Adecuación de la Administración Pública Colombiana al Modelo de Estado Regulatorio

Por Manuel Alberto Restrepo Medina y Carlos Mauricio López Cárdenas

"En las décadas recientes, el papel del Estado frente a la economía se ha transformado: ha dejado de ser el proveedor de
bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población para convertirse en el garante de su suministro por parte de los particulares, reservándose el papel de árbitro de la relación generada entre el mercado y la sociedad civil. De esta manera, se ha producido un tránsito del Estado intervencionista al Estado regulador. En el caso colombiano, la decisión política de llevar a cabo ese tránsito fue formalizada como parte del Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP), para cuya concreción se requería disponer de un diseño institucional apropiado, cuyas líneas definitorias se establecieron en el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de regulación y control de la actividad empresarial y en el documento Visión Colombia Segundo Centenario."

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universidad del Rosario
• Fecha de lanzamiento: 3 ene 2016
• ISBN: 9789587387087

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Adecuación de la administración pública colombiana al modelo de Estado regulatorio / Manuel Alberto Restrepo Medina, Carlos Mauricio López Cárdenas, editores académicos. -- Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia, 2016.

xii, 241 páginas. -- (Colección Textos de Jurisprudencia)

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 978-958-738-707-0 (impreso)

ISBN: 978-958-738-708-7 (digital)

Administración pública -- Colombia / Regulación del comercio / Derecho administrativo -- Colombia / I. Restrepo Medina, Manuel Alberto / II. López Cárdenas, Carlos Mauricio / III. Universidad del Rosario. Facultad de Jurisprudencia / IV. Título / V. Serie

338.9861  SCDD 20

Catalogación en la fuente — Universidad del Rosario. Biblioteca

JDA diciembre 4 de 2015

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995

Adecuación de la Administración Pública colombiana al modelo de Estado regulatorio

Manuel Alberto Restrepo Medina

Carlos Mauricio López Cárdenas

Colección Textos de Jurisprudencia

©  Editorial Universidad del Rosario

© Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia

© Manuel Alberto Restrepo Medina

Carlos Mauricio López Cárdenas

Editorial Universidad del Rosario

Carrera 7 Nº 12B-41, oficina 501 • Teléfono 297 02 00

editorial.urosario.edu.co

Primera edición: Bogotá D. C., enero de 2016

ISBN: 978-958-738-707-0 (impreso)

ISBN: 978-958-738-708-7 (digital)

Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario

Corrección de estilo: Leonardo Holguín

Diseño de cubierta: Miguel Ramírez, Kilka DG

Diagramación: Martha Echeverry

Desarrollo ePub: lápiz Blanco S.A.S

Impreso y hecho en Colombia

Printed and made in Colombia

Fecha de evaluación: 21 de junio de 2015

Fecha de aceptación: 17 de septiembre de 2015

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario.

Resumen

En las décadas recientes, el papel del Estado frente a la economía se ha transformado: ha dejado de ser el proveedor de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población para convertirse en el garante de su suministro por parte de los particulares, reservándose el papel de árbitro de la relación generada entre el mercado y la sociedad civil. De esta manera, se ha producido un tránsito del Estado intervencionista al Estado regulador.

En el caso colombiano, la decisión política de llevar a cabo ese tránsito fue formalizada como parte del Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP), para cuya concreción se requería disponer de un diseño institucional apropiado, cuyas líneas definitorias se establecieron en el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de regulación y control de la actividad empresarial y en el documento Visión Colombia Segundo Centenario.

En qué medida la institucionalidad de la Administración Pública colombiana, establecida en las reformas efectuadas a partir de la adopción del PRAP, responde y es funcional al modelo de Estado regulatorio, es la pregunta a la cual busca responder la investigación cuyos resultados se presentan en esta obra.

La respuesta encontrada, en el sentido en que se ha avanzado muy parcialmente hacia la meta de consolidar el nuevo modelo de Estado regulador, muestra la necesidad de seguir profundizando en arreglos institucionales que permitan que el sistema de regulación funcione de la manera apropiada, en forma más autónoma y eficiente, pues de lo contrario el mayor protagonismo del mercado no irá aparejado de la garantía de la libre competencia y ello irá en detrimento de los derechos de los ciudadanos como usuarios y consumidores.

Autores

Manuel Alberto Restrepo Medina

Abogado de la Universidad del Rosario. Especialista en Legislación Financiera de la Universidad de los Andes. Magíster en Estudios Políticos de la Universidad Javeriana. Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario. Doctor en Derecho de la Universidad Alfonso X el Sabio.

Es profesor de carrera académica de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en donde dirige el doctorado en derecho y los programas de maestría y ejerce la docencia y la investigación en la línea de tendencias y perspectivas del derecho administrativo. Ha sido consultor del Banco Mundial, el PNUD y las agencias de cooperación internacional de Alemania y España, y asesor de entidades públicas y organismos de control. Entre sus publicaciones recientes se destacan: Diseño institucional de las entidades de fiscalización superior de América Latina (2014) y Globalización del Derecho Administrativo, Estado Regulador y Eficacia de los Derechos, Bogotá (2012).

Carlos Mauricio López Cárdenas

Abogado y magíster en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario. Magíster en Derecho Internacional y estudiante de doctorado en Derecho Internacional en la Universidad Complutense de Madrid (España).

En la actualidad se desempeña como profesor de carrera académica de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en donde imparte diferentes cursos en los niveles de pregrado, especialización y maestría. Ha trabajado como asistente jurídico de la Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas y como pasante en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Entre sus publicaciones se destacan: La acción de grupo: reparación por violación a los derechos humanos (2011); Globalización del derecho administrativo, Estado regulador y eficacia de los derechos (2012) y El Marco Jurídico para la Paz desde la perspectiva de la responsabilidad internacional del Estado (2013).

Índice de tablas y figuras

Tablas

Tabla 1. Preguntas de la matriz de adecuación estructural

Tabla 2. Adecuación estructural de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera

Tabla 3. Adecuación estructural de la Superintendencia Financiera de Colombia

Tabla 4. Adecuación estructural de la Superintendencia de Economía Solidaria

Tabla 5. Adecuación estructural de la Superintendencia de Notariado y Registro

Tabla 6. Adecuación estructural de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada

Tabla 7. Adecuación estructural de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca

Tabla 8. Adecuación estructural de la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud)

Tabla 9. Adecuación Estructural de la Superintendencia de Subsidio Familiar

Tabla 10. Adecuación estructural de la Comisión de Regulación de Energía y Gas

Tabla 11. Adecuación estructural de la Superintendencia de Superintendencia de Industria y Comercio

Tabla 12. Adecuación estructural de la Superintendencia de Sociedades

Tabla 13. Adecuación estructural de la Junta Central de Contadores

Tabla 14. Adecuación estructural del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación

Tabla 15. Adecuación estructural de Parques Nacionales Naturales de Colombia

Tabla 16. Adecuación Estructural de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

Tabla 17. Adecuación estructural de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

Tabla 18. Adecuación estructural de la Comisión de Regulación de Comunicaciones

Tabla 19. Adecuación estructural de la Autoridad Nacional de Televisión

Tabla 20. Adecuación estructural de la Agencia Nacional del Espectro

Tabla 21. Adecuación estructural de la Superintendencia de Puertos y Transporte

Tabla 22. Adecuación estructural de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Tabla 23. Adecuación estructural de la Agencia Nacional de Contratación Pública

Tabla 24. Consolidación de resultados de la matriz de adecuación estructural

Tabla 25. Porcentaje de cumplimiento de las características estudiadas

Figuras

Figura 1. Ubicación sectorial de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera

Figura 2. Ubicación sectorial de la Superintendencia Financiera de Colombia

Figura 3. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Economía Solidaria

Figura 4. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Notariado y Registro

Figura 5. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada

Figura 6. Ubicación sectorial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca

Figura 7. Ubicación sectorial de la Superintendencia Nacional de Salud

Figura 8. Ubicación sectorial de la Comisión de Regulación en Salud

Figura 9. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Subsidio Familiar

Figura 10. Ubicación sectorial de la Comisión de Regulación de Energía y Gas

Figura 11. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Industria y Comercio

Figura 12. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Sociedades

Figura 13. Ubicación sectorial de la Junta Central de Contadores

Figura 14. Ubicación sectorial del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación

Figura 15. Ubicación sectorial de Parques Nacionales Naturales de Colombia

Figura 16. Ubicación sectorial de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

Figura 17. Ubicación sectorial de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

Figura 18. Ubicación sectorial de la Comisión de Regulación de Comunicaciones

Figura 19. Ubicación sectorial de la Autoridad Nacional de Televisión

Figura 20. Ubicación sectorial de la Agencia Nacional del Espectro

Figura 21. Ubicación Sectorial de la Superintendencia de Puertos y Transporte

Figura 22. Ubicación sectorial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Figura 23. Ubicación sectorial de la Agencia Nacional de Contratación Pública

Figura 24. Consolidación gráfica de los resultados de los cuadros de adecuación estructural de las entidades estudiadas

Figura 25. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 1

Figura 26. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 2

Figura 27. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 3

Figura 28. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 4

Figura 29. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 5

Figura 30. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 6

Figura 31. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 7

Figura 32. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 8

Figura 33. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 9

Figura 34. Representación gráfica de los resultados de la pregunta 10

Figura 35. Nivel de cumplimiento por entidad

Figura 36. Consolidación gráfica del porcentaje de cumplimiento de las características por parte de las entidades estudiadas

Figura 37. Promedio del proceso de adecuación de la estructura administrativa

Introducción

En las décadas recientes, el papel del Estado frente a la economía se ha transformado: ha dejado de ser el proveedor de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población para convertirse en el garante de su suministro por parte de los particulares, reservándose el papel de árbitro de la relación generada entre el mercado y la sociedad civil. De esta manera, se ha producido un tránsito del Estado intervencionista¹ al Estado regulador².

En el caso colombiano, la decisión política de llevar a cabo ese tránsito fue formalizada como parte del programa de renovación de la Administración pública (2003), para cuya concreción se requería disponer de un diseño institucional apropiado, cuyas líneas definitorias se establecieron en el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de regulación y control de la actividad empresarial y en el documento Visión Colombia. Segundo Centenario.

En qué medida las reformas administrativas efectuadas desde entonces han servido para instrumentar el modelo de Estado regulador es la pregunta a la cual busca responder la investigación cuyos resultados se presentan en esta obra.

Para responder a la pregunta de investigación, primero se elaboró un marco teórico de referencia con el cual explicar el alcance de la actuación del Estado en la economía y su papel en el tránsito del intervencionismo a la regulación, para luego mostrar cómo se dio en el ámbito nacional la adopción del modelo regulatorio de Estado. Ello permitió disponer de los elementos conceptuales requeridos para caracterizar la institucionalidad propia de este modelo.

A continuación se identificaron las entidades que dentro de la estructura de la Administración pública colombiana ejercen función regulatoria.³ Para este efecto se tomó como contenido de la misma, la supervisión continua de una determinada actividad, ordenándola y encauzándola tanto mediante decisiones de valor normativo como de otras de carácter ejecutivo que se refieren a la verificación o el control del cumplimiento de los requisitos previamente establecidos en las normas (Muñoz Machado, 2009).

Una vez determinadas las entidades cuyo objeto principal es el ejercicio de función regulatoria, se identificó y estudió su régimen jurídico y se elaboró y aplicó una matriz de correspondencia del mismo con los elementos característicos del modelo regulatorio de Estado. Con base en la caracterización efectuada se realizaron las inferencias que permitieron responder a la pregunta de investigación formulada.

La investigación, de cuyos resultados da cuenta la presente obra, ha hecho parte de la agenda de la línea de tendencias y perspectivas del derecho administrativo del Grupo de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, como resultado del proyecto sobre globalización del derecho administrativo colombiano. También han hecho parte de este proyecto los libros Globalización del derecho administrativo colombiano (Editorial Universidad del Rosario, 2010) y Globalización del derecho administrativo, Estado regulador y eficacia de los derechos (Editorial Universidad del Rosario, 2012).

Estando en proceso de edición la presente obra, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1817 del 15 de septiembre de 2015, por el cual estableció normas sobre calidades, nombramiento y remoción de los superintendentes financiero, de industria y comercio y de sociedades, motivadas en la conveniencia de establecer condiciones especiales para su vinculación, permanencia y retiro, en aras de asegurar su competencia profesional, imparcialidad, transparencia e independencia.

Este decreto tiene incidencia en la valoración de la adecuación de la estructura de la administración pública colombiana al modelo regulatorio de Estado, pues impacta dos de las diez variables analizadas en relación con esas tres entidades de las veintidós que fueron objeto de estudio, por lo cual en ese estado del trabajo hubo necesidad de efectuar los ajustes pertinentes sobre el texto para que no viera la luz ya desactualizado.

Marco conceptual

1. Marco teórico

a) La transformación del papel del Estado en la economía y el tránsito del intervencionismo a la regulación⁴

En el período de posguerra de la Segunda Guerra Mundial los Estados industrializados se concentraron en la reconstrucción de las ciudades,  la redistribución de la riqueza y la estabilización macroeconómica de los ciclos de la economía. Para lograr esos objetivos, el consenso sobre el papel del Estado se sustentaba en que fungiera como planificador macroeconómico, estabilizador del mercado, proveedor de bienestar y empleador de última instancia.

La estructura estatal dispuesta para el efecto implicaba el control directo sobre los recursos físicos, con el ejercicio de la propiedad sobre industrias claves, como las prestadoras de servicios públicos domiciliarios (gas, electricidad, agua y servicios sanitarios, telecomunicaciones) y la infraestructura, capacitando al Estado para generar unilateralmente efectos en la economía a través de sus decisiones sobre esas industrias estratégicas.

Para el efecto, la estructura de la administración de ese conjunto de actividades se fundamentaba en un aparato burocrático rígido, a través de un gobierno centralizado por sectores, con el control ejecutivo en manos de un ministro situado en el pináculo de cada jerarquía sectorial. Tal modelo de Estado con estas características es denominado el Estado positivo,⁵ noción que corresponde a lo que se conoce como el intervencionismo estatal.

Sin embargo, entre las décadas de 1970 y 1980, los Estados comenzaron a privatizar sus activos, transfiriendo la propiedad de las industrias claves, especialmente de los servicios prestados en red, al sector privado.⁶ Como la característica de esas industrias es ser un monopolio natural,⁷ la naturaleza de su control cambió a un proceso regulatorio independiente de los Gobiernos a través de agencias dispuestas para el efecto.

Al mismo tiempo, reformas en el funcionamiento de la Administración pública empezaron a separar las funciones de formulación de políticas públicas de las operacionales y de prestación de servicios. Igualmente, en el mismo período de tiempo las reformas asociadas al movimiento de la nueva Administración pública⁸ tenían la intención de trasladar los papeles de prestación de los servicios al sector privado o al menos permitir que la prestación de esos servicios respondiera a las fuerzas competitivas del mercado.

Estos cambios en la estructura estatal, en la que el ejecutivo está enfocado en la formulación de políticas públicas y se suplementa con unidades con autonomía del nivel central, generaron un cambio en las funciones estatales, pues estas ya no se encaminan a prestar servicios directamente sino a regular su prestación.⁹

De acuerdo con esa evolución, durante la década de 1990 se desarrolló un entorno mundial que favoreció la limitación de la intervención del Estado en la economía que, sumado al deterioro de la capacidad financiera de los países en desarrollo para invertir en las empresas públicas y la imposición de programas de ajuste fiscal para controlar la inflación, produjo una liberalización económica generalizada que proporcionó a los operadores extranjeros acceso a los mercados locales y permitió la entrada de nuevos prestadores de servicios a múltiples sectores que antes se organizaban alrededor de monopolios oficiales.¹⁰

Esta situación derivó en que el Estado dejara de ser el propietario de empresas públicas y titular en exclusiva de numerosas actividades y servicios, para pasar a ser el regulador de la provisión de bienes y servicios, cuya titularidad se abrió a la libre iniciativa privada, sujeta a las reglas del mercado y de la libre competencia.¹¹

La transformación del funcionamiento de la economía y del papel que el Estado ejerce sobre ella no fue producto del azar: en tal transformación desempeñó un papel trascendental el enfoque de organismos internacionales, grupos de expertos y Gobiernos de países con capacidad de imposición para lograr la aceptación y adopción de un modelo distinto del Estado, cuyo nuevo papel consiste en garantizar que se satisfagan tanto las demandas de los consumidores como un beneficio razonable para los operadores o prestadores. Según Ponce y Sánchez,¹²

en el actual contexto global de liberalizaciones y privatizaciones, el papel del Estado muta: pasa de remar a dirigir, como ha sido gráficamente expuesto. La garantía de la efectividad del Estado social y democrático de derecho pasa a reposar entonces, aún en mayor medida, en la capacidad de elaborar normas que sean capaces de ordenar los sectores liberalizados y protejan la libre competencia y los derechos e intereses de los ciudadanos//En este sentido, un buen Estado, un Estado capaz de servir al interés general con objetividad, es, de modo creciente, un Estado que regula bien.

Tal requerimiento emana de que la apertura de la competencia no dio lugar a mercados libres sino regulados, de manera que para lograr la eficiencia en la prestación de los servicios esenciales, se siguió requiriendo la intervención de la Administración pública mediante la regulación, concebida como un instrumento normativo que determina las actividades públicas de intervención sobre las actividades privadas, con el objeto de proteger a la sociedad en la ejecución de actividades que son esenciales para su bienestar, mediante la promoción de la competencia y la incentivación de la eficiencia en la operación de los actores del mercado.¹³

Así, la regulación, como técnica de intervención propia del derecho administrativo, se encuentra asociada "a la liberalización de la economía, la creación de autoridades independientes¹⁴ y la separación nítida de la iniciativa económica en el mercado de las decisiones pretendidamente neutrales de fijación de reglas, control de su cumplimiento y solución de los conflictos planteados en su interpretación y aplicación".¹⁵

El Banco Mundial declara la necesidad de que haya una intervención pública sobre la economía a través de la regulación, en la medida en que ella posibilita la corrección de los fallos del mercado derivados de competencia insuficiente, externalidades negativas o asimetría en la información, de tal manera que conduzca a una distribución eficiente de los recursos con respeto por el derecho de propiedad y favorezca el acceso del mayor número de personas a los bienes y servicios que son esenciales para la vida y la integración social.¹⁶

De acuerdo con Mitnick,¹⁷ existen dos tipos de razones que justifican la existencia de la regulación: por una parte, aquellas encaminadas a la corrección o restricción de actividades intencionales que se juzgan deseables a un nivel ideal pero que funcionan mal en la práctica o que se juzgan indeseables con respecto al interés público; por otra, las que buscan controlar productos laterales no intencionales de las actividades cuando la competencia no puede sobrevivir; cuando la competencia existe pero por imperfecciones como ignorancia de los compradores, riesgo excesivo, discriminación o selectividad de la competencia o que la competencia sea dañina para el servicio, no se obtienen resultados competitivos; o cuando existe competencia pero otras políticas se le oponen.

En tal sentido, la regulación garantiza la existencia de unos contenidos jurídicos que constituyen la condición de posibilidad de la economía de mercado. Libertad de comercio, protección del derecho de propiedad y garantía de acceso a jueces imparciales son los elementos mínimos que el derecho debe proveer como prioridad racional para el funcionamiento extensivo y sistemático de la economía del mercado, provisión que el mercado no provee y cuyo aseguramiento corresponde al Estado.¹⁸

Así pues, en la medida en que la funcionalidad del modelo regulatorio implica la adaptación del marco jurídico que rige la intervención pública en la economía, los Estados van amoldando sus legislaciones nacionales mediante la adopción por sus órganos representativos y gubernamentales de las normas jurídicas que configuran un nuevo concepto: el derecho de la regulación económica.

El ordenamiento jurídico de la regulación, aunque contenido en los moldes formales del Estado-nación, es producto de un proceso deliberativo plasmado en acuerdos entre actores colectivos (organismos multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, organizaciones no gubernamentales), carentes de legitimidad democrática, que luego son adoptados por los parlamentos nacionales, generando como producto el hecho de que el Estado deje de ser el ente omnipotente que da solución a todos los problemas para pasar a ser un gestor de las interdependencias entre desafíos, actores y estrategias a lo largo del eje global-local.¹⁹

La regulación, como objeto e instrumento de acción del derecho administrativo, adaptado al nuevo rol que en el escenario de la globalización contemporánea le compete aún al Estado, en palabras de Rodríguez-Arana Muñoz,²⁰ debe hacer posible el megaconcepto de interés general que, en un Estado social y democrático de derecho, está vinculado a la tarea promocional y garante de los poderes públicos orientada al libre y efectivo ejercicio de los derechos fundamentales por parte de los ciudadanos.

En esa medida, prosigue el catedrático español, la principal tarea de la Administración pública consiste en preservar el servicio universal, para lo cual, ni puede abusar de su posición para someter al empresario a situaciones irracionales, ni debe tolerar que el mercado castigue a los más débiles. La regulación ha de estar orientada a que exista una competencia razonable que permita la prestación de buenos servicios a precios asequibles.

Lograrlo no es fácil, ya que implica estimular a los inversionistas para que transfieran a los consumidores parte de los beneficios de las ganancias en productividad, tecnología e innovaciones en la gestión empresarial, ampliando permanentemente la expansión del servicio en procura de lograr la cobertura universal, a la vez que establece las condiciones para que las tarifas que aquellos paguen sean lo más bajas posibles sin disminuir los beneficios que los inversionistas consideran adecuados.²¹

Por ello, no basta con la adopción por parte de los Estados de las reglas que definen el modelo jurídico de actuación de la Administración pública que es funcional a la globalización, sino que es importante crear las capacidades institucionales necesarias para gerenciar debidamente el sistema regulador,²² que demandan su propia institucionalidad de producción a fin de responder afirmativamente a los requerimientos de acceso a los servicios básicos por parte de la población en condiciones de mayor vulnerabilidad.

La mejor respuesta a ese reto parece ser la calidad del instrumento de intervención pública propio de ese nuevo modelo, que es la regulación, el cual, solo en la medida en que cumpla con los altos estándares de funcionalidad técnica que requiere para ser efectivo, podrá arbitrar las relaciones entre el mercado y la sociedad para evitar abuso de posiciones dominantes por parte de los prestadores e imponerles cargas de servicio público que garanticen el acceso universal a los asociados y, por esta vía, la efectividad de sus derechos fundamentales.

b) La adopción del modelo regulatorio en el Estado colombiano²³

En el apartado anterior se puso en evidencia que la transformación del papel del Estado frente a la economía ha marcado una transición de su modelo de actuación del intervencionismo a la regulación con el fin de buscar un equilibrio entre el mercado y el interés público, de manera que se reduzcan las externalidades negativas que limitan el desarrollo económico y social de los países, y se potencien las positivas, asegurando la equidad en la recepción de los frutos del desarrollo. Dicho equilibrio requiere de instituciones y organizaciones con capacidad de enfocar la gestión a favor de la provisión efectiva de bienes y servicios públicos, así como de la promoción, regulación y control estatal eficiente, que permita complementar la acción de los mercados.

En ese contexto, en el caso de Colombia la adecuación de su institucionalidad al modelo regulatorio se comenzó a instrumentar como parte del Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP), cuyos lineamientos fueron definidos en el Documento Conpes 3248,²⁴ en el cual se incluyeron, como uno de los procesos transversales para lograr el buen funcionamiento de la Administración pública, acciones sobre la regulación y el control; para tal efecto, en el período 2002-2006 se propuso como objetivo establecer un marco de política para el ejercicio de las actividades de regulación, supervisión y control por parte del Estado, definiendo el esquema institucional más apropiado y sus competencias.

Dicho marco de política fue establecido en el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de regulación y control de la actividad empresarial,²⁵ en el cual se refrendó el enrutamiento del cambio del papel del Estado, al contemplar como punto de partida que

El Estado ya no será el prestador de los servicios, en la medida en que el gasto público se