernamentales si no se considera la microeconomía de las organizaciones productivas que reciben los beneficios o que tienen el impacto directo de dicha política. La organización económica de las empresas de este sector determina crucialmente los resultados de la política industrial porque los costos de transacción varían dependiendo de las estructuras de mercado, en términos generales, puede afirmarse que éstos tenderán a ser mayores conforme dichas estructuras incorporen elementos de competencia. Además, dichos costos serán más elevados comparativamente a los que predominarían en un escenario de empresa principal y empresas proveedoras de capital privado, porque las fusiones de capital o cualquier otra arreglo de tipo vertical entre empresas públicas y empresas particulares están, en la práctica, canceladas por factores institucionales. Este es un desafío teórico que enfrenta la economía del costo de transacciones.

La teoría sostiene que la integración vertical no se asocia solo a ventajas tecnológicas sino también ésta puede obedecer a factores transaccionales. Esto significa que el ahorro de costos de transacción puede llevar a la fusión de dos o más empresas que en la situación original entablan sus intercambios a través del mercado. La alternativa a la fusión o integración vertical es resistir costos transaccionales crecientes, generar condiciones para el desarrollo de conductas opor­tunistas especialmente de parte de quien ejerce el control o el poder de mercado en esos intercambios, lo que dependerá del tipo de estructuras de mercado que predomine en uno y otro lado de la cadena productiva. Un costo transaccional adicional es enfrentar precios no competitivos, monopólicos u oligopólicos, o controles o restricciones de precios cuando lo que predomine sea el poder monopsónico de la firma compradora.

Una conclusión de esta investigación es que los derechos de propiedad se con­vierten en un obstáculo que inhibe la integración vertical, de manera que en un esquema de asociación entre una firma gubernamental compradora y empresas abastecedores privadas, como el considerado en este estudio, el camino de los costos transaccionales crecientes parece una ruta que, de manera obligada, esa interface se verá obligada a recorrer. El estudio realizado lleva a sugerir que esta condición puede restar efectividad a una política industrial que pretenda desarrollar ramas o sectores industriales bajo la fórmula de compras gubernamentales, si no atiende las conductas económicas de la empresa beneficiadas.

Capítulo 2. Transacciones, organización industrial e industrialización

La investigación trata de aclarar cuál ha sido la influencia del abastecimiento de la cfe con la industria manufacturera de bienes y equipos eléctricos, y si esta industria refleja en su organización el peso o la importancia de las relaciones de abastecimiento que las empresas industriales pertenecientes a este sector mantienen con la cfe.

Para el sentido común el suministro de pedidos u órdenes de trabajo a las empresas estatales es un instrumento capaz de convertirse en un importante motor para el desarrollo de las empresas proveedoras. La justificación más amplia para promover la intervención del Estado en la economía se debe a la teoría del desarrollo, la cual, a partir de la idea del círculo de la pobreza, propone el dirigismo estatal como la fórmula para impulsar las economías atrasadas, a