Introducción al derecho administrativo alemán

Por Hartmut Maurer

El autor realiza una introducción a los principios constitucionales fundamentales del derecho administrativo mediante el análisis de los temas de la vinculación de la administración a la ley y del imperativo constitucional alemán de la protección a la confianza de los ciudadanos.

Igualmente, explica de manera concreta los aspectos generales del derecho administrativo, presentando sus principios generales, como el de la discrecionalidad y los medios de acción más importantes de administración: el acto administrativo y el contrato administrativo.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Santo Tomás
• Fecha de lanzamiento: 30 abr 2008
• ISBN: 9789586315234

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Maurer.

Capítulo I

Las fuentes del derecho administrativo

I. Visión general

El derecho administrativo alemán consta de una multiplicidad de preceptos jurídicos que han sido emitidos por diversos órganos, de diversa manera y de diversas formas. En primer lugar, se puede diferenciar entre el derecho escrito que se ha hecho constar en documentos y el derecho consuetudinario que surge de la práctica misma de los destinatarios de las normas. Con todo, el derecho consuetudinario en la actualidad no desempeña un papel preponderante. La mayor parte del derecho administrativo vigente se compone de normas escritas. Éstas afectan las relaciones Estado-ciudadano, o bien, intervienen en el ámbito estatal interno. Según eso, se habla de derecho externo o derecho interno. Conforme a los órganos que adoptan las disposiciones, el derecho externo puede subdividirse en cuatro grupos, a saber: la Constitución como norma suprema; las normas emitidas por el parlamento; los reglamentos jurídicos expedidos por el gobierno o por las autoridades administrativas y finalmente, los estatutos emitidos por los municipios o por otras corporaciones de derecho público. Según si pertenecen al ámbito federal o al de los estados federados se diferencia entre derecho federal y derecho de los estados federados. El derecho interno está formado, principalmente, por los preceptos administrativos. Éstos son regulaciones generales que la autoridad superior dirige a una autoridad subordinada, por ejemplo el director de una entidad con respecto a sus subalternos, y que contienen determinaciones acerca de cómo deben cumplirse las tareas administrativas. También se deben mencionar los reglamentos de funcionamiento. Éstos son expedidos por órganos colegiados para la regulación de sus asuntos, en especial, la organización y el funcionamiento interno. Así por ejemplo, el reglamento de funcionamiento del Bundestag contiene preceptos sobre las fracciones, el derecho de intervención y de presentar solicitudes de parte de los diputados, así como sobre el proceso interno legislativo.

Los reglamentos administrativos mencionados, forman el círculo jurídico alemán. A este se superpone el derecho de la Comunidad Europea que es válido para la República Federal como miembro de esa comunidad. Sobre este último aspecto me referiré para finalizar.

Con esto sólo se ha presentado una panorama. Sobre las particularidades se entrará a continuación. Se sobreentiende que la variedad de normas jurídicas debe someterse a un cierto orden. Esa es la tarea de la teoría de las fuentes del derecho. Esta sirve no sólo al interés científico de sistematización dentro de un Estado de Derecho, sino también a intereses prácticos, como el de evitar colisiones normativas o dirimirlas. El ordenamiento jurídico debe estar libre de contradicciones. No puede ser que dos normas jurídicas regulen el mismo supuesto de hecho de diferente manera. Por ejemplo, que una norma jurídica prohíba una cosa que otra norma la imponga. Un sistema libre de contradiccionesasegura que las normas jurídicas se ubiquen en un orden jerárquico y que la norma que ocupa un puesto más alto en la jerarquía sea aplicada con prevalencia a la norma de menor nivel.

Como se ha visto en el panorama anterior, las diferencias normativas se conectan con el surgimiento y la forma de las normas jurídicas. El contenido no es un criterio de diferenciación determinante. Las leyes contienen, la mayoría de las veces, regulaciones generales abstractas, y por ello, regulaciones de obligatoriedad general. Las leyes pueden contener también regulaciones condicionadas a situaciones concretas, regulaciones para casos individuales, actos organizativos y planes. También existen junto a las leyes de obligatoriedad general, leyes de autorización, que son reacciones condicionadas a finalidades con respecto a una determinada situación, pero que son de naturaleza aún más general; leyes para un caso particular referidas a un asunto concreto y que lo regulan definitivamente; leyes de organización que determinan las funciones y competencias de las instituciones estatales, las autoridades y los tribunales y finalmente, leyes de planeación, que declaran como jurídicamente vinculante un determinado plan, por ejemplo, el presupuesto general.

II. Las normas jurídicas escritas

Las normas jurídicas escritas se pueden clasificar en cuatro grupos, que pertenecen al mismo tiempo a cuatro niveles. El criterio determinante de diferenciación en este caso es el de quien profiere las normas, es decir, el órgano que expide la respectiva norma jurídica.

1. La Constitución

En la cumbre de la organización normativa se ubica la Constitución, expedida de manera especial por el titular del poder constituyente. Las normas constitucionales en Alemania, en correspondencia con su construcción federal, se conforman por la Ley Fundamental expedida en 1949 para toda la República Federal y las constituciones de los estados federados individuales. La constitución establece los principios y es la medida de todo el ordenamiento jurídico. Ella impregna también a la administración y al derecho administrativo, a partir de los derechos fundamentales y los fundamentos derivados del Estado de Derecho, en especial, los principios de legalidad, de seguridad jurídica, de protección de la confianza y de proporcionalidad.

De vez en cuando, el derecho administrativo es denominado como derecho constitucional concretizado (fórmula muchas veces citada de F. Werner, Presidente del Tribunal Federal Administrativo, DVBl. 1959, 527). Ello podría ser exagerado, ya que la administración es seguramente influenciada por las finalidades de las fuerzas políticas y sociales y por las circunstancias reales, en especial, las técnicas y económicas.

2. Las Leyes

Las leyes (en sentido formal) que forman el segundo grupo y nivel, son expedidas por los órganos constitucionalmente previstos para ello, a través de procedimientos legislativos constitucionalmente prescritos. Dado que las leyes son expedidas por el parlamento, en ocasiones son denominadas, para diferenciarlas de las demás normas jurídicas, como leyes parlamentarias. Su significado se deriva del hecho de ser expedidas por la representación popular, y por tal motivo poseen una legitimación democrática directa, al ser creadas a través de un procedimiento conocido por la opinión pública, que garantiza la participación de los partidos de oposición, así como la discusión pertinente de todos los puntos de vista a favor y en contra. El principio de la reserva de la ley, derivado de los derechos fundamentales, del principio del Estado de Derecho y del principio democrático, exige que el legislador regule directamente todos los asuntos esenciales en el ámbito normativo, en especial en lo tocante al ejercicio de los derechos fundamentales y que no deje por tanto tal regulación a los órganos del ejecutivo. En realidad casi todos los ámbitos esenciales de la administración están regulados por ley. Así por ejemplo, el derecho de construcción a través del código de construcción y las ordenanzas de construcción de los estados federados; el derecho a la actividad industrial a través del régimen de la actividad industrial y de toda una serie de leyes complementarias sobre la materia; el derecho ambiental, por medio de la ley federal de protección contra las emisiones, de la ley federal de conservación de recursos hídricos, de la ley de protección del suelo, etc. El Derecho Administrativo general carece todavía de una regulación completa, sin embargo, está conformado, en gran parte, por las leyes de procedimiento administrativo del Estado y de los estados federados.

3. Los Reglamentos Jurídicos

Los reglamentos jurídicos, que forman el siguiente grupo y nivel, son expedidos por el ejecutivo. Estos provienen por tanto dependiendo de la competencia, del gobierno, de los ministros respectivos o de las múltiples autoridades administrativas de todos los niveles de la administración. En consecuencia, también hay, según el alcance, rango y significado, reglamentos administrativos muy diferentes. Se puede advertir la diferencia de la ordenanza federal sobre el tránsito proferida por el Ministro Federal del Tránsito, por un lado, y el reglamento de un alcalde sobre el aseo de una vía peatonal por el otro. Los reglamentos jurídicos del gobierno sirven de complemento para la ejecución de las leyes. Estos permiten descargar al parlamento de regular cuestiones de manera detallada, y posibilitan una rápida adaptación a las circunstancias cambiantes en el área técnica.

Los reglamentos administrativos de las autoridades administrativas inferiores son, por el contrario, medidas administrativas que no apuntan a la regulación de un caso concreto (cuando debería ser expedido un acto administrativo) sino a la regulación uniforme de grupos completos de casos.

El ejecutivo no puede actuar como creador del derecho por sí mismo y expedir así reglamentos administrativos. Para ello, requiere de una autorización legal. Una autorización otorgada de manera general (autorización general) no es suficiente. El legislador, por tanto, debe precisar mucho más el contenido, la finalidad y la extensión del futuro reglamento jurídico, y con ello, determinar su marco y objetivos de acción (autorización especial). La expedición de reglamentos es así, imposición de derecho, pero no originaria sino derivada. Esta no representa bajo estas condiciones quebrantamiento del principio de la división de poderes porque el órgano que expide reglamentos tiene permitido actuar como tal, por previsión del legislador.

4. Los Estatutos

Los Estatutos constituyen el cuarto grupo de normas jurídicas y configuran el típico instrumento regulativo de las corporaciones de administración autónoma en el ámbito normativo.

Las corporaciones de administración autónoma son organizaciones dependientes, compuestas colegiadamente, que se desempeñan bajo su propia responsabilidad en los asuntos de su esfera de actuación. Son pues, unidades administrativas pero no se encasillan en la jerarquía administrativa, sino que simplemente están vinculadas por las leyes estatales y sometidas a la vigilancia estatal, en lo demás son autónomas. A éstas pertenecen, en primera línea, los municipios y los distritos rurales, pero también las universidades, las cámaras de industria y comercio, los responsables de los seguros sociales, etc. Poseen, además, el derecho de proferir estatutos los establecimientos y fundaciones de derecho público, sobre las que, sin embargo, aquí no se profundizará.

En contraposición a los reglamentos administrativos, los estatutos no requieren, por regla general, una autorización legal especial, es suficiente el otorgamiento general del derecho de proferir estatutos. Esto se puede justificar porque las corporaciones de administración autónoma tienen una representación democrática propia. En los municipios, es el concejo comunal elegido por la población del municipio; en las demás corporaciones, son los órganos de representación elegidos por los miembros de la misma. Sólo las regulaciones estatutarias que afectan la libertad y el patrimonio de los ciudadanos requieren, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, un fundamento legal especial. En lo demás debe observarse que la competencia de emitir estatutos de las corporaciones de administración autónoma, está limitada desde tres puntos de vista, ya que abarcan personalmente sólo a sus propios miembros, materialmente sólo a sus propios asuntos y localmente sólo su propio territorio. En el campo municipal, los estatutos desempeñan un papel no despreciable. Estos fijan, por ejemplo, los impuestos y demás contribuciones, regulan la utilización de instalaciones municipales, determinan los deberes de los propietarios de predios aledaños a las vías públicas, etc.

5. Organización jerárquica

Como resulta de la referencia a los cuatro niveles atrás señalados, las diversas normas jurídicas están en una determinada relación jerárquica. La Constitución se ubica en la cumbre; a ella la siguen las leyes, los reglamentos administrativos y los estatutos. De la organización jerárquica se obtienen dos conclusiones. La primera tiene que ver con la vinculación de quien profiere la norma a las normas de rango superior. El legislador debe considerar la Constitución. El que expide los reglamentos jurídicos debe considerar las leyes y la Constitución. El que expide los