La integración de políticas públicas para el desarrollo

Por Mariana Magaldi de Sousa y Claudia Maldonado Trujillo

Brasil y México son los gigantes de América Latina. Desde la crisis de la deuda de 1982 han promovido estrategias de crecimiento económico distintas y adquirido una posición de liderazgo en la promoción del desarrollo y la innovación en políticas públicas. Después de tres décadas de profundas transformaciones, ¿cuál es el balance?

• Idioma: Español
• Editorial: Libreria CIDE
• Fecha de lanzamiento: 4 sept 2023
• ISBN: 9786079367381

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Índice

Agradecimientos,

capítulo I

Políticas públicas para el desarrollo: Un enfoque de portafolio,

Mariana Magaldi de Sousa y Claudia Maldonado Trujillo

capítulo ii

El camino hacia la estabilidad: Treinta años de la moneda

en Brasil y México,

Ana Carolina Garriga y Maria Antonieta del Tedesco Lins

capítulo III

Política fiscal en Brasil y México: Convergencias, diferencias y retos,

André Carlos Martínez Fritscher

capítulo IV

El impacto de la regulación bancaria y de microfinanzas en el desarrollo financiero de Brasil y México,

Mariana Magaldi de Sousa y Tricia D. Olsen

capítulo V

Los paradigmas de apertura comercial e inserción internacional de Brasil y México,

Sergio Abreu e Lima Florêncio y Kimberly A. Nolan García

capítulo VI

La política social en México y en Brasil (1980-2012),

Claudia Maldonado Trujillo

capítulo VII

La política industrial de México y Brasil: ¿Demanda externa vs demanda interna?,

Ricardo Sennes y Eric M. Jepsen

capítulo VIII

Las conquistas y desafíos de las políticas agrícolas y agrarias en Brasil y en México,

Carlos Enrique Guanziroli y Brasil A. Acosta Peña

capítulo IX

Reformas y política energética en Brasil y en México: Una agenda inconclusa,

Víctor G. Carreón Rodríguez y Sophie Meritet

capítulo X

La integración de las estrategias de desarrollo de Brasil y México: Reflexiones finales,

Mariana Magaldi de Sousa y Claudia Maldonado Trujillo

Colaboradores,

Agradecimientos

En el largo proceso que precedió a la publicación del libro ad­quirimos numerosas deudas profesionales y personales. Este proyecto de investigación es producto de una compleja red de co­laboración que llegó a buen puerto gracias al apoyo, la generosidad y la paciencia de muchas personas, y al acompañamiento decisivo de la División de Administración Pública y la División de Estudios Internacionales del Centro de Investigación y Docencia Econó­micas (cide). Mauricio Merino y Carlos Heredia, como directores divisionales y como colegas solidarios, apoyaron la realización del seminario que dio origen al libro. En su momento, esta decisión fue una apuesta arriesgada por un proyecto internacional con un enfoque innovador. Cuando una de las editoras —Mariana Magaldi de Sousa, autora intelectual de toda esta empresa— planteó la idea a un estimado colega, la respuesta fue contundente: En mi experiencia, esos proyectos de colaboración a cuatro manos llevan al fracaso. Efectivamente, los trabajos de coordinación y edición de un esquema de colaboración con autores de muchos países, con expertise disciplinario muy distinto para la aplicación de un enfoque novedoso implicó sortear no sólo las barreras del idioma y del lenguaje disciplinario; sino también confrontar visiones distintas de algunos conceptos clave para el análisis de las trayectorias, diferencias en la disponibilidad de información crucial para mapear las líneas de acción y hasta las complicaciones de operar en distintos husos horarios.

Con la publicación de este libro tenemos el gusto de comprobar que es posible y deseable tomar riesgos de colaboración y coordinación para incorporar conocimientos diversos con un objetivo común. A pesar del retraso importante de los trabajos finales de edición y de los cruciales cambios profesionales y personales que acompañaron este proyecto, las editoras cerramos con un cúmulo de experiencias y, hay que decirlo, errores cometidos, que han enriquecido nuestra experiencia profesional y estimulado muchos otros debates académicos, de los que esperemos surjan nuevos estudios comparados y respuestas más sofisticadas a los grandes dilemas del desarrollo.

Deseamos agradecer, en primer lugar, a los colaboradores del libro, quienes mantuvieron un firme compromiso con el proyecto aun en los momentos más difíciles; que aceptaron con paciencia y generosidad los periodos de impasse por los que éste pasó, y que acompañaron a las editoras hasta el final con gran disposición y profesionalismo. Desde la celebración del seminario que dio origen al libro, contamos con un magnífico grupo de colegas que hicieron comentarios agudos, atinados y con buen ánimo constructivo, a lo que entonces era una vaga aproximación inicial. Gracias mil a Arturo Antón, Fausto Hernández, Guadalupe González, Gustavo del Ángel, Luz María de la Mora, Rodolfo de la Torre, Luciana Moscoso, Isabelle Rousseau y Abel Zamorano. En el muy largo trayecto de edición, contamos con el apoyo de Johabed Olvera para la integración del manuscrito enviado a dictamen, y con el apoyo de Miguel Berber, Berenice Puente y Víctor Aguilar en la última etapa de revisión del documento definitivo. Agradecemos por supuesto a la Secretaría Académica del cide y a la Dirección de Publicaciones por el apoyo insustituible para la publicación del libro con este sello editorial, y a los dos dictaminadores anónimos que permitieron mejorar el producto final y echaron luz sobre los alcances y limitaciones del análisis. A todos ellos, el más profundo agradecimiento.

Por último, pero no al último, queremos agradecer a nuestras familias, que participaron de muy diversas maneras en este esfuerzo: toleraron ausencias con mucha paciencia, aguantaron conversaciones monotemáticas con solidaridad y mantuvieron siempre confianza y entusiasmo en el buen desenlace del proyecto. Oscar Maldonado, compañero y eterno realista, fue provocador de muchas discusiones constructivas que posibilitaron el aterrizaje de la idea al papel. Mariano Maldonado, Margarida Sousa y Carlos Sousa ayudaron a mantener el estado de ánimo. Francisco Fierro brindó apoyo insustituible y acompañó a Claudia Maldonado hasta el extremo de incursionar en la revisión exprés de la bibliografía y la traducción del portuñol. Y Yolanda Trujillo, como siempre, merece un agradecimiento que está más allá de las palabras.

Mariana Magaldi de Sousa

y Claudia Maldonado Trujillo

Capítulo I

Políticas públicas para el desarrollo

Un enfoque de portafolio

Mariana Magaldi de Sousa

Claudia Maldonado Trujillo

Antecedentes

La crisis de la deuda de 1982 marcó el fin del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (isi) y el inicio de un accidentado proceso de reformas estructurales en la región, con miras a la adopción de un nuevo modelo de crecimiento económico. A tres décadas del inicio de la transición económica en la región, Brasil y México siguen enfrentando el reto de implementar polí­ticas públicas que puedan no sólo estimular el crecimiento de la economía, sino también abatir la profunda desigualdad en el ingreso y los muy altos niveles de pobreza que caracterizan a ambos países. En este libro se examinan las estrategias de desarrollo de los dos países más grandes de América Latina, y se ofrece una visión comparada de las trayectorias históricas de ocho áreas de política pública durante las últimas tres décadas: monetaria, fiscal, financiera, comercial, social, industrial, agrícola y energética. El análisis persigue dos objetivos complementarios. En primer lugar, contribuir a la literatura sobre el desarrollo comparado desde el enfoque de polí­ticas públicas; en segundo lugar, informar el debate público y académico en torno a los principales objetivos, instrumentos y resultados de las diversas estrategias de desarrollo de Brasil y México.

El debate de la literatura especializada —concretamente de política comparada y de economía política de América Latina— ha puesto particular énfasis en las dificultades políticas de las reformas estructurales, por un lado, y sus principales consecuencias macroeconómicas y distributivas, por el otro. Sin embargo, persiste cierta desatención, particularmente en la ciencia política, de las estrategias específicas, desagregadas por área de política pública, que los países han adoptado cada vez más y con resultados diferenciados. Este sesgo nacional de los estudios comparados impide identificar las trayectorias y estrategias de política pública que pueden explicar las profundas diferencias del posicionamiento de ­países como Brasil y México en el mercado global y, sobre todo, grandes asimetrías e importantes divergencias en el diseño e implementación de diversos ámbitos de política pública. La desagre­gación sectorial por ámbito de política pública es muy escasa y no existen estudios comparados recientes, salvo aquellos especiali­zados en un único sector.

En efecto, las consecuencias diferenciadas de la crisis financiera global de 2008 en países como Brasil y México han ilustrado las profundas diferencias —y las implicaciones distributivas— de diversas estrategias de política pública en la estructura económica de los países. El debate público en México frecuentemente señala la vía brasileña —en materias como el sector energético, ciencia y tecnología, y política agrícola, por mencionar algunas— como una opción relevante y replicable para informar la estrategia mexicana de desarrollo. En 2010, cuando iniciamos los trabajos de este proyecto, en el marco de la coyuntura económica adversa, se volvió recurrente la comparación con la aparentemente exitosa trayectoria de ­desarrollo de Brasil. Existían, por supuesto, elementos que justificaban el entusiasmo internacional frente al modelo brasileño. Entre otros, destacan la visibilidad y el liderazgo regional del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva del Partido de los Trabajadores (pt) y la continuidad que representa la elección de la presidenta Dilma Rousseff (pt), las tasas superiores de crecimiento, la reducción de la pobreza y la desigualdad, los sorprendentes avances en tecnologías verdes y bioenergéticos, la ampliación de la clase media brasileña, la competitividad de la agroindustria, la centralidad de la banca de desarrollo en la transnacionalización de las empresas brasileñas, la consolidación de un consenso de política pública pro­gresista en el país y un largo etcétera de consideraciones que han nutrido la imagen pública del modelo de desarrollo brasileño.

Frente al letargo del crecimiento económico de México, y el vistoso y contrastante despegue de la economía brasileña, las comparaciones emergen con naturalidad. Particularmente, las con­clusiones y lecciones de política pública parecen obvias si se anclan en las imágenes mediáticas y la cobertura económica de revistas internacionales que descubren un nuevo modelo a seguir con cierta periodicidad, a partir de versiones sumamente estilizadas de lo que realmente sucede en los países, y las principales causas, decisiones y contextos que explican dichos resultados en el largo tiempo de los procesos de transformación social y económica. Justamente, durante el proceso de edición final de este libro, Brasil ocupó nuevamente las páginas centrales de la prensa internacional. En esta ocasión, por contraste, la noticia era la movilización social anti-mo­delo en las grandes ciudades del país, con una serie de manifestaciones masivas sin precedente alguno en la historia política de ese país desde la democratización y el movimiento Directas Ya. Estas movilizaciones espontáneas, aparentemente detonadas por el aumento en los costos del transporte público y la excesiva carga presu­puestaria destinada a la organización de eventos internacionales de los que Brasil sería anfitrión, plantearon nuevamente las interrogantes clásicas sobre la sustentabilidad del modelo in­tensivo en gasto público que caracteriza a este país. Resaltaron también los desbalances del modelo brasileño, la ineficacia gubernamental y la percepción gene­ralizada de un bajo desempeño del sector público en la opinión pública nacional. En forma paralela, con la llegada de Enrique Peña Nieto (del Partido Revolucionario Institucional [pri]) al poder en México y la aprobación de algunas reformas de política pública en los sectores que se consideraban cuellos de botella para el crecimiento, México logró reposi­cio­narse mediáticamente en el ámbito internacional. Una de las primeras lecciones derivadas de este análisis es que los cambios fundamentales en los instrumentos y objetivos de intervención gubernamental, aunque puedan detonar cambios inmediatos en las percepciones, sólo pueden generar resultados observables si están acompañados de políticas públicas consistentes y coherentes en el tiempo, tanto en su diagnóstico, como en su diseño e implementación.

Este proyecto colaborativo de investigación tuvo como punto de partida la necesidad de tomar distancia de las narrativas sobre los modelos nacionales de desarrollo y adoptar un enfoque más desagregado para la comparación de las decisiones de política pública de ambos países, así como sus resultados e implicaciones obser­vables. En primer lugar, porque el péndulo Estado-mercado ampliamente estudiado en la literatura oscurece matices importantes tanto de continuidad con el modelo estatista de la isi como de variación en torno a la adopción concreta del modelo mercadocén­trico de economía abierta, en función de factores domésticos e internacionales que no inciden de manera uniforme en los sectores de política pública y cuyos contextos de economía política pueden ser muy distintos, incluso contradictorios. En segundo lugar, a varias décadas de reformismo basado en la presunción de la superioridad de un consenso liberal, resulta evidente la necesidad de superar generalizaciones precipitadas, basadas en posiciones ideológicas, y de valorar críticamente la implementación efectiva de diversos componentes de un modelo teórico en sistemas democráticos concretos. Por esta razón, como resultado de esta investi­gación, no se aspiró a la identificación de un modelo a seguir, en función de sus características intrínsecas o su desempeño superior. Por el contrario, se identificaron tensiones, desafíos y trade-offs sectoriales que ilustran la complejidad y diversidad que se esconde detrás de una versión estilizada de estrategia nacional y se buscó informar aprendizajes de política pública y extraer lecciones puntuales claramente ancladas en el contexto.

Las primeras versiones y los conceptos centrales de esta investigación fueron discutidos ampliamente por los autores en el seminario En busca del desarrollo: Una comparación de las estrategias de crecimiento de Brasil y México, que tuvo lugar en las instalaciones del cide el 10 y 11 de noviembre de 2010, bajo los auspicios de las Divisiones de Administración Pública y Estudios Interna­cionales de esta misma institución. En ese marco, discutimos la pertinencia de la comparación, la necesidad de desagregar el foco analítico y la periodización de las trayectorias para capturar los matices sectoriales que explican las grandes diferencias de los patrones de crecimiento de ambos países, particularmente en la última década.

La motivación principal de este libro fue plantear un análisis sistemático de diversas áreas de política pública en las últimas décadas, realizado por un grupo de expertos temáticos de Brasil y México. La idea de que los análisis fueran, en su mayoría, elaborados en coautoría, con expertise binacional, buscó no sólo fomentar el aprendizaje e intercambio académico entre el grupo de expertos, sino asegurar que la caracterización de los contextos nacionales no estuviera influida ex ante por la simplificación para fines de la comparación y que ésta resultara de la descripción sistemática de los casos en sí mismos. Una primera consideración del proyecto, discutido en el seminario ya mencionado, giró en torno a la idoneidad de la comparación Brasil versus México y la identificación de sus implicaciones de política pública. ¿Existe realmente un modelo brasileño con estrategias sectoriales cualitativamente distintas a las adoptadas por México? ¿En qué sentido? ¿A qué estrategias, decisiones y reformas podemos atribuir los resultados aparentemente dispares en el desempeño económico de estos países? ¿Qué lec­ciones de política pública podemos extraer de la comparación? El proyecto busca responder a estas preguntas con una primera aproximación analítica a las trayectorias sectoriales.

La premisa básica de la que parte el libro es simple: después de tres décadas de esfuerzo sostenido para replantear el modelo de desarrollo, Brasil y México han seguido trayectorias diferenciadas, con impactos igualmente diversos, en esferas estratégicas de política pública. Este solo hecho sugiere los límites de la literatura y el debate existentes que centran el foco del análisis en la noción de modelos nacionales de desarrollo como si se tratase de un todo coherente, unidireccional, consistente en el tiempo y bien articulado. La complejidad de la gestión democrática en la región implica, en principio, la imposibilidad de una planeación nacional del modelo de desarrollo como la que sugieren implícitamente muchos análisis de las llamadas reformas estructurales en la región.

El debate reciente sobre los modelos de desarrollo adoptados por países de América Latina se organiza alrededor de dos amplios paradigmas. Hasta principios de la década de 1980, el desarrollismo nacional¹ guió la elección de objetivos e instrumentos de políticas públicas que podían estimular el crecimiento económico.² Tal estrategia de desarrollo se basó en la protección de la industria nacional (sustitución de importaciones a través de la imposición de altos aranceles y otras barreras al comercio), persistentes déficit presupuestales y un destacado papel del Estado como inversionista, regulador de los mercados domésticos y coordinador auxiliar de la economía.³ Después de la crisis de la deuda de 1982, las estrategias de desarrollo de los países latinoamericanos fueron dictadas por lo que se conoció como el Consenso de Washington u ortodoxia convencional.⁴ De acuerdo con esta estrategia, los países que quisieran desarrollarse deberían liberalizar sus mercados domésticos, estimular flujos comerciales y de capital inter­nacional, reducir o eliminar los déficit presupuestales, adoptar políticas monetarias anti-inflacionarias y privatizar las empresas estatales. Pese a las contribuciones descriptivas, analíticas y políticas de estos paradigmas, la dicotomía "desarrollismo nacional versus ortodoxia convencional" no nos ayuda a entender los matices del proceso de crecimiento de Brasil y México en las últimas tres décadas.

Asimismo, la literatura sobre las reformas estructurales de la década de 1990 en América Latina puede ser dividida en dos enfoques principales. Por un lado, desde el enfoque de la ciencia política, múltiples estudios han examinado las determinantes políticas del proceso de reformas. Dos paradojas han emergido como los grandes hallazgos de esta línea de investigación: 1) contrario a las expectativas, las coaliciones políticas de izquierda fueron, con frecuencia, las responsables de promulgar las reformas de mercado en los países latinoamericanos (Murillo, 2001; Weyland, 2002), y 2) estas coaliciones fueron capaces de imponerse sobre las preferencias tradicionales de sus votantes cautivos para restablecer la estabilidad macroeconómica (Schamis, 1999; Stokes, 2001). Por otro lado, los economistas, apoyados principalmente por instituciones internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y el Banco Mundial, han elaborado medidas para evaluar el progreso de las reformas (Lora, 1997, 2001 y 2007). Estas evaluaciones demuestran que las reformas siguen incompletas y sin arrojar los resultados esperados (Lora, 2012). En nuestra opinión, estos enfoques sufren de la misma debilidad: suponen que el tránsito hacía una estrategia de desarrollo neoliberal es necesaria y unidimensional.

Este supuesto es problemático por dos razones centrales. En primer lugar, no todas las economías latinoamericanas que han implementado reformas estructurales (incluyendo Brasil y México) están siguiendo el camino de una estrategia de desarrollo puramente neoliberal. De hecho, algunos aspectos de las reformas implementadas (como una mayor regulación de los mercados financieros domésticos) van en contra de los dictados de la ortodoxia convencional. En segundo lugar, por no considerar los matices del proceso de crecimiento de los diversos países latinoamericanos, los estudios existentes no han reconocido la posibilidad de que el conjunto de las reformas pueda ser internamente incoherente e inconsistente con un crecimiento económico sostenible en el tiempo (Stallings y Peres, 2000).

Este estudio toma como punto de partida que los esfuerzos de implementación de las reformas estructurales en Brasil y México durante los últimos treinta años no reflejan una transición unidi­reccional de un paradigma desarrollista nacional hacia un modelo neoliberal de desarrollo. Más bien, representan un conjunto de decisiones de consenso entre políticos, funcionarios gubernamentales, empresarios y otros stakeholders. En conjunto, estas decisiones han generado estrategias de desarrollo claramente diferenciadas. El objeto de este estudio es justamente la comparación de las principales características de estas nuevas aproximaciones al crecimiento económico.

Conceptos y marco teórico

El concepto de desarrollo económico

En el marco de una gran diversidad de debates teóricos y conceptuales, es posible identificar tres conceptualizaciones distintas del término desarrollo económico.⁵ La mayoría de los economistas suele equiparar desarrollo a crecimiento económico o satisfacción material, usualmente medido por tasas de cambio en el producto interno bruto (pib). Otros expertos prefieren incluir en la definición aspectos relacionados con educación, salud y bienestar social para estimar no sólo tasas de crecimiento de la riqueza sino también niveles de desarrollo humano. La medida clásica que usa tal conceptualización es el Índice de Desarrollo Humano (idh) elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). Más recientemente, otro grupo de especialistas se ha empeñado en elaborar un concepto que enliste una serie de metas consideradas prerre­quisitos para la reducción de la pobreza y el desarrollo. Entre los ejemplos de esta tercera conceptualización, se destacan las Metas de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas y la Agenda de Desarrollo de Doha de la Organización Mundial de Comercio.⁶

Implícita en estas definiciones está la noción de que el desarrollo es un proceso de cambio direccionado. Para que un país se desarrolle, dos elementos deben ser definidos: 1) los objetivos del proceso y 2) los instrumentos a través de los cuales se pretende alcanzar dichos objetivos. Desafortunadamente, la literatura y la retórica del desarrollo con frecuencia no hacen esta distinción. Eso explica la existencia de una multiplicidad de definiciones que, muchas veces, acaban por dejar el concepto sin utilidad práctica.

Las principales teorías del crecimiento no definen explícitamente cuáles son los objetivos del desarrollo. Más bien, se enfocan en los ins­trumentos inherentes al proceso en un intento por responder a la pregun­ta: ¿cómo se puede lograr el desarrollo de los países y de las personas? Lo que distingue entonces a estas teorías es el énfasis relativo que se atribuye a los distintos factores que contribuyen al crecimiento.

Por ejemplo, la teoría neoclásica (o teoría del crecimiento exógeno) —cuyo proponente pionero fue Robert Solow— postula que el camino exitoso al desarrollo se logra mediante la acumulación de factores de producción y el aumento de la producción. Destaca el rol de la estructura productiva, que combina capital, mano de obra y tecnología, para generar crecimiento. Lo que esta teoría no explica es de dónde viene la tecnología, en otras palabras, la innovación. Esto es lo que trata de hacer la teoría del crecimiento endógeno (Romer, 1986; Lucas, 1988). Según esta teoría, la innovación lleva al crecimiento y es producto de varios factores, como el desarrollo de mano de obra calificada (capital humano), la iniciativa empre­sarial, la inversión y el financiamiento. Una tercera teoría del cre­cimiento —el keynesianismo—⁷ llama la atención a los casos de países que tienen buen crecimiento de la producción pero no se desarrollan. Para los keynesianos, esta evidencia sugiere que el crecimiento de la producción no es condición suficiente para el de­sarrollo; por lo tanto, hay espacio para reformas que aumenten el poder del consumo (la demanda), que es considerado un factor fundamental para el desarrollo.

Las principales teorías del crecimiento económico nos ayudan a identificar tres instrumentos clave para alcanzar el desarrollo de un país: la estructura productiva, la inversión y el consumo. Los tres elementos pueden ser agrupados en lo que llamamos la estructura económica de un país. A partir de estas nociones, podemos derivar la definición de desarrollo que se utiliza en este libro: el proceso de cambio en la estructura económica para lograr un nivel de bienestar social más alto y para un mayor número de individuos. Esta definición incluye no sólo objetivos sino también los tres instrumentos centrales que señala la literatura sobre desarrollo.

El concepto de estrategia de desarrollo

¿Qué es una estrategia de desarrollo? Según el diccionario, una estrategia implica un conjunto de acciones planificadas sistemáticamente para alcanzar un objetivo. Aplicadas a la administración pública, las acciones planificadas son las políticas públicas implementadas. Las políticas públicas son intervenciones selectivas en los mercados y los sectores sociales con el fin de incidir en el statu quo en la dirección socialmente deseada (menor desigualdad en el ingreso, mayor competitividad de exportaciones, estabilidad cambiaria, etc.). Por esta razón, toda política pública supone un modelo causal-conductual de transformación social que parte de un diagnóstico (así sea implícito) de la situación inicial y la selección consecuente de instrumentos de intervención en un contexto particular.

En el enfoque de políticas públicas se utiliza con frecuencia el concepto de proceso de políticas como artefacto analítico. El proceso de políticas es la sucesión de etapas diferenciadas que describen el origen y desenlace de una intervención pública: la formación de agenda, la definición del problema público, el diseño, la implementación y la evaluación. Aunque en la realidad dichas etapas se traslapan y transforman constantemente, la distinción analítica permite diferenciar los factores, los actores (sus capacidades y estrategias), las ideas y los valores relevantes para entender decisiones gubernamentales concretas. La intuición básica es que los criterios necesarios para comprender por qué entra un tema a la agenda gubernamental son distintos de los requeridos para identificar la información con la que se toman las decisiones y los actores involucrados en ellas, o aquéllos necesarios para evaluar la calidad de su implementación o la coherencia lógica del diseño de la intervención.

El enfoque de políticas públicas tiene la virtud de diferenciar las arenas de políticas como subsistemas con stakeholders, insumos y procesos de decisión distintos, y rescatar la naturaleza endógena de la segmentación sectorial. En la medida en que los problemas públicos son construcciones socio-gubernamentales históricamente determinadas, la segmentación sectorial de las intervenciones también lo es. Lo que en un país es un tema de política social por excelencia puede no serlo en otro. La negociación de un tratado de libre comercio, por ejemplo, puede ser un asunto de política exterior o de política comercial. Igualmente, los instrumentos considerados legítimos para la intervención pública pueden variar entre sectores de política pública. Por ejemplo, los créditos subsidiados pueden ser un componente de la política agrícola orientada a pequeños productores nacionales con una lógica de desarrollo social y combate a la pobreza, pero no parte de la estrategia de promoción de la transnacionalización de la agroindustria en el marco de la estrategia comercial o industrial. Igualmente, un problema público determinado puede ameritar respuestas sectoriales distintas en función del contexto. Por ejemplo, el aumento del narcotráfico se puede percibir como un problema de salud pública, de seguridad pública o de seguridad nacional, y contará por lo tanto con una lógica institucional y una respuesta pública distinta para su atención en cada caso.

El concepto de política pública que proponemos es minimalista en el sentido de que no adoptamos la distinción de las etapas del proceso de políticas para analizar las trayectorias sectoriales en este periodo. Optamos, en cambio, por enfocar el análisis en la descripción comparada de las siguientes características de la intervención gubernamental: ¿Cuál es el problema público que busca atender? ¿Cuáles son los objetivos de la política pública? ¿Qué instrumentos se seleccionaron en consecuencia? ¿Cómo podemos valorar la política? ¿Qué resultados pueden atribuírsele razonablemente? Para el análisis de las trayectorias respectivas, los autores describen:

• Los objetivos de la política pública. ¿Cuál es la definición del problema público que la política pública busca resolver? ¿Cuál es el diagnóstico inicial que detona un replanteamiento de las viejas políticas públicas? ¿Qué se persigue con la intervención (estatal) en sentido amplio?

• Los instrumentos de la política pública. Toda política pública implica una teoría causal de cambio social inducido a partir de la intervención gubernamental en sus distintas acepciones. Por esta razón, la selección de instrumentos concretos (medidas de gasto, modelos administrativos y de gestión, cambios jurídicos, incentivos económicos, intervención directa o indirecta en los mercados o sectores, descentralización, des y re-regulación, etc.) es la columna vertebral de un adecuado análisis de estrategias de política pública concretas, más allá de la mera declaración de objetivos sectoriales deseables.

• Los resultados de la política pública. Las políticas públicas pueden evaluarse de muchas maneras. Se pueden valorar en función de la información y las alternativas analizadas para su diseño, la calidad de su implementación, la celeridad con la que se implementa, los costos en los que incurre, su conformidad con valores públicos relevantes (la participación, la no discriminación, la transparencia, etc.), o la idoneidad de los objetivos e instrumentos planteados. Para los efectos del análisis proponemos criterios muy simples —coherencia interna y consistencia en el tiempo— para caracterizar la trayectoria sectorial de cada política pública. En primer lugar, planteamos que el trinomio problema-objetivo-instrumento permite caracterizar los desarrollos de cada sector de política pública en forma comparada e identificar puntos de inflexión con criterios homogéneos. En segundo, proponemos una distinción analítica entre los atributos de la política y sus resultados, entendidos como la evolución de indicadores clave, claramente vinculados con el modelo de intervención del que se trate. Naturalmente, las variaciones en los indicadores de referencia de una estrategia gubernamental o un área de política pública no pueden ser directa y exclusivamente atribuibles a la presencia de la intervención (falacia de atribución). En ausencia de una evaluación rigurosa de impacto que permita controlar por los efectos externos y las tendencias temporales para identificar el efecto causal independiente de una intervención pública, no puede hablarse, en sentido estricto, de causalidad. No obstante, el seguimiento ordenado de la evolución de dichos indicadores arroja lecciones muy importantes sobre la incidencia probable del actuar del Estado en estas variables centrales.

Mediante el análisis de los instrumentos concretos adoptados en relación con problemas como la pobreza, la espiral inflacionaria o la brecha tecnológica de la industria nacional, se pueden identificar las lógicas internas y funcionales de las que depende el buen desempeño de una política pública: la validez del diagnóstico, la claridad en el mapa de ruta, la implementación consistente y el comportamiento de los indicadores clave del ámbito de intervención.

Un elemento adicional del análisis consiste en la caracterización del entorno político-social (actores, intereses, promotores, resistencia, influencias externas y consideraciones políticas) en el cual se tomaron las principales decisiones de política; es decir, plantear el ámbito de intervención de la política pública desde una perspectiva de economía política.

Las políticas públicas sectoriales y su análisis se vuelven importantes para el desarrollo en la medida en que tienen un impacto directo en la estructura económica de un país. Por un lado, las políticas públicas mantienen o amplían la demanda agregada y la inversión; por otro lado su papel en el desarrollo es promover mudanzas en la estructura productiva orientadas a la vanguardia tecnológica. Tales mudanzas permiten un aumento de la productividad y, consecuentemente, un incremento de los retornos reales de los factores de producción. A partir de ahí, un nivel de bienestar social más alto para un mayor número de individuos puede ser alcanzado. Un circuito de retroalimentación se establece entonces cuando nuevas intervenciones estatales son diseñadas específicamente para atender los cuellos de botella del proceso de desarrollo. La idea se resume en el diagrama I.1.

Cap1

La pregunta que queda es ¿en cuáles políticas públicas sectoriales debemos enfocarnos si estamos interesados en entender el proceso de desarrollo? En principio, deberíamos analizar todas las políticas públicas sectoriales implementadas por los países, ya que cada una tiene su impacto específico en el desarrollo. Sin embargo, tal análisis sería excesivamente ambicioso y podría entorpecer la comparación. Por esta razón, el análisis se enfocó en un portafolio de políticas públicas sectoriales que incluye las políticas de ocho sectores: 1) industrial, 2) energético, 3) agrícola, 4) comercial, 5) social, 6) fiscal, 7) financiero y 8) monetario. La explicación para la elección de estos ocho sectores es simple: ellos afectan directamente no sólo el tipo sino también el nivel de producción, de consumo y de inversión.

Medeiros (2007), por ejemplo, postula que las políticas monetaria y fiscal afectan directamente el nivel y la tasa de aceleración del producto a través de cambios en variables como las tasas de interés, los tipos de cambio, los salarios reales y la inversión pública. Chang (2003) sostiene que la política industrial puede ayudar a corregir fallas de mercado, a saber: competencia imperfecta, monopolios naturales, barreras de entrada, mercados de capitales incompletos, retornos crecientes de los factores, entre otros. Con el argumento de la industria naciente, el proteccionismo promovido por el Estado apoya el crecimiento de la industria doméstica hasta que ésta alcance economías de escala similares a sus competidores extranjeros. En todos los casos, la intervención gubernamental es fundamental para el desarrollo.

Con todos estos elementos, podemos definir lo que consideramos una estrategia de desarrollo: un portafolio de políticas públicas sectorialmente diferenciadas pero integradas que buscan promover el desarrollo. A fin de evitar la tentación de tratar la estrategia de desarrollo como un plan maestro cabe finalmente resaltar que las estrategias de desarrollo no se agotan en la mera descripción de planes nacionales y sectoriales de desarrollo gubernamentales, aunque éstas puedan caracterizarse a partir de ellos. Una estrategia de desarrollo consiste en el desenvolvimiento concreto de decisiones públicas producto de la negociación con diversos actores políticos, económicos y sociales, que se extienden más de un periodo administrativo. La naturaleza misma del proceso de crecimiento obliga a que tanto el gobierno como la iniciativa privada se comprometan a alcanzar objetivos que tengan horizontes de tiempo más largos. Así, en la medida en que dichas estrategias tengan resonancia en sectores no gubernamentales, tendrán mayor probabilidad de surtir los efectos deseados y orientar las acciones tanto de los agentes económicos como de los gubernamentales.

El enfoque de portafolio de políticas públicas

para el desarrollo

El enfoque de portafolio de políticas públicas que planteamos en esta investigación es una aproximación teórica novedosa en el análisis del desarrollo. En específico, la teoría moderna del portafolio, originada en el trabajo de Harry Markowitz (1952) en el mundo financiero, puede ser aplicada para el contexto de la administración pública, como sugiere la literatura sobre presupuesto por resultados. Como en el sistema financiero, los recursos del gobierno son limitados, lo que lleva a los actores a seleccionar los activos que les proporcionarán los mejores rendimientos para invertir sus recursos limitados. La teoría del portafolio propone que el inversionista escoja los activos en función de la cartera como un todo, evaluando las características de riesgo y retorno global, en lugar de una selección basada en el retorno esperado individual de cada activo. Se trata, entonces, de un enfoque que intenta maximizar el retorno y minimizar el riesgo mediante la cuidadosa selección de los activos para la inversión.

En el marco de la gestión pública, los gobiernos democráticos están investidos de autoridad para administrar los recursos públicos procurando maximizar el valor (tasa de retorno o valor público) al ciu­dadano, el cual es visto como inversionista. Desde esta perspectiva, las autoridades políticas deberán seleccionar las políticas públicas que maximicen el desarrollo y minimicen los riesgos en este proceso. El conjunto de políticas públicas seleccionadas constituye el portafolio de políticas públicas para el desarrollo: una apuesta financiera de la comunidad política.

En primer lugar, un aspecto importante de la teoría del portafolio es que el inversionista debe considerar el retorno de la cartera global y no el retorno de los activos individuales. Del mismo modo, las autoridades del gobierno deben evaluar el portafolio de políticas públicas como un todo —integral y transversal— en vez de los resultados específicos de cada política pública sectorial. Eso sugiere que un elemento importante para alcanzar el desarrollo es el nivel de integración de las políticas públicas.

Por integración sectorial se entiende la suma de tres elementos: la coherencia interna, la consistencia en el tiempo y la coordinación entre políticas públicas sectoriales. La primera —coherencia interna— se refiere a la valoración del experto en torno a la adecuación o idoneidad de las características del problema y los instrumentos seleccionados para resolverlo. Por elemental que parezca, los estudios de políticas públicas están plagados de análisis en los que el diseño de las intervenciones no cumple con este requisito básico. Por ejemplo, si se interviene por el lado de la oferta cuando el problema es de acceso, y en realidad se requerirían intervenciones por el lado de la demanda; cuando se generan incentivos cruzados que subvierten los objetivos de la política pública por la respuesta estratégica de los ciudadanos, o cuando la magnitud del instrumento es claramente insuficiente para cumplir con el objetivo planteado. Este problema puede atribuirse a errores en el diagnóstico, en el modelo conductual de la intervención o a restricciones institucionales. Debemos recordar que el Estado cuenta con una tecnología relativamente fija de intervención vis-à-vis la naturaleza dinámica de los problemas públicos, por lo que existe siempre una asimetría estructural. La consistencia se refiere a la estabilidad de los objetivos e instrumentos sectoriales de intervención en el periodo que nos ocupa (1982-2012).

El tercer componente del grado de integración —la coordinación de políticas— se refiere a las posibles complementariedades o inter­dependencias que puedan existir entre las políticas sectoriales. Por ejemplo, muchos expertos argumentan que el efecto de la apertura al comercio no es siempre beneficiosa para los países, como Adam Smith lo argumentaba; más bien, el resultado de la liberalización comercial depende de características económicas e institucionales que permiten a un país hacer los ajustes a las nuevas condiciones impuestas por la apertura internacional. Del mismo modo, los efectos de las políticas dependen del impacto de otras políticas públicas implementadas simultáneamente. Cuanto mayor sea la coordinación entre ellas, se esperaría un mayor grado de integración.

El segundo punto que queremos subrayar con relación al enfoque de portafolio está vinculado con la diversificación de la cartera de activos. En finanzas, una mayor diversificación de los activos es deseable porque minimiza los riesgos que pueden afectar la rentabilidad global de la cartera. En el caso que nos ocupa, la minimización del riesgo parece estar directamente asociada con la integración y no con la diversificación, como postula la teoría en su formulación original. La integración ayuda a reducir los espacios de ineficiencia e ineficacia en el manejo de políticas públicas a fin de evitar que las contradicciones al interior de la cartera afecten la direccionalidad de los cambios esperados.

Los riesgos en los que incurren las autoridades públicas al promover una serie de instrumentos de intervención para alentar el desarrollo son distintos de los financieros, ya que existen rigideces que impiden la recomposición radical del portafolio en función del rendimiento de la cartera. Por ejemplo, de acuerdo con un modelo clásico de inversión racional, los activos tóxicos deben ser eliminados; en el universo de la resolución de problemas públicos, el Estado no puede eliminar sus actividades de promoción agrícola o combate a la pobreza con el argumento de que no han rendido frutos, porque el problema público que les dio origen sigue ahí. Paradójicamente, aquellos activos con una tasa de retorno menor podrán ser reformados gradual o drásticamente, pero con gran dificultad podrán ser eliminados del paquete de responsabilidades públicas del Estado.

En este sentido, se plantea como hipótesis inicial que, además del contenido específico de las políticas sectoriales (los activos de la cartera), la composición global del portafolio también importa: se espera que cuanto más integrado esté el portafolio de políticas públicas de un país, mayor será la eficacia de su estrategia de desarrollo. El objetivo central de este proyecto es ofrecer una sistematización comparada de las políticas públicas sectoriales adoptadas en los últimos treinta años y aproximar una valoración del grado de integración del portafolio completo de políticas públicas implementadas por Brasil y México, y su efecto en el desarrollo.

¿Brasil versus México?

Las comparaciones periodísticas entre los dos países más grandes de América Latina muchas veces generan suspicacia y hasta nociones de rivalidad. Es innegable, por ejemplo, que entre 2003 y 2010, los medios crearon una imagen de milagro desarrollista brasileño o, si se quiere, de debacle mexicana.⁸ Más recientemente, es México quien ocupa el centro de las atenciones como el país emergente modelo por implementar reformas estructurales en varios sectores productivos. Pero más allá del sensacionalismo periodístico, es muy importante plantearse la comparación con seriedad y extraer, si las hay, lec­ciones de política que puedan contribuir al crecimiento de ambos países. Brasil y México son repúblicas federativas, con grandes poblaciones y desafíos de desarrollo semejantes en términos de desigualdad, inclusión y promoción económica. Pero, ¿en qué medida y hasta qué punto sus trayectorias de crecimiento son comparables?

Durante las últimas tres décadas, Brasil y México se han atribuido tener la economía más grande de América Latina; ambos tienen razón. Si medimos el pib de las dos economías (gráfica I.1) usando el método tradicional (en dólares de acuerdo con el tipo de cambio del momento), México lideró el ranking de 2001 a 2004 (y Brasil durante el resto del periodo). Si se usan medidas ajustadas por el poder de compra, Brasil aparece en primer lugar durante todo el periodo de análisis (gráfica I.2). No obstante, en términos de pib per cápita, es México el que aparece a la cabeza desde 1980 (gráfica I.3).

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Cuando agregamos indicadores sociales como la esperanza de vida o la escolaridad, observamos que México mantiene una ligera ventaja sobre Brasil durante todo el periodo 1980-2012. La gráfica I.4 muestra la evolución del idh elaborado por el pnud. Estos países comparten también una profunda herencia histórica de pobreza y desigualdad. A pesar de que los niveles de pobreza son siempre mayores en Brasil en este periodo (gráfica I.5), es clara la tendencia hacia la baja del porcentaje de la población viviendo con menos de dos dólares al día en este país.

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En lo relativo al ambiente de negocios y las libertades económicas, la evolución del Índice de Libertad Económica de la Heritage Foundation corrobora el argumento de que las reformas estructurales implementadas por Brasil y México no han seguido el camino de una estrategia de desarrollo puramente neoliberal. Según la gráfica I.6, Brasil liberalizó varios aspectos de su economía entre 1998 y 2005. Sin embargo, a partir de 2006, sucesivas reformas restringieron algunas libertades alcanzadas y afectaron el clima de negocios. Por el contrario, México ha removido gradualmente sus restricciones comerciales, fiscales, laborales, monetarias y financieras con una orientación más clara. Actualmente, el Índice de Libertad Económica de México rebasa el de Brasil en todas sus dimensiones, con excepción de los derechos de propiedad (véase cuadro I.1). De manera sistemática, México aparece con un ranking superior a Brasil, en el indicador de Doing Business (Banco Mundial, 2013).

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En general, los altibajos de los ciclos económicos de los dos países no se han diferenciado dramáticamente. En ambos países se pueden observar periodos de fuerte boom después de crisis económicas importantes como la crisis de la deuda soberana en 1982, la crisis financiera de 1994 en México y la de 1999 en Brasil (véase gráfica I.7), seguidas de periodos de desaceleración. Entre 1980 y 2011, el promedio de crecimiento del pib fue 2.82 por ciento anual para Brasil y 2.68 por ciento para México. Existe una especie de empate técnico en el desempeño de los dos países, aun en presencia de reformas estructurales de largo alcance. Lo que distingue a estos países no es tanto el nivel de crecimiento, sino las modalidades de crecimiento que se explican en gran parte por las estrategias diferenciadas promovidas por los gobiernos.

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De hecho, las principales diferencias en las estrategias de desarrollo de los dos países durante los últimos treinta años pueden resumirse en los triángulos del diagrama I.2. Mientras el crecimiento en Brasil se sostuvo en una estructura productiva liderada por el agro-negocio, la fuerza de la demanda interna y la inversión pública, la estrategia mexicana de desarrollo se basó en la producción-exportación de manufacturas, el mercado externo y los esfuerzos de inversión promovidos principalmente por el sector privado. Los capítulos que siguen tienen por objetivo mostrar cómo estas estrategias son componentes de un portafolio de políticas públicas claramente diferenciado. Por el momento, basta subrayar tres puntos que caracterizan los modos distintos de crecimiento de los dos países latinoamericanos.

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El agro-negocio⁹ representa una importante pieza de la estructura productiva brasileña. Según el Centro de Estudios Avanzados en Economía Aplicada (cepea) de la Universidad de São Paulo, la participación del agro-negocio en el pib total del país ha sido en promedio de 24.04 por ciento entre 1994 y 2012 (gráfica I.8); éste es el sector que más ha contribuido para la formación del saldo de la balanza comercial del país (gráfica I.9). En el caso mexicano, las manufacturas constituyen el sector industrial que ha sostenido en gran medida el motor productivo del país. El valor agregado de la industria manufacturera al pib total nacional ha sido en promedio de 17.6 por ciento entre 1994 y 2012 (gráfica I.8). Su participación en el total de exportación de bienes también ha crecido de manera impresionante durante las últimas tres décadas, alcanzando un promedio de 85 por ciento entre 1996 y 2007 (véase cuadro I.2).

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En principio, no existe ninguna teoría o evidencia empírica que sirva de soporte para defender la preferencia de un tipo de estructura productiva sobre el otro. La clave para el crecimiento es única para los dos países: tanto el agro-negocio brasileño como las manufacturas mexicanas tienen que ser suficientemente competitivos en los mercados nacional e internacional. La competitividad, a su vez, depende de la eficiencia del proceso productivo, del tipo de comercialización, de factores macroeconómicos y, por supuesto, de políticas públicas efectivas. Sin embargo, un grupo creciente de expertos, incluyendo la actual presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, han advertido sobre los peligros de una creciente dependencia del agro-negocio y un consecuente proceso de desindustrialización de la economía brasileña. En el origen de las preocupaciones está el hecho de que la participación de los productos primarios (commodities) en el total de las exportaciones brasileñas está subiendo mientras que la participación de productos manufacturados —de mayor valor agregado— está cayendo, como muestra la gráfica I.10.

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Eso no quiere decir que la estructura productiva basada en las manufacturas sea la panacea para el desarrollo sostenido. El caso mexicano es ilustrativo. A pesar del crecimiento de la industria manufacturera en las últimas tres décadas, tal crecimiento ha estado frecuentemente por debajo de los promedios observados en otras naciones de ingreso medio, como Indonesia, China, Irlanda e India (cuadro I.3). Se ha experimentado un desempeño muy disparejo entre los subsectores de manufacturas (cuadro I.4) y una estructura industrial concentrada polarizada, en donde, por un lado, la gran mayoría de los establecimientos son empresas de supervivencia, con alto grado de informalidad, y por otro, crecen los gigantes monopólicos que privilegian la exportación pero invierten poco en la investigación y el desarrollo local. Pocas son las entidades federativas que contribuyen para el pib manufacturero y la gran mayoría de las exportaciones en este sector tiene como destino Estados Unidos.

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Lo que se quiere resaltar es que las estructuras productivas, cualesquiera que sean, presentan importantes vulnerabilidades que deben ser atendidas. En el caso de Brasil, se debe tener cuidado para que el boom coyuntural de los precios de los commodities (gráfica I.11) no cause mudanzas estructurales que puedan generar consecuencias negativas a largo plazo. En el caso de México, la poca articulación regional y la vinculación casi total de la producción manufacturera con Estados Unidos hacen que México sea muy vulnerable a los ciclos económicos del vecino del norte. En ambos casos, se deben desplegar esfuerzos para evitar que los límites en los procesos productivos se transformen en cuellos de botella del proceso de desarrollo.

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En términos de consumo, las diferencias entre las modalidades de crecimiento de los dos países latinoamericanos son aún más notables. El mercado interno ha sido el principal motor de la economía brasileña, mientras que la demanda externa ha mostrado alto dinamismo en México. Esto se refleja en el comportamiento desigual de la aportación de la demanda interna —centrada en el consumo de bienes y servicios— y la demanda externa neta al pib en los dos países entre 1994 y 2012 (gráficas I.12 y I.13).

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La descomposición del pib es útil porque pone de relieve la importancia relativa del consumo de los residentes, del gasto público y de las exportaciones para estimular la demanda agregada en Brasil y en México. Como lo muestra la gráfica I.14, el crecimiento del pib mexicano fue respaldado por una expansión significativa de las exportaciones desde 1980. En Brasil, el crecimiento dependió relativamente más de la expansión del consumo de los residentes del país y principalmente del gasto público (gráficas I.15 y I.16).

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