¿Qué hacer con el Congreso de la República?

Por MARCIAL ANTONIO RUBIO CORREA

La historia peruana de los últimos años muestra que el Congreso de la República debe ser reestructurado íntegramente. Este libro pone tal tema en discusión, tanto en materia de su organización como de su funcionamiento. No se limita a sostener que hay que crear el Senado, pues considera que esto solo no mejorará las cosas, sino que plantea cambios profundos e innovadores. Muestra, asimismo, que la reestructuración del Congreso se relaciona con cambios indispensables en la organización del Poder Ejecutivo y en las leyes electorales. El problema es integral y, por tanto, debe ser afrontado. ¿Qué hacer con el Congreso de la República? aborda la teoría y también la práctica cotidiana de la política parlamentaria, con ideas originales que no están presentes en la discusión pública actual. Está elaborado para comunicar estas ideas no solo a especialistas, sino a todas y todos quienes se interesan en el buen desarrollo de la política en el Perú.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 1 jun 2023
• ISBN: 9786123177676

Vista previa del libro

cover_Qu__hacer_con_el_Congreso.jpg

Marcial Antonio Rubio Correa es doctor en Derecho y profesor principal del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), donde ejerce la docencia desde 1972; además, se desempeñó como jefe del Departamento de Derecho, vicerrector académico y rector.

Es miembro de número de la Academia Peruana de Derecho y de la Academia Peruana de la Lengua y fue ministro de Educación durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua (noviembre de 2000 a julio de 2001).

Es doctor honoris causa de diversas universidades del Perú, así como profesor honorario de la Universidad Católica de Santa María de Arequipa, la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa, la Universidad San Pedro de Chimbote, la Universidad Nacional de Piura, la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco y la Universidad Inca Garcilaso de la Vega.

¿Qué hacer con el Congreso de la República?

© Marcial Antonio Rubio Correa

De esta edición:

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2022

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[e-mail]

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición:

Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: junio de 2022

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2022-05194

ISBN: 978-612-317-767-6

Índice

Introducción

Capítulo 1

Síntesis de las propuestas de modificación para el Congreso y su entorno institucional

Capítulo 2

El origen del Congreso que hoy conocemos

2.1. El origen histórico del congreso moderno

2.2. Grandes rasgos del Congreso en nuestra primera Constitución republicana

2.3. Consecuencias importantes de esta historia resumida

Capítulo 3

Los problemas existentes en el Congreso

3.1. El Congreso es una estructura de decisión obsoleta

3.1.1. El congresista es una persona individual que representa a toda la nación

3.1.2. El Pleno, que es una asamblea grande, toma decisiones colectivas de ciento treinta personas

3.1.3. Las comisiones ordinarias del Congreso

3.2. El Congreso no está dentro de la separación de poderes

3.2.1. El concepto jurisprudencial de separación de poderes

3.2.2. Nadie controla el trabajo político del Congreso

3.3. La labor de investigación del Congreso es paralela a la del Ministerio Público y los tribunales de justicia

3.4. El Congreso es el único órgano autorregulado del Estado

3.5. El Congreso no está en capacidad de legislar lo que se le encarga en la Constitución

3.6. El Congreso no es una isla: hay que modificar otros aspectos de la Constitución

3.6.1. Las reglas electorales

3.6.1.1. Representación de cada circunscripción electoral

3.6.1.2. La cifra repartidora

3.6.1.3. El voto preferencial

3.6.1.4. La oportunidad de elección del Congreso

3.6.1.5. Síntesis

3.6.2. La relación entre el Ejecutivo y el Legislativo

3.6.3. La descentralización incremental del poder en los diversos niveles del Estado, incluido el Poder Legislativo

3.7. Síntesis

Capítulo 4

Sobre un Senado diferente

4.1. La idea general de nuestra propuesta

4.2. La propuesta de un Senado diferente

Capítulo 5

Análisis de los cambios constitucionales

5.1. Artículo 51

5.2. Artículo 79

5.3. Artículo 82

5.4. Artículo 86

5.5. Artículo 87

5.6. Artículo 90

5.7. Artículo 92

5.8. Artículo 93

5.9. Artículo 94

5.10. Artículo 95

5.11. Artículo 97

5.12. Artículo 99

5.13. Artículo 100

5.14. Artículo 101

5.15. Artículo 102, inciso 7

5.16. Artículo 105

5.17. Artículo 108

5.18. Artículo 113, inciso 2

5.19. Artículo 118, inciso 8

5.20. Artículo 129

5.21. Artículo 133

5.22. Artículo 139, inciso 2

5.23. Artículo 161

5.24. Artículo 192

5.25. Artículo 195

5.26. Artículo 201

Referencias

Introducción

El Congreso de la República ha sido uno de los protagonistas conflictivos de la política peruana durante los últimos treinta años: era bicameral según la Constitución de 1979 y fue clausurado en 1992 por el entonces presidente Fujimori. Reapareció unicameral como Congreso Constituyente Democrático en 1993. Aprobó la Constitución vigente y dejó el título de «constituyente» para volver a ser Congreso de la República. Su tasa de descrédito en las encuestas referidas a los órganos estatales es alta¹. Tiene la potestad de legislar, aunque la mayor parte de la legislación trascendental se dicta ahora por tandas periódicas de decretos legislativos delegados en el Poder Ejecutivo, cuando no de decretos de urgencia ordinarios, como en el caso de la pandemia; y, durante el interregno de la disolución del Congreso, mediante decretos de urgencia extraordinarios.

El año 2016 el partido político Fuerza Popular perdió las elecciones presidenciales por una ínfima cantidad de votos, pero obtuvo la mayoría absoluta en el Congreso. Su lideresa, Keiko Fujimori, declaró públicamente que realizaría su plan de gobierno a través de la dación de leyes, estimando que la función legislativa entrañaba un poder considerable. Pronto, sin embargo, Fuerza Popular se dio cuenta de que legislar era una labor especializada y tediosa, y prefirió entrar en batalla con el Poder Ejecutivo, que es el ámbito en el que verdaderamente están los poderes más significativos del Congreso.

A raíz de ese cambio de rumbo, hubo tempranas e inmerecidas censuras ministeriales como la de Jaime Saavedra, exministro de Educación, quien no la merecía en absoluto. En un momento determinado, la artillería del también llamado «Partido Naranja» giró sus baterías contra Pedro Pablo Kuczynski, el presidente que había derrotado a su lideresa; y esta, apoyada en las debilidades de su enemigo, lo forzó a renunciar antes de ser vacado por incapacidad moral con base en el artículo 113, inciso 2 de la Constitución, que muchos peruanos aprendimos de memoria el año 2020: «La Presidencia de la República vaca por […] su permanente incapacidad moral, declarada por el Congreso». Como se puede ver, es un texto mal redactado.

La mayoría parlamentaria de Fuerza Popular se desgastó considerablemente en estas reyertas sucesivas y, como es bien sabido, su Congreso fue disuelto el 30 de setiembre de 2019. Esto ocurrió cuando, ya mermada su mayoría por las disidencias, decidió cambiar la composición del Tribunal Constitucional en alianza con otros grupos políticos para así deshacerse de la magistrada y los magistrados con mandato ya vencido, por quienes no guardaba simpatía como conjunto.

El operativo fue realizado a través de un procedimiento de elección excepcional, diseñado para urgencias y no para uso cotidiano, que tenía poca transparencia. El Poder Ejecutivo se enfrentó abiertamente a la mayoría del Congreso y Salvador del Solar, presidente del Consejo de Ministros, llegó hasta el Palacio Legislativo con su Gabinete Ministerial, entró donde le impedían inconstitucionalmente participar y planteó cuestión de confianza, primero, para que se aprobara un procedimiento transparente de elección del Tribunal Constitucional y, segundo, para que dicho procedimiento se utilizara en la elección de los seis magistrados del Tribunal con mandato vencido.

La historia es conocida y discutida: la tarde del 30 de setiembre de 2019 el presidente Vizcarra disolvió el Congreso y convocó a uno nuevo. Esa disolución, con voces de constitucionalistas favorables tanto al Ejecutivo como al Legislativo, concluyó meses después con una sentencia en la que el Tribunal Constitucional declaró válida por mayoría la disolución realizada.

Se eligió otro Congreso, en el que había pocos congresistas del anterior, pero este adoptó de inmediato la política belicosa de su predecesor contra el Poder Ejecutivo. No había dictado casi ninguna de las muchas leyes trascendentes que eran necesarias, no había siquiera discutido la reforma del Estado que se le había requerido en el voto popular y, a los ocho meses de su inauguración, ya votaba la primera moción de vacancia de la presidencia de la república. No la logró aprobar, pero dos meses después consiguió una amplia mayoría, con más de cien sobre ciento treinta votos posibles, y vacó al segundo presidente constitucional de la república dentro de su período formal de gobierno 2016-2021.

La actitud de lucha contra el Ejecutivo que persiste en el Congreso depende de muchos factores. Está la estructura de la sociedad peruana, fragmentaria y sin partidos políticos. También hay que tomar en cuenta las persistentes dificultades económicas de muchos sectores sociales, que pueden salir temporalmente de la pobreza para caer nuevamente en ella porque, desde el punto de vista estructural, el Perú es un país con la riqueza mal distribuida, lo que enturbia la vida política. Este salir de la pobreza y regresar a ella ha ocurrido dramáticamente con la pandemia de la COVID-19, que ha transformado y hundido la economía de todos los países del orbe.

Algunos científicos sociales han calificado nuestra organización política como «tribal»; es decir, compuesta por pequeños grupos a menudo enfrentados entre sí, con líderes individualistas y pasionales a la manera de los viejos dioses grecolatinos paganos, que protegen su propio espacio político e intentan agrandar tanto sobre la base del conflicto como en demérito de los intereses colectivos.

Sin duda, todo ello existe y se comprueba desde hace decenios en el Perú. Pero también existe un Congreso dentro de un sistema político formal que se comporta de la manera antedicha, no importando quiénes sean los congresistas. Es previsible que, mientras tenga la configuración actual, el Congreso seguirá siendo belicoso, destructivo e ineficiente. No es solo un problema de personas, aunque, desde luego, quiénes y cómo sean los congresistas influye en ello. Hay una dimensión institucional en la que puede verse que el Congreso de la República está mal diseñado, es disfuncional y debe ser reformado significativamente para que pueda interrelacionarse constructivamente con los otros órganos del Estado.

No solo ello, sino que la parte estructural de las constituciones peruanas, aquella que determina qué órganos y con cuáles funciones conforman el Estado, tiene defectos de configuración global y también los tiene la forma en que están construidas muchas de sus normas jurídicas. Por esa razón es necesario mirar al detalle dicha composición y, por medio de una lluvia de ideas sobre quiénes y cómo deben gobernarnos, desarrollar colectivamente planteamientos innovadores.

La pobreza de ideas sobre cómo cambiar al Congreso se puede apreciar en el hecho de que, cuando esto se propone, lo primero que se dice con inusual aceptación es que hay que volverlo bicameral, como si un Senado similar a la Cámara de Diputados fuera una solución mágica. La población ya se olvidó de las desventajas del sistema bicameral porque no existe desde hace tres décadas y muchos ciudadanos no conocieron nunca un Senado en funciones. El péndulo que discurre entre la bicameralidad y la unicameralidad se explica por la ausencia de ideas innovativas. Nosotros consideramos que para saber qué hacer con el Congreso hay que mirar a su historia, entender por qué apareció en la política moderna occidental y qué características hereda de su origen que ya no tienen mucha razón de ser.

En este libro tratamos las reformas que consideramos indispensables para el Congreso y, también, estudiamos las razones según las cuales este ha llegado a ser lo que es. El volumen comienza con un primer capítulo en el que se sintetizan nuestras propuestas. En los capítulos 2 y 3 hay una evaluación del Congreso de la República del Perú de los últimos años con una referencia muy general a sus orígenes, que tienen que ver con el Parlamento inglés de 1688 y la Asamblea Nacional francesa de 1789. Luego, en el capítulo 4, hacemos la propuesta de creación de un Senado distinto, que no tiene nada que ver con el Senado que tuvo el país antes, pues la creemos una mejor alternativa. Sobre la base de los elementos históricos, a la evaluación de nuestro Congreso y a la idea de un Senado distinto, hacemos una propuesta de reforma constitucional del Congreso en el capítulo 5 que, después, deberá reflejarse en su Reglamento.

Desde luego, no hace falta decir que brindamos opiniones sujetas a controversia. Lo que se necesita hoy es un debate profundo y totalizante sobre el tema.

Lima, marzo de 2022

---

¹ Ante una encuesta en la que la desaprobación del Congreso era de 58% contra un 32% de aprobación, la presidenta María del Carmen Alva declaró lo siguiente: «El promedio de aprobación siempre ha sido alrededor del 25%. Yo creo que estamos bien. Esta no es una institución querida en general; siempre el Congreso está en la mira del análisis político y de los medios» (La República, 2021).

Capítulo 1

Síntesis de las propuestas de modificación para el Congreso y su entorno institucional

A continuación, hacemos un resumen simplificado de los elementos centrales de la reforma propuesta. Los artículos citados son siempre de la Constitución, salvo que se señale expresamente cosa distinta.

Consideramos que debemos tener un Congreso unicameral de la misma dimensión que el actual (130 congresistas) en quien resida el Poder Legislativo del nivel nacional. También hay asambleas regionales y concejos municipales en quienes reside el Poder Legislativo de sus respectivos niveles, con el cual dictan ordenanzas regionales y municipales según las atribuciones que tienen asignadas en la Constitución y las leyes.

En nuestra propuesta, el Congreso ya no tendrá la atribución de dictar todas las leyes del nivel unitario de la república. Como se muestra en el quinto apartado del capítulo 3, no tiene posibilidad de dictarlas y, de hecho, no las ha dictado. Por ello, se le otorga la atribución de dictar las leyes que exige la Constitución y de regular los Códigos (para dictar uno en materia no codificada requerirá autorización del Senado a fin de que no se apropie por sí mismo de áreas del derecho para las que no tiene autorización legislativa).

Las demás normas con rango de ley en el nivel unitario del Estado serán atribución del Poder Ejecutivo y se dictarán a través de decretos legislativos, que ya no requieren delegación del Congreso. Sin embargo, este mantendrá la atribución de modificar dichos decretos legislativos, aunque no la de derogarlos, para no crear el peligro de una parálisis en la emisión de normas con rango de ley.

Para ejercer sus atribuciones legislativas, el Congreso deberá tener una unidad centralizada de asesoramiento legislativo, ya no asesores individuales para cada congresista. Esto dará, sin duda, mayor racionalidad a la producción legislativa y contribuirá a la armonía interna del sistema jurídico nacional.

En relación con las comisiones ordinarias del Congreso, se propone que sean organismos de toma de decisiones y de opinión ante el Pleno. Sus funciones serían: emitir los informes y opiniones que el Pleno les solicite, fiscalizar el funcionamiento del Estado, discutir los temas fundamentales de su respectiva especialidad y tomar las decisiones que el Pleno les delegue en materia de modificaciones legislativas, atendiendo a sus recomendaciones.

En esta propuesta, el Congreso mantiene sus atribuciones de autogobierno y autoadministración, pero se requiere de informes públicos de la Contraloría sobre su proyecto de presupuesto antes que este sea aprobado, así como de informes periódicos sobre su ejecución presupuestal. Precisamente, por esta razón, ni la elección del contralor ni su destitución dependerán del Congreso.

El Parlamento también mantiene la atribución de iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público, pero ya no