Cuestiones actuales de la seguridad social

Por Katerine Bermúdez Alarcón

Este libro es el resultado de un proceso de investigación adelantado por los profesores del Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social, en el que se analizan algunas de las problemáticas actuales de esta disciplina que se han evidenciado a lo largo de los 30 años de vigencia del sistema integral de seguridad social creado con la Ley 100 de 1993.

La consagración constitucional del derecho a la seguridad social, no solo como un servicio público que se presta bajo la orientación y dirección del Estado, sino también como un derecho fundamental autónomo. ha resignificado el alcance de este derecho y de las instituciones que conforman el sistema. De allí han surgido interesantes debates de raigambre constitucional acerca de la inclusión de la familia de crianza en la acción protectora de la seguridad social o la garantía del derecho a la salud de la población migrante o el acceso a las técnicas de reproducción asistida a través de la seguridad social, por señalar solo algunos ejemplos que son abordados en este estudio.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 2 nov 2023
• ISBN: 9786287676114

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CAPÍTULO 1

FOMENTO AL EMPLEO JUVENIL EN COLOMBIA

Paola del Pilar Frías Ávila*

INTRODUCCIÓN

Los objetivos de este análisis corresponden, en primer lugar, a identificar en el ámbito laboral colombiano y en el marco de la seguridad social las disposiciones normativas vigentes, los incentivos establecidos legalmente que buscan integrar a las empresas para que promuevan y generen empleo decente, vinculando a las nuevas generaciones al mercado laboral, y, en segundo lugar, establecer los desafíos a los que se ve enfrentada la población juvenil interesada en obtener oportunidades de trabajo. Así mismo, pretende responder el siguiente interrogante: ¿en el ámbito laboral colombiano son suficientes las medidas adoptadas por el Gobierno nacional, relativas al fomento del empleo juvenil, para garantizar el acceso de la población entre 18 y 28 años a un empleo digno?

Con el fin de cumplir los objetivos propuestos, aplicando una metodología descriptiva, se analizarán conceptos generales de Abogada de la Universidad Externado de Colombia, candidata al Doctorado en Derecho en la misma casa de estudios. Con maestría en Derecho con énfasis en Derecho del Trabajo de la Universidad Externado de Colombia, especialización en Derecho del Trabajo en la misma alma mater, en Gerencia de Recursos Humanos en la Universidad Sergio Arboleda y en Alta Gerencia en la Universidad Militar Nueva Granada. Es profesora del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia. empleo juvenil en el ámbito laboral colombiano, desde un enfoque normativo, doctrinal y jurisprudencial. Adicionalmente, para efectos de la investigación, se revisarán informes técnicos de la Organización Internacional del Trabajo y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) que analizados en conjunto permitan resolver el problema de investigación elegido.

Para tal fin, hay que destacar que, a nivel global, uno de los mayores retos a los que se enfrentan las personas con edades entre 18 y 28 años es superar las barreras de acceso al mercado de trabajo y conseguir oportunidades laborales que les permitan obtener fuentes de ingreso para el cubrimiento de sus necesidades básicas.

Esta situación se advirtió desde hace más de 18 años en el informe Tendencias mundiales de empleo juvenil, desarrollado en el 2004, por la Oficina Internacional del Trabajo, en el que no solo se recopiló y analizó la información con miras a determinar la situación de los trabajadores jóvenes y establecer los desafíos que se debían superar para alcanzar el objetivo de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas¹, sino que se formularon indicadores del mercado de trabajo juvenil que muestran a esta población como un grupo etario con graves vulnerabilidades por el aumento global del desempleo y con tres veces más probabilidades de no encontrar trabajo digno en relación con las personas adultas.

En línea con las cifras de esta investigación, al comparar las conclusiones del estudio del año 2004, con los hallazgos del informe sobre las tendencias mundiales del empleo Juvenil realizado por la Organización Internacional del Trabajo en el año 2017, se evidencia que los indicadores y las proyecciones se siguen centrando en la inestabilidad del mercado laboral para mujeres y hombres jóvenes. Por ejemplo, las cifras determinaron que la tasa de participación juvenil en la fuerza de trabajo disminuyó considerablemente en los últimos 20 años, pasando del 55% en 1997 al 45,7 % para el 2017. Adicionalmente, en los países de la OCDE, cerca del 18 % de los jóvenes desempleados llevaban un año o más sin trabajar, por lo que la forma en la que los jóvenes ingresan al mercado laboral ha venido cambiando y se percibe una clara tendencia de aumento hacia formas de trabajo menos estables².

En este punto, es válido mencionar que la percepción que tienen los jóvenes entre los 18 y 29 años sobre su futuro es optimista, según lo indica el informe técnico de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la Organización Internacional del Trabajo, realizado en 2017[3]. Curiosamente, más del 60 % de los jóvenes latinoamericanos ve su futuro laboral con mucha confianza respecto a las condiciones laborales; el 63 % espera trabajar en un ambiente laboral adecuado, el 66% proyecta desarrollar sus habilidades al máximo. Así mismo, el 64 % de los jóvenes aguarda contar con seguro médico y aportes a su jubilación, el 76 % espera tener un buen salario y el 69 % tiene la expectativa de encontrarse satisfecho con su situación laboral. Frente a esto, y en virtud de las encuestas realizadas a 1544 jóvenes en 26 países de América Latina y el Caribe, y a 400 adicionales en tres ciudades de Perú para el desarrollo del mencionado informe, se pudo establecer que las percepciones y expectativas de la población juvenil se proyectan en tener relaciones atípicas de trabajo; por ejemplo, el 40 % de ellos espera trabajar desde su casa y 59 % considera tener horarios laborales flexibles. Por el contrario, en menor medida se muestran jóvenes que quieran trabajar con horarios fijos en empresas, sin embargo, los que están actualmente vinculados tienen en la realidad este tipo de horarios fijos en el desarrollo de sus actividades laborales.

Por otro lado, con base en el informe ejecutivo de tendencias mundiales del empleo juvenil de 2020, publicada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se asegura que la quinta parte de los jóvenes son denominados ninis dado que ni están adquiriendo experiencia en el mercado de trabajo, ni están recibiendo ingresos provenientes de un trabajo, ni pueden mejorar su educación o sus competencias. Esta situación se suma a que las mujeres jóvenes, a nivel mundial tienen dos veces más probabilidades que los hombres jóvenes de ser ninis⁴.

Estos datos reflejan dos visiones, por una parte, proyectan una perspectiva optimista por parte de los jóvenes respecto de las oportunidades que el futuro inmediato del trabajo les pueda deparar, percepción que como se observó está basada en la confianza de que sus países de origen generen los empleos de calidad que ellos están esperando. Por otra parte, las altas expectativas de avance económico y profesional sugieren que, de no cumplirse estos ideales relacionados con empleo de calidad, habrá una generación que verá frustradas sus expectativas y un desperdicio de talento calificado⁵.

En consecuencia, las cifras de los últimos años relacionadas con la situación de los jóvenes en el mercado laboral, revelan un panorama desalentador, puesto que las oportunidades de trabajo para las personas entre 18 y 28 años son limitadas, y en caso de que logren emplearse a temprana edad no siempre obtienen trabajos formales y dignos; por el contrario, pueden llegar a ser trabajadores vinculados con extensas jornadas de trabajo, con condiciones informales en las que no se les respeten plenamente los derechos laborales y que a la postre se vean manifestadas en vinculaciones menos estables que no se enmarquen en la definición de trabajo decente y, menos aún, que otorguen un ingreso justo y proporcional al esfuerzo y a los estudios realizados.

I. FOMENTO AL EMPLEO JUVENIL EN EL ÁMBITO LABORAL COLOMBIANO

A. MARCO NORMATIVO

El derecho al trabajo como uno de los derechos fundamentales se encuentra protegido por la Constitución Política colombiana en el artículo 25 y además tiene su propia regulación en el artículo 9 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual se debe prestar a los trabajadores una debida y oportuna protección para la garantía y eficacia de sus derechos. Por su parte, el artículo 13 dispone constitucionalmente que todas las personas deben recibir la misma protección del Estado y gozar de los derechos, libertades y oportunidades sin discriminaciones por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. De este modo, el Estado debe promover la igualdad de condiciones para que esta sea real y efectiva adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados protegiendo de manera especial a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

Como se puede observar, la propia Carta Magna y las leyes laborales contemplan la protección de los derechos de los trabajadores mediante la aplicación de principios y políticas adoptadas por el Estado, para garantizar que las personas puedan acceder a empleo decente, protección que de manera especial se enfoca en las nuevas generaciones de trabajadores. Estas regulaciones exigen la promulgación de normas direccionadas a promover la productividad y la competitividad de la población juvenil con miras a que estos puedan encontrar condiciones laborales que les brinden una subsistencia digna.

En este sentido, la Ley 1429 de 2010 de formalización y generación de empleo tiene como fin generar incentivos en las primeras etapas de la creación de las empresas, aumentando los beneficios para los nuevos empresarios y disminuyendo los costos de establecer una formalización empresarial. De igual manera, en el marco normativo dispuesto para la prevención, promoción, protección y garantía de los derechos de los jóvenes, se expidió la Ley estatutaria 1622 de 2013, modificada por la Ley estatutaria 1885 de 2018, que expidió el estatuto de ciudadanía juvenil⁶ y estableció el marco institucional para garantizar a todos los jóvenes del país el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil, personal, social y público para el fortalecimiento de sus capacidades y el acceso al empleo en condiciones de igualdad. En el mismo 2013, la Ley 1636 creó el mecanismo de protección al cesante en Colombia, que tiene por finalidad la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores; al tiempo que facilita la reinserción de la población cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización.

Adicionalmente, la Ley 1780 de 2016, promovida por el Ministerio del Trabajo colombiano, tiene por objeto impulsar la generación de empleo y el emprendimiento de los jóvenes entre los 18 y 28 años, permitiendo equilibrar, en términos de igualdad, la consecución de oportunidades de trabajo para las personas en este rango de edad, lo que no significa que esta regulación vulnere el derecho a la igualdad de otros grupos de poblaciones correspondientes a personas mayores de 28 años.

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-115 de 2017 al indicar que las medidas de fomento que se desarrollan como beneficio de la población menor de 28 años no discrimina a la población que supere esta edad, porque lo que se toma en cuenta es la situación particularmente difícil en la que se encuentran los jóvenes menores de 28 años y que requiere una atención especial por parte del Estado, en pro de materializar el Estado social de derecho. En palabras del alto tribunal, esto significa que en lo relativo al fin esencial del Estado de propender por la prosperidad general, se debe buscar el bienestar de la población juvenil, mediante el estímulo de generación de empleo formal y de creación de empresas para garantizar el principio de igualdad material. Por su parte, en Sentencia C-333 de 2017, la Corte Constitucional encontró que la reducción de las cargas tributarias es un estímulo para el emprendimiento y la formalización empresarial de los jóvenes, debido a que tendrían menos costos de transacción asociados al inicio de su actividad económica y esto sería un incentivo para la vinculación de los jóvenes al mercado laboral, activando además la vida económica del país.

De acuerdo lo anterior, es importante mencionar la Resolución 1399 del 6 de abril de 2017, por medio de la cual el Ministerio del Trabajo adoptó la ruta de empleabilidad con enfoque de género en el marco del mecanismo de protección al cesante. Bajo estos postulados, se expidió el Decreto 2365 de 2019 que establecía lineamientos a las entidades del Estado en el sentido de permitir la vinculación al servicio público de los jóvenes menores de 28 años sin acreditar experiencia para aportar en la eliminación de barreras de acceso al mercado laboral. Lo anterior sumado a la directiva presidencial n.º 01 del 3 de febrero de 2020, dirigida a entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, por medio de la cual se reiteró el impulso a la vinculación del talento joven al servicio público y se exigió adecuar los manuales de funciones y competencias laborales, así como a publicar mensualmente los empleos ofertados para darlos a conocer a los jóvenes en búsqueda de oportunidades laborales.

Por otro lado, la Ley 2069 del 31 de diciembre de 2020 estableció el marco regulatorio para propiciar el emprendimiento y sostenibilidad de las empresas, habilitando, en el artículo 17, el trabajo remoto más allá del teletrabajo, con el fin de garantizar la generación de empleo en el país, y la consolidación y crecimiento de las empresas con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad.

Por su parte, en 2021, el Decreto 688 creó en el marco del Plan Nacional de Desarrollo del 2018 al 2022 el Pacto por Colombia, pacto por la equidad, como apoyo económico para la generación de empleo de jóvenes.

Sumado a lo anterior, recientemente la comisión séptima del Senado aprobó el proyecto de Ley 069 de 2021, que busca modificar la Ley 1780 de 2016 en el sentido de crear exenciones adicionales y mejorar las actualmente existentes, dirigidas a promover al interior de las entidades estatales y de la empresa privada, la contratación de personas jóvenes para promover las oportunidades laborales en este sector de la población. Esto, sumado a que este proyecto incluye un importante enfoque diferencial de género, orientado a la población femenina que cumpla las particularidades del rango de edad entre 18 y 28 años⁷.

Recientemente, la Ley 2225 de 30 de junio 2022, que reformó las leyes 1636 de 2013 y 785 de 2002, con miras a fomentar la generación de empleo, estableció nuevos apoyos para el cesante, los cuidadores y las madres o padres cabeza de familia en el marco de la prestación social del subsidio familiar; entre otros, el deber establecido en el artículo 31 que consagra no solo el registro de vacantes en el Servicio Público de Empleo por parte de todos los empleadores, sino la obligación de reportarle al prestador, los oferentes colocados o en su defecto las razones de no colocación dentro de los seis meses siguientes a la remisión.

B. INCENTIVOS PARA LA CONTRATACIÓN DE JÓVENES EN EL SECTOR PRODUCTIVO

Para mejorar las cifras de ocupación laboral de la población juvenil, la Ley 1429 de 2010 estableció incentivos para la formalización y se focalizó en el desarrollo empresarial, promoviendo programas orientados a empresas del sector rural y urbano, creadas por jóvenes tecnólogos, técnicos o profesionales menores de 28 años. De igual manera, en su momento, otorgó condiciones especiales de garantía a empresas en las etapas iníciales de la creación confiriéndoles beneficios progresivos para pequeñas empresas, entendidas por esta legislación como aquellas personas naturales, jurídicas o sociedades colombianas con personal no superior a 50 trabajadores y cuyos activos totales no superaran los 5000 salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de acogerse al beneficio. Algunos de los beneficios que contempló esta regulación estaban consagrados en el artículo 4 de la Ley 1429 de 2010, que estuvo vigente hasta diciembre de 2016, debido a que fue derogada por la reforma tributaria que adoptó la Ley 1819 de 2016. A manera de ejemplo, frente al cumplimiento de las obligaciones tributarias de las pequeñas empresas, el derogado artículo 4 de la Ley 1429, estipulaba progresividad en el pago del impuesto sobre la renta durante los primeros cinco años gravables con porcentajes que exoneraban en algunos casos a la empresa del pago para los dos primeros años contados a partir del inicio de la actividad económica principal.

En este marco jurídico, en 2013, la Ley 1636 creó el mecanismo de protección al cesante en Colombia el cual fue reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 2113 de 2013, que busca articular un sistema integral de políticas para la mitigación del desempleo. Este mecanismo de protección está integrado principalmente por a) el servicio público de empleo, b) por los procesos de formación y de capacitación general en competencias básicas y procesos de formación en competencias laborales específicas ofrecidas por las instituciones de formación para el trabajo o por el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), por las Cajas de Compensación Familiar que, adicionalmente, tienen la obligación de prestar servicios de gestión y colocación, c) por el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante FOSFEC como fuente de beneficios a la población cesante y el cual está enfocado a mejorar la productividad de las empresas y mipymes, y d) por las cuentas de cesantías de los trabajadores, como fuente para generar un ingreso en los periodos en que las personas estén sin empleo.

Además, la Ley 1780 de 2016 establece incentivos para impulsar las oportunidades de trabajo en la población juvenil por medio de la generación de políticas que consagran medidas para fomentar el empleo y promover mecanismos para que las empresas realicen vinculaciones con enfoque diferencial, orientado a las personas jóvenes, la cual adicionalmente estipula que tienen también derecho a acogerse a los beneficios establecidos en esta regulación las personas naturales que tengan hasta 35 años y en el caso de las personas jurídicas, estas deben tener participación de uno o más jóvenes menores de 35 años. Acorde con la ley, los beneficios establecidos en términos generales consisten en la exoneración del pago de la matrícula mercantil y de la renovación del primer año siguiente del inicio de la actividad económica principal por la nueva contratación o vinculación de los jóvenes menores de 28 años al sector productivo.

Ahora bien, desde el análisis de estos incentivos, el Decreto 688 expedido el 24 de junio de 2021, creó la estrategia sacúdete que consiste en un aporte estatal equivalente al (25 %) de un salario mínimo legal mensual vigente por cada trabajador joven adicional contratado o vinculado formalmente en el rango de edad de 18 a 28 años. Este apoyo económico se otorga a los empleadores, incluyendo personas jurídicas, naturales, consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos o cooperativas de cualquier sector económico colombiano y podía ser solicitado por un término de hasta 12 meses dentro de la temporalidad establecida que culmina el 31 de diciembre de 2022. De la misma manera, para los empleadores que vincularon en nuevos puestos de trabajo a mujeres mayores de 28 años el apoyo económico corresponde a un 15 %.

Como mecanismo adicional para que los jóvenes estudiantes de pregrado y posgrado eliminen la brecha de empleabilidad, el Decreto 616 de junio de 2021 reglamentó la equivalencia de la experiencia profesional obtenida por los estudiantes de educación superior y por los estudiantes de formación del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que hubiera sido adquirida antes de los procesos de inserción laboral del sector privado, en grupos de investigación, contratos de aprendizaje, judicaturas, monitorias, contratos laborales o contratos de prestación de servicios e incluso en actividades formativas de práctica laboral.

Por otra parte, el Decreto 392 de 2021 consagra una deducción especial del primer empleo al establecer beneficios de naturaleza tributaria, que permiten deducir del impuesto de renta el 120 % los pagos que se realicen a los trabajadores menores de 28 años en la nómina por concepto de salario, siempre y cuando se trate del primer empleo de la persona y de un nuevo empleo en la planta de personal. Para acceder a este beneficio, entre otros requisitos, se debe demostrar un incremento en el número de empleados y en el valor total de la nómina mensual, con el propósito de incentivar la contratación de este grupo poblacional y la creación de nuevos empleos. De igual manera, el artículo 24 de la Ley 2155 de 2021 estipula un auxilio económico estatal que está vigente hasta agosto del año 2023, y que puede llegar hasta el 25 % por cada trabajador adicional entre 18 y 28 años cuyo salario no sobrepase los tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En línea con lo anterior, el Proyecto de Ley 069 de 2021, presentado por Victoria Sandino Simanca Herrera, y aprobado en primer debate el 6 de abril de 2022, tiene por objeto adicionar a la Ley 1780 de 2016 medidas de fomento al empleo, emprendimiento y creación de empresas, enfocadas principalmente a mujeres jóvenes, entre los 18 y los 28 años con lo que se pretenden reconocer las brechas existentes y establecer exenciones cuando se realicen contrataciones de personas con este enfoque de género y este rango de edad. Esta iniciativa, entre otras cosas, pretende:

1. Establecer beneficios en el pago y renovación de la matrícula mercantil para las empresas que durante sus tres primeros años vinculen y mantengan en sus plantas de personal mujeres jóvenes al menos en un 51 % del total de los empleados.

2. Otro de los beneficios que consagra el proyecto de ley se enfoca en que las empresas que contraten nuevas trabajadoras, durante los dos primeros años de constitución, no tendrían que realizar aportes a las cajas de compensación familiar.

3. Además, incluye el fortalecimiento de programas de capacitación juvenil por medio del impulso de iniciativas empresariales lideradas por mujeres y/o que tengan plantas de personal compuestas en su mayoría por personas del género femenino.

4. De igual manera, este proyecto fomenta la presencia de jóvenes profesionales al interior de las instituciones del Estado, determinando que del total de los cargos en provisionalidad que no requieran acreditar experiencia profesional, el veinte por ciento sean asignados a mujeres jóvenes profesionales entre los 18 y 28 años.

II. DESAFÍOS Y BARRERAS DE ACCESO AL MERCADO LABORAL

De acuerdo con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para febrero de 2022, la tasa de desempleo fue 12,9 %, la tasa global de participación 64,2 % y la tasa de ocupación 55,9 %. Del análisis de estos indicadores, se puede observar que los jóvenes colombianos no son ajenos a estos desafíos que se han venido dando debido a las altas tasas de desempleo que reporta el país en los últimos años, sumadas a la dificultad de vincularse laboralmente por su falta de experiencia que influye directamente en las oportunidades futuras de desarrollo profesional de esta población juvenil.

Partiendo de un panorama general son varios los aspectos y vulnerabilidades que impactan a la población joven desempleada, en primer lugar, este grupo poblacional en edades de 18 a 28 años se ha visto afectado por el creciente desempleo que además se amplificó con la pandemia covid-19, conllevando altos niveles de incertidumbre económica y social que aún se mantienen incluso en grupos de personas adultas.

Esto va de la mano con otro desafío y es el indicado en el informe de tendencias mundiales de empleo juvenil, según el cual, los menores de 28 años, que no tengan un nivel de ingresos aceptable, no pueden autosostenerse y, por lo tanto, es más probable que permanezcan en el hogar más tiempo o que incluso opten por estudiar más años, generando una prolongación de la carga financiera familiar, lo que, por ende disminuye, las oportunidades del núcleo primario para salir de la pobreza, reduciendo las oportunidades de otros miembros de la familia de acceder a la educación, lo que puede llevar a que se perjudiquen también las perspectivas futuras de los hermanos más jóvenes. En otras palabras, no es solo la familia actual la que se ve condenada a la trampa de la pobreza, sino igualmente la generación siguiente, provocando una sensación de exclusión e inutilidad en los jóvenes que podía aumentar el desarrollo de actividades ilegales⁸.

Desde este punto de vista, la situación de los jóvenes en el mercado de trabajo es compleja porque, aunque desean ubicarse laboralmente, no pueden conseguir trabajo a una temprana edad debido a que no tienen la experiencia laboral exigida que les permita demostrar el desarrollo de sus competencias. Por otro lado, tampoco pueden acuñar la práctica laboral necesaria para desarrollar las habilidades requeridas para el competido mundo laboral, porque no consiguen oportunidades de trabajo. Esta situación indefectiblemente lleva a que los jóvenes generen una vinculación tardía a los mercados laborales, circunstancia que posteriormente influye en el desarrollo profesional, personal y económico de los jóvenes y por obvias razones al pretender ingresar al mundo laboral no superan las expectativas de los perfiles de cargo que usualmente se caracterizan por ser altamente competitivos y exigentes en términos de requerir habilidades para resolver problemas y situaciones de trabajo en forma autónoma.

Desde otra perspectiva, de acuerdo con el informe de 2017, sobre tendencias mundiales del empleo juvenil, se prevé un aumento de la demanda de trabajadores con habilidades relacionadas con la ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, así como con habilidades trasversales. También se prevé una disminución de la demanda de trabajadores con habilidades de nivel medio⁹.

De acuerdo con el Informe técnico de la Organización Internacional del Trabajo, OIT Américas, 2017, relativo al futuro del trabajo, es necesario mejorar la calidad de la educación para abordar el desfase entre las habilidades y conocimientos que adquieren los jóvenes y lo que realmente requieren basado en el mercado laboral, así como reflexionar sobre como los sistemas educativos que se basan en modelos del siglo XX pueden preparar a los jóvenes a las nuevas realidades del mercado laboral, sin dejar atrás lo establecido en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que permite además servir como mecanismo para la igualdad de oportunidades.

Del análisis anterior, es innegable establecer que son diversos los retos y desafíos que afronta la población juvenil, así como también es una realidad innegable la necesidad de su participación en la creación de empleo y desarrollo de emprendimientos que aporten a un desarrollo económico sostenible y que permitan la inclusión de los jóvenes en el mercado laboral aunado al desarrollo de competencias profesionales y a la implementación de tecnologías digitales.

CONCLUSIONES

De lo anterior se colige que la inestabilidad del mercado laboral es un problema estructural que enfrentan los jóvenes en todo el mundo, sumado a que la tasa de desempleo es considerablemente alta y las condiciones de empleo cada vez son menos estables.

Por otra parte, el uso de las nuevas tecnologías exige el desarrollo de competencias tecnológicas que obligan a los mercados laborales a adaptarse rápidamente a los cambios e implementar no solo planes de formación que permitan cerrar las brechas de los trabajadores que no son propiamente nativos digitales, sino a revaluar y establecer claramente los perfiles de cargo que garanticen la permanencia de la organización en el tiempo.

Con base en lo anterior, analizado el marco normativo en una sociedad como la actual, se puede concluir que no son suficientes las medidas adoptadas en el ámbito laboral colombiano respecto del fomento al empleo juvenil. Frente a este tema es importante tener en cuenta las conclusiones del informe relativo a las tendencias mundiales de empleo juvenil realizado por la OIT en 2020, según el cual, a nivel mundial, se requieren políticas macroeconómicas y sectoriales con el objeto de promover la inversión en sectores esenciales, fomentar la investigación, innovación y desarrollo para impulsar la creación de empleos en nuevos sectores que permitan aumentar la productividad. En palabras de la OIT, es importante desarrollar las competencias digitales y las aptitudes interpersonales para mejorar la transición de la escuela al trabajo para los jóvenes y a nivel micro, deben crearse incentivos para que los jóvenes participen en las iniciativas empresariales en tecnología¹⁰. Estas necesidades no son ajenas a Colombia, en el país también es esencial actualizar los programas educativos y profesionales, para que tengan en cuenta las tendencias del mercado de trabajo y las habilidades requeridas en el mundo empresarial.

Como se puede inferir del análisis realizado, en el ámbito laboral colombiano, las medidas que se han implementado, enfocadas al fomento de empleo juvenil, no han sido suficientes; por el contrario, se requieren políticas estructuradas que en efecto fomenten la generación de empleo digno y suficiente. En este sentido y de acuerdo con el Informe técnico de la OIT, las políticas e instituciones que regulan el mercado laboral, así como los espacios de diálogo social son claves por cuanto desempeñan un papel crítico a la hora de hacer frente a los desafíos que afronta la población juvenil. Así mismo, las políticas de salario mínimo, la igualdad del salario entre hombres y mujeres, las estrategias de formalización del trabajo, los servicios de empleo que respondan a necesidades específicas, los programas de creación directa de empleos, los programas de subsidios a las empresas destinados a la creación de empleo son algunas de las medidas que fomentan la contratación de trabajadores, en especial aquellos que experimentan discriminación como los menores de 28 años. En otras palabras, se requieren políticas dirigidas a apoyar la conciliación del trabajo remunerado con las responsabilidades domésticas y de cuidados como parte de los sistemas de protección social y tomar acciones decididas para reducir las desigualdades que experimentan los jóvenes, sumado a la promoción del respeto de los derechos laborales como el derecho de sindicalización y de negociación colectiva, como un paso imprescindible para poder responder a los desafíos e incertidumbres del futuro mercado laboral.

Ahora bien, la solución al problema no depende únicamente de políticas estatales, los jóvenes también tienen una participación importante para generar estos procesos de desarrollo, como por ejemplo avanzar de manera autónoma en el desarrollo de las habilidades técnicas y personales para que se puedan desenvolver de manera competente en los empleos que obtengan y, por otro lado, generar aportes desde la academia, relacionados con investigaciones y análisis que contribuyan a la mejora de las políticas estatales. En otras palabras, estos deben ir más allá de estudiar sin poner en práctica los conocimientos adquiridos y, claro está, fomentar y adoptar permanentemente las nuevas tecnologías digitales para que estén a la vanguardia de las exigencias del mercado.

BIBLIOGRAFÍA

Código Sustantivo del Trabajo.

Constitución Política de Colombia.

Corte Constitucional de Colombia [C.C.], Sentencia C-115 del 22 de febrero de 2017 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo.

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Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Informe técnico Organización Internacional del Trabajo. El futuro del trabajo que queremos. La voz de los jóvenes y diferentes miradas desde américa latina y el caribe, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2017.

Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Tendencias Mundiales de empleo juvenil 2017. Tendencias Mundiales del Empleo Juvenil: caminos hacia un mejor futuro laboral – Resumen ejecutivo (ilo.org), Ginebra, 2017.

Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Tendencias Mundiales de empleo juvenil 2020. La tecnología y el futuro de los empleos, Informe Ejecutivo, 2020.

Proyecto de Ley 069 de 2021. Victoria Sandino Simanca.

Resolución 1399 del 10 de diciembre de 2017.

CAPÍTULO 2

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DEL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, CONTENCIONES Y RELACIONES

Manuel Gerardo Duarte Torres*

INTRODUCCIÓN

El derecho a la seguridad social es una rama autónoma del derecho e independiente del derecho laboral, lo cual le ha dotado de instituciones, principios y lógica propia. Si bien se relaciona de manera inevitable con otras ramas del derecho, mal podrían confundirse estas instituciones con las de otras ramas del derecho. El profesor Néstor de Buen ha esgrimido que la seguridad social ya no puede entenderse como un capítulo del derecho laboral, como puede leerse en su obra:

Para muchos aun constituye la Seguridad Social un capítulo del Derecho laboral. Sin embargo, la tendencia hacia la independencia es cada vez más notoria, en parte porque cada disciplina cumple sus propios fines y solo coinciden en temas específicos, pero difieren en la mayoría. Y ahora, a partir de la privatización evidente de la Seguridad Social que de social solo conserva el nombre, las diferencias son más notorias.¹

Con lo anterior, se puede afirmar que, dentro de la independencia del derecho de la seguridad social, esta disciplina ya no se relaciona exclusivamente con el derecho laboral, sino que ahora tiene una posición propia en el ordenamiento jurídico y obliga a estudios especializados. En este espacio se busca poner de presente la interacción del derecho de la seguridad, laboral y tributario, lo cual ha generado enfrentamiento de criterios que vale la pena entrar a revisar.

Los principios de solidaridad, obligatoriedad y participación son fundantes del sistema de aseguramiento social que existe en Colombia. Estos han sido desarrollados de manera amplia por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina. Desde el artículo 48 de la Constitución Política, se consagran unos principios que son ampliados y materializados a lo largo de la Ley 100 de 1993 y otras disposiciones normativas. Son causa de interés la necesidad de aportar o contribuir con el sistema de seguridad social y cómo el Estado ha impuesto su autoridad para darle el carácter de orden público a las contribuciones parafiscales.

La potestad del Estado de fijar cargas fiscales y parafiscales ha llevado a que el derecho tributario sea un protagonista para cumplir los fines de la seguridad social. Por tanto, el objetivo del presente escrito consiste en revisar los elementos esenciales del tributo y determinar cómo el derecho laboral define elementos propios de la base gravable y, a su vez, la seguridad social define otros elementos de la base gravable, el hecho generador, el sujeto pasivo, el sujeto activo y la tarifa, para así identificar si la seguridad social y el derecho laboral precisan de manera acertada los elementos esenciales del tributo y permiten que el poder impositivo del Estado se ejerza con apego a los principios de legalidad y seguridad jurídica.

I. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DEL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Se pueden encontrar distintas concepciones sobre la naturaleza jurídica de las cotizaciones al sistema, debido a la participación de recursos privados derivados de la renta de los individuos y la financiación por medio de recursos públicos. Se han definido las cotizaciones como una parte del salario, en la medida en que busca atender riesgos futuros de las personas, otros han manifestado que se trata de una prima de seguro privado o que estamos ante la presencia de un verdadero impuesto como obligación de carácter tributario y, por último, se le da el carácter de aporte o contribución parafiscal². Lo cierto es que en el ordenamiento jurídico colombiano la jurisprudencia y la normatividad le han dado el carácter de aporte parafiscal.

El profesor Mauricio Plaza Vega hace un recuento y sostiene que en Colombia es un error afirmar que cuando se hace referencia a aportes al sistema de seguridad social se está frente a una contribución parafiscal; así tampoco se puede afirmar que se está ante un impuesto, pues el beneficio no es impersonal o abstracto, sino que es identificable y concreto, por tanto, se está ante lo que se denomina contribuciones por servicios impuestos³.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-243 de 2006, rememoró lo que ya había indicado en la Sentencia C-480 de 2003 para confirmar que las contribuciones al sistema de seguridad social tienen el carácter de contribución parafiscal, así:

Los aportes obligatorios que realizan los afiliados al Sistema de Seguridad Social en pensiones, según la jurisprudencia constitucional, revisten el carácter de contribuciones parafiscales. Dichas contribuciones fueron definidas por el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto sobre las cuales la Corte ha indicado que son recursos con una destinación determinada y precisa lo que no las convierte en renta de destinación específica, y además, pueden estar incluidas dentro del Presupuesto General de la Nación sin que por ello entren a engrosar el erario público ya que mantienen su afectación especial.⁴

Asimismo, en providencia del 24 de febrero de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado manifestó:

Para la Sala, dicha remisión era procedente, pues la jurisprudencia constitucional, así como esta Sección han considerado que los recursos parafiscales son denominados en la Constitución Política como «contribuciones parafiscales», tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos.⁵

El Decreto 3033 de 2013 define y enlista lo que debe entenderse por contribuciones parafiscales del sistema de la protección social y allí relaciona los aportes del sistema de seguridad social en pensiones,