La estructura política del Estado mexicano: Breve análisis desde 1857 al presente

Por Emilio Rabasa Gamboa

Emilio Rabasa Gamboa identifica y analiza las cuatro formas que ha adquirido la estructura pol tica del Estado mexicano a partir de mediados del siglo xix con la Constituci n de 1857, a saber: 1) el Estado liberal, 2) el Estado de la dictadura, 3) el Estado populista en su versi n caudillista y presidencialista de partido hegem nico, y, finalmente, 4) el Estado democr tico. Tambié n presenta un ep logo que valora la amenaza actual a la estructura democr tica vigente.Este libro es un trabajo de investigaci n que combina el mé todo jur dico-positivo, con el sociol gico e hist rico para dar cuenta de los componentes de cada estructura pol tica y de los procesos hist ricos de su construcci n y deconstrucci n.

• Idioma: Español
• Editorial: Panorama Editorial
• Fecha de lanzamiento: 1 ago 2022
• ISBN: 9786078756889

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La estructura política

del Estado mexicano

La estructura política del Estado mexicano

Breve análisis desde 1857 al presente

Emilio Rabasa Gamboa

Primera edición impresa: Producciones Sin Sentido Común, 2022

Primera edición en formato epub: Producciones Sin Sentido Común, 2022

D. R. © 2022, Producciones Sin Sentido Común, S. A. de C. V.

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Texto © Emilio Rabasa Gamboa

Fotografía de portada: © DavidRey, usada para la licencia

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ISBN: 978-607-8756-88-9

Impreso en México

Prohibida su reproducción por cualquier medio

mecánico o electrónico sin la autorización escrita

del editor o titular de los derechos.

Índice

Presentación

El Estado liberal

El Estado de la dictadura

El Estado populista

El Estado democrático

Epílogo

Fuentes de consulta

Presentación

Los Estados son organizaciones políticas dinámicas, no son inmutables o rígidos, no constituyen estructuras pétreas. Nacen, crecen y mueren según las condiciones históricas específicas e ideológicas concretas que los determinan. Por lo tanto, conforme van cambiando esas condiciones también lo hacen las ideologías y las formas estatales. De tal suerte que es fundamental entender al Estado en su dinamismo histórico; esto es, en su evolución para apreciar con claridad sus cambios.

México, hoy en día, no cuenta con la misma la estructura política del Estado liberal producto de la Constitución de 1857 o la de la dictadura porfirista. Tampoco corresponde al Estado que configuró la Revolución de 1910 con el Estado de partido hegemónico (aunque todavía conserva algunos remanentes de éste). Su estructura política consiste en el Estado democrático que empezó a erigirse en los años 70 del siglo pasado, mediante una serie de reformas político-electorales encaminadas a transitar del estado autoritario a la democracia.

Este texto consiste en un breve análisis de las fortalezas y debilidades de las estructuras políticas correspondientes al Estado liberal, el Estado de la dictadura porfirista, el Estado populista, tanto en su versión caudillista como presidencialista, y el Estado democrático. Como punto de partida se seleccionó la Constitución de 1857 porque, a partir de la Independencia y durante la primera mitad del siglo

xix

, el país estuvo dedicado a la búsqueda de su propia identidad política, que fluctuaba entre la monarquía heredada de Cádiz y tres siglos de la Colonia y la República que preconizaron los insurgentes, como José María Morelos en la Constitución de Apatzingán de 1814, y después Miguel Ramos Arizpe –padre de nuestro federalismo– en el Congreso Constituyente de 1824. La primera Constitución tuvo una vigencia nula por los combates de la Independencia; la segunda tuvo escasos once años de vigencia irregular, hasta el inicio del centralismo de la dictadura de Santa Anna que concluyó en 1847 con la Revolución de Ayutla. Este medio siglo fue de profunda inestabilidad política, ya que, "en los 25 años que corren de 1822 en adelante, la nación mexicana tuvo siete Congresos Constituyentes, que produjeron un Acta Constitutiva, tres Constituciones y una Acta de Reformas y, como consecuencia, dos golpes de Estado. Varios cuartelazos en nombre de la soberanía popular, muchos planes revolucionarios, multitud de asonadas e infinidad de protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones y de cuanto el ingenio descontentadizo ha podido inventar para mover al desorden y encender los ánimos".¹ No había, por lo tanto, condiciones para llevar a cabo la ingeniería política requerida en la construcción del Estado mexicano.

Con la expulsión de Santa Anna y la promulgación de la Constitución de 1857, parecía que México ya se encaminaba por la senda de la estabilidad, prerrequisito para su desarrollo y crecimiento. En palabras de Daniel Cosío Villegas, esta carta magna: representa el edificio constitucional más elaborado y ambicioso que hasta entonces había intentado levantar México.² Lamentablemente, como veremos más adelante, la estabilidad política y social duraría algún tiempo, pero no mucho, en tanto sobrevino el Plan de la Noria de 1871 y la revuelta de Tuxtepec de 1876, encabezada por Porfirio Díaz.

Con la Constitución de 1857 se buscaba construir la estructura política del Estado liberal que resistiera a los embates conservadores de la Guerra de los Tres Años y a la intentona imperialista de Napoleón III para imponer como emperador a Maximiliano de Habsburgo. No obstante, la victoria de Juárez marcó la restauración republicana y con ella la preservación del Estado liberal. Pero éste no duró mucho tiempo, pues comenzó a sucumbir con la llegada de Porfirio Díaz al poder y con la instauración de la dictadura, una estructura opuesta al Estado liberal y que duró más de 30 años hasta la Revolución de 1910. La dictadura se basaba en el centralismo político y en la concentración de la mediante el acaparamiento las tierras en los latifundios.

A partir de 1910, la Revolución buscó desmantelar el poder centralizado, primero en el terreno político con Madero, quien intentó establecer una democracia cuando en el país era casi nula esta tradición política. Sin embargo, cuando fue asesinado por instrucciones de Huerta, el esfuerzo de la transformación revolucionaria tomó una ruta distinta, se dirigió hacia el campo económico y social mediante la distribución agraria para los campesinos y el mejoramiento de las condiciones de trabajo de los obreros. Ellos fueron el nuevo sujeto de la estructura política y ya no el individuo y sus libertades, como era el sueño de Madero. Este giro, iniciado con Carranza, llegó al Constituyente de 1917 y se asentó en los derechos sociales en los artículos 27 y 123 constitucionales. El nuevo orden fue articulado por los caudillos Obregón y por Calles, quien en 1929 lo institucionalizó con el nuevo Partido Nacional Revolucionario (

pnr

). Así surgió la estructura política correspondiente al Estado corporativo/populista.

Lázaro Cárdenas marcó el fin del caudillismo y el inicio del Estado presidencialista con el binomio compuesto de un ejecutivo fuerte y su nuevo partido, el de la Revolución Mexicana (

prm

). La estructura política de esta versión estatal se extendió a partir de los años 40 en forma invariable e indisputable por casi 30 años (el

prm

cambió de nombre por el de Partido Revolucionario Institucional (

pri

) en 1946), hasta que en 1968, la crisis del movimiento estudiantil cuestionó severamente su base de legitimidad: la Revolución mexicana ya no podía seguir justificando a un régimen incapaz de resolver los conflictos sociales por la vía política, desde el momento en que recurrió al uso de la fuerza en contra de la población civil. Éste fue el parteaguas que marcó el inicio del fin del Estado de partido hegemónico, aunque todavía se extendió dos decenios más.

A partir de 1977 y hasta fin del siglo

xx,

aunque ya en franco declive, la presidencia imperial³ subsiste en retirada cuando está en marcha la ingeniería política de la estructura democrática. Con ésta última se reconocen y aceptan las alternancias en los niveles municipal y local de la pirámide del Estado hasta el federal en el Legislativo en 1987 y en el Ejecutivo en el año 2000. El Estado democrático si bien no lleva a cabo una demolición completa del Estado presidencialista (del que perviven algunos enclaves autoritarios), sí establece algunos diques de contención al uso y abuso del poder del titular del ejecutivo federal.

En el siglo

xxi

se sigue consolidando en México la estructura política de una democracia todavía frágil pero resiliente en el ámbito electoral. En las elecciones del 2012 y el 2018 se volvieron a dar alternancias políticas en el ejecutivo federal cuando el fantasma del populismo se expandía en los cuatro continentes y de manera muy significativa en los Estados Unidos con Donald Trump. Hacia el 2018, con Morena y Andrés Manuel López Obrador, el populismo busca implantarse en México mediante una suerte de restauración autoritaria fuertemente concentradora del poder, en un país y un entorno internacional muy distinto al de los años de su apogeo en el siglo

xx

.

Como hemos visto, México ha tenido al menos cuatro estructuras políticas diferentes: la del Estado liberal a partir de 1857 y de la dictadura en el último cuarto del siglo

xix

, la del Estado populista tanto en su versión caudillista como presidencialista en buena parte del siglo

xx

y la del Estado democrático en formación durante el último cuarto de esa centuria, hasta su plena operación en los primeros veinte años del presente siglo

xxi

, cuando la democracia representativa atraviesa por una severa crisis que ha alimentado la restauración populista. Esas cuatro estructuras políticas que corresponden a formas estatales distintas constituyen el contenido de este texto. El tránsito de cada una de ellas a la subsecuente, no se dio de manera automática y menos tersa. Por el contrario, cada transición representó una crisis profunda de la estructura imperante, seguida de una deconstrucción, incluso en forma violenta, y luego la construcción del nuevo Estado. En consecuencia, las cuatro estructuras políticas que aquí se reseñan, fueron evolucionando mediante un proceso de deconstrucción/construcción entre cada una de ellas.

Así sucedió con la Revolución de Ayutla que terminó con la estructura de privilegios herencia de Santa Anna, que había favorecido a la aristocracia terrateniente, la Iglesia y al Ejército, y que condujo a la Constitución liberal de 1857. Así también ocurrió con la suplantación del Estado liberal mediante la revuelta y el Plan de Tuxtepec que encabezó Porfirio Díaz contra los liberales Sebastián Lerdo de Tejada y José María Iglesias. Su triunfo militar marcó el inicio de la dictadura, conocida como Porfiriato, que sentó sus bases políticas y sociales en la idea de mucha administración y poca política y que además exigía paz, orden y progreso siguiendo la filosofía positivista de Comte y evolucionista de Spencer.

A su vez, la estructura política del Porfiriato se derrumbó con la Revolución de 1910 iniciada por Madero, y con un giro distinto se perfiló con el caudillismo de Carranza a Calles. Cárdenas le imprimió la marca con la institución presidencial, hacia el Estado de partido hegemónico que perduró por casi 40 años, hasta la crisis política del movimiento de 1968 y la masacre de Tlatelolco –el parteaguas para su declive– y a partir del los 70 empezó la construcción del Estado democrático.

Cada una de esas crisis ha estado acompañada también de una sustitución ideológica a la que aludiré de forma breve en este texto. El liberalismo decimonónico corresponde al Estado liberal, el positivismo de Comte y Spencer al Porfiriato, el romanticismo socialista y el anarquismo de los caudillos intelectuales a la Revolución mexicana, al Estado de Ejecutivo fuerte y partido hegemónico, y, finalmente las ideas liberales y democráticas de fines del siglo

xx

al Estado democrático.

En el desarrollo de esta obra, salvo en el epílogo, he recurrido sobre todo a autores mexicanos, en su mayoría vivos, pues es importante entender la estructura política del Estado Mexicano como la hemos estudiado y analizado nosotros mismos; esto es, vernos con nuestros propios lentes, en nuestros espejos, para lo que además contamos con una amplia y rica bibliografía. Sin embargo, debo destacar que en términos generales el modelo de este texto estuvo inspirado por Arnaldo Córdova y sus libros La ideología de la Revolución mexicana y La formación del poder político en México. En ambos logró captar con gran sensibilidad, la realidad de distintos momentos del proceso evolutivo e inacabado de la estructura política de nuestro Estado en los periodos referidos con anterioridad.

Quiero dejar asentado mi sincero agradecimiento a Mauricio Volpi y a Panorama Editorial por haber acogido la edición y publicación de este trabajo. Finalmente dejo constancia de mi gratitud a mi esposa, María del Carmen Alanís Figueroa, mi Maca, por todo su invaluable apoyo y aliento para llevar a cabo y a buen fin esta obra. Suya fue mi principal fuente de inspiración para realizarla.

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

unam

Ciudad Universitaria

Diciembre del 2021

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¹ Emilio Rabasa Estebanell, La Constitución y la dictadura, México, Porrúa, 1976, p. 3.

² Daniel Cosío Villegas, La Constitución de 1857 y sus críticos, México, FCE, Clío y el Colegio Nacional, 2007, p. 24.

³ Término utilizado por el historiador Enrique Krauze en La presidencia imperial. Ascenso y caída del sistema político mexicano (1940-1996), De Manuel Ávila Camacho a Carlos Salinas de Gortari, México, Tusquets, 2002.

El Estado liberal

La estructura política del Estado liberal

El objetivo central del Constituyente de 1857 convocado después del triunfo de la Revolución de Ayutla⁴ fue construir una estructura liberal que acabara con el sistema centralista de privilegios de la aristocracia terrateniente, la Iglesia y el Ejército y sobre todo la dictadura de Santa Anna –erigido a partir de 1835 con la primera de las Siete Leyes–. La idea era acabar con el México de castas y del poder de un solo hombre, que entre otras consecuencias había provocado el divisionismo social y la mutilación de parte del territorio nacional consecuencia de la Guerra de Texas.

Para ello, los constituyentes se inspiraron en la Revolución y la Constitución francesa⁵ que se había levantado contra el gobierno absolutista de la dinastía Capeto, correspondiente a la Casa de los Borbones (Luis XIV, XV y XVI). Allá la monarquía fue sustituida por una República, aquí el ejecutivo exaltado daría paso a un Legislativo con mayores facultades. En ambos casos históricos una revolución [la francesa y la de Ayutla] se había levantado contra un régimen de gobierno autocrático y despótico, en uno contra una monarquía, y en el otro contra una dictadura.⁶

La influencia francesa, expresamente reconocida en el Congreso extraordinario constituyente de 1856,⁷ fue tanto en la parte dogmática sobre los Derechos del Hombre, como en la orgánica con la conformación del legislativo unicameral.

La estructura política del Estado liberal se integraba fundamentalmente con tres elementos básicos: 1) el reconocimiento de los Derechos del Hombre y su defensa mediante el juicio constitucional del amparo, que había introducido Mariano Otero desde el Acta de 1856 en la parte dogmática; 2) el federalismo que venía de la Constitución de 1824; y 3) el Poder Legislativo Unicameral depositado en una Asamblea, denominada Congreso de la Unión con amplios poderes para controlar al Ejecutivo.

A diferencia de la Constitución de 1824, en la que el eje de la estructura de poder eran los estados que se unían en un innovador federalismo gracias a Miguel Ramos Arizpe, la de 1857 tuvo como núcleo al hombre individualmente considerado. Así quedó plasmado en el artículo con el que abría todo el texto constitucional y específicamente la parte dogmática De los derechos del hombre, título I, Sección I, artículo 1:

El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución.

En ese precepto está claramente contenido el liberalismo decimonónico: es el hombre/individuo –y no el grupo social al que pertenece– el centro del andamiaje institucional diseñado y construido para salvaguardar este objetivo fundamental. De ahí se entiende todo el catálogo de derechos, que por vez primera se inserta en un documento constitucional compuesto de 27 artículos, establecidos para marcar los límites que no puede transponer el Estado y garantizados con el amparo si así sucediera. Por lo tanto, se ensancha la esfera del individuo y se contrae la del Estado y especialmente del Poder Ejecutivo, potencialmente el mayor violador de esos derechos. Se trata de un control vertical que puede activar el propio individuo contra su agresor y que al ampararlo únicamente lo protege a él sin extenderse esa protección erga omnes.

A ese control vertical se agrega otro horizontal; esto es, interpoderes. De tal suerte que un Legislativo unicameral –que por lo mismo es más robusto frente al Ejecutivo que uno bicameral, en el que ambas Cámaras deben contar con sus propios pesos y contrapesos– puede controlarlo mejor. Además, estaba también el control que los estados podían ejercer sobre el orden federal.

El sistema unicameral quedó estructurado de la siguiente manera:

artículo 51:

Se deposita el ejercicio del supremo Poder Legislativo en una asamblea que se denominará Congreso de la Unión.

artículo 52:

El Congreso de la Unión se compondrá de representantes elegidos en su totalidad cada dos años por los ciudadanos mexicanos.

artículo 53:

Se nombrará un diputado por cada cuarenta mil habitantes, ó por una fracción que no pase de veinte mil.

artículo 55:

La elección para diputado será indirecta en primer grado, y el escrutinio secreto, en los términos que disponga la ley electoral.

Por lo que se refiere a la forma de gobierno, la Constitución de 1857 restituyó el federalismo que el centralismo de Santa Anna había suprimido por más de 20 años y consignó en su artículo 40 que era voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal.

Profundizó en el alcance del sistema federal (que su antecesora no contenía) al indicar que los estados eran libres e independientes en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de la ley fundamental (artículo 40). Idea confirmada en el precepto siguiente al señalar que la soberanía también se ejerce por los poderes de los estados en lo que toca a su régimen interior, en los términos establecidos por la Constitución federal y particulares de los estados que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal (artículo 41).

En comparación con la Constitución de 1824, la de 1857 dotaría al Congreso con un catálogo de facultades cuantitativa y cualitativamente más amplio que la de su predecesora, y específicamente en relación con el Ejecutivo.

Por ejemplo, el artículo 72 fracción XII de la Constitución de 57, confiere la atribución al Congreso de ratificar los nombramientos que haga el Ejecutivo de todos los ministros, agentes diplomáticos y cónsules, de los empleados superiores de hacienda, de los coroneles y demás oficiales superiores del ejército y la armada nacional. Esta atribución es concomitante con la del artículo 85, fracción III, que confiere al presidente la facultad de nombramiento de todos esos cargos, pero con la aprobación del Congreso. En cambio, en la Constitución de 24, el artículo 110, fracción IV, concede al presidente la facultad de nombrar y remover libremente a los secretarios de despacho, y en el listado de facultades del Congreso no aparece intervención alguna del Legislativo en esos nombramientos. Adicionalmente, en la carta de 57 era el Congreso conforme al artículo 86 quien determinaría el número de secretarios mediante una ley que además organizaría sus competencias.

En el proceso legislativo ordinario, la Constitución de 1824 confirió al presidente la facultad de promulgar y publicar las leyes y decretos que apruebe el Congreso (artículo 111). En la Constitución de 1857 esta atribución desaparece en el artículo 70 que regula dicho proceso.

En materia de relaciones exteriores, la Carta de 24 concede al presidente la facultad de declarar la guerra previo decreto del Congreso General (artículo 110, fracción XII) En la Constitución de 57 es el Congreso quien declara la guerra sólo en vista de los datos que le presente el Ejecutivo (artículo 72, fracción XIV).

En síntesis, la estructura política del Estado liberal atenazaba al Ejecutivo por tres vías: la del individuo con los derechos del