Diplomacia Migratoria: Una historia transnacional del Programa Bracero, 1947-1952

Por Catherine Vézina

El libro presenta un análisis de la política bilateral que reguló la migración mexicana laboral, especialmente en la época de la renegociación del Programa Bracero, entre 1947 y 1952. El estudio de las discusiones diplomáticas que propiciaron el mantenimiento del programa después de la Segunda Guerra Mundial se llevó a cabo en diversas escalas y de

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 20 sept 2023
• ISBN: 9786078508082

Catherine Vézina

Catherine Vézina es doctora en Historia por la Univesité Laval, y trabaja como profesora investigadora titular en el Centro de Investigación y Docencia Económicas. Como especialista en la historia del Programa Bracero, se interesa por las políticas migratorias y las relaciones diplomáticas en América del Norte. En su tesis doctoral, analiza el proceso de renegociación de los acuerdos de trabajo agrícola temporal entre Estados Unidos y México durante la época de la posguerra. Ha publicado varios artículos sobre estos temas y actualmente sigue estudiando el proceso de modificación y la cancelación de este programa, así como su impacto en México. En el año 2013 recibió el Premio Genaro Estrada, al que convoca la Secretaría de Relaciones Exteriores.

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Agradecimientos

Este libro es el resultado de varios años estimulantes de investigación, pero también es el fruto del apoyo de varias personas que han contribuido a hacer de estos sacrificios y esfuerzos una experiencia enriquecedora. Si no fuera por el apoyo académico y personal de Marie Lapointe, coasesora de mi tesis doctoral y mentora, así como por la ayuda profesional de Bernard Lemelin, de la Universidad Laval, no hubiera sido posible llevar a cabo esta investigación binacional. La confianza y la dedicación que me ha demostrado Marie Lapointe a lo largo de estos años, sus consejos y críticas, me alentaron a seguir con mis objetivos y a superarlos. Este apoyo emocional e intelectual es invaluable. Agradezco también los comentarios que me hicieron Manon Boulianne y Greg Robinson; han aportado una mirada fresca a la tesis en la cual se basa este libro. Tengo mucha gratitud a Jorge Durand, quien amablemente aceptó leer este trabajo y me hizo observaciones constructivas para mejorar varias secciones del mismo; es un placer haberlo conocido durante mi estancia de investigación doctoral en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) y sigue siendo un honor ser colega suyo. A lo largo de los 10 años que han pasado desde que empecé esta aventura, tuve la suerte de encontrarme con varias personas que aportaron ideas, cada uno a su manera, a este proyecto.

En 2009, Jean Meyer Barth me recibió como tutorada durante mi estancia de investigación y me permitió conocer a un equipo fantástico que tres años después se volvería mi nueva familia: los integrantes de la División de Historia del cide. Algunas de estas personas han seguido especialmente de cerca la evolución de este proyecto desde 2009 y hasta los últimos retoques al libro. Agradezco la sinceridad, apoyo constante y paciencia de mi colega y amigo Pablo Mijangos al comentar varios fragmentos de este texto, señalándome las fallas y las fortalezas; esta confianza es inestimable. Clara García Ayulardo, quien años atrás me recibió con los brazos abiertos en su calidad de directora de esa división, me hizo el favor de leer algunas partes de este material y darme consejos muy valiosos. Agradezco también a mis colegas Andrew Paxman, Michael K. Bess y Mayeli Peralta por las discusiones fructíferas. El apoyo administrativo de Luis Barrón, director de la División de Historia, quien ha ayudado a iniciar la publicación de este libro; agradezco igualmente a Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo –director general y director académico, respectivamente, del cide–, la confianza que han manifestado en este proyecto. El apoyo de esta institución en la traducción del manuscrito me permitirá compartir con lectores mexicanos e hispanohablantes los resultados de mi investigación sobre un programa bilateral de trabajo agrícola temporal. Por el apoyo financiero de la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre) y el gobierno de Quebec durante mi doctorado, me parecía importante que los frutos de este trabajo sean igualmente accesibles en México, lo cual fue posible gracias a la supervisión de Natalia Cervantes, directora de las publicaciones del cide, y al trabajo minucioso y muy profesional de Agnes Mondragón Ochoa.

La sre ocupa un lugar muy especial en este proyecto, sin la beca que me otorgó durante 2009-2010 para la investigación en los archivos mexicanos y guanajuatenses, no hubiera sido el mismo. En 2013 la tesis doctoral recibió el premio Genaro Estrada 2013, que otorga esta Secretaría, mediante la Dirección General del Acervo Histórico Diplomático. Posteriormente, la Dirección de Historia Diplomática y Publicaciones puso en marcha el proceso de edición y de publicación de este trabajo. Agradezco al equipo editorial su gran apoyo.

Naturalmente, empezar y terminar una investigación de esta envergadura requiere del apoyo de amigos y familia; también nos lleva a consolidar nuevas amistades en donde los archivos nos llevan. Tuve la fortuna de que colegas del doctorado me motivaron a seguir adelante a pesar de las dificultades y trastornos propios a las investigaciones que se realizan en diversos lugares y países a la vez. Marie-Ève Quirion, Jocelyn Gadbois, Dorothée Kaupp y Mélissa Morin son de estos colegas y amigos que nos acompañan, en persona o por vía electrónica, en los momentos de celebración y los de desesperación. La experiencia de expatriada puede volverse pesada, pasando el día en los archivos y las noches con la computadora, pero la amistad de Renata Keller y Miriam Benedi dio alegría a estos meses. Finalmente, soy especialmente agradecida a mi esposo, Frédéric Léveillé, quien ha compartido estos años de labor y me ha apoyado en mis decisiones; es parte de este esfuerzo.

Introducción

El Programa Bracero fue, sin duda, la experiencia más significativa y duradera de gestión bilateral de la migración laboral entre Estados Unidos y México. La excepcionalidad del momento que constituía la entrada de la Unión Americana al conflicto mundial, tras el ataque a Pearl Harbor a finales del año 1941, había favorecido la creación de ese programa. El gigante del norte pedía formal y oficialmente la ayuda de su vecino para poder asegurar el abastecimiento regular de productos agrícolas mientras sus soldados combatían en Europa y Asia. Por su parte, al firmar este acuerdo de trabajo migratorio en agosto de 1942, México aseguraba la obtención de divisas extranjeras a través del salario de sus obreros enviados a los campos estadounidenses,¹ y al mismo tiempo participaba en la guerra sin tener que jugar un papel militar preponderante.² Una vez terminado el conflicto mundial este programa, heredado de esos años de solidaridad, no se canceló. Se renegoció y se mantuvo hasta 1964.

Este libro presenta un análisis de esa política bilateral que reguló la migración mexicana laboral, especialmente durante la renegociación del Programa Bracero, entre 1947 y 1952.³ El estudio de las discusiones diplomáticas que propiciaron el mantenimiento del programa después de la Segunda Guerra Mundial se llevó a cabo a diversas escalas y de manera transnacional, considerando los contextos político, económico y social de México y Estados Unidos durante la posguerra. Al examinar las realidades de dos estados directamente afectados por el programa, se buscó ilustrar la manera en que éste contribuyó a la consolidación de la inmigración mexicana legal y de la corriente ilegal que la acompañó. Una de esas entidades, Guanajuato, figuró entre los tres principales productores de migrantes durante esa época y experimentó una relación política y económica tensa con el gobierno del presidente mexicano Miguel Alemán (1946-1952). California, el principal consumidor de esa inmigración temporal legal, es el otro estado en el cual observaremos la dinámica de los intereses involucrados en el Programa Bracero. Esta imbricación entre los distintos niveles de análisis es crucial para comprender el proceso de elaboración, negociación y aplicación de dicho pacto laboral, una de las experiencias migratorias más significativas entre estos dos países y que no se ha visto desde entonces.

Después de 1964, no se ha acordado otro programa bilateral de migración laboral tan amplio entre México y Estados Unidos. ¿Es la excepcionalidad del momento que representa la Segunda Guerra Mundial la que explica por sí sola la creación y longevidad de este programa? A más de 50 años de su cancelación, los argumentos que permitieron su continuación durante casi dos décadas después del conflicto mundial siguieron siendo vigentes y están aún presentes en los debates actuales sobre la cuestión migratoria. Del lado estadounidense, la idea de permitir temporalmente la entrada a trabajadores mexicanos, y no a futuros ciudadanos en potencia, fue atractiva para numerosos agricultores. Como otros representantes demócratas californianos antes que él, Sam Farr notó la importancia de contar con mano de obra suficiente para garantizar la actividad agroindustrial de California y, por lo tanto, la salud económica y alimenticia de todo el país:

Si Estados Unidos no tiene suficientes trabajadores, Estados Unidos no come. Y, nos guste o no, […] debemos depender del trabajo inmigrante para cosechar nuestra comida y, cuando el sistema colapsa, […] amenaza la subsistencia de los granjeros de nuestra nación, así como la disponibilidad de productos agrícolas básicos en las tiendas de todo el país.⁴

Para tal propósito era necesario importar mano de obra que se le debería, entonces, regular y encuadrar.⁵ Del lado mexicano por décadas se ha considerado, de manera unánime, que si esta relación migratoria no puede ser interrumpida, más valdría entonces procurarle las bases legales requeridas.⁶

Desde principios del siglo xxi existe un debate en la Unión Americana con respecto de la manera de componer el quebrantado sistema migratorio. El tipo de migración considerada por las visas para trabajadores agrícolas no especializados es causa de menos desacuerdos que la inclusión de millones de extranjeros a la comunidad ciudadana de Estados Unidos.⁷ Recurrir a la migración circular no plantea el problema de la integración socioeconómica del migrante.⁸ Aunque no obtienen apoyo unánime, los programas de trabajo agrícola temporal suelen ser vistos como soluciones satisfactorias tanto para el país receptor, como para el emisor.⁹ Frente a la posibilidad de aportar cambios al actual sistema, no resulta sorprendente que ciertos políticos mexicanos aboguen por la instauración de un pacto laboral más ágil que el sistema de visas H-2A vigente, reservado a los jornaleros agrícolas. Tal programa permitiría a los migrantes mexicanos y a su gobierno estar mejor preparados para la migración circular. Del otro lado de la frontera, en estados como California, que cuentan con un pasado agroindustrial fuertemente ligado a la mano de obra mexicana, se escucha una apología a la clase de plan bilateral que podría ofrecer un abastecimiento legal, estable y a buen precio de trabajadores agrícolas.¹⁰

Aunque estos argumentos corresponden al debate sobre la reforma migratoria propuesta durante la presidencia de Barack Obama (2008-2016), bien podrían haberse escuchado siete décadas atrás, cuando se debatía la relevancia de reanudar el Programa Bracero al terminar la Segunda Guerra Mundial. Con más de seis décadas de distancia, constituyen todavía el reflejo de un discurso que se consolidó en ambos lados de la frontera, cuando los gobiernos, e intereses particulares, mexicano y estadounidense abogaban por mantener vivo dicho programa. La imposibilidad de frenar completamente el flujo migratorio, la importancia de las remesas, la válvula de escape que representaba para la economía mexicana, el provecho sustancial para la agroindustria californiana, la autosuficiencia alimentaria estadounidense, entre muchas otras, son razones que entonces presentaban los defensores del pacto laboral. Éstos son factores que, hasta este momento, pueden explicar la nostalgia de la época dorada de la migración circular legal que caracterizó a ese experimento, que duró de 1942 a 1964.¹¹

Durante el conflicto mundial (1939-1945), los corredores migratorios tomaron forma y la posguerra resultó decisiva para la consolidación de ciertas redes y la permanencia del programa de trabajo.¹² A pesar del regreso de los soldados estadounidenses, la inmigración mexicana continuó a un ritmo acelerado, fomentada por los agricultores californianos, quienes sostenían que era difícil encontrar mano de obra agrícola jornalera –llamada en aquella época stoop labor–.¹³ Sin embargo, ciertos sectores de la población comenzaron a cuestionar la necesidad de esa fuerza laboral. El aumento constante en el número de trabajadores ilegales se convirtió en un enorme problema para los sindicalistas agrícolas, puesto que obstaculizaba la eficiencia de huelgas que buscaban mejorar las condiciones de trabajo de los jornaleros estadounidenses.

Los trabajadores mexicanos cruzaban subrepticiamente la frontera en mayor magnitud que durante el conflicto (véase tabla 1). Tanto la consolidación de las redes migratorias, como el número limitado de contratos de braceros explican ese fenómeno. Esa tendencia se invirtió más tarde, en la segunda mitad de la década de 1950, con una mayor militarización de la frontera y un plan de deportación masiva en 1954, conocida como "operación wetback". Sin embargo, después de esa fecha, el número de trabajadores agrícolas contratados legalmente creció de forma significativa con la protección de ambos gobiernos, explicando en parte el descenso en el número de cruces clandestinos de la frontera (véase gráfica 1). A finales de la década, el número de contratos de braceros volvió a bajar paulatinamente, anunciando la próxima cancelación del programa por parte de Estados Unidos.

Aunque el Programa Bracero se renovó en 1947, como respuesta a la demanda de los empleadores de la agroindustria de los estados del sur, las críticas que se le dirigían de ambas partes se difundían rápidamente, sobre todo en tanto que el flujo de inmigrantes ilegales, wetbacks o mojados,¹⁴ continuaba sin que las autoridades mexicanas lograran detenerlo. Durante ese período de reajuste de los acuerdos braceros, el gobierno de Harry S. Truman (abril de 1945-enero de 1953) y las secretarías directa o indirectamente involucradas adaptaron la aplicación del programa de importación de trabajadores migratorios al ritmo de sus necesidades inmediatas: el fin de la Segunda Guerra Mundial (1945), la relativa prosperidad del lado estadounidense seguida de una recesión (1949), después la Guerra de Corea (1950-1953) y demás sucesos. Esa política no dejó de suscitar reacciones, críticas y presiones por parte de la administración de Miguel Alemán, quien no logró, o no tuvo interés en controlar por completo el flujo migratorio ilegal. Las razones que entonces llevaron a ambos gobiernos a flexibilizar sus respectivas posturas y hacer ciertas concesiones para mantener el pacto vigente fueron el reflejo de una dinámica bilateral y transnacional compleja.

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Los autores que han estudiado el Programa Bracero percibieron de distintas maneras las posibilidades y los límites de acción de los gobiernos para controlar el fenómeno migratorio durante la época braceril. Algunos teóricos consideran, por ejemplo, que México no fue sincero en su voluntad de actuar para frenar el éxodo de sus trabajadores. Esta concepción del problema puede ilustrarse con la imagen de una válvula de escape que permite mitigar la presión demográfica y socioeconómica de la nación.¹⁵ Jorge A. Bustamante interpreta la migración laboral desde esta premisa y hace énfasis en el modelo de desarrollo mecanizado, emprendido en la década de 1940, que no respondía a las necesidades de trabajo en México, pero que se mantuvo gracias a la válvula de escape que representó la emigración a Estados Unidos.¹⁶ Sin embargo, Bustamante nota la necesidad de matizar esta interpretación, puesto que sólo toma en cuenta la presión proveniente de México. La migración-mercancía se explica también por la relación entre el crecimiento económico y la necesidad de mano de obra del otro lado de la frontera.¹⁷ Sin contradecir ese análisis, Michael Snodgrass reconsidera la figura de la válvula de escape, mostrando cómo los contratos de trabajo temporal se han atribuido a obreros sindicalizados de ciertas industrias de Jalisco.¹⁸ Según esa perspectiva, la migración legal a Estados Unidos no sólo disminuyó la presión económica y demográfica de México, sino que también sirvió a los intereses políticos que permitieron a los gobiernos y a las autoridades locales reforzar las lealtades clientelistas de los sindicatos.¹⁹

No todos los autores comparten ese símil de la válvula de escape, de acuerdo con la cual el programa beneficiaba tanto a los trabajadores como a la sociedad mexicana en general, evitando la explosión social. Algunos subrayan, por ejemplo, que a los empresarios agrícolas mexicanos les inquietaba la idea de enfrentarse a una crisis de empleo si el campo se vaciaba con la partida de sus más capacitados jornaleros, mientras el país intentaba acelerar la modernización de su sector agrícola.²⁰ Sin embargo, esta afirmación no puede generalizarse en México; es válida sólo en las regiones agroindustriales del norte del país que recibieron un trato favorable en el marco de las políticas de desarrollo del gobierno alemanista.²¹ Incluso en ese caso, se deben considerar dichas inquietudes con cierta reserva. Investigaciones recientes demuestran que, en realidad, el Programa Bracero procuró una reserva de mano de obra temporal a los agricultores del norte durante la segunda mitad de la década de 1950. El gobierno mexicano permitió a los agroindustriales de Sonora beneficiarse de esa migración transnacional mediante un sistema de cartas de control que otorgaba acceso a contratos braceros y para obtener ese documento, se exigía a los candidatos cumplir con cierto número de horas o de kilogramos de algodón recolectados en los campos mexicanos.²²

A pesar de las variaciones de la interpretación de la válvula de escape,²³ puede observarse otra tendencia: la poca eficiencia de la acción gubernamental para controlar el éxodo braceril se atribuye de manera casi unánime a la actitud anquilosada de las autoridades mexicanas.²⁴ Esta concepción domina los análisis diplomáticos del Programa Bracero y ha influido en numerosos trabajos realizados sobre esa iniciativa bilateral, que han reducido la actitud del gobierno mexicano a la indolencia. Jorge Durand ha cuestionado esta teoría de la válvula de escape y propone una nueva metáfora que toma en cuenta la gestión compartida del flujo migratorio:

El ejemplo escogido ha sido el de una puerta de doble batiente. Una puerta que se puede abrir hacia ambos lados ejerciendo presión y que es utilizada generalmente para comunicar la cocina con el comedor. Se caracteriza por no tener llave, por dejar pasar en ambos sentidos, por estabilizarse ella misma y porque deja siempre algún resquicio. Para el caso que nos ocupa, la frontera entre México y Estados Unidos operaría como una puerta de doble batiente.²⁵

Esta imagen es pertinente para analizar el período de renegociación del Programa Bracero en tanto que sugiere tomar en cuenta el carácter bidireccional del movimiento migratorio y la naturaleza bilateral e interconectada de los intereses involucrados de par en par de la frontera.

Es notable la virtual ausencia de un examen transnacional e interconectado que permita unir a los dos países en una relación de importación-exportación de mano de obra. Aunque el aspecto bilateral y transnacional es notorio en el caso de la migración braceril, tanto por la gestión compartida del programa, como por la circularidad de los movimientos migratorios, la mayoría de los estudios sobre el tema considera sólo un lado de la frontera a la vez. Así, los intereses binacionales se interrelacionan poco en las conclusiones sobre este programa de trabajo temporal. Sin negar la importancia de los intereses y de la influencia del lobby agroindustrial, que es, sin duda, un actor que se destaca en este libro, también se orienta la atención hacia las interacciones y conexiones contextuales, políticas, económicas y sociales implicadas en ese proceso.

Con respecto de varias interpretaciones dominantes de la migración en los tiempos del Programa Bracero, las dificultades para controlar el flujo migratorio a lo largo de esa época (1942-1964) se atribuyeron unánimemente a la presión ejercida por el grupo agroindustrial para que la frontera se mantuviera entreabierta.²⁶ Además, varios autores han destacado la falta de convicción (y de recursos) de las autoridades estadounidenses para contrarrestar el fenómeno migratorio clandestino que se desarrolló significativamente en los primeros años del Programa Bracero.²⁷ En su obra clásica, Richard B. Craig²⁸ concluyó que la influencia de los agroindustriales californianos fue clave para explicar la continuación del programa por más de dos décadas; demostró cómo esos actores económicos se convirtieron en actores políticos mediante el influjo que ejercieron sobre ciertos legisladores estadounidenses, principalmente californianos.²⁹ Ciertas investigaciones recientes demuestran también cómo un conjunto de conflictos dentro del aparato gubernamental estadounidense (Border Patrol, Department of Justice, Department of Labor, Department of Agriculture, entre otros) impactó en la administración del programa, limitando la libertad de acción de dicho gobierno.³⁰ Sin embargo, no arrojan suficiente luz sobre las interacciones que tuvieron lugar entre actores, intereses y eventos en ambos lados de la frontera y que contribuyeron a determinar la dinámica de la migración y su control. A pesar de la exhaustividad con la que muestra la lógica de las negociaciones entre México y Estados Unidos en torno del programa bilateral, Manuel García y Griego admite esa laguna de su obra.³¹ En cambio, otros autores recientes han buscado corregir la ausencia de un análisis transnacional de este programa.³²

Así, la idea de intersección es central en el presente trabajo sobre el Programa Bracero. Los protagonistas de esta historia se analizarán unos con respecto de los otros, pero también unos a través de los otros, en términos de relaciones, de interacción, de circulación.³³ Es en el cruce entre niveles de análisis y actores que es posible comprender y explicar toda la complejidad de este objeto de estudio, tanto la dinámica, como la regulación de la migración. Por ejemplo, ciertos acuerdos entre destacados políticos mexicanos y californianos, así como entre ellos y dirigentes de asociaciones o empresas agroindustriales como Sunkist en California, se muestran ahora como parte de esta historia bilateral del control de la migración. Además, ciertos problemas regionales que pueden parecer irrelevantes, tales como la fiebre aftosa que afectó al estado de Guanajuato, influyen de manera indirecta la dinámica del flujo migratorio con destino a California y confirman la importancia de estudiar las interrelaciones entre los diversos actores del proceso de toma de decisiones.

Esta investigación busca comprender cómo es que ciertos actores gubernamentales y no gubernamentales implicados en la migración mexicana-americana a ambos lados de la frontera intervinieron en la gestión y la renovación del Programa Bracero entre 1947 y 1952. Para considerar la historia de esta migración laboral es necesario valorar la situación preexistente y cambiante de ciertas regiones expulsoras y receptoras de trabajadores migrantes. Este trabajo examina el impacto de la relación entre el estado de Guanajuato y el gobierno federal mexicano en el éxodo masivo de trabajadores de esa entidad. De acuerdo con el enfoque que propone la historia cruzada, el análisis del papel de distintos actores influyentes, así como del contexto regional de la migración y su incidencia en el proceso de toma de decisiones, exigen que el investigador considere cómo los elementos interactúan entre sí.

Como se ha mencionado, la actitud del gobierno de Miguel Alemán se ha justificado con la metáfora de la válvula de escape. Sin embargo, en una época en la que México pretende entrar al privilegiado grupo de países industrializados, puede resultar sorprendente que el gobierno alemanista continuara con un programa de exportación de trabajadores migratorios y controlara la frontera sólo parcialmente. Al mismo tiempo que aceleraba el ritmo de su industrialización y desarrollaba su agroindustria, ciertos factores impulsaron la migración procedente de las regiones del centro del país. Este libro examina la predominancia de ciertas regiones, tales como Guanajuato, en la producción de migrantes para comprender los intereses que representó la emigración de los obreros agrícolas mexicanos para las autoridades federales y aquéllas de los estados involucrados. Del lado estadounidense, la mayoría de los autores ha señalado la importancia del lobby agroindustrial en la continuidad del Programa Bracero. Sin embargo, este trabajo muestra que los reclamos de los sindicatos agrícolas, especialmente los californianos, desempeñaron un papel significativo después de la Segunda Guerra Mundial y que los debates en el Congreso sobre la renovación del programa fueron vigorosos al final del conflicto.

Así, este libro se concentra en la gestión del flujo migratorio y, considerando la variedad de actores gubernamentales y no gubernamentales implicados en este tema, busca comprender de qué manera algunos de ellos influyeron en las negociaciones para la renovación del pacto bilateral, así como en el establecimiento de los acuerdos que rigieron el trabajo migratorio entre los dos países en el período de 1947 a 1952. Las interacciones entre varios empresarios agrícolas, los órganos encargados de la administración del programa, sindicalistas agrícolas, diversos integrantes del Congreso estadounidense, la clase política californiana y ciertos políticos mexicanos influyentes deben considerarse determinantes en la decisión de renovar los acuerdos braceros y las particularidades de tal renovación. También es necesario profundizar en las fuerzas de atracción –como la gran demanda de mano de obra agrícola en California– y de repulsión –las dificultades políticas, sociales y económicas que aquejaban al estado de Guanajuato– para entender la dinámica de esta compleja gestión del Programa Bracero. Veremos, entonces, cómo ciertos eventos puntuales provocaron trastornos en las economías locales y las vidas de jornaleros guanajuatenses creando, simultáneamente, las condiciones para el éxodo braceril y su recepción en California.

Para examinar el papel de esos actores que se encontraban en diferentes niveles del proceso de toma de decisiones, es necesario dilucidar relaciones entre ellos. Es fundamental considerar el influjo del sistema político internacional y los problemas mundiales a los que los líderes debieron ajustarse, así como el peso de los intereses nacionales y la presión de la opinión pública.³⁴ No es posible disociar la política nacional de los asuntos exteriores de un país, puesto que son correspondientes. Así, ciertos autores han matizado el énfasis en la influencia del presidente estadounidense –enfoque presidencial– o en la primacía del jefe militar en política exterior que caracteriza a otros estudios. El mandatario estaba efectivamente limitado por el Congreso, en particular por la Cámara de Representantes –que tenía control sobre las finanzas– y por otros departamentos que luchaban por la defensa de sus propios intereses, que en ocasiones divergían de uno a otro. Para quienes observan el proceso de toma de decisiones de esa manera, la política extranjera era el resultado de una negociación que se llevaba a cabo entre grupos o personas dentro del aparato citado, enfoque burocrático. Finalmente, dicho proceso puede entenderse teniendo en cuenta a actores e intereses distintos a los de la administración estadounidense. En este caso, son los factores que pertenecen a las circunstancias internas, al sistema de valores de una sociedad y a las condiciones sociales, económicas y políticas de ese contexto los que dominan la forma en que el Estado toma determinaciones en la escena internacional.³⁵ Cada uno de esos enfoques tiene límites para explicar el proceso de resoluciones y es necesario buscar trascender el marco de dichos modelos para comprender mejor la política exterior de un Estado. En este estudio de la gestión del flujo migratorio entre México y Estados Unidos se aborda este tema desde diversos ángulos, sin limitar el marco teórico a uno de esos enfoques.

El carácter de los sistemas políticos involucrados en la gestión de la migración mexicana-americana requiere de cierta adaptación del análisis. En el caso de la Unión Americana, parece imposible ignorar los problemas externos, puesto que necesariamente influyen en la formulación de políticas nacionales en esa época.³⁶ Desde la Primera Guerra Mundial, y aún más después de la Segunda, Estados Unidos fue una de las potencias mundiales predominantes. Con gran frecuencia se encuentra en el primer plano de los conflictos internacionales desde 1946. Sin embargo, el papel de ciertas asociaciones de agroindustriales también era clave, puesto que su impacto en los debates en el Congreso fue significativo; del mismo modo debe leerse la influencia del movimiento sindical agrícola en la opinión pública durante ese proceso.

México, que figuró como una potencia media, dio mayor consideración a sus intereses nacionales en la formulación de su política exterior. Otro punto en el que la interpretación del curso de toma de decisiones en ambos países debe diferir es la preponderancia de la función del Ejecutivo. Mientras que en el caso estadounidense la mayoría de los autores reconoce la función del Congreso en la formación de las políticas interna y exterior,³⁷ la situación en México fue distinta. La presidencia de Alemán se caracterizó por la transformación del sistema político mexicano. Es con mano de hierro que guió a México en su modernización económica, pero también hacia un autoritarismo particular.³⁸ La centralidad del poder Ejecutivo es entonces un factor que explica, en parte, los males de la política mexicana; el federalismo débil y la corrupción del sistema de justicia resultan del carácter imperial de la presidencia. Esa debilidad del federalismo, directamente vinculada al presidencialismo mexicano, se percibe claramente en ciertos momentos memorables del proceso de institucionalización, tales como la danza de los gobernadores que inició Miguel Alemán.³⁹ Eso muestra la necesidad de examinar el papel del mandatario, así como de las secretarías de Gobernación y de Relaciones Exteriores, en la renegociación del Programa Bracero.

Para comprender los debates que la inmigración clandestina mexicana ha provocado, se llevó a cabo un análisis de contenido cualitativo, en varios niveles, de diferentes discursos, tanto mexicanos, como estadounidenses. El Congressional Record (el registro oficial del Congreso estadounidense) da acceso a los principales debates y las posturas de los senadores y representantes implicados directa o indirectamente en este tema. Asimismo, se consultaron los volúmenes de Foreign Relations of United States y algunos de United States Treaties and Other International Agreements para comprender los retos diplomáticos relativos a la renovación de los acuerdos braceros. Por su parte, los archivos del gobernador californiano Earl Warren (California State Archives, Sacramento) permitieron una comprensión más profunda de las realidades regionales y las políticas californianas. Los actores no gubernamentales jugaron un papel central en los debates en torno de la inmigración ilegal. Los archivos del sindicalista y académico Ernesto Galarza (Stanford Library, Stanford) resultaron particularmente pertinentes para comprender el juego político y las luchas alrededor de la inmigración mexicana en California.⁴⁰ Se identificaron ciertos actores clave en algunos de lo más notables periódicos estadounidenses y en los debates en el Congreso. Se revisaron ejemplares de The New York Times, diario nacional, y de un rotativo de uno de los estados fronterizos, Los Angeles Times, el principal del estado de California, de tendencia más conservadora que el primero,⁴¹ con el fin de percibir la forma en que se trató el problema migratorio, así como de recabar las críticas y reacciones de la población estadounidense.⁴² Otras publicaciones californianas de menor importancia también contribuyeron a la comprensión de las realidades obreras, económicas, sociales y políticas de la época.⁴³ También se obtuvo información esencial de un reporte elaborado a petición del presidente Truman en 1950, que muestra un balance de la situación del trabajo migratorio en Estados Unidos y formula ciertas recomendaciones al gobierno.⁴⁴

Se llevó a cabo una investigación equivalente en las fuentes gubernamentales alemanistas y en dos periódicos nacionales. Con el fin de seguir un proceso similar de análisis para el lado mexicano, se consultaron el Diario de los debates del Congreso de la República, el equivalente del Congressional Record, aunque limitado a la Cámara de Diputados, y el Diario de los debates del Senado. Esos documentos resultaron ser, sin embargo, menos ricos en información que el Congressional Record. La importancia del Ejecutivo en México y la subordinación del Congreso de la Unión a la presidencia explican, ciertamente, la ausencia de debates significativos sobre el pacto de trabajo migratorio. Los archivos de la Secretaría de Gobernación y su Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (dgips) proporcionaron más información de las modalidades de instrumentación del programa y de una variedad de temas que hicieron posible obtener una visión más global y concreta de la realidad socioeconómica y política de Guanajuato y de México. Los archivos de la presidencia de la República (del fondo Miguel Alemán Valdés) también hicieron posible comprender el contexto y las relaciones privilegiadas que se crearon entre representantes mexicanos y hombres de negocios californianos. Por su parte, los documentos del Archivo Histórico Genaro Estrada (ahge) de la sre hicieron posible un mejor entendimiento de los conflictos diplomáticos oficiales, y menos oficiales, que influyeron en la renovación y la gestión del Programa Bracero.

Para vislumbrar la percepción de ese pacto bilateral y del correspondiente éxodo de trabajadores mexicanos, además de evaluar de qué forma los problemas migratorios se presentaron a la población en esa época, se consultaron los periódicos metropolitanos El Popular y Excélsior para todo el período en cuestión (1947-1952). Del mismo modo, la consulta de la revista trimestral Examen de la Situación Económica de México permitió un mayor conocimiento de la economía mexicana de la posguerra. El análisis de Guanajuato, estado productor de migrantes, se llevó a cabo estudiando los archivos gubernamentales de esta entidad federativa mediante su Diario Oficial, los informes anuales de los gobernadores y los archivos de su Secretaría de Gobierno. Un examen atento del periódico de la metrópolis de Guanajuato (León) permitió un mayor acercamiento a las realidades locales y a la articulación entre las políticas federales, las industrias guanajuatenses y los problemas socioeconómicos que llevaron a numerosos ciudadanos provenientes de ese estado a emigrar a Estados Unidos. La variedad de documentos consultados para captar la dinámica de la gestión y renovación del programa de trabajo migratorio permitió, así, abordar este problema desde diversos ángulos.

Para identificar los problemas alrededor de la continuación del Programa Bracero a partir de las primeras renegociaciones de los acuerdos en 1947 y hasta su relativa consolidación en 1952, se delimitaron tres períodos clave que muestran cómo la evolución de los contextos nacionales, regionales e internacionales –a diferentes niveles, no sólo el diplomático– pudieron modificar la percepción y la gestión de la migración mexicana-americana. Antes de entrar al fondo del asunto, es pertinente exponer las realidades de la posguerra. Se da cuenta, entonces, de los dilemas a los que los estadounidenses se enfrentaron en la formulación de sus políticas económicas, del estado de las relaciones entre ese país y México, así como de los retos de la reestructuración del proyecto de modernización alemanista. Por su parte, los estudios de caso muestran la consolidación de la agroindustria californiana y la inestabilidad política que atravesaba Guanajuato. Una vez que se haya expuesto el contexto de la renovación del pacto de trabajo bilateral, nos centramos en los intereses implicados en la inmigración mexicano-americana.

El segundo capítulo es, sin duda, el que va al corazón de los debates que surgen alrededor de la renegociación de los acuerdos en 1947 y que examina a detalle las solidaridades locales y las relaciones privilegiadas entre ciertos actores importantes en la gestión de la importación/exportación de los trabajadores migratorios. Vincula el contexto más general, expuesto en el primer capítulo, con la continuación del Programa Bracero. Así, el debate sobre el tema se resitúa, por un lado, en relación con las obligaciones internacionales estadounidenses y las políticas de ayuda a los agricultores, que tendieron a favorecer a la agroindustria californiana y no a los sindicatos, mientras más de un millón de soldados eran repatriados al país y con frecuencia se encontraban sin empleo. Por el otro, se ubica en relación con las fallas del proyecto de industrialización de México después de la guerra y los efectos de una grave epidemia de fiebre aftosa que agravó los males de la economía de los estados del centro de México, cuyos efectos favorecieron la emigración de los trabajadores, en particular los de Guanajuato. Se abordan también ciertas relaciones privilegiadas de la agroindustria con integrantes del Congreso estadounidense que apoyaban la renovación del programa, así como con políticos mexicanos capaces de modificar la gestión de este programa y facilitar su aplicación en California.

Veremos, en el tercer capítulo, cómo la recesión que comenzó en 1949 en Estados Unidos afectó la percepción del Programa Bracero en el lado estadounidense y cómo, en una época en la que la oferta de divisas estaba cayendo en México, el trabajo de los obreros agrícolas mexicanos en los campos del norte del país se volvió esencial para el gobierno de Miguel Alemán. Por otro lado, por causa del malestar que permeó en la población de los campos californianos y en los estados del centro de México, donde la economía se tambaleaba, en lugar de emprender una ronda de negociaciones abierta, los dos gobiernos renovaron el programa de importación de trabajadores, o exportación, dependiendo del lado de la frontera desde el cual se mire, para que los debates no se alargaran demasiado. La regularización del estatus de los mojados se volvió desde entonces el modo principal de reclutamiento. Una vez más, los acuerdos se aceleraron cuando las relaciones entre el gobierno regional estadounidense y el gobierno mexicano se caracterizaban por una vecindad más que cordial.

Finalmente, con la entrada de Estados Unidos a la Guerra de Corea en 1950, resultó esencial regular de mejor forma el programa de importación de trabajadores, cuya necesidad se hizo más evidente. Al mismo tiempo, los estadounidenses enfrentaron el problema creciente de la inmigración ilegal que resultó de haber "secado a los mojados" durante los años anteriores. El control del flujo migratorio ilegal se encontró, así, al centro de las preocupaciones de México, que no lograba reintegrar a los trabajadores deportados y que temió que Estados Unidos pusiera fin al programa, dada su incapacidad de retener a sus ciudadanos. Por su parte, el gobierno estadounidense intentó calmar los ánimos del grupo agroindustrial, que demandaba más trabajadores, y el de los sindicatos agrícolas, que pusieron en evidencia la presión sobre los salarios que ejercía la presencia de los obreros agrícolas mexicanos.

Considerando la importancia de los debates actuales relacionados con la migración mexicana a la Unión Americana y las propuestas de reforma migratoria, no hay duda de que el estudio de los programas bilaterales de trabajadores temporales puede contribuir de manera significativa, al establecer las bases históricas para la comprensión de la migración circular que ha caracterizado la época braceril.⁴⁵ Este libro examina precisamente la gestión del Programa Bracero, particularmente durante los años de posguerra, que representan un momento decisivo de la transformación de los acuerdos y su consecuente estabilización. Del mismo modo que algunos de los estudios más recientes sobre el pacto de trabajo, el presente libro propone una interpretación transnacional de los límites y logros de la gestión de un programa bilateral de trabajo temporal. Así, en él se hace énfasis en los actores gubernamentales y no gubernamentales que permitieron que el Programa Bracero obtuviera la aprobación de Washington y México, y que facilitaron su gestión entre los gobiernos mexicano y estadounidense. Se estudia su influencia, no sólo en el nivel diplomático, sino también en el nivel regional y desde una perspectiva bilateral.

Los presidentes Miguel Alemán (izquierda) y Harry S. Truman (derecha) durante la visita oficial del primero a Washington en la primavera de 1947. Esa ocasión, el presidente mexicano recibió simbólicamente las llaves del Distrito de Columbia. Fotografía de Abbie Rowe.

¹ La aportación de divisas extranjeras durante los primeros cinco años del Programa Bracero se calcula en más de 205 millones de dólares. Patricia Morales, Indocumentados mexicanos. Causas y razones de la migración laboral, México, Editorial Grijalbo, 2011 (1987), pp. 40-42.

² El envío de tropas militares iría en contra de los principios sacrosantos de la política exterior mexicana, basada en la no intervención y la no injerencia en los asuntos internos de otras naciones. Véase Mario Ojeda, Alcances y límites de la política exterior de México, México, El Colegio de México, 2011 (1976), pp. 40-42.

³ Se considera especialmente ese momento del programa por ser los años durante los cuales ambos gobiernos decidieron renegociarlo y mantenerlo. En junio de 1947, el acuerdo pactado en 1943 y renovado temporalmente en 1946 llegó a su fin y empezó una ronda de negociaciones entre México y Estados Unidos. Después de que el Congreso estadounidense adoptó la Ley Pública 78 en 1951, y que rigió el Programa Bracero hasta 1964, el programa entró en una fase de estabilización. 1952 fue significativo porque en ese entonces México aceptó mantener ese acuerdo a pesar de divergencias sobre la política por adoptar respecto de los inmigrantes mexicanos indocumentados, lo cual marcó la pauta de la relación migratoria bilateral.

⁴ Extracto completo: Sr. Presidente de la Cámara, yo represento a la costa central de California –el tazón de ensalada del mundo. Sé de primera mano lo importante que los trabajadores inmigrantes son y lo vital que es su contribución a nuestra economía nacional. Si Estados Unidos no tiene suficientes trabajadores, Estados Unidos no come. Y, nos guste o no, la mayoría de esos trabajadores agrícolas no son ciudadanos estadounidenses. Debemos depender del trabajo inmigrante para cosechar nuestra comida y, cuando el sistema colapsa, como lo hizo cuando el gobierno dejó de operar, amenaza la subsistencia de los granjeros de nuestra nación, así como la disponibilidad de productos agrícolas básicos en las tiendas de todo el país. La crisis del trabajo agrícola es una amenaza para los trabajos dentro y fuera de las granjas. Por cada trabajo creado en una granja, muchos más trabajos no agrícolas, de apoyo, se crean en la cadena de distribución. Sin embargo, los granjeros de California, que son responsables de miles de millones de dólares de actividad económica cada año, siguen enfrentando importantes barreras para encontrar fuerza de trabajo legal y estable. Sam Farr (representante demócrata), Extension of Remarks: Immigration Reform, Congressional Record, 112th Congress, Washington, 4 de diciembre de 2013, U.S. Government Publishing Office, [https://www.congress.gov/crec/2013/12/04/CREC-2013-12-04-pt1-PgE1791.pdf].

⁵ Es necesario tomar en cuenta que la propuesta de reforma migratoria considerada por la administración de George W. Bush puso sobre la mesa el tema de los programas de trabajo temporal. Para más información sobre el aspecto recurrente de las propuestas de programas para trabajadores agrícolas, véase Susan F. Martin, La política de la reforma de la inmigración en Estados Unidos, en Agustín Escobar y Susan F. Martin, La gestión de la migración México-Estados Unidos: Un enfoque binacional, México, Secretaría de Gobernación / Instituto Nacional de Migración

/ Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social / Equilibrista, 2008, pp. 175-203.

⁶ Después de la cancelación del Programa Bracero,