Cárcel, derecho y política

Por Jorg Stieppel

 Este libro es una denuncia documentada sobre el deplorable estado del sistema penitenciario chileno y su total falta de adecuación a los estándares de respeto y protección de derechos fundamentales que todo Estado democrático  debiera observar. Es también una interpelación al poder judicial por no hacer cumplir las leyes en el ámbito penitenciario, actitud consentida y aprovechada por el poder ejecutivo y vergonzosamente ignorada por el poder legislativo.   El autor describe la evolución de la política criminal chilena en los años posteriores a la dictadura, poniendo en evidencia su orientación predominantemente represiva, que vulnera los derechos esenciales de las personas privadas de libertad. A partir del análisis de cientos de sentencias de las Cortes de Apelaciones de Santiago y San Miguel, Jörg Stippel grafica por qué las cárceles en Chile «siguen siendo principalmente lugares sin ley». Esto, reconociendo la existencia formal de normas que pretenden garantizar ciertos derechos a las personas privadas de libertad y pesquisando cuál es la implementación real de las leyes. Los casos estudiados muestran cómo la institucionalidad obstaculiza una protección jurídica efectiva y frustra sistemáticamente el ejercicio de los derechos de los reclusos.

• Idioma: Español
• Editorial: LOM Ediciones
• Fecha de lanzamiento: 30 jul 2015

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trabajo.

A manera de prólogo

Raquel Gutiérrez Aguilar*

La cárcel es, según mi propia experiencia vital, un laboratorio de lo social por excelencia. En ningún otro sitio como en las cárceles se condensan y exhiben de forma descarnada los rasgos más íntimos de una estructura social nacional. Así, si las cárceles bolivianas eran y continúan siendo territorios donde la capacidad normativa del Estado muestra sus enormes límites y, por lo mismo, la capacidad autorganizativa de lo social se despliega con energía de forma intermitente; en México, las prisiones son, básicamente, espacios de corrupción fuertemente jerarquizados donde se ejerce un férreo control paraestatal sobre los prisioneros. En tal sentido, lo que Stippel retrata en las siguientes páginas, al estudiar la situación de los reclusos en cárceles chilenas y los medios a su disposición para ejercer derechos, es el autoritarismo legalista que impregna a esa sociedad del sur del continente.

Tal calidad de las prisiones o, más bien, de las maneras en que cada sociedad trata a sus delincuentes —tengan estos sentencia o no— está impregnada, sin velo alguno, de las más rígidas y naturalizadas nociones sobre el orden deseable y sobre las formas de convivencia admisibles que configuran esa especie de imaginario compartido que opera en el fondo de un cuerpo nacional. Ese es, creo yo, el mayor mérito que tienen las investigaciones del profesor Stippel: al centrar la atención en lo que ocurre al interior de los muros de los penales; al indagar profundamente no solo en los

procedimientos y reglamentos que norman la vida cotidiana de quienes están privados de libertad, sino atendiendo críticamente al

*  Profesora e investigadora de la Universidad Autónoma de Puebla; exprisionera política en Bolivia entre 1992 y 1997, donde conoció y trabó amistad con el autor de este trabajo.

Ocurre, a mi manera de entender, que la vida política de las sociedades nacionales contemporáneas está siempre sostenida en al menos tres pilares de intelección compartidos, que en ocasiones son explícitos, pero que la mayoría de las veces operan como sentido práctico, implícitamente, sin ser casi nunca revelados. Me refiero a los criterios morales más íntimos que fijan y distinguen lo que será socialmente admisible de lo que no lo será; a los criterios legales que delimitan lo que se considerará socialmente permitido de lo que no; y a los criterios procedimentales que diagramarán de manera cotidiana y reiterada la forma en que los dos primeros criterios configuran la interacción concreta entre sujetos de manera inmediata. En tal dirección, como cualquier prisionero aprende muy pronto, los procedimientos son el sitio por excelencia donde el ejercicio de sus derechos se evapora; es mediante procedimientos y regulaciones secundarias como se ejerce el desconocimiento real de garantías que otras leyes le otorgan. Y esto ocurre tanto en la prisión como en el proceso. Justamente en los desfases, incoherencias y traslapes —formales y materiales— entre los niveles morales, legales y procedimentales que regulan la vida social —y en particular, la vida de los prisioneros— es donde se replica el orden de mando implícito en cada sociedad. Y es ahí, en ese intersticio, donde el trabajo de Stippel, más allá de lo estrictamente jurídico, adquiere relevancia: exhibe las altas dosis de injusticia y arbitrariedad que admitimos y convoca a someterlas a crítica.

Para finalizar, quiero reconocer al autor la tenacidad con la que se ha esforzado durante casi veinte años  por conocer e introducir cambios en el sistema carcelario, en el régimen penitenciario y en los procedimientos penales que son, a fin de cuentas, los soportes materiales de la llamada «administración de justicia» en varios Estados republicanos de corte liberal en América Latina. Tenacidad que se hilvana tanto con una notable agudeza para la crítica jurídica, cultivada también en la academia, como con la inmensa sensibilidad humana que es, para mí, el rasgo más entrañable del autor del presente volumen. Así, más allá de la relevancia que su trabajo pueda tener para la discusión experta en torno a lo procedimental-penal y a la administración penitenciaria, el trabajo de Jörg Stippel se inscribe en el torrente de actividades que realizan quienes sueñan y trabajan para construir formas de convivencia más respetuosas y, en el fondo, más democráticas.

Puebla, México, septiembre de 2012.

Introducción

A. Objetivo del libro

Este libro tiene un objetivo práctico: pretende interpelar al poder legislativo por su constante desinterés en la adecuación efectiva del sistema penitenciario chileno a los estándares de un Estado democrático de derecho. Desea, a su vez, promover una discusión sobre la negativa sistemática del poder judicial para hacer cumplir las leyes en el ámbito penitenciario, actitud consentida y aprovechada por el poder ejecutivo que, en último término, es el responsable de mantener un sistema con graves deficiencias operativas que vulneran sistemáticamente los derechos de las personas en reclusión.   

Nuestro trabajo busca convocar a una  discusión acerca del modelo de política pública penitenciaria adoptado por los Gobiernos democráticos. En esta dirección, en el primer capítulo se aborda la evolución de la política criminal chilena en los años posteriores a la dictadura y se pone en evidencia su orientación predominantemente represiva, abandonando la adecuación del sistema penitenciario a las exigencias del Estado de derecho. Se plantea la interrogante de si al finalizar el régimen autoritario, liderado por el dictador Pinochet, se han abierto nuevas posibilidades para que los derechos de las personas privadas de libertad se fortalezcan. Igualmente, nos preguntamos si la cooperación internacional puede efectivamente jugar un rol en este proceso. La investigación contribuye a reflexionar sobre el proceso de democratización que ha tenido lugar hasta ahora y es un llamado a hacer realidad la participación de los reclusos en el Estado de derecho y en las conquistas de la democracia, pero no se agota allí. Este libro  muestra vías y problemas en la juridificación del sistema penitenciario y con ello sirve como referencia para futuras iniciativas de reforma.  

La investigación que hemos realizado revela en su segundo capítulo graves deficiencias en el accionar de los jueces, las que han sido claramente ilustradas con casos concretos.  Es el «libro negro de la justicia chilena» en cuanto a la protección de derechos

constitucionales de personas detenidas. «Del dicho al hecho hay mucho trecho» es probablemente la mejor frase para describir los problemas que enfrenta una persona privada de libertad que pretende hacer valer sus derechos en Chile. En sociología del derecho se habla del problema de la efectividad de una norma[1].

El texto expone por qué las cárceles en Chile siguen siendo principalmente lugares sin ley. Lo hace reconociendo la existencia formal de normas que pretenden garantizar ciertos derechos a las personas privadas de libertad. Queremos poner nuestro foco de atención  en la práctica, en la implementación real de las leyes. El análisis presupone la vigencia de las normas y busca las razones de su ineficacia en las actuaciones de los que aplican la norma, aquí, principalmente los funcionarios de la administración penitenciaria y los jueces.

Dado que la mayoría de los actores involucrados siguen ejerciendo funciones judiciales y algunos de ellos han ascendido en la jerarquía, este estudio es de gran  actualidad. Lo mismo puede decirse de los procedimientos de la administración penitenciaria. Los casos estudiados muestran cómo la institución obstaculiza una protección jurídica efectiva y frustra sistemáticamente la eficacia de los derechos de los reclusos. El desarrollo del texto ofrece argumentos para los procesos judiciales, puestos a disposición para que tanto los reclusos como  los abogados puedan respaldar sus estrategias de demanda de derechos, alegando tales insuficiencias y mejorando así sus perspectivas de éxito. A su vez, las insuficiencias en la actividad de control judicial y los procedimientos de la administración penitenciaria pueden ser considerados en la elaboración de un proyecto de ley destinado a darle una base legal al sistema penitenciario.

Se trata de un trabajo que puede clasificarse al interior de  la investigación sociojurídica que es, según Karl-Ludwig Kunz, una perspectiva orientada a la aplicación. Esta sirve concretamente como espejo del  sistema de justicia criminal chileno, a fin de abrir la posibilidad de aprender de las experiencias sistemáticamente analizadas. Esperamos que no solo abogados se interesen en su lectura, ya que la finalidad de este libro excede el público de expertos que conforma esta área, planteándonos como posibilidad que todos los actores puedan encontrar en este trabajo los elementos necesarios para encausar  una discusión política. Un debate a cuyo término esperamos existan mejores posibilidades para las personas privadas de libertad de hacer prevalecer sus derechos. El objetivo es que se perciba a los reclusos, presos, internos, caneros, delincuentes encarcelados como «ciudadanos tras las rejas». Los casos analizados aquí demuestran que para ello aún falta recorrer un camino largo.

Es importante resaltar que en ningún momento hemos querido ser parciales. No es este un libro contra los jueces o funcionarios penitenciarios y a favor de los presos. Nuestra orientación son los principios del Estado democrático de derecho. Esperamos, por ello, que tanto jueces como funcionarios penitenciarios y personas privadas de libertad puedan compartir nuestro análisis. En el mejor de los casos, esta publicación servirá de base para reuniones de discusión conjunta. Podemos imaginar una mesa redonda donde jueces, funcionarios penitenciarios y personas privadas de libertad debatieran formas de generar confianza y mejorar el acceso a la justicia. Otra reunión podría convocar a  representantes del Ministerio Público, defensores públicos, funcionarios penitenciarios y personas privadas de libertad que podrían discutir, por ejemplo, cómo viabilizar que la Unidad de Protección de Víctimas y Testigos también se haga cargo de casos en los que un «ciudadano tras las rejas» denuncia ser víctima de un posible hecho delictivo cometido al interior de la cárcel.   

A pesar de que nuestro análisis se centra en el estudio del caso chileno, las problemáticas descritas se dan en menor o mayor medida también en otros países. En este sentido, el lector va a encontrar referencias a Alemania,  Estados Unidos  y a la jurisprudencia de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La situación de desprotección legal y  falta de efectividad de las normas en el ámbito carcelario se da igualmente en otros países de la región, como, por ejemplo Argentina, Guatemala, México y Uruguay. Por ello entendemos también nuestra publicación como una  invitación a realizar otros estudios acerca del discurso legal y de la práctica judicial en el ámbito penitenciario[2].

Además de su importancia práctica, por la temática tratada, este estudio tiene un valor científico particular. Hasta ahora no existen otras publicaciones que aborden lo que constituye la temática central de este trabajo, como tampoco compendios de las iniciativas legislativas dirigidas a reformar el sistema penitenciario. Tampoco hay publicaciones sobre la forma de enfrentar los déficits prácticos en la actividad judicial y el proceder de la administración penitenciaria durante el proceso judicial. Por esto, la investigación ofrece un extenso material de estudio que presenta la temática tratada de forma asequible a un amplio público. En la práctica, es un material que esperamos sirva como base para estudios posteriores. 

Los casos que sirven de base para el análisis se dictaron cuando se comenzó a introducir la reforma procesal penal en Chile. Todavía existía la esperanza que este proceso de reforma tendría un impacto positivo en el mejoramiento de la protección jurídica de las personas privadas de libertad. Ahora que la reforma es una realidad consolidada, sabemos que el impacto ha sido mínimo. A su vez, no han cambiado los problemas que se dan durante la tramitación de los recursos constitucionales. Una persona privada de libertad tiene que enfrentar hoy los mismos obstáculos al reclamar el respeto de sus derechos que aquellos que analizamos en el presente trabajo. Es lamentable que las recomendaciones y conclusiones de nuestro estudio no hayan perdido nada de su vigencia[3]. El trabajo más actual a este respecto es el estudio piloto realizado el año 2011 por el Instituto Nacional de Derechos Humanos. Este comprueba que no hubo mejoras en cuanto a la protección jurídica de las personas privadas de libertad. El Gobierno aún no cumple con las obligaciones asumidas a nivel internacional. Ya en 1995 el relator especial contra la tortura de la ONU, Nigel S. Rodley, recomendaba que: «Los jueces deben aprovechar plenamente las posibilidades que brinda la ley en cuanto al procedimiento de hábeas corpus (procedimiento de amparo). En particular, deben tratar de entrevistarse con los detenidos y verificar su condición física. La negligencia de los jueces con respecto a esta cuestión debería ser objeto de sanciones disciplinarias»[4].

Nuestro estudio comprueba la forma negligente en que todavía son tramitados los recursos constitucionales de amparo y protección, cuando una persona privada de libertad recurre a su uso. No hemos encontrado un solo caso donde un juez se haya entrevistado con los detenidos antes de fallar. Menos existen antecedentes que hagan suponer que algún ministro haya sido sancionado por vía disciplinaria por no proceder de esta manera. A pesar de ello, el Gobierno chileno parece ignorar la recomendación previamente citada.

En el informe de seguimiento del relator especial (2006), el Gobierno informó «que el hábeas corpus se encuentra plenamente vigente en el país»[5]. Uno quisiera añadir que desde esta perspectiva (formal) la situación durante los diecisiete años de dictadura militar no era muy diferente: el hábeas corpus estaba formalmente vigente. A pesar de ello, ni el Comité por la Paz en Chile (COPACHI) ni posteriormente  la Vicaría de la Solidaridad lograron imponer el «imperio de ley» mediante este recurso constitucional. También el informe Valech describe que los éxitos constituyeron una excepción.   

En materia penitenciaria, Chile todavía viola las obligaciones asumidas a nivel internacional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos resuelve constantemente que «la salvaguarda de la persona frente al ejercicio arbitrario del poder público es el objetivo primordial de la protección internacional de los derechos humanos». En este sentido, la inexistencia de recursos internos efectivos coloca a una persona en estado de indefensión... no basta con que los recursos existan formalmente, sino que es preciso que sean efectivos, es decir, se debe brindar a la persona la posibilidad real de interponer un recurso sencillo y rápido que permita alcanzar, en su caso, la protección judicial requerida. La existencia de estas garantías «constituye uno de los pilares básicos, no  solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención»[6].

¿Cabe preguntarse qué justicia merece Chile tras más que dos décadas de iniciada la transición hacia la democracia y la construcción de un Estado democrático de derecho?. Creemos que amerita una justicia que «entre» a las cárceles, que considere a la persona privada de libertad como sujeto de derecho. Esperamos que este libro sirva para identificar algunos obstáculos a superar en este camino.

B. Investigaciones previas

En Chile existen algunas  publicaciones aisladas que abordan el tema de la juridificación[7] y la protección jurídica en las cárceles.

Una de las pocas investigaciones empíricas es el trabajo de Gastón Gómez Bernales, publicado en 2005. Su investigación se centra en la eficacia del recurso de protección y fue financiada por la Fundación Ford. Gómez examinó cerca de 10 000[8] recursos de protección[9] interpuestos ante la Corte de Apelaciones de Santiago entre los años 1990 y 1998. Incluyó además en su estudio la jurisprudencia dictada por la Corte Suprema respecto de las impugnaciones a los recursos de protección, analizando para ello  las sentencias dictadas en el período 1998-2003[10].

El objetivo del trabajo era preguntarse por la interpretación que se hacía de los derechos fundamentales en la jurisprudencia relacionada con los recursos de protección. En el marco de la investigación empírica me he remitido ocasionalmente a los resultados de su trabajo. Como material de estudio, Gómez utiliza todos los conflictos

jurídicos expuestos en los recursos de protección. Por ello, no se trata exclusivamente de demandas de personas privadas de libertad, que suman solo un total de noventa y ocho reclamos presentados contra Gendarmería de Chile (en adelante GENCHI). La mayoría de las sentencias implica a ciudadanos libres que recurren a recursos de

protección contra las decisiones de otros tribunales u otros organismos del Estado. Esta circunstancia se explica porque el recurso de protección es usado en la práctica judicial como un sustituto de la jurisdicción contencioso-administrativa, ausente en Chile.

La mayor parte de los noventa y ocho recursos de protección interpuestos contra GENCHI tuvo como objeto litigioso problemas de salud de los reclusos. Gómez analiza los recursos junto con aquellos dirigidos contra Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones. Se trata de recursos relacionados con la seguridad pública. Los recursos interpuestos contra las policías presentan una tasa de éxito significativamente más baja que aquellos dirigidos contra otras instituciones públicas. Menos de la mitad de los recursos admitidos recibe una sentencia favorable (en total 3,1 % contra Carabineros y 3,2 % contra Investigaciones). La situación es distinta respecto a GENCHI. En este caso la tasa de éxito es de 7,1 %, casi la  misma cifra  que arrojan los restantes recursos presentados contra otras instituciones públicas[11].

Gómez concluye que el recurso de protección no garantiza eficazmente la protección de los derechos fundamentales de los reclusos. La Corte soslaya decidir sobre estos problemas. Cuando se afectan los derechos fundamentales protegidos por la Constitución, las sentencias prácticamente no contienen ninguna argumentación. Ni una sola sentencia contiene exposiciones acerca de los derechos fundamentales de los reclusos. Al  tratarse de beneficios carcelarios, las cortes rechazan prácticamente todos los recursos. Como fundamentación señalan que se trata de asuntos privativos del ámbito de funciones de GENCHI. Las cortes rechazan sin ninguna fundamentación los recursos incluso cuando se trata de amenazas, actos violentos o

maltratos. El autor atribuye la poca eficacia del recurso de protección al continuo incremento en la cantidad de recursos acumulados en los años noventa. Este hecho llevó a que la Corte Suprema dictara un auto acordado para restringir las posibilidades de protección jurídica.

De esta forma se redujeron finalmente las garantías de un proceso con arreglo al Estado de derecho[12].

Cabe mencionar además los informes sobre derechos humanos realizados por la Universidad Diego Portales, que han sido publicados anualmente, desde el año 2002, con el apoyo del Fondo John Merck y la Fundación Ford. Estos informes  contienen exposiciones sobre las violaciones a los derechos humanos de las personas privadas de libertad en el capítulo denominado«Situación en las cárceles». En los últimos años se han incluido breves presentaciones sobre la eficacia de los mecanismos de protección jurídica. En el capítulo ii se tratarán algunos de los datos y las afirmaciones contenidos en tales informes.

Por su parte, en el curso del trabajo del Proyecto Reforma Judicial de la GTZ, se elaboraron también diferentes estudios y dos textos de enseñanza dedicados a la ejecución de penas y a los derechos vigentes durante la privación de libertad[13]. En su momento, haremos  las necesarias referencias.   

Stephan Kendall Craig publicó, en 2010, un primer libro doctrinario, Tutela Judicial Efectiva en la Relación Jurídica Penitenciaria, en Chile. En este trabajo reproduce el contenido de varios recursos de protección y amparo presentados en materia penitenciaria, llegando a la conclusión de que la acción constitucional de protección «no es la vía adecuada para la tutela de la relación jurídica penitenciara, ya que se trata de una acción constitucional genérica dentro de nuestro ordenamiento [...] y meramente cautelar». A pesar de ello, se la está usando como una «verdadera instancia contenciosa administrativa». Kendall Craig afirma que el uso de las acciones de protección y amparo obedece «a la ausencia de procedimientos contenciosos administrativos (judicatura contencioso-administrativa especial) y a la ausencia de procedimientos especiales para la tutela de los derechos del recluso». A su vez, destaca que Chile, al no garantizar una tutela judicial efectiva, está incurriendo en la violación de la Convención Americana de Derechos Humanos[14].

El trabajo más reciente de revisión del funcionamiento de los mecanismos de tutela de los derechos humanos, lo realizó el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH). Este analizó, entre enero y agosto de 2011, un total de 105 acciones de protección y 731 recursos de amparo presentados contra Gendarmería de Chile en las Cortes de Apelaciones de Santiago y San Miguel. De las acciones de protección, solo 2 fueron acogidas, lo que equivale a un 1,9 %. De los recursos de amparo, solo 7 fueron acogidos, lo que equivale al 0,9 %[15].

Una posible razón, con la que los investigadores del instituto explican el bajo porcentaje de éxito de los recursos de protección es que «con la mera respuesta de Gendarmería, la Corte da por cerrado el caso, sin verificar que realmente la institución en cuestión haya adoptado todas las medidas.» Igualmente hacen notar que «la Corte estableció que la administración de las medidas a adoptar en los Centros Penitenciarios corresponde a Gendarmería en virtud de su Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, por lo que ella no estaría en condiciones de adoptar medidas protectoras. Esto es problemático, ya que cuando el tribunal resuelve el caso en virtud de las facultades del Reglamento, le está dando una mayor jerarquía normativa que a la Constitución, cuando es esta última la que mandata al tribunal para que restablezca el imperio del derecho»[16]. Volveremos  sobre este punto más adelante (capítulo 3, D.III).

En relación con el procedimiento, los responsables de la investigación critican que este —en el caso del recurso de protección— está regulado mediante auto acordado de la Corte Suprema y no mediante una ley, lo que afectaría la reserva legal como garantía del ejercicio de derechos. Junto con esto, hacen notar que, en cuanto a las notificaciones para el recurso de amparo y protección, el sistema utilizado en la mayoría de las resoluciones es el sistema de «estado diario», que no facilita el acceso a la información para quienes presentan los recursos sin

patrocinio legal, en razón de su carácter impersonal. En efecto, destacan que «se requiere un mínimo de conocimientos procesales y jurídicos para saber dónde se publica, cuándo y cómo interpretarlo»[17].

A pesar de los importantes resultados que se ponen a disposición, el estudio del INDH no hace un análisis cualitativo de los recursos. Tampoco indaga acerca de las materias concretas que sustentan las acciones judiciales. En el capítulo 2 detallaremos qué lecciones se pueden sacar desde el análisis cualitativo de los recursos para la elaboración de propuestas de cambios prácticos con incidencia directa en un mejoramiento de la protección de los derechos humanos al interior de los establecimientos penitenciarios.  

C. Metodología

La investigación aborda la relación existente entre cárcel y ley en una sociedad concreta, a través de dos distintos enfoques[18].

En el primer capítulo nos guiamos por una tesis del penalista, criminólogo y político chileno Juan Bustos Ramírez (1935-2008). El autor sostiene  que el derecho y la ley aparecen como una actividad desligada de las condiciones sociales concretas desde el siglo xviii, como un campo aislado que no puede ser asignado a una determinada sociedad, un esquema ideal para un determinado sistema global: la sociedad burguesa. Por ello bastaría el estudio de la mera dogmática del derecho y la ley para exportar leyes desde los países desarrollados hacia los subdesarrollados sin mayor modificación. El derecho se transforma así en una mera ideología, un juego de abalorios, sin efectividad. Se trata nuevamente de una forma de dominación de determinados grupos de poder sobre la mayoría de la población y, en el mejor de los casos, de una nueva forma de paternalismo ilustrado[19]. Esta investigación revisa la validez de tal tesis a la luz  del ámbito de la legislación de ejecución de penas, exponiendo las iniciativas legislativas en su contexto histórico y analizando su trascendencia práctica.

El objetivo de este trabajo no es problematizar las posibles contradicciones sociales del sistema y, por ello, no comprendemos la «ideología del sistema» en el sentido de la definición de Bustos, como la ideología de la sociedad burguesa. En el contexto de esta investigación,

la comprendemos como el sistema de valores fijado por las normas jurídicas en el ámbito de la política criminal. Con el retorno a la democracia y la implementación del nuevo derecho procesal penal cambió la «ideología del sistema» entendida de esta forma. Por ello, en el primer capítulo nos preguntamos si Chile ha logrado la transición desde una cultura penal autoritaria hacia una democrática como consecuencia de este proceso. Desde el campo  de la cooperación para el desarrollo, se plantea además la pregunta sobre las posibilidades de que la cooperación internacional pueda influir sobre este proceso.

La investigación sobre el desarrollo de la política criminal se realizó remitiéndonos a las leyes aprobadas y las iniciativas legislativas que no prosperaron durante el período 1990-2010 y las discusiones de política criminal. Hemos revisado también  los documentos de los correspondientes procesos legislativos y la prensa chilena. La elección ha sido necesariamente selectiva. En este sentido, el planteamiento de este libro corresponde expresamente a la opinión subjetiva del autor, quien ha incorporado la visión de otros autores en el análisis. 

Como material de estudio respecto a las posibilidades de influir de la cooperación internacional, hemos movilizado tanto la documentación del proyecto GTZ como también las publicaciones especializadas que sirvieron para describir, primero, el proceso de elaboración del segundo proyecto de una ley de ejecución de penas y, además, el papel jugado por las instituciones participantes. Al mismo tiempo, hemos comparado este proceso de trabajo con aquel que derivó en la aprobación de la reforma del derecho procesal penal. Esta comparación permite deducir las diferencias en las condiciones políticas y sociales, las dificultades enfrentadas por el proyecto y sus perspectivas de éxito. En la última parte se evalúa el papel jugado por la cooperación internacional  en el proceso, específicamente  el de la cooperación alemana con el Proyecto Reforma Judicial. Asimismo, hemos integrado en el análisis muchas de las impresiones obtenidas en el trabajo diario del proyecto, por lo cual esta exposición también es subjetiva y refleja una parte de las experiencias del autor durante el proceso.

El segundo capítulo aplica un enfoque sociológico y explica la eficacia de las normas de la legislación de ejecución de penas basándose en el funcionamiento práctico de los mecanismos de protección jurídica previstos para cumplirlas. Con la exposición de la práctica jurisprudencial, la investigación se centra igualmente en el funcionamiento de la justicia, lo que hacemos inspirándonos en otra tesis de Juan Bustos Ramírez.

Bustos señala que la función de la justicia, en las sociedades burguesas desarrolladas, es garantizar a los ciudadanos la aplicación racional del derecho. Esto significa aquí y ahora, un ciudadano concreto y no uno abstracto y generalizado como se define en la ley. En contraposición, sucede que los jueces de los países latinoamericanos tienen la tendencia a confirmar la ideología del sistema y aplican una metalegalidad a los casos, como sacerdotes del derecho. Si la ley no es suficiente como vehículo de la ideología del sistema, entonces recurren a la jurisprudencia mediante el vehículo de la metalegalidad. El ciudadano queda, no formalmente pero sí materialmente, ajeno a la relación jurídico-legal. El derecho y la ley aparecen así como claros factores de dominación y no como una vía de participación y discusión sobre las resoluciones[20].

En nuestra investigación abordamos la práctica judicial chilena y examinamos, situados desde la tesis de Bustos, si en materia de ejecución de penas, los juristas y jueces hacen el derecho actuando como una especie de «sacerdotes del sistema» o si las sentencias sirven para garantizar a los ciudadanos privados de libertad la aplicación racional del derecho.

El material de estudio comprende un total de 459 expedientes judiciales de las Cortes de Apelaciones de Santiago y San Miguel, que van de los  años 2000 al 2002. El material fue recopilado bajo mi dirección, como parte del trabajo del Proyecto Reforma Judicial de la cooperación alemana para el desarrollo (GTZ). Los resultados de los respectivos estudios fueron publicados previamente en Chile[21]. En el segundo capítulo se retoma este material y se vuelve a evaluar desde otro enfoque.

Como referente se han tomado dos mecanismos de protección jurídica previstos en la Constitución: el llamado recurso de protección y el amparo constitucional (hábeas corpus). Ambos permiten recurrir a un tribunal cuando una acción u omisión arbitraria o ilegal vulnera, restringe o amenaza a los ciudadanos en el ejercicio de los derechos garantizados por la Constitución[22]. En adelante ambos mecanismos son denominados, resumidamente, como recursos.

Para identificar  los procesos que concernían a personas privadas de libertad, revisamos todos los expedientes de los recursos interpuestos entre los años 2000 y 2002, trabajo que se realizó entre enero de 2003 y enero de 2004. Para registrar los expedientes elaboramos un formulario y, con la información recopilada, construimos una base de datos, cuyos resultados se presentan en el marco del análisis cuantitativo. De ello obtuvimos la siguiente distribución por año:

Tabla 1: distribución anual de los recursos examinados

El objetivo fue recopilar todos los recursos interpuestos, sin embargo, no podemos excluir que algunos de ellos no hayan podido ser identificados debido a la deficiente condición en que se encuentran los registros y archivos de los expedientes[23]. A su vez, para el análisis cualitativo, utilizamos un conjunto de  fotocopias de una parte de los expedientes, así como de los recursos mismos, los informes solicitados por los tribunales y las respectivas sentencias. Sobre la base de la presentación de algunos casos, se ilustra cómo funcionan en la práctica los mecanismos de protección jurídica.

El libro finaliza con conclusiones y propuestas para la política criminal chilena.

[1]  «La eficacia designa la conformidad de las conductas efectivas con el mandato ideal contenido en la norma, el cual, por su mismo carácter de deber ser, puede o no realizarse en el curso efectivo de las conductas al interior de la comunidad jurídica de que se trate». Squella Narducci, Agustín. Derecho, desobediencia y justicia (Valparaiso: EDEVAL, 1992), 225.

[2]  La investigación utiliza parte de las informaciones recabadas en el marco del Proyecto Reforma Judicial de la Cooperación Técnica alemana, GTZ (actualmente GIZ) para la investigación sociojurídica, que ahora son reevaluadas y presentadas en el contexto de las iniciativas para juridificar el sistema penitenciario chileno. La investigación sociojurídica puede devenir así un instrumento de la cooperación para el desarrollo. Sobre el tema de la investigación sociojurídica véase Kunz, Karl-Ludwig, Kriminologie (Bern: Haupt Verlag, 2008), § 1, comentario 7 y sgtes.

[3]  Una versión previa de algunos resultados cuantitativos fue presentada en Stippel, Jörg, Las cárceles y la búsqueda de una política criminal para Chile (Santiago: LOM, 2006), 195 a 231.

[4]  Véase Rodley, Nigel S., Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, mission to Chile (E/CN.4/1996/35/Add.2 del 4 de diciembre de 1996), punto 76 (l). 

[5]  Véase Nowak, Manfred, Civil and Political Rights, including the Questions of Torture and Detention (E/CN.4/2006/6/Add.2 del 21 marzo 2006), punto 140.

[6]  CORTEIDH, Tibi contra Ecuador (sentencia del 7 de septiembre de 2007), punto 130, 131.

[7]  Por juridificación entendemos el proceso de someter el accionar de la administración penitenciaria a la ley y de garantizar un efectivo control judicial sobre su cumplimiento. Usamos este término como traducción de lo que en alemán se llama Verrechtlichung. 

[8]  Más exactamente, 9241 según los datos en Gómez Bernales, Gastón, Derechos fundamentales y recurso de protección (Santiago: Universidad Diego Portales, 2005), 13 y 564, tabla 44.

[9]  El recurso de protección protege, entre otros, el derecho a la vida y a la integridad física, el derecho a un justo proceso, el respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia, el derecho a la libre elección del trabajo, el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, la libertad de culto y de conciencia, la libertad de opinión y de reunión, así como el derecho a propiedad. Puede ser interpuesto ante el tribunal por cualquier ciudadano, sin formalidades, solicitando la protección del derecho fundamental indicado. En Alemania no existe ningún mecanismo jurídico comparable. Respecto de los detalles, véase capítulo

ii

.

[10]  Gómez Bernales, Derechos fundamentales, 14 y 15.

[11]  Véase Gómez Bernales, Derechos fundamentales, tabla 43, 534; tabla 40, 530, y 529-534.

[12]  Gómez Bernales, Derechos fundamentales, 547-559 y 601.

[13]  Stippel, Las cárceles; Vergara, Luis, Manual penitenciario: bases para el trabajo carcelario y su transformación (Santiago: Ministerio de Justicia, 2006), y Caballero Bellido, Anabel, Defenderse desde la cárcel (Santiago: CODEPU, 2006).

[14]  Kendall Craig, Stephan, Tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria (Santiago: Librotecnia, 2010), 106-175, aquí 162 y 164.

[15]  INDH, Informe anual 2011. Situación de los derechos humanos en Chile (Santiago: Andros Impresores, 2012), 98. Sus datos comprueban que en cuanto a los resultados de nuestro estudio, no han habido cambios (véase capítulo 2.

b vi

.).

[16]  Ibíd.

[17]  Ibíd., 93 y 97.

[18]  La versión alemana de nuestro libro contempla un capítulo adicional con un enfoque histórico. En este capítulo aplicamos un enfoque histórico-descriptivo y analizamos la práctica judicial en base a actas de visitas carcelarias. Aún no hemos podido traducir esta parte.   

[19]  La contribución de Juan Bustos Ramírez se encuentra en la presentación del libro Pena y estructura social, de Rusche, Georg y Kirchheimer, Otto, (Bogotá: Temis, 2004),

lix.

[20]  Bustos Ramírez, Pena y estructura social, presentación,

lix

y

lx.

[21]  Véase Stippel, Las cárceles.

[22]  La historia de la generación y el alcance concreto de los mecanismos de protección jurídica se exponen en el capítulo

i

,

g.ii.

2 y 3 y también en el capítulo II. 

[23]  El jurista chileno Gómez Bernales describió la situación deplorable en que se encuentran los registros en la Corte de Apelaciones de Santiago como también en la Corte Suprema. Él enfrentó el mismo problema al momento de recopilar los casos y sentencias para su investigación. Gómez Bernales, Derechos fundamentales, 14.

Capítulo 1

Enfoque desde la política criminal

Este capítulo analiza si Chile ha transitado desde una cultura penal autoritaria hacia una cultura penal democrática, tras el retorno a formas democráticas de gobierno y luego de la implementación de la reforma del derecho procesal penal.

Al iniciarse el retorno a un esquema democrático de gobierno, el Estado de derecho no «ingresó» automáticamente a los recintos penitenciarios. Sin embargo, esta nueva etapa que se inauguraba sí generó nuevas posibilidades para una judicialización del sistema penitenciario. El proceso de democratización chileno se ha signado bajo el concepto de «transición», siendo hasta hoy un tema de debate, político y académico,  si el proceso ya se cerró o si faltan aún pasos esenciales para que Chile logre completarlo efectivamente[1]. La reforma del derecho procesal penal también pudo haber contribuido a una modificación de la «ideología del sistema», abriendo desde ahí nuevas oportunidades para una reforma del ámbito penitenciario en su conjunto. Un indicador de ello sería dilucidar si el derecho y la ley se han ajustado a las «condiciones sociales» concretas. Es decir, si la legislación ha incorporado las condiciones de encarcelamiento efectivas y los intereses y puntos de vista de los reclusos o si las normas sirven preferentemente a objetivos ideológicos. Finalmente, a partir del campo  de la cooperación para el desarrollo, se plantea la pregunta sobre las posibilidades que tiene la cooperación internacional de influir sobre el proceso de democratización de la cultura penal.

A. Política criminal durante la transición a la democracia

Desde las primeras elecciones democráticas celebradas tras el golpe militar del 11 de septiembre de 1973, gobernaba en Chile la llamada Concertación, una coalición de partidos fundada en 1988 por diecisiete diferentes agrupaciones, bajo el nombre de «Concertación de partidos por el NO». Esta coalición tiene su origen en el plebiscito convocado por Augusto Pinochet para el 5 de octubre de 1988[2], donde la población debía pronunciarse acerca de una prolongación del gobierno de Pinochet por otros seis años, ahora en calidad de presidente[3]. El primer portavoz de esta coalición fue Patricio Aylwin, entonces presidente del partido Demócrata Cristiano, quien posteriormente sería presidente de Chile. El plebiscito fue ganado por la oposición y la Junta de Gobierno se vio obligada a reconocer su derrota a pesar de las disputas internas iniciales[4]. El año siguiente, Patricio Aylwin obtuvo la mayoría en las primeras elecciones democráticas ocurridas en veinte años. Desde entonces, el NO es el símbolo del rechazo a la dictadura y los candidatos de la oposición son medidos, hasta ahora,  respecto de si votaron por el SI o por el NO en el plebiscito de 1988[5]. La victoria del No se considera como el punto de partida del proceso de democratización chileno.

En este plebiscito también se puso sobre el tapete el asunto de la política criminal. Edgardo Boeninger relata que la estrategia electoral de los partidarios de Pinochet apeló antes del plebiscito al miedo ante un retorno del marxismo y de las condiciones vividas durante 1973, lo que solo podía ser evitado por la personificación de la seguridad y el orden en la figura del general Pinochet[6]. Tomás Moulian aporta argumentos similares en el sentido de que el tema de la criminalidad fue construido como uno de los problemas fundamentales de Chile. El incremento de la delincuencia fue visibilizado y orquestado para que los chilenos echaran de menos la férrea forma de gobierno de Pinochet, que supuestamente había sido capaz de controlar ese fenómeno. Aun cuando las estadísticas presentadas para comprobar esta tesis son poco confiables, el tema comenzó a ser determinante en la pauta informativa de los medios. La criminalidad no se analizaba como consecuencia de las contradicciones sociales, sino que era presentada como si se tratara de una elección libre, casi intencionada y deliberada de los sujetos[7]. El sociólogo muestra cómo se revivió la escuela clásica del derecho penal durante los primeros años de la democracia. La política criminal no fue definida en torno a la idea de la finalidad ni tampoco considerando  las necesidades subjetivas de los delincuentes y de los reclusos, sino que lo fue en torno a la idea de la intimidación y retribución.  

Boeninger expone además que, a diferencia de ello, la estrategia del NO y, en consecuencia, la de la Concertación fue difundir un mensaje positivo, llamando a construir un futuro para todos. El tema de las violaciones a los derechos humanos se trató de  forma muy cuidadosa.

Lo importante era restarle a la campaña cualquier impresión subversiva y difundir que todo se haría en el marco de la legislación vigente[8].

Después de la campaña del plebiscito prácticamente desaparecieron de la discusión pública los temas del peligro del marxismo y del retorno a los tiempos de la Unidad Popular. Sin embargo, los tópicos de la seguridad y el orden siguieron siendo temas recurrentes y centrales en todas las campañas de las elecciones presidenciales desde entonces. La siguiente investigación muestra el impacto que ha tenido esta discusión en la política criminal.

B. La política criminal durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994)

El 11 de marzo de 1990 asumieron sus funciones tanto el presidente de la república Patricio Aylwin como también los diputados y senadores elegidos en las primeras elecciones libres. Para la mayoría de los representantes de los partidos de derecha, terminaba con ello el proceso de transición a la democracia. Edgardo Boeninger señala que en opinión de los sectores conservadores no era necesario hacer ningún otro cambio en el sistema político excepto el cambio de gobierno. Se partía de la base de la vigencia permanente de la institucionalidad vigente. El mismo Boeninger planteó que solo se podría hablar del fin del proceso de transición cuando se hubiera desterrado totalmente el peligro de un retorno a un gobierno autoritario, lo que nadie podía garantizar cuando asumió Patricio Aylwin. Por ello, al comienzo de este mandato se puso a prueba permanentemente la gobernabilidad, siendo necesario desmentir los vaticinios de caos, de falta de gobernabilidad y de conflictos partidistas para evitar un retroceso político[9]. En este contexto se inserta el debate sobre la política criminal.

La historiadora Azun Candina Polomer, explica que la discusión pública al inicio de los años noventa respecto de la seguridad ciudadana giraba aún en torno a la estabilidad democrática y la gobernabilidad. Las acciones armadas de los grupos radicalizados de izquierda habrían cuestionado la estabilidad del Estado que recién retornaba a la democracia[10]. Según ella, solo después de que estos grupos fueron desarticulados y se desacoplaron los temas de seguridad ciudadana y terrorismo, el debate se volvió hacia la criminalidad general. De ahí en adelante se comenzó a asociar el tema de la seguridad con el creciente número de delitos. La oposición de derecha contra el Gobierno democrático se posicionó con el tema. Como consecuencia de ello, el Gobierno intentó replicar y cumplir el papel esperado por la oposición: el uso de la represión como la «solución óptima» para el combate a la delincuencia[11]. 

En la misma dirección, Jorge Correa Sutil y María Angélica Jiménez señalan que la delincuencia y la inseguridad se transformaron en importantes temas políticos durante el mandato de Patricio Aylwin (1990-1994). Según las encuestas de opinión del año 1989, solo un

21,5 % de los ciudadanos consideraba que el Gobierno debía centrar su atención en el combate a la delincuencia. Sin embargo, este porcentaje aumentó a un 40,7 % en 1990 y a un 64 % en 1991, para bajar a un

58,6 % en 1992 y volver a aumentar a 59 % en 1993. Recién en 1994, el tema del combate a la delincuencia (49,7 %) dejó de ocupar el primer lugar en las encuestas, siendo desplazado por la política de salud con un 55,8 %. Sutil y Jiménez  plantean que los partidos del espectro político de la derecha usaron esta atmósfera para exigir medidas cada vez más represivas, diluyendo de esta manera las críticas a la policía por su responsabilidad en las violaciones a los derechos humanos durante la época de la dictadura. El énfasis debía ponerse en dotarla con mejores recursos materiales para facilitar su combate a la delincuencia. Por su parte, la coalición de gobierno argumentaba que era necesario abordar el problema de la pobreza para poner coto a la delincuencia. Sin embargo, en el debate político y en gran parte de la opinión pública, el presidente parecía débil en el «combate» contra la delincuencia, lo que terminó perjudicando la percepción de su gobierno[12].

I. Paz Ciudadana y la reforma de la justicia penal

La percepción ciudadana respecto a la política criminal fue distorsionada por una fundación privada que posteriormente sería una de las principales promotoras de la reforma de la justicia penal. Desde su fundación hasta el día de hoy, la opinión de esta institución privada ha sido decisiva en la orientación que ha adoptado la política criminal en Chile.

La  Fundación Paz Ciudadana (FPC) fue creada en abril de 1992 por Agustín Edwards Eastman, empresario de los medios periodísticos. Según Marcela Ramos y Juan Guzmán de Luigi, la intención del «magnate de la comunicación»[13] al fundar Paz Ciudadana fue combatir a los únicos enemigos posibles: terroristas y delincuentes[14]. En consecuencia, constatan que para Paz Ciudadana la idea no era impulsar una justicia más equitativa y menos clasista. El leitmotiv era el miedo ante la delincuencia. En el marco del fomento de una reforma de la justicia penal, la fundación apuntó a hacer del sistema judicial una institución más eficiente, que debía jugar un rol activo en la aplicación de las

sanciones penales y con ello convertirse en un motor en la lucha contra la delincuencia general. Era necesario terminar con la impunidad de los delincuentes, y ellos debían ser devueltos a su destino natural: las cárceles[15]. Azun Candina Polomer describe también este nexo. Antes de la reforma, la judicatura era la institución peor evaluada por los ciudadanos en relación con su aporte a la lucha contra la delincuencia. Por ello, en el tema de la seguridad ciudadana se partió primero por una reforma del sistema judicial[16]. 

Según Ramos y Guzmán de Luigi, la posición fundamental de la fundación se contraponía a los intereses de los expertos que participaban en la reforma, los que promovían la defensa de los derechos humanos y estaban preocupados de que la justicia penal siguiera vulnerándolos como en la época de la dictadura, con la única diferencia de que ahora era otro el «público» afectado[17]. De este modo, la reforma tuvo dos «padres» con expectativas absolutamente distintas; ambas corrientes libraron en aquella época una soterrada lucha por hacer prevalecer sus ideas. Las cartas se volvieron a barajar, y la visión garantista corrió el peligro de ser vencida por el discurso encarcelador[18]. Estas tendencias contrapuestas determinan hasta la actualidad  la política criminal en Chile[19].

Volviendo a la situación política general descrita al inicio, el trabajo por la reforma de la justicia penal se planteó al principio como una medida para asegurar la estabilidad democrática y la gobernabilidad.

El objetivo era contrarrestar la crítica del campo político de la derecha para defender la forma de gobierno democrática. Tomás Moulian sostiene  que se debía evitar la impresión de una autoridad sobrepasada por la situación[20]. Por ello, los Gobiernos de la Concertación se habrían subido sobre la marcha al vagón del combate a la delincuencia. Sin embargo, hasta ahora no han logrado redefinir la temática[21].

II. La Corporación de Promoción Universitaria (CPU) y la Reforma de la justicia penal

Además de la Fundación Paz Ciudadana (FPC), en la elaboración de los fundamentos de la reforma del derecho procesal penal jugó un papel esencial la Corporación de Promoción Universitaria[22], una ONG en su momento cofinanciada por la Cooperación alemana para el Desarrollo  y la Cooperación estadounidense (USAID[23]).

Esta ONG convocó a fines de 1992 al primer seminario internacional para discutir  sobre una reforma del derecho procesal penal e impulsó, a comienzos de 1993, junto a la Fundación Paz Ciudadana la constitución de un foro para debatir los lineamientos básicos de tal reforma. En el foro participaron académicos y expertos. Sobre la base de estas discusiones, en enero de 1994 se constituyó una comisión técnica para preparar un proyecto de ley[24]. El punto de partida oficial del trabajo en el proyecto se sitúa, así, a fines del mandato de Aylwin, por lo que la mayoría de las tareas de modernización y reforma de la justicia penal recayó en los gobiernos posteriores. 

El trabajo de la comisión técnica fue apoyado por expertos extranjeros, entre los que cabe destacar el apoyo del jurista argentino Alberto Binder[25]. En diciembre de 1994, se presentó finalmente al Ministerio de Justicia un proyecto de ley para una nueva ley procesal penal, que fue publicado en enero de 1995 por el Ministerio de Justicia, la Fundación Paz Ciudadana y la Corporación de Promoción Universitaria[26]. La publicación fue financiada por USAID.

Mauricio Duce considera la reforma del derecho procesal penal como el producto de una iniciativa de la «sociedad civil»[27] (por la decisiva participación de la CPU y la FPC en su elaboración) reforma que fue asumida por el Estado recién cuando el debate público sobre el tema ya estaba muy avanzado[28]. María Inés Horvitz destaca que la contribución de los medios de comunicación, especialmente el apoyo del medio escrito más importante El Mercurio, fue decisiva para el éxito de la reforma[29]. Jorge Correa Sutil y María Angélica Jiménez añaden una argumentación similar, en el sentido de que el  apoyo de las páginas editoriales del El Mercurio contribuyó, de manera determinante, a difundir la propuesta de reforma y a asegurar el apoyo de los sectores más conservadores de la sociedad. Junto con esto, señalan que la CPU y la FPC lograron congregar a los más diversos sectores de la sociedad. En su opinión, existió otro factor que aportó al éxito de la reforma: los estudios empíricos de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, que  permitieron evidenciar el deficiente funcionamiento del sistema, lo que posibilitó fundamentar la necesidad de la reforma[30].     

Cabe señalar que  la opinión de Mauricio Duce no es del todo convincente a nuestro juicio. Es indiscutible la decisiva participación de la CPU y la FPC en la elaboración del proyecto de reforma, sin embargo, difícilmente se puede hablar de que esta haya sido el  producto de  la visión de la sociedad civil. Las actividades de una fundación privada junto al poder organizado de un medio de comunicación y de sus agentes no pueden equipararse a una iniciativa emanada desde  la sociedad civil organizada, más aún si estas actividades fueron promovidas por una ONG cuyo financiamiento depende de instituciones extranjeras.

A partir de los resultados de los dos estudios realizados en 1992[31] y 1997[32], se puede argumentar que en aquel entonces los chilenos consideraban prioritarios otros temas. Frente a la consulta sobre cómo se podía mejorar la justicia en Chile, un 58,4 % (1993) y 54 % (1997) de los encuestados respondió que la principal tarea pendiente para mejorar la justicia era explicar a la población sus derechos. El segundo cambio exigido fue la aceleración de los procesos ante los tribunales (42,8 % el año 1992 y 47,3 % en 1997)[33]. Aquí no se trata prioritariamente de procesos penales; los consultados señalaron en su mayoría que ellos o algunos de sus familiares habían enfrentado problemas judiciales en la justicia civil o laboral[34]. En 1997 hubo un descenso en la mención de problemas en la justicia penal[35]. El sociólogo Luis Barros Lezaeta fue el responsable de la ejecución de ambos estudios; en el de 1997 concluye que los resultados desvirtúan la imagen difundida por los medios de comunicación respecto de que la criminalidad sería el problema principal de la seguridad ciudadana. Los encuestados se sienten más bien como víctimas de estafas en la adquisición de productos y servicios. El abuso en la vida económica aparece así como una nueva e importante fuente de inseguridad[36].     

Si consideramos los resultados de este estudio pareciera que, si se procediera según la voluntad de los ciudadanos, deberían reformarse primero otros aspectos del sistema de justicia. La reforma de la justicia penal no encabezaba las prioridades. A esto se puede aducir que los resultados del estudio no son representativos, pues se consultó a las personas con menores ingresos. Sin embargo, son precisamente estas las que tienen repetido contacto con la justicia penal. La criminóloga chilena Doris Cooper habla incluso de que en Chile existe una clara relación entre criminalidad y situaciones sociales conflictivas, especialmente pobreza y extrema pobreza. Sin embargo, Cooper extrae sus conclusiones exclusivamente del análisis de las estadísticas oficiales sobre delincuencia y, a partir de ello, expone que el 90 % de los condenados proviene de sectores pobres o de extrema pobreza[37].

Aun cuando la tesis de Cooper es discutible, evidencia que las personas de los sectores más pobres de la población son fichadas con mayor frecuencia por los órganos de control del Estado. Conforme a ello, se podría esperar que los consultados hubieran mencionado con mayor recurrencia los problemas penales, pero no es así. Por esta razón, si bien los resultados no son representativos de la opinión de toda la población chilena, reflejan la opinión de aquella parte de la población que tiene proporcionalmente un contacto más habitual con la justicia penal. Esto significa también que los resultados no pueden ser generalizados y por ello la conclusión de Barros va demasiado lejos. Ni las fundaciones hablan por la «sociedad civil» ni tampoco las encuestas de opinión, que reflejan finalmente solo las opiniones de individuos aislados en una situación artificial de encuesta.

La reforma de la justicia penal y del derecho procesal penal no puede entenderse entonces  como  iniciativa de la sociedad civil. Si bien la ciudadanía acogió positivamente la reforma, la iniciativa surgió principalmente de la Fundación Paz Ciudadana y de la Corporación de Promoción Universitaria. Ambas organizaciones, por consistente que pueda ser su trabajo, no representan prioritariamente a la sociedad, sino a intereses privados y extranjeros.

III. Propuestas de la comisión parlamentaria sobre política criminal

Además del tema del combate a la delincuencia, en el gobierno de Aylwin se produjo un debate acerca de  la situación de los centros penales. La discusión no giró en torno al fortalecimiento de los elementos represivos autoritarios en la política criminal, sino a problemáticas cuya solución habría llevado a una democratización de la cultura penal chilena.

En enero de 1992 se designó una comisión parlamentaria que debía elaborar propuestas sobre un nuevo enfoque político, orientado a resolver los problemas en los centros penitenciarios chilenos, a saber, la Comisión Especial Investigadora de los Problemas Carcelarios del país[38]. Las propuestas de solución fueron las siguientes: A. Reducción de las penas cortas privativas de libertad; B. Modificación del derecho procesal penal; C. Promulgación de una ley penitenciaria; D. Modernización de la administración penitenciaria; E. Creación de un control