Elecciones y sistemas electorales en Colombia, 1810-2014

Por Ana Beatriz Franco-Cuervo

Las elecciones y los sistemas electorales son conceptos de uso corriente de los cuales se habla mucho, pero académicamente se sabe muy poco. Los sistemas electorales son considerados, mayoritaria y peyorativamente, como una técnica estéril y poco interesante, pues sus especificaciones se encuentran en farragosos y monótonos textos, como las respectivas constituciones, actos legislativos, códigos electorales, leyes y decretos. Estos textos, sin duda, son de difícil comprensión y difusión; no obstante, quien logre descifrar el componente técnico logrará entender un asunto mayúsculo, a saber: cómo es que se adquiere y legitima el poder, y dependiendo del sistema que se escoja, podrá encontrar que con una misma cantidad de votos se obtienen diferentes resultados (ganadores y perdedores, algo así como con cara gano yo y con sello pierde usted). En este texto académico se encuentra una explicación sencilla y metódica de los diferentes sistemas electorales que se han implementado en Colombia, su tiempo de duración (reformas y contrarreformas) y, parcialmente (debido a la precariedad de las estadísticas electorales), una elucidación de su direccionamiento en la concentración del poder en unas pocas 'élites'. Esta sistematización está soportada única y exclusivamente en las fuentes primarias oficiales, disponibles en los anexos virtuales.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universidad del Rosario
• Fecha de lanzamiento: 30 abr 2018
• ISBN: 9789587840322

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ELECCIONES Y SISTEMAS

ELECTORALES EN COLOMBIA, 1810-2014

Elecciones y sistemas electorales en Colombia, 1810-2014

Resumen

Las elecciones y los sistemas electorales son conceptos de uso corriente de los cuales se habla mucho, pero académicamente se sabe muy poco. Los sistemas electorales son considerados, mayoritaria y peyorativamente, como una técnica estéril y poco interesante, pues sus especificaciones se encuentran en farragosos y monótonos textos, como las respectivas constituciones, actos legislativos, códigos electorales, leyes y decretos. Estos textos, sin duda, son de difícil comprensión y difusión. No obstante, quien logre descifrar el componente técnico logrará entender un asunto mayúsculo, a saber: cómo es que se adquiere y legitima el poder y, dependiendo del sistema que se escoja, podrá encontrar que con una misma cantidad de votos se obtienen diferentes resultados (ganadores y perdedores, algo así como con cara gano yo y con sello pierde usted). En este libro se encuentra una explicación sencilla de los diferentes sistemas electorales que se han implementado en Colombia, su tiempo de duración (reformas y contrarreformas) y, parcialmente (debido a la precariedad de las estadísticas electorales), una elucidación de su direccionamiento en la concentración del poder en unas pocas ‘élites’. Esta sistematización está soportada única y exclusivamente en las fuentes primarias oficiales, disponibles en los anexos virtuales.

Palabras clave: Sistemas electorales, Colombia, historia electoral, constitución, política.

Elections and electoral systems in Colombia, 1810-2014

Abstract

Elections and electoral systems are commonly used concepts, which are much talked about, but very little known academically. Electoral systems are considered, mostly and in a pejorative sense, as a sterile and uninteresting technique, since their specifications are found in cumbersome and monotonous texts, such as the respective constitutions, legislative acts, electoral codes, laws, and decrees. These texts, without doubt, are difficult to understand and disseminate. However, whoever manages to decipher the technical component will understand a major issue, namely: how is power acquired and legitimized; and depending on the system chosen, he will find that different results are obtained with the same number of votes (winners and losers, something like heads I win, tails you lose). This work presents a simple explanation of the different electoral systems that have been implemented in Colombia, their duration (reforms and counter-reforms), and, partially (due to the scarcity of electoral statistics), a clarification of their tendency to concentrate power in few ‘elites’. This systematization is based solely and exclusively on official primary sources, available in virtual annexes.

Keywords: Electoral systems, Colombia, electoral history, constitution, politics.

ELECCIONES Y SISTEMAS

ELECTORALES EN COLOMBIA, 1810-2014

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995

Ciencia Política

©  Editorial Universidad del Rosario

© Universidad del Rosario

© Ana Beatriz Franco-Cuervo

Editorial Universidad del Rosario

Carrera 7 Nº 12B-41, oficina 501 • Teléfono 297 02 00

editorial.urosario.edu.co

Primera edición: Bogotá D. C., abril de 2018

ISBN: 978-958-784-031-5 (impreso)

ISBN: 978-958-784-032-2 (ePub)

ISBN: 978-958-784-033-9 (pdf)

DOI: doi.org/10.12804/cl9789587840322

Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario

Corrección de estilo: Lina Morales

Imagen de cubierta: Rodrigo Guerrero ©

Diseño de cubierta y diagramación:

  Precolombi EU-David Reyes

Desarrollo ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Autora

Ana Beatriz Franco-Cuervo

Politóloga con PhD en Ciencia Política de la Universidad Carota, Ruperto de Heidelberg (Alemania). Profesora e investigadora titular de la Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionalesde la Universidad del Rosario.

Nota de la autora

(advertencia)

El presente libro no es de tipo filosófico-teórico, sino una versión sucinta (histórico-empírica) que pretende esquematizar y sistematizar, según criterios teórico-conceptuales, los diferentes sistemas electorales que se han implementado en el país. De manera que su objetivo fundamental consiste en motivar e introducir en el estudio, análisis y reflexión de las elecciones y de los sistemas electorales en Colombia a los futuros politólogos y al público interesado en el tema. En igual sentido, esta obra pretende contribuir al montaje de una base de datos y soportes bibliográficos que puedan ser utilizados como insumos para otro tipo de investigaciones.

Cada día sabemos más, pero entendemos menos.

ALBERT EINSTEIN

Agradecimientos

Quince años han transcurrido de una labor académica ininterrumpida, consagrada especialmente a la docencia y a la investigación en la Universidad del Rosario, claustro que, a través de su institucionalidad, del entonces decano de la Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales, Eduardo Barajas Sandoval, y de la vicerrectora Stéphanie Lavaux, en reconocimiento de mi labor, me brindó mi primer período sabático.

Y una feliz convergencia se logró, pues, luego de 20 años, gracias a la invitación de mi gran maestro Dieter Nohlen, pude retornar a la que fue mi casa de formación doctoral y, en este último año, de cualificación posdoctoral ‘Die Ruperto-Karl-Universität Heidelberg (1386)’.

Esta edificante experiencia me ha permitido iniciar una tarea que siempre quise llevar a cabo: sistematizar académicamente los diferentes sistemas electorales que se han empleado en el país, sistemas de los que se habla mucho, pero se sabe poco.

Así que la oportunidad de enfocarme en estudiar, reflexionar y producir, me permitió avanzar notablemente en mi tarea de investigación. Ahora, como buen reflejo de mi agradecimiento, puedo entregar un producto académico que ha requerido mucho trabajo en términos de lectura reposada, revisión rigurosa y detallada, y mucha paciencia para captar aspectos que una mente no experimentada, en estos temas, suele dejar a un lado. Aunque el texto no es un producto culminado, pretende desde ya ser un insumo para comprender cómo se ha llegado al estado actual de las cosas, porque estamos como estamos y, en todo caso, ser una contribución para futuras complementaciones e investigaciones.

Ana Beatriz Franco-Cuervo

Heidelberg, 25 de julio de 2016

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Prólogo

Escribir un libro de texto sobre las elecciones y los sistemas electorales en Colombia no debería ser una tarea complicada, sin embargo, lo es, porque:

Sobre las elecciones en Colombia existe una amplia gama de trabajos, informes y artículos de opinión, pero paralelamente mucha desinformación, que hace que este tema de vital importancia, tanto para la formación de politólogos como de la ciudadanía en general, no resulte considerado atractivo.

La gran mayoría de los trabajos que abordan temas electorales se centran en el análisis poselectoral, esto es, en una interpretación sobre los efectos de los resultados: conformación de órganos de representación, del sistema de partidos, entre otros, mas no en el estudio y reflexión de la ingeniería electoral desde una perspectiva académica, es decir, no se enfocan en la manera cómo se ha obtenido ese resultado, ganador o ganadores, lo cual en efecto constituye el sistema electoral en sentido estricto.

Por ello, la iniciativa de escribir este libro de texto surge de la experiencia docente, pues se requiere hacer un esfuerzo adicional para motivar, mostrar y enseñar a las nuevas generaciones la importancia y la función de las elecciones, especialmente de los sistemas electorales, desde un enfoque académico y sencillo, en contravía de la percepción existente y generalizada que considera este tema como algo técnico, fatigoso y de relativa importancia.

Para intentar lograr este objetivo, se emplearán diferentes estrategias, a saber:

1) Se partirá de lo básico y esencial, procurando sistematizar tanto el conocimiento suministrado por los especialistas en el tema específico¹ como las fuentes primarias (constituciones y leyes), así como algunos estudios y otras fuentes de información, seleccionándolas de acuerdo con su conveniencia.

2) El texto pretende ser práctico y didáctico. Para cada tema o capítulo se irá incluyendo en la versión virtual una selección de enlaces, videos y documentos pertinentes.² Esta propuesta metodológica obedece a que, por un lado, las fuentes virtuales no son siempre fáciles de encontrar y consultar, pues así como aparecen, desaparecen; y, por el otro, las fuentes físicas ya no resultan tan habituales ni prácticas, en especial para las nuevas generaciones.³

3) En la otrora página web del Observatorio de Procesos Electorales (OPE), de la Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, a través del link: www.procesoselectorales.org, estarán para su consulta las fuentes primarias utilizadas (constituciones y leyes), al igual que algunos de los trabajos relacionados directamente con el tema (en su versión PDF).⁴

4) En definitiva, se intenta aportar un libro de texto que, sin pretender ser exhaustivo, reúna el material necesario, facilite y motive el estudio del tema. Anteriormente se creía que quien tenía la información tenía el poder, hoy por hoy, puede decirse que quien sabe depurar

y administrar la información es quien tiene el conocimiento y el poder. La implicación principal de este planteamiento se presenta en el proceso de toma de decisiones: poder tomar decisiones con más

elementos de juicio y no como un estímulo-respuesta a las opiniones preconcebidas y armadas a las que se está permanentemente expuesto por los diferentes medios de comunicación.⁵

Notas

¹ Es decir, análisis electorales, mas no preelectorales o poselectorales, a los cuales, como ya se advirtió, se les dedica mayor atención e importancia, muchas veces sin tener en cuenta que tanto los unos como los otros están relacionados, influenciados y hasta determinados por el sistema electoral.

² Los cuales aparecerán en diferentes anexos, a saber: anexo I, las fuentes primarias (constituciones, leyes, decretos); anexos II, sistematizaciones de las fuentes primarias; y anexos III, fuentes secundarias (textos, documentos, artículos recomendados).

³ Ir a la biblioteca o hemeroteca no solamente para leer o estudiar, sino para investigar como antaño, es un ejercicio que solo unos pocos eligen. Por lo general, las nuevas generaciones prefieren fuentes virtuales con todos sus vicios, defectos y ventajas.

⁴ Con el debido respeto a la Ley sobre derechos de autor.

⁵ Uno de los obstáculos que le impide a los cuasiciudadanos colombianos ejercer su derecho al sufragio, o ejercerlo conscientemente, es que se encuentran desbordados con problemas: las circunstancias particulares (de subsistencia), la abundancia de desinformación electoral (radio, TV, redes sociales, encuestas, entre otras) y, de forma paralela, está la ausencia casi completa de formación política, producto del limitado y estratificado sistema educativo, situación que genera aún más vulnerabilidad. Problemas estructurales que no se pretenden resolver en este libro, pero tampoco desconocer.

Adicionalmente, se suelen crear mitos que se repiten sin sentido, por ejemplo:

• El llamado ‘voto útil’, pues se hace el llamado a no votar por los ‘pequeños’ o por los ‘perdedores’, sin considerar que todo sufragio tiene un valor y un significado.

• Sobre la utilidad del voto: Para qué sirve votar si se roban las elecciones.

• La circunscripción nacional senatorial es la causante del descalabro del sistema de partidos.

• El voto preferente es el mayor problema, entre otros más.

Introducción

Todas las cartas magnas de las democracias liberales

se fundamentan en lo que los pensadores burgueses consideran el axioma constitutivo de la democracia representativa,

que reza: Todo el poder parte del pueblo. Pero, después

de la partida, ¿adónde va?

BERTOLT BRECHT

La democracia se define comúnmente como el gobierno o poder del pueblo. Es decir que el pueblo manda, que él mismo se gobierna. Afirmación que ha de entenderse como que nadie diferente de él posee el poder en el Estado: el principio de la soberanía popular.

La democracia concibe a los seres humanos como personas libres, con derechos inalienables y no como simples objetos del poder. En este contexto, los individuos, ahora denominados ciudadanos, tienen el derecho de participar en el ejercicio del poder. Dicha participación puede realizarse básicamente de dos maneras: en la primera, los miembros activos del pueblo participan directamente en las actividades del gobierno; en la segunda,

la participación se ejerce de forma indirecta, a través de representantes elegidos por los ciudadanos.

En el primer caso, se trata de la democracia directa, tal y como se conoce de la historia de las ciudades-Estado en la Antigua Grecia, o como aún se ejerce en algunos cantones suizos. Por su parte, la segunda forma de participación enunciada hace referencia a la democracia indirecta o representativa, la cual se practica en la mayoría de los Estados modernos, en los que se establece constitucionalmente que todo poder proviene del pueblo y su soberanía,¹ que el poder del pueblo se ejerce mediante elecciones, votaciones y a través de órganos especiales. De manera que, en casos especiales, el pueblo puede actuar de forma inmediata, a través de consultas populares, referendos, entre otros mecanismos. Es importante anotar que ni esta última forma de participación ni aquella relativa a los órganos especiales —legislativo, ejecutivo y judicial, entre otros— serán abordadas en esta obra, pues nuestro interés se centra en las elecciones.

Por medio de las elecciones, el pueblo se constituye en pieza fundamental del Estado. Con las elecciones se articulan opiniones y con ellas los ciudadanos influyen en la formación de la voluntad popular, con lo que, en gran medida, se decide la suerte del pueblo y del Estado.

En la democracia, las elecciones se constituyen en el medio e instrumento a través del cual el pueblo se autogobierna. Los ciudadanos eligen hombres y mujeres de su confianza, quienes emplean el poder por ellos con el propósito de gobernar en su nombre. Las elecciones son el debido proceso mediante el que se construye todo lo demás. Las elecciones le dan a los órganos legislativos y ejecutivos la legitimidad necesaria para que tanto ellos como cada uno de los representantes estén autorizados para actuar por la comunidad y sus representados.

Ahora bien, dicha autorización naturalmente no es indefinida, sino por un determinado tiempo, pues si fuere de otra forma el pueblo sería despojado de su soberanía y poder por completo. Una vez transcurrido el tiempo establecido, deben realizarse nuevas elecciones. La periodicidad de las elecciones es fundamental para cualquier tipo de democracia y ordenamiento constitucional, tanto así que sin ella el ejercicio de la democracia no existe. La conexión entre democracia y elecciones regulares es inseparable: sin democracia no hay elecciones, sin elecciones no hay democracia, en primera instancia o como punto de partida.

Como en la lucha por el poder, el uso y fuerza de los conceptos es deshonesto, es necesario aclarar que la democracia solo es posible en sociedades donde existan las condiciones socioeconómicas² para el ejercicio de la libertad de pensamiento y expresión, y las elecciones no sean actos forzados de aclamación. Por ende, se requiere que los postulados de universalidad, libertad, igualdad y secreto del sufragio sean garantizados, pues solo bajo estas condiciones puede hablarse de una democracia propiamente dicha y las elecciones tienen la importancia y efecto requeridos. En consecuencia, se tiene que, para que unas elecciones aporten legitimidad democrática a un gobierno, el contexto tiene que ser democrático.

Considerando que la función principal de las elecciones consiste en la representación del pueblo en los diferentes órganos del poder, debe dirigirse la atención hacia los medios que la hacen posible y su relación con la construcción de un Estado viable, es decir, un Estado que sea capaz de actuar en democracia. Los medios para la representación, esto es, el sistema electoral en sentido estricto,³ se encuentran en una permanente tensión entre su capacidad para logar una fiel representación de las opiniones políticas, grupos y minorías existentes en la sociedad, y la capacidad de actuar en democracia de las instituciones del gobierno. Un sistema electoral que cumpla con estas dos demandas debe estar en la mira y ser objeto de permanente discusión en cualquier democracia.

La variedad de sistemas electorales es incalculable, existen tantos como sociedades y elecciones hay; sin embargo, todos los sistemas se pueden clasificar bajo dos, incluso tres, grupos, así: los mayoritarios, los proporcionales y los mixtos, combinados o segmentados, según el autor. Es preciso anotar que, dependiendo de la aplicación de uno u otro sistema, se pueden obtener diferentes resultados (ganar o perder), aun partiendo de una misma cantidad de votos. Debe recordarse que aquello que está en juego en este ‘ritual electoral’ es el poder, la representación del constituyente primario, el pueblo, su futuro y el de la democracia.

Colombia, desde su existencia como república, estableció elecciones directas y, paulatinamente hasta nuestros días, ha ido incorporando nuevas elecciones.⁴ Con relación a los sistemas electorales empleados para tal fin, puede decirse que, hasta la Constitución de 1991, la tendencia legislativa del país en temas electorales fue bastante conservadora. De ahí que no se realizaron modificaciones que produjeran un impacto sustancial o real que permitiera oxigenar y evolucionar la democracia del país a través de una mejor representación y participación de los diferentes sectores, opiniones y minorías sociopolíticas que concurren en una sociedad tan heterogénea como la colombiana.

Los sistemas electorales en Latinoamérica solo fueron tema de estudio, análisis y reflexión, a partir de la ‘tercera ola democrática’, a finales de los años ochenta (Huntington, 1991). En Colombia, su enseñanza se incorporó en algunos pénsums académicos varios años después. De modo que el tema de los sistemas electorales es aún un área de estudio relativamente nueva en el país que no ha logrado obtener la suficiente atención. En efecto, comprender qué se elige, para qué se elige y cómo se elige, requiere de conocimiento y pedagogía, es decir, de un proceso educativo continuo y paralelo a una política de Estado consistente.

Considerando lo expuesto hasta el momento, la estructura del presente texto es la siguiente: 1) la definición y delimitación de los principales conceptos relacionados con el tema; 2) la importancia y función de las elecciones y de los sistemas electorales en y para la democracia; 3) la esquematización según períodos o etapas de la historia sociopolítica y electoral de Colombia, desde principios del siglo XIX, con la instauración de la república y la incorporación de las elecciones, hasta el presente; 4) la sistematización de los diferentes sistemas electorales empleados para las elecciones directas, de acuerdo con los parámetros previamente establecidos. Finalmente y como apéndice, se procurará poner en evidencia la relación⁵ existente entre el sistema electoral (los ganadores), el sistema de partidos y el ‘contexto’, tomando para ello como ejemplo las elecciones de la Cámara de Representantes, en el período de tiempo comprendido entre 1930 y el presente.

Notas

¹ El concepto de soberanía puede entenderse de distintas maneras según el enfoque elegido. Dentro del ámbito de la política, la soberanía está asociada al hecho y derecho de ejercer la autoridad en un cierto territorio. Esta autoridad recae en el pueblo, aunque la gente no realiza un ejercicio directo de esta, sino que delega dicho poder en sus representantes. Compárese: anexos PDF constitucionales y legislación electoral 1810-2015.

² Cubrimiento de las necesidades básicas y calidad de vida (salud, vivienda y educación).

³ Entiéndase por sistema electoral en sentido estricto el conjunto de elementos a través de los cuales el elector expresa y emite su voto, y este se convierte en escaños o poder político. Los elementos del sistema son: el principio de representación; los diferentes criterios y formas de conformar las circunscripciones o distritos electorales; las diferentes formas de votación y de candidatura; las ­fórmulas de conversión de votos en escaños; y, por añadidura, en algunos casos, las barreras o umbrales electorales. Respecto a este punto se recomienda comparar, por ejemplo, a Douglas Rae (1971) y Dieter Nohlen (1995, pp. 31-38).

⁴ En el nacimiento de la república (1830) solo se elegía directamente a los apoderados o electores, quienes a su vez elegían los diferentes cargos de representación política (elecciones indirectas). En la actualidad, se eligen directamente ocho cargos políticos y de representación, y, de forma adicional, los consejos juveniles y los jueces de paz.

⁵ Qué se elige, para qué se elige, cómo y bajo qué circunstancias (contexto) se elige.

Capítulo 1

Conceptos, importancia y función de las elecciones y de los sistemas electorales en y para la democracia

Si votar sirviera para algo, estaría prohibido.

CARMEN Y JIMENA: FUTURO IMPERFECTO

(documental multimedia producido por la Fundación PorCausa)

La mayoría de los conceptos empleados en las ciencias sociales son ambiguos, no tienen una única definición y son de uso corriente y genérico. Esto implica que esos conceptos se