Política de seguridad del paciente en Colombia: Análisis mediante el marco de coaliciones de causa (ACF)

Por Edgar Antonio Ibáñez Pinilla

Este libro presenta una evaluación de los factores y la estructura de actores que interactuaron para modificar la Política de seguridad del paciente en Colombia entre los años 2000 y 2018, evaluación en la que se utilizó el marco de coaliciones de causa (ACF, por sus siglas en inglés) y se realizó un estudio de caso cuya unidad de análisis fue el subsistema de la Política de seguridad del paciente. La coalición "No punitiva" estaba constituida por el sistema de creencias, los recursos de autoridad legal y el liderazgo hábil, mientras que los principales elementos de la coalición "Punitiva" fueron la influencia política y los recursos financieros de las Entidades Promotoras de Salud (EPS). El país no cuenta en la actualidad con normas legales que protejan la cultura del reporte del evento adverso. Este vacío legal favorece que las EPS no realicen el pago de la atención en salud que se presta a los pacientes de eventos adversos y que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) oculten tales eventos.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad del Bosque
• Fecha de lanzamiento: 2 dic 2022
• ISBN: 9789587392920

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Índice de tablas

Tabla 1

Hipótesis de las coaliciones de causa

Tabla 2

Hipótesis sobre el aprendizaje orientado a políticas, particularmente entre coaliciones

Tabla 3

Hipótesis del cambio de políticas

Tabla 4

Los sistemas de creencias y la concepción del individuo

Tabla 5

Línea del tiempo de normas y acciones de la política de seguridad del paciente, tanto nacionales como internacionales

Tabla 6

Eventos adversos en la atención en salud antes de 2001, con datos de varios países. Informe previo a la 55.ª Asamblea Mundial de la Salud, de 2002

Tabla 7

Costos por infecciones nosocomiales, en la actualidad IAAS

Tabla 8

Núcleo de políticas por coalición, 2008-2019

Índice de figuras

Figura 1

Esquema de los supuestos del ACF

Figura 2

Diagrama de marco de coaliciones de causa, 2007

Figura 3

Tipos de sistemas anidados

Figura 4

Número de citaciones del informe To Err is Human según Web of Science y Scopus

Figura 5

Modelo para la generación de errores, 2000

Figura 6

Modelo de la cultura justa

Agradecimientos

Agradezco al Dr. Javier Torres por su guía y ayuda durante este proyecto. A la Dra. María Isabel Riachi y al Dr. Jorge Ordóñez por brindarme toda la información necesaria sobre seguridad del paciente. Al Dr. Milciades Ibañéz por su orientación teorica. Al Dr. Hugo Cárdenas por su confianza y apoyo para conseguir esta publicación. A todos los participantes que muy amablemente me colaboraron con su experiencia y aportes sobre la Política de seguridad del paciente. Y una dedicatoria muy especial a mi familia que siempre han confiado en mí y me han apoyado en mis proyectos.

Presentación

Los avances en el conocimiento y en la tecnología en salud en las últimas décadas han permitido mejorar la calidad y la cobertura de este servicio a la población en general. Como consecuencia de esto se ha aumentado su nivel de complejidad y, por lo tanto, se han incrementado los errores humanos de los prestadores del servicio en salud y los errores propios relacionados con la tecnología, lo que ha derivado en una nueva conceptualización denominada evento adverso (

EA

). Instituciones internacionales como la Organización Mundial de la salud (

OMS

), preocupadas por el incremento de los

EA

, crea en el 2004 la Alianza Mundial de la Seguridad del Paciente, con el propósito de transferir políticas del tema a nivel mundial. Colombia, como país miembro, sigue estos lineamientos y plantea la Política de Seguridad del Paciente (

PSP

) en el 2008.

Este libro analiza esta política desde antes y después de dichos planteamientos, toma como guía el marco de coaliciones de causa (Advocacy Coalition Framework [

ACF

]) y evalúa la implementación desde las hipótesis planteadas por Sabatier y otros investigadores sobre coaliciones de causa, aprendizaje y cambios de políticas.

Se compone de cuatro capítulos, el primero explica los fundamentos teóricos del

ACF

; el segundo, los factores externos, estables y dinámicos influyentes en la

PSP

; el tercero, el subsistema y los cambios de la

PSP

; y, por último, en el cuarto se genera la discusión en la que se confrontan los hallazgos del estudio con las hipótesis del

ACF

y sus respectivas conclusiones.

Prólogo

Este libro, a través de un estudio de caso, trata un tema de interés como es la calidad de la prestación del servicio, para ello se fundamenta en el marco de coaliciones de causa (

ACF

) como guía y método para el reporte del cambio, y el proceso en la política institucional de seguridad del paciente propuesta por el Ministerio de Salud en el 2008.

Como elementos a destacar de los hallazgos de este importante análisis se encuentran:

Con relación a las coaliciones de causa y creencias, se identifica en primer lugar, la coalición Punitiva con un enfoque personal de los errores donde las

EPS

no reconocen económicamente a las

IPS

cuando se presenta el evento adverso (

EA

); y, en segundo lugar, la coalición No punitiva desde el paradigma sistémico, en el que los errores suceden en el marco de diferentes situaciones, donde es probable que las

IPS

oculten el

EA

para evitar el no pago por las

EPS

. Lo anterior, expone la falta de protección del reporte del

EA

.

Desde los factores, la presión internacional es la más destacada a partir de la transferencia de políticas. Sin desconocer que el subsistema de seguridad del paciente creado desde el 2008, ha sido soportado, desde la Constitución de 1991, la Ley 100 de 1993, el SOGC y la influencia internacional de la Organización Mundial de la Salud (

OMS

) y la Organización Panamericana de la Salud (

OPS

), sin dejar de lado que ha sido de forma dispersa.

Así, este libro presenta un marco para la comprensión de la política que regula la calidad del servicio y la seguridad del paciente en pos de evitar la presentación de incidentes imprevistos e inesperados producto del error humano y la complejidad del servicio durante la atención. Por último, el documento invita a crear métodos seguros para el reporte del

EA

, evitando actos punitivos contra el personal y los servicios de salud, logrando así una disminución del

EA

mediante el aprendizaje y un mejoramiento de la calidad.

Elisa Andrea Cobo Mejía*

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* Docente Universidad de Boyacá; PhD en Historia, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (Uptc); Magíster en Historia, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (Uptc); Magíster en Investigación Social Interdisciplinaria, Universidad Distrital Francisco José de Caldas; Especialista en Epidemiología, Universidad Autónoma de Bucaramanga; Especialista en Docencia Universitaria, Corporación Universitaria Iberoamericana; Fisioterapeuta, Corporación Universitaria Iberoamericana.

Introducción

La razón principal por la cual se crea e implementa un sistema de salud es mejorar la salud de su población. Los avances en el conocimiento y en la tecnología a través del tiempo han llevado a que este sistema sea más efectivo, mejore la cobertura y la calidad de su prestación; pero, lastimosamente, no solo ha traído beneficios, debido a un aumento desmesurado de su nivel de complejidad,¹ sino también consecuencias negativas para la población, porque se ha convertido en potencialmente peligroso para el paciente, pasando, en la últimas décadas, de no solo entenderlo como una consecuencia del progreso médico, sino también estar asociado con errores humanos, por lo cual se ha acuñado el término evento adverso (

EA

).

La ciudadanía, cada vez más enterada, por el auge de información que se recibe especialmente por medios como internet, ha denunciado, en algunos casos, la criminalización de los errores médicos, lo que ha llevado, probablemente, a la ocultación de dichos errores por parte del personal de salud y de las instituciones dedicadas a este fin. Sin embargo, también se ha considerado como un deber del sistema, el poder evitarlo y controlarlo sin penalizarlo (Aranaz et al., 2006). El término evento adverso (

EA

) es relativamente nuevo dentro del mundo científico y es definido como:

… todo incidente imprevisto e inesperado que surge como consecuencia de un tratamiento o por una complicación médica, no por la enfermedad de fondo, y que da lugar a una hospitalización prolongada, a una discapacidad en el momento del alta médica, o ambas cosas. (Fernández Cantón, 2015, p. 3)

O en una forma más sencilla y complementaria a esta definición, el

EA

… es el resultado de una atención en salud que de manera no intencional produjo daño (

MSPS

, 2008a, p. 14), que se puede presentar en cualquier nivel de complejidad (bajo, medio o alto). La seguridad del paciente es la reacción o la búsqueda de la evitabilidad de un

EA

, considerado como

… el conjunto de elementos estructurales, procesos, instrumentos y metodologías basadas en evidencias científicamente probadas que propenden por minimizar el riesgo de sufrir un evento adverso en el proceso de atención de salud o de mitigar sus consecuencias. (

MSPS

, 2008b, p. 3)

A pesar de que el concepto

EA

es relativamente nuevo, Florence Nigthingale e Ignaz Semmelweis venían alertando desde el siglo

XIX

sobre experiencias relacionadas con un posible daño al paciente, demostrando que, con el debido control en la seguridad del paciente, especialmente con el lavado de manos en los procedimientos, disminuía notablemente la mortalidad (

MSPS

, 2008a). Pero fue en 1955 cuando Barr advirtió que por el surgimiento de nuevos métodos diagnósticos y terapéuticos, la premisa de no hacer daño se tenía que aplicar más que nunca, ya que los riesgos de la administración médica habían aumentado más de lo común (Barr, 1955). Moser, en 1956, en una de sus publicaciones relató sobre el surgimiento de muchas enfermedades derivadas del progreso de las drogas y tratamientos, entre otros. En 1964, Schimmel publicó un artículo en el que reportó la presencia de un 20 % de episodios adversos en 1000 pacientes de los hospitales de Yale y Grace New-Haven. En 1981, Steel et al. reportaron un 36 % de iatrogenia, del que el 9 % fue considerado importante, asignándosele un 2 % de mortalidad relacionada con este hecho. Ya en 1984 y 1992 se publicaron estudios de referencia frente a los

EA

, el primero en instituciones hospitalarias de Nueva York y el otro en los Estados de Utah y Colorado, en los que la frecuencia de

EA

fueron de 3,7 % y 2,9 %, respectivamente (Brennan et al., 1991) (Thomas et al., 2000).

Pero el verdadero impacto a nivel mundial sucedió en el año 2000 con la publicación del libro To Err is Human: building a Safer Health System, en el que uno de los puntos clave no solo fue demostrar la gran magnitud del

EA

, sino proponer una metodología para construir un sistema de salud más seguro. Lo publicó el Instituto Americano de Medicina de Estados Unidos, de gran influencia en la Organización Mundial de la Salud (

OMS

) y en instituciones de salud a nivel mundial, tanto, que en el año 2002 se incorporó a la agenda de la 55.ª Asamblea Mundial de la Salud el tema de la Calidad de la atención: seguridad del paciente. Como recomendaciones que surgieron de dicha Asamblea, la

OMS

y sus asociados instaron a los países miembros a poner la mayor atención posible al problema de la seguridad del paciente y a establecer y consolidar sistemas de base científica necesarios para mejorar la seguridad del paciente y la calidad de la atención a la salud, en particular, la vigilancia de los medicamentos, el equipo médico y la tecnología. Mediante un acuerdo aprobado por esta Asamblea, en el 2004 se creó la Alianza Mundial para la Seguridad del Paciente (

AMSP

), con el propósito de coordinar, difundir y acelerar las mejoras en materia de seguridad del paciente en todo el mundo. Esta Alianza es un medio que propicia la colaboración internacional y la acción de los Estados miembros, la secretaría de la

OMS

, los expertos, los usuarios, los grupos de profesionales y la industria (

WHO

| World Alliance for Patient Safety, 2004).

Esta iniciativa sirvió de punto de partida para que la seguridad del paciente fuera una prioridad y se comenzaron a elaborar políticas públicas alrededor de todo el mundo. A nivel europeo, en 2005 se publicó la Declaración de Luxemburgo sobre seguridad del paciente, incluyendo recomendaciones dirigidas a las instituciones europeas, las autoridades políticas y organizaciones sanitarias de los Estados miembros (European Commission, 2005). En Latinoamérica fue debido al encuentro de la 27.ª Conferencia Sanitaria Panamericana, en 2007, en la que uno de los puntos de la agenda fue sobre política y estrategia regionales para la garantía de la calidad de la atención sanitaria, incluyendo la seguridad del paciente; allí se resolvió que los países miembros de la Organización Panamericana de la Salud (

OPS

)

… prioricen la seguridad del paciente y la calidad de la atención en las políticas y programas sectoriales en salud, incluyendo la promoción de una cultura organizacional e individual en pro de la seguridad del paciente y la calidad de la atención, además que se asignen recursos necesarios para el desarrollo a nivel nacional de políticas y programas en pro de la seguridad del paciente y la calidad de la atención. (

OPS

, 2007, p. 102)

Colombia, como país miembro de la

OMS

y la

OPS

, se acogió a esta iniciativa, comenzando en 2007 con la participación en un proyecto de investigación latinoamericana sobre la prevalencia de

EA

en hospitales de cinco países de Latinoamérica (Estudios

IBEAS

). Este proyecto fue promovido por la

AMSP

, el cual se basó en el uso de metodologías comparables a nivel mundial. La conclusión principal fue que era

… necesario poner en marcha mecanismos que permitan la identificación de errores humanos y fallos de sistema desde dos aspectos distintos. En primer lugar, desde el punto de vista político, desarrollando políticas que incidan en el carácter preventivo y no punitivo de la identificación de eventos adversos. En segundo lugar, en el ámbito local-hospitalario, mediante el desarrollo de programas de gestión de riesgos y la inclusión de tecnología adecuada que permita detectar los problemas e implementar las soluciones. (Aranaz et al., 2011, p. 199)

Además, propuso el entrenamiento de grupos de evaluadores, lo cual permitió avanzar en la construcción de la política de seguridad del paciente,² en 2008, en Colombia. Debido a esto se conformó un grupo de expertos por parte del Estado, representado por el

MSPS

, a cargo del doctor Francisco Raúl Restrepo, que tomó el liderazgo del grupo para estructurarla, tomando como base el Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad en Salud (

SOGCS

) e incorporando dicha política a este sistema. Con esta iniciativa se puede afirmar que surge una coalición institucional en la búsqueda de dar a conocer el aprendizaje técnico acerca del

EA

y evitar que fuera punitivo, para incentivar el reporte. Tomó una posición desde el paradigma del enfoque sistémico, adoptado por la

OMS

, la OPS y el Minsalud, basado en la creencia de que el ser humano no está libre de errores y puede fallar o equivocarse, es decir, que es falible, por lo tanto, los errores pueden ocurrir a consecuencia de las condiciones en donde se trabaja y no debido a la posible perversidad humana; aquí se generan búsquedas integrales y no tanto disciplinarias (Fajardo, 2007; Restrepo, 2017).

La política de salud en Colombia está enmarcada por la Ley 100 de 1993. Es en ella y en la Constitución Política en las que se comienza a marcar la importancia de la calidad en la prestación del servicio. A partir del Decreto 2174 de 1996 se organiza y con