La primera disolución constitucional del Congreso de la República

Por Marcial Antonio Rubio Correa

Este libro analiza con detalle los hechos sobre la base de documentación oficial y periodística, distinguiendo la información de la opinión sobre ellos. Además, se evalúa la aplicación de las normas constitucionales hecha en aquella oportunidad por el Poder Ejecutivo, el Congreso y el Tribunal Constitucional.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 1 mar 2023
• ISBN: 9786123178093

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Marcial Antonio Rubio Correa es profesor principal del Departamento de Derecho de la PUCP y trabaja en las áreas de teoría del derecho, derecho constitucional y derecho civil. Es miembro de número de la Academia Peruana de Derecho y de la Academia Peruana de la Lengua. Además, ocupó diversos cargos de gobierno en la PUCP, entre ellos el de rector.

La primera disolución constitucional del Congreso de la República

© Marcial Antonio Rubio Correa

De esta edición:

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2022

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

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www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición:

Fondo Editorial PUCP

Foto de carátula: Andina000623407W

Primera edición digital: noviembre de 2022

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total

o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2022-11857

ISBN: 978-612-317-809-3

Índice

Presentación

Parte I

Los hechos y su interpretación

Capítulo 1

Relato de los hechos del 30 de setiembre de 2019

1. Prolegómenos y llegada del gabinete ministerial al Congreso

2. La duodécima sesión del pleno del Congreso y el ingreso a ella del presidente del Consejo de Ministros

3. Planteamiento de la cuestión de confianza

4. El debate y las votaciones de la parte matutina de la sesión

5. La parte vespertina de la sesión

6. La décimo tercera sesión solemne del Congreso: juramentación de la vicepresidenta de la República Mercedes Aráoz como presidenta interina

7. Normas, publicaciones y notificaciones sobre las decisiones tomadas el 30 de setiembre de 2019

Capítulo 2

Opinión sobre los hechos del 30 de setiembre de 2019

1. Breve introducción

2. La duodécima sesión del pleno del Congreso y el ingreso del presidente del Consejo de Ministros

3. Planteamiento de la cuestión de confianza

4. El debate y las votaciones de la parte matutina de la sesión

5. La parte vespertina de la sesión

6. La décimo tercera sesión solemne del Congreso: juramentación de la vicepresidenta de la República, Mercedes Aráoz, como presidenta interina

7. Las consecuencias político-constitucionales de la disolución del Congreso

Parte II

Los aspectos constitucionales de la cuestión de confianza y de la disolución del Congreso

Capítulo 3

La cuestión de confianza facultativa del presidente del Consejo de Ministros

1. ¿Quiénes intervienen en la cuestión de confianza?

2. ¿Cómo asiste el presidente del Consejo de Ministros a presentar la cuestión de confianza?

3. La forma de plantear una cuestión de confianza

4. El posible contenido de la cuestión de confianza

5. Denegación de la cuestión de confianza

6. Cuestión de confianza como ultima ratio

7. La cuestión de confianza y la aplicación temporal de la ley en este caso concreto

8. Síntesis

Capítulo 4

La disolución del Congreso

1. El acto de disolución del Congreso por el presidente de la República

2. La convocatoria a elecciones

3. La legislación mediante decretos de urgencia en el interregno parlamentario

4. Síntesis

Bibliografía

Presentación

El 2 de octubre de 2019 salí temprano a buscar diarios y encontré abierto un kiosco en Miraflores, casi en la bocacalle de Manuel Ascencio Segura y la Avenida de la Aviación. El dueño ordenaba los diarios cargando grupos que ponía, alternativamente, en uno u otro lugar. Me acerqué y le pedí: «República, Comercio, Gestión y Perú 21, por favor». Me preguntó si vivía por ahí, porque nunca me había visto. Le dije que normalmente no compraba diarios y por eso no me conocía. Pareció sorprenderlo que, de repente, le comprara cuatro. Le expliqué que sabía que el presidente me había mencionado en el discurso de disolución del Congreso y quería saber por qué y cómo. Entonces me dijo: «¿Usted es Marcial Rubio?». Ahora, me sorprendió con su información tan madrugadora: «Sí», le dije, «¿y usted?». «Leonardo Salazar Calderón», me contestó y tuvimos un diálogo a través del cual me di cuenta de que tenía mucha más información que yo y muy claras ideas sobre la situación política. En esa conversación, se me ocurrió que sería bueno escribir sobre el tema. La idea de este libro se la debo a Leonardo y se lo quería agradecer. Guardé los diarios que me vendió durante cuatro meses y, con ellos, desarrollé los hechos que aparecen aquí.

El libro tiene dos partes. La primera trata de los hechos ocurridos el 30 de setiembre de 2019 y, la segunda, de los aspectos constitucionales de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso.

La polémica sobre si la disolución que decidió el presidente Vizcarra era constitucional o un golpe de Estado levantó mucho polvo y ocultó el detalle de los hechos. Esto es natural, porque la calificación de aquella disolución depende de lo que ocurrió en el pleno del Congreso y, consiguientemente, los polemistas contaron las cosas como quisieron recordarlas para fundamentar sus posiciones. Se usa mucho entremezclar lo ocurrido con las ideas que uno tiene sobre ello y, así, se van tiñendo hechos con opiniones, lo que produce una visión subjetiva de la realidad.

Por eso, aquí tratamos de poner «los hechos» en el capítulo 1 y, «nuestras opiniones sobre los hechos» en el capítulo 2. «Epistemología» me dice casi todos los días: «No te engañes, abogado: los hechos siempre son interpretados». Tuve presente esta admonición en cada renglón de lo aquí escrito.

El capítulo 1 trata de enumerar todos los hechos relevantes y documentarlos. Por ello, transcribimos los principales textos que los contienen, así como las intervenciones más relevantes de las y los congresistas durante las sesiones. Esta es la mejor forma que encontramos de darles «objetividad».

El capítulo 2 contiene nuestras opiniones y comentarios sobre los hechos, a los cuales les damos una interpretación en diálogo con la sentencia del Tribunal Constitucional 0006-2019-CC/TC, dictada por demanda del presidente de la Comisión Permanente, a propósito de esta disolución del Congreso. También trabajamos con los votos singulares firmados por los magistrados que discreparon con la sentencia.

Una mirada completa a estos hechos, más allá de la opinión de cada uno, sorprende por los giros que da la situación, casi de hora en hora. Si «en octubre no hay milagros», sí parece haberlos hasta el 30 de setiembre. Creemos que mucho tienen que ver las estrategias planificadas por el Congreso y el Consejo de Ministros, la manera de ejecutarlas e, inclusive, la suerte: ya decía Maquiavelo que en todo hay mitad habilidad y mitad fortuna. Hasta aquí llega el tratamiento de los sucesos del 30 de setiembre de 2019.

La segunda parte aborda los temas constitucionales del caso: la cuestión de confianza y la disolución del Congreso. Son asuntos poco estudiados en el Perú porque esta es la primera experiencia constitucional que nos ocurre. Como consecuencia, quedaron algunas reglas establecidas por el Tribunal Constitucional; pero también muchas preguntas sin responder que, para pacificar nuestra política, deberán ser absueltas más temprano que tarde.

Este evento, culminación de una larga contienda entre el Legislativo y el Ejecutivo, concluyó de manera pacífica por la intervención del Tribunal Constitucional y la realización de unas elecciones democráticas. Se abrieron luego circunstancias imprevistas con la pandemia y el aislamiento social, que también produjeron consecuencias económicas y políticas. De otro lado, la relación entre el Ejecutivo y el Congreso volvió a deteriorarse y, casi al comienzo del proceso político electoral camino al año 2021, se vacó la presidencia al segundo intento. La pretendida reforma política no ocurrió y no hay candidaturas con clara ventaja. Nos queda por delante un trecho de vida interesante y con varias incertidumbres.

Marcial Antonio Rubio Correa

Lima, abril de 2021

Parte I

Los hechos y su interpretación

Vamos a dividir la exposición de los hechos en dos partes. La primera será un relato lo más objetivo posible de lo que sucedió, la segunda será una interpretación. Sabemos que siempre se interpreta, se selecciona y que, con el uso de las palabras, también se transmiten opiniones; pero trataremos de diferenciar ambas cosas.

Por las particularidades y detalles de los hechos ocurridos el 30 de setiembre de 2019, el capítulo 1 es un relato del detalle de los mismos, pero también contiene varios documentos escritos que fueron leídos en diversas circunstancias del día o que recogen intervenciones orales. En este sentido, nos pareció importante transcribir partes ilustrativas de las intervenciones de los congresistas, provenientes del acta de la sesión matutina del pleno del Congreso, para dar una versión de lo ocurrido en sus propias palabras y, de paso, para que el lector pueda apreciar la forma en que los congresistas se tratan entre sí y a los demás.

Tanto en el relato como en la interpretación, nos referiremos a los congresistas utilizando los conceptos de mayoría y minoría. Lo hacemos para simplificar la exposición y no con referencia a la posición que cada uno ocupó, en general, durante la existencia de este Congreso. Las calificaciones se realizan, exclusivamente, en relación con sus posiciones frente a la cuestión de confianza que plantearía el presidente del Consejo de Ministros. Por mayoría, entendemos al grupo liderado por Fuerza Popular y el Apra, que tenía la mayor cantidad de votos a favor cuando se tomaban decisiones a lo largo del día. Por minoría, nos referimos al grupo de congresistas que, en esta sesión, estuvo en la antípoda de ellos porque, hay que decirlo, el 30 de setiembre de 2019, en el pleno, no hubo «tierra de nadie» entre los dos grupos en contienda y, quien quiso colocarse allí, tuvo que salir de inmediato.

Para entender bien las circunstancias, es importante señalar que, en la sesión matinal, la mayoría fue adversa a la cuestión de confianza que planteaba el presidente del Consejo de Ministros y planteaba elegir a los miembros del Tribunal Constitucional, tal como previó hacerlo la Junta de Portavoces del Congreso. La minoría, por su parte, fue la que estuvo de acuerdo con suspender la elección de nuevos magistrados del Tribunal Constitucional y dedicar la mañana a aprobar las nuevas normas presentadas por el Consejo de Ministros.

En la tarde, entró en juego la inminencia de la disolución del Congreso y puede verse que la mayoría quiso aprobar la cuestión de confianza como ella decidió entenderla (cosa que esclareceremos en el desarrollo de los dos capítulos siguientes); en tanto que, de quienes llamamos la minoría, algunos y algunas congresistas pensaban votar por el rechazo de la cuestión de confianza con la finalidad de que el presidente de la República disolviera el Congreso, mientras que otros decidieron no estar presentes para no avalar la conducta de la mayoría. La evolución de los hechos es un poco enredada, cosa propia de la política. Esperamos que al final todo esto se entienda, con las categorías de mayoría y minoría.

Capítulo 1

Relato de los hechos del 30 de setiembre de 2019¹

1. Prolegómenos y llegada del gabinete ministerial al Congreso

El presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, y los miembros de su gabinete se concentraron en Palacio de Gobierno hacia las 08:00 del lunes 30 de setiembre de 2019. Luego de despedirse del ingeniero Martín Vizcarra, presidente constitucional de la República, partieron hacia la sede del Congreso.

Llevaban un proyecto de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que buscaba dar transparencia al procedimiento de elección de los miembros de dicho órgano del Estado. También portaban una cuestión de confianza a plantear al Legislativo. El presidente de la República había dicho a la prensa, durante el fin de semana previo, que, si se denegaba la cuestión de confianza, él estaba dispuesto a aprobar la primera disolución constitucional del Congreso en la historia de la República.

Fueron recibidos por personal de protocolo del Congreso y conducidos a la sala de embajadores: les dieron trato de personajes distinguidos. Del Solar pidió entregar de manera oficial el proyecto de ley que llevaba, pero le dijeron que recién podría hacerlo a las 09:00, hora en la que se abría la mesa de partes. En oportunidades similares, la documentación la recibía directamente personal de la Oficialía Mayor del Congreso, pero esta vez no se haría tal excepción. El sello de recepción del área de Trámite Documentario-Mesa de Partes del Congreso consigna las 09:09 horas; además, se numeró como proyecto 4847/2019-PE, con el proveído de «pase a la Comisión de Constitución y Reglamento»².

Tres días antes, el viernes 27 de setiembre, el presidente del Consejo de Ministros envió una carta al presidente del Congreso para ser recibido y lo antes posible, a fin de plantear una cuestión de confianza ante el pleno. Por ello, desde las 08:30 del lunes 30 de setiembre, estaba reunida la Junta de Portavoces. Esta, según el artículo 31A del Reglamento del Congreso, es el órgano compuesto por la Mesa Directiva y los portavoces de cada grupo parlamentario, que tiene entre sus funciones determinar la prioridad de los temas de debate del pleno (que reúne en sesión a los ciento treinta congresistas).

Al borde de las 10:25, la Junta de Portavoces decidió que ese día se procedería a elegir a los miembros del Tribunal Constitucional en la mañana, para recibir al presidente del Consejo de Ministros en la tarde. A favor de este acuerdo, votaron Fuerza Popular, el Apra, Contigo, Acción Republicana, Cambio 21 y Alianza para el Progreso. De esta manera, el orden del día estaba organizado para que la cuestión de confianza que presentaría el presidente del Consejo de Ministros se discutiera una vez elegidos los nuevos miembros del Tribunal Constitucional.

2. La duodécima sesión del pleno del Congreso y el ingreso a ella del presidente del Consejo de Ministros

A las 10:25, se abrió la sesión del pleno del Congreso con la presencia de 102 de los 130 congresistas (el quórum requerido era de 62). El acta oficial hace saber que había «barullo», mientras el presidente del Congreso disponía el inicio de la elección. La razón de los comentarios y más tarde protestas fue que los congresistas se habían enterado que el presidente del Consejo de Ministros presentaría la cuestión de confianza en la tarde y una minoría no estaba de acuerdo con tal decisión. Por ello, alrededor de las 10:40, congresistas de Nuevo Perú y de Frente Amplio presentaron una moción de censura a la Mesa Directiva «[…] por el ejercicio abusivo y arbitrario en el ejercicio del cargo en contraposición a los intereses del Estado»³. Esta mención se refería al hecho de que la Mesa Directiva había iniciado la sesión con el punto de agenda referido a la elección de los nuevos miembros del Tribunal Constitucional, tal como lo acordó la Junta de Portavoces.

Por su parte el presidente del Consejo de Ministros, ya al tanto del orden del día