Legitimidad de la justicia administrativa colombiana: Una mirada desde la percepción de su diseño institucional

Por Manuel Alberto Restrepo Medina y Natalia Soledad Aprile

La obra presenta los resultados de investigación cuyo propósito fue identificar en qué medida los elementos que configuran las reglas de organización de la justicia administrativa, para garantizar su independencia en el caso colombiano, inciden en su legitimidad.
Con base en los resultados de esta indagación, se proponen medidas encaminadas a un mejoramiento de su sistema de justicia administrativa para contribuir al incremento de su legitimidad. Para este efecto, a partir de la comprensión de las características del diseño institucional de la justicia administrativa colombiana, descritas en la primera parte, se realizó un estudio empírico empleando la técnica de la entrevista, mediante la aplicación de un cuestionario estructurado de dieciséis preguntas que se derivan de un cuestionamiento que las engloba: ¿las reglas constitucionales y legales que establecen y garantizan la independencia de la justicia administrativa en Colombia propician su funcionamiento efectivo?, el cual fue aplicado a diecisiete actores clave del sistema colombiano de justicia administrativa y cuyos resultados se presentan en la segunda parte del texto.

Adicionalmente, con el fin de contar con elementos de juicio adicionales para la identificación de propuestas de mejora del sistema indagado, se incluyó una descripción del modelo de justicia francés. Dado que este modelo ha sido un referente permanente de sus instituciones homólogas en Colombia. Finalmente, se realizó una revisión de otras experiencias, atendiendo trabajos de investigación e informes de instituciones especializadas que han abordado esta temática en diferentes latitudes, de manera que estas fuentes secundarias de información sirvieron para complementar de manera propositiva los hallazgos del trabajo de campo realizado.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Universidad del Rosario
• Fecha de lanzamiento: 1 oct 2019
• ISBN: 9789587843033

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Legitimidad de la justicia administrativa colombiana

Legitimidad de la justicia administrativa colombiana. Una mirada desde la percepción de su diseño institucional

Resumen

La obra presenta los resultados de investigación cuyo propósito fue identificar en qué medida los elementos que configuran las reglas de organización de la justicia administrativa, para garantizar su independencia en el caso colombiano, inciden en su legitimidad. Con base en los resultados de esta indagación, se proponen medidas encaminadas a un mejoramiento de su sistema de justicia administrativa para contribuir al incremento de su legitimidad. Para este efecto, a partir de la comprensión de las características del diseño institucional de la justicia administrativa colombiana, descritas en la primera parte, se realizó un estudio empírico empleando la técnica de la entrevista, mediante la aplicación de un cuestionario estructurado de dieciséis preguntas que se derivan de un cuestionamiento que las engloba: ¿las reglas constitucionales y legales que establecen y garantizan la independencia de la justicia administrativa en Colombia propician su funcionamiento efectivo?, el cual fue aplicado a diecisiete actores clave del sistema colombiano de justicia administrativa y cuyos resultados se presentan en la segunda parte del texto.

Adicionalmente, con el fin de contar con elementos de juicio adicionales para la identificación de propuestas de mejora del sistema indagado, se incluyó una descripción del modelo de justicia francés. Dado que este modelo ha sido un referente permanente de sus instituciones homólogas en Colombia. Finalmente, se realizó una revisión de otras experiencias, atendiendo trabajos de investigación e informes de instituciones especializadas que han abordado esta temática en diferentes latitudes, de manera que estas fuentes secundarias de información sirvieron para complementar de manera propositiva los hallazgos del trabajo de campo realizado.

Palabras clave: Derecho administrativo, administración de justicia, administración pública, control de constitucionalidad, legitimidad, independencia judicial, tutela judicial efectiva Colombia.

Legitimacy of administrative justice in Colombia. A look from the perception of its institutional design

Abstract

This work presents the results of a research that aimed to determine to what extent elements that are part of the organizational rules of administrative justice influence its legitimacy, in order to guarantee its independence in the Colombian case. Based on the results of this inquiry, the study proposes measures to improve the administrative justice system in Colombia, seeking to contribute to increasing its legitimacy. For this purpose, based on a thorough understanding of the characteristics of the institutional design of the Colombian administrative justice, described in the first part, an empirical study was carried out using the interview technique, by means of a structured questionnaire of sixteen questions derived from a global query: Do the constitutional and legal rules that establish and guarantee the independence of administrative justice in Colombia promote its effective functioning? The questionnaire was presented to seventeen key actors of the Colombian administrative justice system, and its results are described in the second part of the text.

Additionally, in order to rely on additional elements of judgment for the identification of proposals to improve the system under investigation, the study includes a description of the French justice model, since this model has been a constant reference for its counterpart institutions in Colombia. Finally, other experiences are reviewed, with a special focus on research papers and reports from specialized institutions that have addressed this issue in different regions; these secondary sources of information are used to complement proactively the findings of the field work.

Keywords: Administrative law, justice administration, public administration, control of constitutionality, legitimacy, judicial independence, effective judicial protection, Colombia.

Legitimidad de la justicia administrativa colombiana

Una mirada desde la percepción de su diseño institucional

Manuel Alberto Restrepo Medina

Natalia Soledad Aprile

Restrepo Medina, Manuel Alberto

Legitimidad de la justicia administrativa colombiana. Una mirada desde la percepción de su diseño institucional / Manuel Alberto Restrepo Medina, Natalia Soledad Aprile. – Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2019.

viii, 179 páginas.

Incluye referencias bibliográficas.

1. Derecho administrativo – Colombia 2. Administración de Justicia – Colombia 3. Administración pública 4. Control de constitucionalidad I. Soledad Aprile, Natalia II. Universidad del Rosario III. Título

342.06 SCDD 20

Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. CRAI

SANN Agosto 20 de 2019

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995

Jurisprudencia

© Editorial Universidad del Rosario

© Universidad del Rosario

© Manuel Alberto Restrepo Medina,

Natalia Soledad Aprile

Editorial Universidad del Rosario

Carrera 7 No. 12B-41, of. 501

Tel: [phone], ext. 3112

editorial.urosario.edu.co

Primera edición: Bogotá D. C., septiembre  de 2019

ISBN: 978-958-784-302-6 (impreso)

ISBN: 978-958-784-303-3 (ePub)

ISBN: 978-958-784-304-0 (pdf)

DOI: https://doi.org/10.12804/tj9789587843033

Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario

Corrección de estilo: Manuel Gómez Vega

Diseño de cubierta: Miguel Ramírez, Kilka DG

Diagramación: Martha Echeverry

Conversión ePub: Lápiz Blanco, S. A. S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a la Universidad ni sus políticas institucionales.

El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo por escrito de la Editorial Universidad del Rosario.

Autores

Manuel Alberto Restrepo Medina

Abogado de la Universidad del Rosario, especialista en legislación financiera de la Universidad de los Andes, magíster en estudios políticos de la Universidad Javeriana, magíster en derecho administrativo de la Universidad del Rosario, diplomado en estudios avanzados en derecho procesal y doctor en derecho de la Universidad Alfonso X el Sabio. Profesor de carrera académica de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, donde dirige la Escuela Doctoral y la Especialización en Gerencia Pública y Control Fiscal. Es investigador senior de Colciencias y miembro correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Autor de libros, contribuciones, artículos y ponencias en temas de derecho administrativo, derecho constitucional, control fiscal y administración pública.

Natalia Soledad Aprile

Abogada de la Universidad de Buenos Aires, magíster en democracia y buen gobierno y doctoranda del programa de Estado de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca. Profesora de carrera académica del grupo de investigación en Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Es autora de artículos y capítulos de libros especializados sobre temas de derecho administrativo y derecho constitucional.

Contenido

Introducción

Capítulo 1

Marco jurídico

1.1. Independencia de la jurisdicción administrativa

1.2. Tutela jurisdiccional efectiva en la jurisdicción administrativa

1.2.1. Garantía de acceso

1.2.2. Razonable duración del proceso

1.2.3. Cumplimiento efectivo de la sentencia

Capítulo 2

Caracterización del diseño institucional de la justicia administrativa para garantizar su independencia y percepción sobre su legitimidad

2.1. Caracterización del diseño institucional de la justicia administrativa en Colombia para garantizar su independencia

2.2. Valoración de la contribución de la configuración y aplicación de las reglas del diseño institucional a la legitimidad del sistema

Capítulo 3

Referentes de otras experiencias

3.1. ¿El modelo francés: un referente para el caso colombiano?

Anotación preliminar

3.2. Justicia administrativa en Francia. Entre la singularidad y el clasismo

Introducción

Organización judicial

La jurisdicción de las cortes administrativas

Los recursos disponibles ante la corte administrativa

Principios fundamentales aplicables a los procesos administrativos

Referencias bibliográficas

3.3. Corolario

3.4. Arreglos convenientes al sistema de justicia administrativa según la experiencia comparada

Conclusiones

Bibliografía

Anexo. Respuestas individuales al cuestionario

Introducción

Del tránsito del Estado absolutista al Estado de derecho emerge como elemento caracterizador el principio de separación de poderes, del que emana la independencia del poder judicial como garantía de la imparcialidad de sus decisiones, especialmente cuando una de las partes en conflicto es alguna de las otras ramas del poder público, particularmente la ejecutiva.

Ese principio fundacional del Estado de derecho es el que va a permitir que más adelante se reconozca como un derecho fundamental de las personas la garantía de la tutela judicial efectiva, que abarca la garantía de acceso a la jurisdicción, la razonable duración de los procesos y el cumplimiento efectivo de las sentencias, que no se pueden satisfacer sin la independencia efectiva del funcionamiento del poder judicial.

En ese orden de ideas, la legitimidad de un sistema de justicia, entendida como la percepción de sus usuarios y actores sobre su capacidad para resolver cumplida e imparcialmente las disputas sometidas a su conocimiento, depende para alcanzarla del proceder correcto de los órganos que la conforman con respecto a todos los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Aunque la ética y la eficiencia de los jueces y magistrados y los de su personal de apoyo son factores fundamentales para que la justicia administrativa alcance legitimidad, el diseño institucional influye, positiva y negativamente, para alcanzar ese cometido, y en esa medida un sistema de justicia administrativa tendrá legitimidad si sus usuarios y actores advierten que sus reglas de organización y funcionamiento atienden tanto al ejercicio independiente de la función como a la oportunidad y efectividad de sus pronunciamientos.

En Colombia se ha convertido en un lugar común señalar que la justicia se encuentra en crisis, tanto por las denuncias de corrupción que involucran a sus diferentes actores (magistrados, jueces, partes y apoderados), como por la congestión de los despachos judiciales y la demora en la decisión de los procesos. En el caso particular de la justicia administrativa, las últimas dos situaciones problemáticas trataron de ser resueltas con el cambio en el modelo de procesamiento mediante la adopción de un esquema mixto que incorpora la impulsión del trámite por audiencias concentradas y el uso de la oralidad.

Parecería ser que, con el paso del tiempo, la tendencia de la congestión y las demoras apuntan a las mismas cifras que se tenían con el sistema procesal anterior, por lo cual habría que indagar si las causas de estos problemas son otras y si en ellas tendría que ver el diseño institucional de la jurisdicción administrativa y la percepción que sus actores tienen sobre su legitimidad. Así, se identifica como pregunta de investigación: ¿cuál es la percepción que los usuarios del sistema de justicia administrativa tienen acerca de la incidencia de sus reglas de organización y funcionamiento sobre el ejercicio independiente de la función y la oportunidad y efectividad de sus pronunciamientos?

Para resolver esa pregunta de investigación, en el marco de un proyecto de cooperación académica entre las universidades de Burdeos y del Rosario, se adelantó una investigación de tipo cualitativo, empleando el método del análisis institucional,¹ con el objetivo de identificar en qué medida los elementos que configuran las reglas de organización de la justicia administrativa para garantizar su independencia en el caso colombiano inciden en su legitimidad y, con base en los resultados de esta indagación, proponer medidas encaminadas a un mejoramiento de su sistema de justicia administrativa, y por esa vía contribuir al incremento de su legitimidad.

Para el logro del objetivo general de la investigación se formularon los siguientes objetivos específicos, cuyo desarrollo se plasma en las tres partes que conforman la presente obra:

1) Identificar en el marco jurídico normativo de la justicia administrativa colombiana la configuración de las garantías de funcionamiento independiente y efectividad de la tutela jurisdiccional. Para el logro de este objetivo se recurrió a evidencia institucional de fuente primaria (normas jurídicas).

2) Medir la percepción sobre la contribución de la configuración y aplicación de las reglas del diseño institucional de la justicia administrativa colombiana a la legitimidad del sistema. Para el cumplimiento de este objetivo se recurrió a la obtención de evidencia cualitativa proveniente de fuentes primarias, obtenida a través de entrevistas a informantes claves.

3) Identificar referentes de experiencias comparadas que podrían ser convenientes para el sistema colombiano de justicia administrativa. Para el logro de este objetivo se recurrió a fuentes secundarias (informes de países y de organismos internacionales y bibliografía especializada).

De conformidad con lo anterior, en la primera parte del texto se expone el marco jurídico (constitucional y legal) en el cual se afirma desde lo normativo tanto la independencia judicial en lo contencioso administrativo como la garantía de la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia, razonable duración de los procesos y cumplimiento efectivo de las sentencias) en esta jurisdicción especializada.

Así, la independencia de la justicia administrativa colombiana se concreta en las reglas constitucionales y legales de ingreso, permanencia y retiro de sus cargos de los jueces, magistrados de los tribunales y del Consejo de Estado, cuyas fuentes son la Constitución Política de Colombia, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) .²

Aunque la valoración del grado de satisfacción de los componentes de la tutela judicial efectiva (garantía de acceso a la jurisdicción, razonable duración del proceso y cumplimiento efectivo de las sentencias) no fue materia de la medición de percepción, los componentes son también aspectos necesarios para diagnosticar la legitimidad de la justicia y podrían ser objeto de valoración en una investigación posterior, por lo cual en la presentación del marco jurídico del trabajo se incluyeron las fuentes en que se consagran normativamente tales componentes.

Ahora, si bien la consagración jurídico-normativa del diseño institucional de la justicia administrativa crea una base para la construcción de su legitimidad, al establecer su funcionamiento independiente y garante de la tutela judicial efectiva, en la medida en que la legitimidad, en los términos en que se ha definido, es una cuestión de percepción y la manera de establecerla no es través de un estudio dogmático, sino de un estudio empírico que ponga en evidencia cómo perciben los usuarios y actores del sistema esos atributos en la práctica.

De allí la necesidad de medir esa percepción, cuestión que ocupa la segunda parte