La administración pública en la Constitución mexicana: Del anhelo a la ley

Por Virgilio Andrade Martínez y José Ramón Cossío Díaz

Estudio político e histórico sobre las reformas en materia administrativa, económica, laboral, educativa, etcétera, que ha sufrido la Constitución de 1917, dentro de los diferentes periodos presidenciales de los últimos cien años. El libro se encuentra dividido en cuatro capítulos: en el primero, se definen las dimensiones administrativas públicas y conceptuales que constituyen la estructura constitucional; en el segundo capítulo, se describen los aspectos específicos de la regulación de los asuntos administrativos de la constitución, a través de los textos de 1857 y 1917; en el tercer capítulo, se exponen los contextos y comentarios sobre las reformas vividas en cada periodo presidencial, desde 1917 hasta la fecha; y, por último, en el cuarto capítulo, el autor aproxima una serie de conclusiones respecto a la evolución de las materias constitucionales, así como los cambios radicales en la administración pública, durante los cien años de vida de la Constitución.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Fecha de lanzamiento: 5 sept 2018
• ISBN: 9786071658098

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México.

I. DIMENSIONES BÁSICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN SU REFLEJO CONSTITUCIONAL

HABLAR de administración pública implica referirse, en primer término, a la estructura que soporta el ejercicio del gobierno. Históricamente, la referencia más común de gobierno había sido el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la complejidad, tanto de la multiplicidad de funciones que clama el dinamismo social actual como de las situaciones de carácter político del mundo en general, que exige equilibrios de poder propios del mismo ejercicio de la función pública, ha propiciado que, en la referencia a la administración, no sólo se hable del Poder Ejecutivo, sino también de estructuras separadas del mismo.

En una segunda dimensión, mencionar la administración pública implica referirse también al conjunto de decisiones que orientan la provisión de la pluralidad de servicios que requiere la sociedad, así como a la forma de obtener y de disponer de los recursos con los que se cuenta para satisfacer las necesidades diversas o los servicios mismos, ya sea con la provisión material directa que realice el gobierno a través de las estructuras correspondientes, o bien estableciendo las reglas y recorridos para que los actores de la sociedad interesados sean los que provean dichos servicios. En este sentido, hablar de administración es referirse a modelos específicos de políticas públicas.

Al ser la Constitución el primer soporte del orden jurídico, también constituye el punto de partida para diseñar la estructura vertebral de la administración pública, su ubicación en el universo de poderes tradicionales del Estado, la distribución y descripción de sus funciones, e incluso la descripción genérica del modelo de políticas públicas de que se trate.

En una primera construcción tradicional de la Constitución, el ámbito orgánico de la administración pública nace con la descripción de las funciones del Poder Ejecutivo o de sus facultades. El punto de partida de la dimensión administrativa de este poder, en la Constitución, radica en las facultades que se le otorgan para proveer a toda su esfera de acción y estructura orgánica de las normas a fin de dar orden a dicho cuerpo orgánico.

Respecto del Poder Legislativo, un modelo constitucional básico contempla sus atribuciones para emitir leyes en materias específicas de administración; es decir, leyes sobre políticas públicas o servicios específicos. En la dinámica del equilibrio de poderes, todo congreso o parlamento termina por revisar el ejercicio de las funciones que llevan a cabo las estructuras de administración ubicadas principalmente en la esfera del Poder Ejecutivo, no solamente a nivel de las estructuras, sino también de las personas que ejercen las tareas encomendadas. También el Poder Legislativo es el filtro vertebral para la definición de los orígenes de los recursos financieros del Estado mexicano, así como su destino reflejado en el presupuesto. El Poder Legislativo equilibra también al Ejecutivo con ratificaciones de nombramientos de cargos inmersos en la esfera de la administración; ello conlleva a que el Poder Legislativo incida en algún sentido en el ámbito administrativo, a la vez que propicia mayor equilibrio.

En lo que se refiere al Poder Judicial y su papel respecto del ámbito administrativo, los textos constitucionales suelen introducir derechos de impugnación por la vía individual o colectiva frente a actos de autoridad, así como recursos jurisdiccionales más complejos para impugnar decisiones normativas de poderes públicos o de tomadores de decisión, que por lo general tienen por contenido asuntos administrativos. Asimismo, el Poder Judicial conlleva su propia organización administrativa en la distribución de sus estructuras de tribunales y jueces tanto a nivel territorial como por materia, conformando así la Judicatura Federal.

La esfera administrativa está también sujeta en óptimo modelo constitucional a un amplio abanico de rendición de cuentas como parte del equilibrio de poderes y del cuidado en el uso de los recursos públicos. En ese sentido, la Constitución establece obligaciones para la administración pública de transparentar sus decisiones, de facilitar el acceso a la información, de ser fiscalizado por otro poder público en el manejo de los recursos, en que sus servidores públicos superiores rindan cuentas sobre el estado de su administración de manera recurrente ante el Congreso, además de estar sujetos a un régimen de conductas específicas y responsabilidades en el ejercicio de sus respectivos cargos.

Entre los dilemas permanentes del arreglo constitucional del Estado respecto de la distribución de tareas administrativas se encuentra el de los grados de centralización de decisiones en esta esfera, tanto desde el punto de vista de los órdenes de gobierno como de los órganos responsables de ejecutarlas. Este dilema es el de la centralización de las decisiones administrativas. En recientes épocas los modelos constitucionales en el mundo han abierto su abanico normativo para el ejercicio de la administración en estructuras y órganos diferentes y separados, no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los tres poderes públicos tradicionales. Con ello se ha generado un complejo entramado institucional que incluso abre debates respecto de la naturaleza de estos nuevos órganos cuya función es administrativa, pero cuya jerarquía constitucional los coloca en algunas de sus competencias, incluso a la par de sus poderes