Reformas educativas en un Estado federal

Por Guillermo Ramón Ruiz

En este libro se analiza la ejecución de las reformas educativas en ocho jurisdicciones provinciales de las cinco regiones educativas que tiene la Argentina, principalmente en el plano curricular. La pregunta que guía esta indagación es: ¿qué efectivamente se ha reformado en la educación argentina en los cuarenta años de democracia? Para ello, la escala de análisis es subnacional y –con un criterio federal–; se trata de interpretar el rol del Estado federal y de las capacidades diferenciales de los Estados provinciales analizados. La cuestión de las diferencias en el Estado federal y cómo ello cercena el principio de igualdad –que está en la base del derecho a la educación– es puesta en evidencia, discutida y problematizada, aunque no necesariamente respondida. Se complementa el estudio con datos sociodemográficos.
 
Luego de 40 años de gobiernos democráticos y una profusa labor parlamentaria en materia educativa, la desigualdad evidenciada por los indicadores de cobertura y rendimiento reflejan diferencias más profundas, sobre todo en el plano curricular. Ello afecta a las condiciones y a las estrategias de enseñanza y ciertamente impacta sobre los aprendizajes de la población escolar. Analizar esas limitaciones a partir de las políticas curriculares en el Estado federal, así como los procesos de traducción de los lineamientos federales que se evidencian en los niveles subnacionales y también algunos de los resultados en términos de desempeño constituyen los propósitos de este libro.

• Idioma: Español
• Editorial: Miño y Dávila
• Fecha de lanzamiento: 29 ene 2024
• ISBN: 9788419830418

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Capítulo 1

Elucidaciones iniciales sobre las reformas educativas en el Estado federal

Guillermo Ramón Ruiz

El federalismo como concepto

Cuando se analizan las reformas educativas nacionales, cabe tener presente las capacidades estatales para implementarlas y, para ello, cobra relevancia comprender las características que posee el Estado, sobre todo si se trata de un Estado federal. En tal sentido, una primera aproximación para definir el federalismo se encuentra en su etimología: el término federal proviene del latín foedus, que refiere a la idea de pacto. A la vez, corresponde establecer la distinción entre las formas de gobierno, que refieren a la clasificación de la organización del poder (uno de los elementos del Estado), y las formas de Estado, que atañen a la clasificación de los Estados. En el primer caso, se encuentran: republicano-monárquico, presidencialista-parlamentario, democrático-autocrático. En el segundo caso, la clasificación de los Estados se realiza en función de los elementos constitutivos del Estado: territorio, población y poder. Según la bibliografía especializada, proveniente del derecho constitucional, el federalismo surgió como una división del poder en relación con el territorio (especialmente contrapuesta con la forma unitaria de Estado). Históricamente, la idea federalista ha tenido batallas paralelas en dos frentes: el de la soberanía interna, mediante el principio de división horizontal de los poderes, y el de soberanía externa, mediante el principio de la limitación de la potestad de la guerra y la paz que es prerrogativa del Estado soberano (Bobbio, 2021, p. 27). Por consiguiente, el Estado federal es concebido como un sistema de pluralismo territorial, en el cual las diferentes actividades estatales están distribuidas entre el Estado central y el Estado miembro (Loewenstein, 1957). Puede haber Estados federales que exceden estos dos órdenes e incluir otros, como el municipal o el regional. En todo caso, la existencia de fronteras federales limita el poder del Estado central sobre el Estado miembro, y a la inversa (Loewenstein, 1957, p. 353).

Por otra parte, pueden mencionarse diferentes clasificaciones de los federalismos (Hernández, 2018; Gibson y Falleti, 2007; Bernal et al., 2020):

•Integrativos y devolutivos: los primeros son el resultado de agregación de Estados previamente independientes que dan origen a un nuevo Estado, delegándole competencias (como en los casos de los Estados Unidos, la Argentina o México). Los segundos son la consecuencia de la descentralización del poder operada por Estados previamente unitarios (aquí pueden ubicarse los casos de España, o de Inglaterra con el proceso de devolución a Escocia, Gales e Irlanda del Norte); otra forma similar de caracterizarlos es cuando se definen federalismos para unir naciones y federalismos para organizar internamente una nación.

•Con propósitos de división del poder o relacionados con la identidad cultural, lingüística o religiosa: aquí se pueden ubicar los denominados federalismos pluralistas o plurinacionales, en los cuales se pregona la noción de culturas superpuestas, interactivas y objeto de negociación, que demandan un pluralismo también político y jurídico con capacidad para reconocer múltiples realidades culturales dentro del espacio geográficamente delimitado por el Estado nacional.

•Simétricos o asimétricos: esta forma de clasificación de los federalismos puede resultar valiosa, ya que permite distinguir las asimetrías políticas (es decir, el distinto peso que tienen las entidades federales o regionales en términos económicos, poblacionales, culturales) y las constitucionales (los diversos estatus reconocidos en las Constituciones). Es difícil encontrar un Estado federal plenamente simétrico. De todas formas, la idea del pacto a la que alude la definición etimológica explica también las asimetrías evidenciadas en los Estados federales. En este sentido, según Tarlton (1965), la relación federal, en cualquier sentido realista, significa algo muy diferente para casi todas las unidades participantes en el sistema. Entre los distintos Estados de una unión federal, los factores culturales, económicos, sociales y políticos se combinan para producir variaciones en la conexión simbiótica entre esos Estados y el sistema (…) Que la relación de un Estado sea simétrica o asimétrica es una cuestión de su participación en el patrón de características sociales, culturales, económicas y políticas del sistema federal del que forma parte (p. 861 y siguientes).

Precisamente, según Tarlton (1965), un elemento principal de las relaciones federales es la simetría del sistema federal. Ella refiere al nivel de conformidad y coincidencia existente en las relaciones de cada unidad política separada del sistema tanto con el sistema en su conjunto como con las demás unidades componentes. La simetría del federalismo se basa en la medida en que el sistema federal se caracteriza por un patrón armónico de Estados que participan en las características generales del Estado federal. Los elementos específicos y el grado de simetría en las relaciones de un solo Estado miembro con el sistema y con otros Estados, así como en el modelo total de federalismo en todo el sistema, son igualmente importantes para evaluar la calidad del federalismo. Por ello, un sistema federal viable puede examinarse al menos desde dos puntos de vista. Uno puede concentrarse en la cuestión de la conveniencia de adoptar un sistema federal en un conjunto particular de circunstancias sociales y políticas, o uno puede investigar el funcionamiento de un sistema federal particular existente con el fin de descubrir los factores que contribuyen a su éxito (Tarlton, 1965, p. 872; traducción propia). Se trata pues de establecer una jerarquía de valores mediante la cual se pudiese juzgar el funcionamiento del federalismo. El hecho de que un Estado pueda funcionar armónica y eficientemente con una constitución federal es el resultado del nivel de simetría que posea. Cuanto mayor sea el nivel de simetría, es decir, cuanto más participe cada sección, Estado o región en particular, de un carácter general y común al conjunto, mayor será la probabilidad de que el federalismo sea una forma adecuada de organización gubernamental.

Por último, se pueden mencionar algunos rasgos básicos o constantes presentes en los esquemas federales (Suelt Cock, 2018): a) la existencia de constituciones federales; b) la autonomía constitucional y legislativa de cada Estado miembro; c) la distribución general de competencias; d) el control de constitucionalidad de las leyes; e) la resolución de conflictos por parte de un órgano jurisdiccional independiente; f) la existencia de un órgano legislativo bicameral que represente los intereses de las entidades federativas frente a los intereses del nivel nacional y de un sistema financiero que regule la financiación de los Estados. La presencia o ausencia de estos elementos en la realidad político-institucional de cada país depende del contexto histórico social que afecta al desarrollo de las instituciones del Estado federal. En este sentido, se explica que el desarrollo del presidencialismo en América Latina, con su concentración del poder, ha favorecido en gran medida la conformación de un federalismo centralizado, que se vio a su vez coadyuvada por la inexistencia de un federalismo fiscal que fortaleciera a los Estados subnacionales (Jordana, 2002; Suelt Cook, 2018).¹

De manera similar, y a partir de diferentes fuentes, Bernal et al (2020) sostienen que en la actualidad los Estados federales presentan los siguientes rasgos:

1) un gobierno limitado, con una división de poderes y mecanismos de controles cruzados;

2) una división del poder en el territorio, es decir, diferentes niveles de gobierno (federal, nacional, regional, local) que se derivan del diseño constitucional en relación con la distribución de competencias;

3) un poder legislativo bicameral en el cual las entidades federales tienen representación en el Senado, mientras que la otra cámara está conformada por quienes son representantes del pueblo;

4) un acuerdo fiscal federal;

5) un poder judicial profesional y estable, que tiene una cúspide constituida por un tribunal supremo con competencia originaria en materia federal y que es el que interviene cuando hay diferencias y conflictos entre los socios;

6) instrumentos de control cruzados (juicio político, intervención federal).

El sistema educativo en el contexto del Estado federal argentino

Al igual que otros países, la Argentina es un ejemplo de un modelo federal que, según Stepan (1999), es denominado coming-together, ya que supone un arreglo federal por el cual las unidades previamente soberanas son las que hacen un pacto y ceden su soberanía a una unidad estatal superior, pero se reservan competencias para sí. Por ello, se interpreta que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos, mientras que los del Estado nacional son poderes delegados. En la redacción original de 1853, en el artículo 5º de la Constitución, existía un control centralista de las Constituciones provinciales (por parte del Congreso Nacional), pero ello desapareció con la reforma de 1860 y se mantuvo desde entonces que, entre las competencias exclusivas que las jurisdicciones provinciales se reservan, se encuentra la educación primaria. Esta potestad ha sido ratificada y profundizada en la reforma de 1994 con la incorporación del artículo 125.

Sobre la base del principio que sienta el artículo 121, el artículo 5º establece que las provincias son responsables de la educación primaria en sus territorios y, en el artículo 75, incisos 18 y 19, se dispone que el Congreso Nacional debe sancionar leyes de organización y de base para el sistema educativo. Una interpretación armónica de estas normas junto con los artículos 124 y 125 permiten abrir camino para el desarrollo de políticas de concertación entre el Estado federal y las provincias, entre las que se incluye la materia educativa como una competencia concurrente entre ambos niveles de gobierno, y diferentes responsabilidades. Aunque no en el tema educativo, la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha insistido en la necesidad y conveniencia de reforzar un federalismo de concertación en la Argentina. Ello supondría, en términos de la Corte, una herramienta fundamental para garantizar un federalismo que permita una interacción articulada, cooperativa, así como el correcto funcionamiento de los consejos federales para la solución de los conflictos o problemas interjurisdiccionales (Ruiz y Scioscioli, 2018).

Es así que, en la Argentina, la forma de Estado ha sido descentralizada desde el inicio a través del federalismo y del régimen municipal, consagrado en 1853 por la Constitución histórica (artículos 1º y 5º). Con el correr del tiempo, ello se ha profundizado en el plano normativo, sobre todo en la reforma constitucional del año 1994, con el reconocimiento de la autonomía municipal y la institucionalización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sin embargo, a lo largo de la historia el país evidenció un proceso de centralización (en el cual la escolarización fue un claro ejemplo, en todos los niveles de enseñanza), por múltiples razones: el avance del gobierno federal sin resistencia por parte de los gobiernos provinciales y la infraestructura de concentración socioeconómica en el área metropolitana de Buenos Aires, que desequilibró el desarrollo social e institucional del país. Por ello, algunos autores sostienen que la Argentina es una federación descentralizada en la que los gobiernos provinciales son políticamente autónomos, pero financieramente dependientes, que conviven con un presidencialismo fuerte, con una alta concentración geográfica de recursos productivos y con amplias desigualdades interprovinciales (Granato, 2015; Hernández, 2018; Leiras, 2013).

Según Granato (2015), el diseño federal argentino centralizado afecta a la autonomía provincial, más aún por el sistema de coparticipación previsto en el plano constitucional, el cual cristaliza un sistema centralista y unitario que priva de todo contenido a la autonomía política. En el mismo sentido se expresa Leiras (2013), cuando plantea que la Argentina es una federación política y administrativamente descentralizada con alta concentración geográfica de los recursos productivos y variadas desigualdades interprovinciales; además, sostiene que los gobiernos provinciales argentinos son, en general, dependientes desde el punto de vista financiero, pero autónomos desde el punto de vista político.

Aquí resulta ilustrativo analizar la situación del régimen municipal, consagrado como una de las competencias no delegadas (artículo 5º). Del conjunto de las constituciones provinciales, solamente tres (Mendoza, Santa Fe y Buenos aires) no reconocen la autonomía institucional de sus municipios, es decir, no acatan el mandato constitucional, frente a la veintena restante que consagran la autonomía municipal en sus cuatro niveles (institucional, político, administrativo y económico-financiero) con los matices propios y particulares de cada ordenamiento territorial (Granato, 2015). Por otra parte, de las veinte provincias que reconocen la autonomía municipal, cuatro de ellas (Neuquén, Salta, Chubut y Tucumán) condicionan el poder constituyente local al contralor del poder legislativo provincial. Otras provincias establecen que la organización del régimen municipal debe ser determinada por leyes provinciales (por ejemplo, San Luis, Formosa, Santiago del Estero, Chaco, Jujuy) y que se les dará la capacidad de dictarse su propia carta orgánica a aquellos municipios con mayor número de habitantes. En otros casos, son las propias constituciones provinciales las que precisan los requisitos o las condiciones básicas que deberán contener las cartas municipales que se sancionen (por ejemplo, Misiones). Sin embargo, tal como sostienen Bernal et al (2020), los Estados provinciales evidencian una tendencia a la concentración de atribuciones y recursos hacia su interior, lo cual socava la capacidad de los municipios y sus gobiernos locales.

En síntesis, la Constitución nacional consagra tres órdenes de gobierno del Estado federal: a) el gobierno federal (en los artículos 44 al 120); b) los gobiernos de las provincias (artículos 121 al 128); aquí́ se incluye al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, con una naturaleza de ciudad-Estado distinta de las provincias y de los municipios (artículo 129) y, c) los gobiernos municipales autónomos en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (artículos 5º y 123). Las provincias conservan competencias propias, como dictar sus constituciones y normas procesales. El gobierno federal cuenta con competencias delegadas como –por ejemplo– las relaciones internacionales, la intervención federal, el dictado del estado de sitio. Ahora bien, en la reforma constitucional de 1994 se introdujeron diferentes cláusulas que dieron mayor complejidad al federalismo argentino: la profundización de las autonomías provinciales; el reconocimiento de las autonomías municipales; el estatus jurídico de la Ciudad de Buenos Aires como Estado jurisdiccional autónomo; la mayor pluralidad política en el Senado nacional; la posibilidad de crear ámbitos regionales de integración supraestatal –en el nivel subnacional–, o sea, la regionalización para impulsar el desarrollo económico y social (lo cual tiene potenciales implicancias para la escolarización en algunas áreas metropolitanas); una nueva distribución de competencias tributarias y financieras entre el Estado nacional y los Estados provinciales; entre otras (Bernal et al., 2020).

Como puede observarse, el federalismo da lugar a relaciones de diverso tipo y que pueden clasificarse en tres grupos: de subordinación, de participación y de coordinación (Bidart Campos, 1997). En el caso de la legislación educativa todas ellas importan. Por un lado, mientras la relación de subordinación señala el deber elemental del Estado federal en el cumplimiento del piso del derecho en todo el territorio, la relación de participación convoca a la voluntad de las provincias en la formación de la decisión del Congreso Nacional, plasmada en la Ley de Educación Nacional, en cuanto a regular en materia educativa. Por el otro lado, se despliega la relación de coordinación, en tanto supone la distribución de competencias y obligaciones entre el Estado federal y los Estados miembros (Ruiz y Scioscioli, 2018).

En lo que atañe a la distribución de competencias, cada provincia cuenta con un órgano legislativo que replica la figura del Congreso Nacional en el plano subnacional, cuya competencia, de acuerdo con lo dictado por el artículo 121 de la Constitución Nacional, es plena en la medida en que no sea un tema delegado de forma exclusiva al Estado nacional, como es el caso de la facultad para dictar los códigos civil, comercial, penal, de minería y del trabajo y seguridad social, los cuales son de aplicación general por parte de jueces federales y provinciales (Bidart Campos, 1997). Sobre esta base constitucional se interpreta que los Estados provinciales tienen poderes conservados e ilimitados, y que la administración federal ejercita los poderes delegados en forma expresa o implícita. Existe un modelo de competencias concurrentes entre los dos órdenes gubernamentales, como dictar impuestos directos e indirectos. Tres de las mayores provincias argentinas (Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba) aplican el modelo federal al contar con constituciones federales. Es decir, se evidencia en el plano constitucional provincial la replica de una organización del poder público similar a lo diagramado en el nivel nacional.

Asimismo, un aspecto importante para nuestro análisis está dado por las disposiciones que tiene la Constitución en relación con los servicios públicos.² Ello obedece, en primer lugar, a que los servicios públicos resultan de especial atención para el ordenamiento constitucional nacional, provincial y municipal, porque hacen a la esencia del Estado, que es asegurar el bienestar general, tal como se pregona en el Preámbulo. El principio general que fija la Constitución es que las provincias tienen competencia para determinar sus servicios públicos en la medida en que son autónomas, que se trata de una facultad no delegada, y porque tienen plenas facultades para darse sus propias instituciones locales y regirse por ellas. Asimismo, los Estados provinciales tienen la facultad de dictar las normas del marco regulatorio de los servicios provinciales y de crear los organismos de control que, a su vez, decreten las normas reglamentarias en los aspectos específicos del servicio que tenga por objeto cada caso. Esto tiene muchas implicancias para las leyes que reglamentan el ejercicio del derecho a la educación o que refieran a la aplicación de reformas escolares.

En segundo lugar, el tema de los servicios públicos se conecta con la potestad que se otorga a las provincias de crear regiones para el desarrollo económico y social y de establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus objetivos (Granato, 2015). Tal premisa debe leerse en línea con el artículo 125 de la Constitución nacional (y también con el artículo 126, que les proscribe celebrar tratados parciales de carácter político), que permite a las provincias la celebración de tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso. En el artículo 124, la Constitución establece que los Estados provinciales pueden crear regiones para el desarrollo económico y social, es decir, se trata de una facultad exclusiva y excluyente de los Estados provinciales (el Congreso Nacional no podría, pues, crear regiones sin contar con el consentimiento de las provincias que las integrarían). De tal normativa surge que la región no es una nueva instancia política en el sistema institucional argentino, sino que podría entenderse como una herramienta de fortalecimiento del propio federalismo, en la medida en que podría favorecer la descentralización de servicios públicos con resguardo de una administración eficiente en su prestación.

De todos modos, debe comprenderse que, en un Estado federal, la región no es un mecanismo de descentralización, sino una forma de asociación de las unidades subnacionales que integran el Estado federal, cuya finalidad es alcanzar fines comunes para favorecer el bienestar general (Saulino y Montenegro, 2019). Lo cual coloca a la educación escolar como un potencial servicio público que podría ser regulable de esta manera en algunas zonas del país en las cuales se comparten estudiantes, docentes y recursos institucionales (como, por ejemplo, el área metropolitana de Buenos Aires, la de Resistencia y Corrientes, la correspondiente a Neuquén y General Roca o la de Santa Fe y Paraná). En suma, normativamente son los Estados provinciales los que podrían crear regiones, por medio de acuerdos en los cuales también participe el gobierno nacional. El propósito debería ser el de instrumentar grados más avanzados de cohesión social y territorial, de desarrollo económico equilibrado y, ciertamente, podría incluirse la articulación de sistemas escolares en regiones urbanas que comparten población escolar, pertenecientes a diferentes provincias.

Las traducciones jurisdiccionales de las reformas escolares: la dimensión subnacional de la comparación

En virtud de lo precedente, se evidencia que la dimensión subnacional dentro de un Estado federal reviste particular importancia para analizar las reformas escolares, debido a las relaciones inter-gubernamentales entre el Estado federal y los Estados provinciales. Ello permite comprender el rediseño que estas relaciones han adquirido en las últimas décadas y, con ello, explicar las variaciones que se han experimentado en la calidad de las políticas públicas (…) las transformaciones del sistema de partidos y de los procesos electorales, entre otros (González y Lardone, 2012, p. 333). Por ello, se define el federalismo como un arreglo institucional en el cual factores partidarios y territoriales inciden y determinan la distribución de recursos, los modelos de intervención estatal y de desarrollo social (Bernal et al., 2020). Consecuentemente, cada dimensión de la política subnacional reviste importancia diferencial en función de si ha presentado conflictos, cambios, transformaciones y diferenciaciones en el período histórico que se analice. Si se toma la dimensión educativa, se evidenciará que ha sido objeto de recurrentes reformas que han generado diferentes resultados, en las múltiples dimensiones en las cuales se han desarrollado reformas del sistema escolar: curriculares, institucionales, presupuestarias, entre otras. Las reformas educativas que se implementaron en la Argentina a partir de la década de 1990 han sido erráticas, carentes de diagnósticos que permitieran efectuar planificaciones integrales (Ruiz, 2016) que contemplaran la programación de los cambios previstos para garantizar el principio de igualdad y el ejercicio equitativo del derecho a la educación por toda la población escolar, más allá de su lugar de residencia.

Para el análisis de la implementación de las reformas educativas en el plano provincial resulta útil, en primer lugar, la definición que aportan Bernal et al (2020) sobre las relaciones intergubernamentales cuando incluyen en dicha conceptualización las normas, instituciones y procesos que median la intergubernamentalidad de los Estados descentralizados (p. 53). Como la interdependencia es una condición de los Estados federales, en materia educativa ello resulta indudable en la medida en que –al menos en la Argentina– la distribución de competencias derivada de la Constitución nacional establece que son los Estados jurisdiccionales quienes administran y regulan sus sistemas escolares, mientras que el Estado federal establece el piso federal en materia política, académica y presupuestaria (para todos los niveles del sistema educativo). Ello resultó sumamente notorio en los recurrentes procesos de reformas estructurales que tuvo el sistema educativo argentino en las últimas décadas, debido a la interdependencia de las medidas derivadas de las leyes de base que se aprobaron en el Congreso Nacional (ley 24195 en 1993 y ley 26206 en 2006).

Ello se conjugó de manera traumática a partir de la ley 24049 sancionada en 1992. Esta norma, si bien concluyó con la errática política de transferencia de los servicios educativos nacionales iniciada 30 años antes (es decir, en 1962), generó un reacomodamiento de los vínculos entre los diferentes niveles de gobierno del sistema educativo argentino. Como consecuencia, el Consejo Federal de Educación adquirió centralidad como ámbito de negociación y definición de políticas educativas federales que debían luego ser aplicadas (traducidas y eventualmente modificadas –en dicho proceso–) por los Estados provinciales.³ Ello dio lugar a un crecimiento exponencial de las relaciones intergubernamentales en materia educativa a partir de la década de 1990, que generó una mayor profusión normativa por medio de las resoluciones federales de dicho organismo. Todo esto afectó la implementación de los procesos de reformas, en la medida en que las capacidades institucionales de los Estados provinciales y de sus burocracias eran diferenciales y no estuvieron acompañadas por un rol pro-activo del Estado nacional (sobre todo en el primer ciclo de reformas educativas, el enmarcado en la ley 24195) que garantizara una aplicación equitativa e igualitaria de los cambios en el conjunto del sistema educativo nacional. A ello se sumó la definición de tiempos muy acotados para la implementación de profundas reformas, sobre todo curriculares, sin la previsión ni la planificación adecuadas para garantizar que los cambios fuesen efectivos y redundaran de manera igualitaria en el ejercicio del derecho a la educación. Es por ello que las políticas curriculares adquieren centralidad en el análisis de las reformas escolares en Estados federales. Ellas se expresan a través de diversas regulaciones sobre lo que debe ser enseñado en las instituciones que integran un sistema educativo, en sus diferentes niveles de enseñanza. La tarea analítica de reconstrucción de las definiciones de las políticas curriculares permite dar cuenta de la capacidad que tienen las agencias especializadas del Estado (para la selección y transmisión del conocimiento oficial), con sus dinámicas y contradicciones internas, entre diferentes tradiciones y universos culturales, los cuales dan cuenta del sentido de las intervenciones político-pedagógicas en un período histórico determinado.

En segundo lugar, para estudiar los efectos que han tenido las reformas educativas en el plano provincial, resulta también valiosa la perspectiva comparativa subnacional. Más allá de los prolíficos debates teóricos y metodológicos en torno a las posibilidades que brindan las investigaciones comparativas en función de las características de sus unidades de análisis, se puede acordar que la educación comparada posee un carácter básico y otro aplicado (Kelly, Altbach y Arnove, 1982; Ferrer Juliá, 2002), con potenciales aplicaciones a la escala intranacional (Bray et al., 2010). El primer elemento de este binomio clásico da cuenta de su finalidad interpretativa de los fenómenos educativos como objetos de estudio. El segundo supone la intención que posee la educación comparada de contribuir a la solución de los problemas educativos que se presentan en la sociedad. Las discusiones acerca de los objetos de la comparación han estado condicionadas por los diferentes criterios adoptados en la construcción de los datos necesarios para el análisis comparativo. Precisamente, la educación comparada puede desarrollar un corpus teórico y a la vez auxiliar para los responsables de las políticas públicas, a través, entre otras dimensiones, de la descripción de los cursos de acción y de los programas ejecutados, gracias a la observación y el análisis de los resultados de diferentes experiencias en distintos contextos nacionales, regionales o jurisdiccionales, así como el auxilio teórico y empírico para el diseño y formulación de reformas educativas (Manzon, 2010; Ruiz, 2012; Rust, 2000).

De todos modos, hay que destacar, por un lado, la importancia que tiene la perspectiva histórica en la investigación educativa comparada. Ello permite situarse en el presente gracias a una comprensión de la realidad educativa en el contexto federal, a partir de la historia que la precede.⁴ Por otro lado, y de acuerdo con Schriewer (2010), se puede aseverar que la metodología comparada es teóricamente dependiente, por lo que suele adoptar diseños acordes con conceptualizaciones variantes sobre la causalidad y la explicación. En este sentido, la comparación en la dimensión subnacional de un Estado federal puede requerir decisiones vinculadas con el criterio de demarcación de las unidades de análisis que exijan precisiones en relación con las dimensiones de las comparaciones interjurisdiccionales: las bases constitucionales de la educación en las provincias, la organización político-institucional de los Estados provinciales, los diseños curriculares, entre otros, todo ello para poder comprender las disparidades intra y transregionales de las unidades de comparación que se tomen. Este tipo de investigación es muy valiosa en los Estados federales, ya que evita potenciales reduccionismos que darían lugar a interpretaciones simplificadas. Es por ello que las comparaciones en la escala subnacional de un Estado federal aportan detalles significativos de los sistemas escolares, de sus características y de los conflictos evidenciados en las traducciones locales de los acuerdos federales, sobre todo aquellos que refieren al conocimiento oficial aprobado en el nivel nacional.

Las políticas curriculares y sus reformas

La bibliografía especializada sobre currículum es tan amplia que resulta incluso inabordable, ya que expresa diversas perspectivas analíticas e ideológicas sobre el concepto de currículum. No obstante, hay coincidencia en señalar que se trata de una construcción cultural e histórica que es objeto de regulación estatal. Ello se explica por la propia conformación de los sistemas escolares masivos de escala nacional asociados con la constitución de los Estados nacionales modernos. Tal institucionalización de la educación implicó que la obligatoriedad escolar fuese instrumentada gradualmente en el mundo occidental a partir del siglo XIX, y que lograra su mundialización durante el siglo XX. Debe recordarse que el aula y la institución educativa formal deben ser pensadas como espacios materiales y estructuras comunicativas, o sea, son espacios específicamente diseñados para la escolarización masiva. Así, el aula de la educación moderna se construyó sobre la idea del para todas y para cada una de las personas para las cuales el Estado debía definir el conocimiento oficial que obligatoriamente debía ser distribuido y enseñando.

Por ello, se interpreta que en las dinámicas que determinan la configuración del currículum, se expresan las relaciones entre el Estado, el campo educativo y las organizaciones de la sociedad civil. Estudiar el currículum –y los instrumentos utilizados para su elaboración, desarrollo y cambio– supone estudiar la trayectoria de formas institucionalizadas de intervención educativa, caracterizadas por estrategias de clasificación, control y gobierno (De Alba, 1995; Goodson, 2006; Pinar, 1998). En el amplio espectro de estudios curriculares, más allá de las diferencias de enfoques y posturas, se reconoce que el currículum resulta un objeto esencial al proceso educativo enmarcado en un contexto institucionalizado. En un trabajo clásico, Stenhouse (1988) señala que el currículum es una tentativa para comunicar los principios y rasgos esenciales de un