Anuario iberoamericano de derecho minero. VIII: Minería y transición energética

Por Milton Fernando Montoya Pardo, Ana Paola Gutiérrez Rico y Paola Bermúdez Roldan

Esta obra realiza un análisis teórico-práctico sobre el sector minero en varios países de Iberoamérica y los avances en transición energética. Los investigadores revisan cómo ha evolucionado el sector minero en diferentes procesos de transición y el desarrollo de la minería hasta llegar a considerar el sector y los minerales estratégicos como factores que apalancan un proceso seguro desde el punto de vista social, ambiental y económico. La imagen anclada en el pasado de esta actividad contrasta con la minería actual. La extractiva es una actividad estratégica en la lucha contra el cambio climático, como se reconoce en la Unión Europea (ley europea sobre el clima, Reglamento [UE] 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021) y el tránsito hacia un modelo económico descarbonizado y digital cuyo fin debe ser el desarrollo sostenible en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas. También en el caso de América Latina se subraya el papel de la minería en la economía verde.

Desde 2017 el Banco Mundial publicó su informe El papel creciente de los minerales y metales para un futuro con bajas emisiones de carbono, en el cual afirma que la transición a la energía limpia será significativa- mente intensiva en minerales. Así mismo, en su informe de 11 de mayo de 2020 Minerales para la acción climática: la intensidad de los minerales de la transición a la energía limpia, concluyó que la producción de minerales, como el grafito, el litio y el cobalto, podría aumentar en casi un quinientos por ciento para 2050, para cumplir la creciente de- manda de tecnologías de energía limpia. También podemos citar el caso de la Unión Europea, caracterizada por una gran dependencia de materias primas minerales intensificada por la pandemia de la COVID-19 y la guerra en Ucrania, cuya vulnerabilidad puso de manifiesto la Comisión Europea en el estudio Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU-A Foresight Study (2020).

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 13 jun 2024
• ISBN: 9789585060883

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CAPÍTULO PRIMERO

JORGE ALBERTO WITKER VELÁSQUEZ*

TRIANA SARAHY CHAPA ABREGO**

La transición energética y la minería mexicana

INTRODUCCIÓN

La globalización de servicios, inversiones, mercancías y la apertura han desplegado inversiones de capitales en diversos sectores económicos, especialmente en el extractivismo minero. Latinoamérica y México han sido puntos privilegiados para ello, agudizando la contradicción libertad y protección de capitales frente a la observancia, protección y respeto de los derechos humanos.

En este supuesto dual la transición energética comprende el reemplazo de las energías fósiles en general por energías renovables sustentables amigables con la naturaleza. Esta variable, oportuna y eficaz, afecta el derecho a una vida digna y a un ambiente sano en momentos del dramático cambio climático que experimentamos.

En efecto, la dicotomía globalización financiera-respeto a los derechos humanos expide y aplica legislaciones de regulación estrictas, bajo el paradigma de un orden público económico imperativo, lejos de presiones y capturas administrativas indebidas de los poderosos grupos de presión de las inversiones internacionales, que se presentan bajo fondos de inversiones tanto en el ámbito privado como en el público, como los organismos multilaterales vigentes, representados por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), etc.

Así, la actividad minera en la actualidad es un sector que se ha comportado en la región como estratégico en la transición energética, pues al uso indiscriminado de energías fósiles y consumo de aguas subterráneas y superficiales le añade impactos ambientales graves e irreversibles no solo en los territorios de las concesiones otorgadas, sino también en costas marinas y pesqueras, desarticulando grupos sociales y municipios, detonando incluso desplazamientos humanos, en alianzas implícitas con la delincuencia organizada y bandas de cultivadores de enervantes, como ocurre en regiones del centro geográfico mexicano y lugares de Colombia, Venezuela, Ecuador y Chile (Fundar, 2019).

Con todo, esta actividad es un importante patrimonio de la región que encabeza cadenas de valor significativas para la industria metalmecánica en México. Cabe señalar que las futuras energías verdes deben contribuir a limitar estos daños y perjuicios y equilibrar con regulaciones inversiones mineras productivas y el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente y darle convergencia al legítimo derecho de los inversionistas con los intereses de pueblos, municipios y comunidades indígenas, a los que históricamente dichos lugares y tierras les pertenecen (Witker Velásquez, 2021).

Además, la irrupción del litio y nuevos minerales como el cobalto, atacamita, etc., que en la región emergen con importantes yacimientos (Chile, Bolivia, Argentina y México), eleva el interés de las inversiones trasnacionales, y en el horizonte de la transición energética y el cambio climático obliga a los derechos mineros regionales, como disciplina actualizada, a diseñar mecanismos de coinversiones y empresas mixtas que permitan incorporar innovaciones tecnológicas y videovigilancias productivas, a fin de vincular la histórica industria minera con el futuro de las nuevas telecomunicaciones, inteligencia artificial, movilidad electrónica y robótica, cadenas de valor en las cuales el litio, el aluminio y el cobalto tienen un papel fundamental en las numerosas cadenas productivas del futuro.

I. APUNTES ECONÓMICOS DE LA MINERÍA EN MÉXICO

El proceso de transición energética ha acelerado un cambio de paradigma en el que la lucha por mitigar los diversos cambios climáticos que ha traído consigo el calentamiento global ha puesto en la mira el cuidado del ambiente y la construcción de un mundo sostenible para las generaciones presentes y futuras. Esto posiciona a la minería como el eslabón primario para el desarrollo de diversas cadenas productivas y de valor que incidirán en esta transición. Por ello, los países que cuentan con recursos minerales deberán reorientar su regulación a una que impulse no solo el crecimiento de la industria, sino que además proteja los territorios en los que esta industria inicie su producción.

Así las cosas, es importante ilustrar la situación actual de un país potencialmente minero como es México. La minería allí representó para el 2020 el 2.3 % del producto interno bruto (PIB), de acuerdo con el Servicio Geológico Mexicano (SGM, 2021), con un repunte en el valor de producción minera de 13 095 millones de dólares (281 515.9 millones de pesos mexicanos) para el mismo año, en contraste con el año 2019, cuando se obtuvo un valor de producción de 11 855 millones de dólares (Secretaría de Economía [SE], 2022). Así mismo, el sector minero-metalúrgico representa una de las industrias más importantes en el país, la cual aporta el 8.3 % del PIB industrial (SGM, 2021).

Mientras que respecto a la Balanza Comercial Minero-Metalúrgica 2020 se registró un saldo positivo de 9187.4 millones de dólares, el saldo de las exportaciones por minerales metálicos fue de 16 928.8 millones de dólares, en tanto que por los no metálicos fue de 1236.4 millones de dólares, con un saldo total de exportaciones por minerales metálicos y no metálicos de 18 405.4 millones de dólares, al paso que el saldo de las importaciones fue de 9187.4 millones de dólares (SE, 2021a).

En lo que concierne a la minería de minerales metálicos y no metálicos, exceptuando petróleo y gas, se obtuvo en el cuarto trimestre del 2021 un total de 188 790 millones de pesos mexicanos, con un crecimiento positivo en comparación con los tres trimestres anteriores, acumulando por los cuatro trimestres del año 2021 un total de 737 984.651 millones de pesos mexicanos.

CUADRO 1.

MINERÍA DE MINERALES METÁLICOS Y NO METÁLICOS, EXCEPTO PETRÓLEO Y GAS. PIB TRIMESTRAL/MILLONES DE PESOS A PRECIOS DE 2013

* T = trimestre

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi). Sistema de Cuentas Nacionales de México. https://www.inegi.org.mx/temas/pib/default.html#Tabulados Valores constantes a precios de 2013/millones de pesos a precios de 2013

Sin embargo, la recaudación neta nacional del sector minero para el mismo año 2021 por concepto de minería de minerales metálicos y no metálicos, excepto petróleo y gas, fue de 57 972.6 millones de pesos mexicanos. Al respecto, mediante el concepto de ingresos tributarios se recaudó un total de 45 831.5 millones de pesos mexicanos, mientras que por ingresos no tributarios se percibieron ingresos del orden de 12 141.1 millones de pesos mexicanos (Secretaría de Hacienda y Crédito Público [SHCP], 2021).

Así mismo, respecto a los derechos a la minería en el periodo de enero a diciembre del 2021, se recaudó un total de 9903.5 millones de pesos mexicanos, por los siguientes conceptos:

— Concesiones y asignaciones mineras (art. 263 de la Ley Federal de Derechos ‘LFD’): 2559.2 millones de pesos mexicanos.

— Derecho especial sobre minería (art. 268 de la LFD): 6460.7 millones de pesos mexicanos.

— Derecho adicional sobre minería (art. 269 de la LFD): 18.4 millones de pesos mexicanos.

— Derecho extraordinario sobre minería (art. 270 de la LFD): 865.2 millones de pesos mexicanos (SHCP, 2021).

Además, esta industria, al cierre del 2020, registró 367 935 empleos directos (SE, 2022). Sin embargo, los profesionales en el país en minería y extracción tienen el mayor nivel de desocupación, con una tasa de desempleo de 19.5 %, en contraste con el promedio nacional, que es de 4.6 %, mientras que el 84.3 % de la tasa de ocupación tienen posición de subordinados (IMCO, 2022).

Dichos empleos reportaron un ingreso promedio mensual de las personas ocupadas en la actividad minera de 17 814 pesos mexicanos, con 2.3 millones de empleos indirectos para el mismo año por esta industria (SE, 2022). Sin embargo, en un entorno de competencia internacional, los salarios que reciben los mineros mexicanos se encuentran muy por debajo de los de otros países con recursos minerales; así, en 2016 un minero mexicano recibía un salario mensual de 600 dólares, mientras que en Perú era de 700 dólares, en China 759, y más aún por debajo de Canadá, nuestro principal inversor, donde sus mineros recibían un salario mensual de 5.56 dólares (Casado y Sánchez, 2019).

Más aún, en el año 2020 se registró un total de 24 072 concesiones mineras en el país, las cuales abarcan una superficie territorial de 16.8 millones de hectáreas (SE 2021b); es decir, alrededor del 8 % del territorio nacional. No obstante, respecto a un saldo histórico de 1993 a 2018, se tiene registro de un total de 107 685 300 hectáreas de superficie concesionada a la minería; esto es, en tan solo 25 años el 55.22 % del territorio nacional se ha otorgado a empresas mineras mediante concesiones (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2022).

Se considera que el setenta por ciento del territorio nacional tiene el potencial de contribuir a la participación de la actividad minera. En la actualidad existen operaciones mineras en los treinta y dos estados de la República.

MAPA I.

Fuente: Servicio Geológico Mexicano.

En 1994 en el Registro Público de Minería se encontraban registradas 441 sociedades mineras, de las cuales 54 eran extrajeras; posteriormente, en 2018, se tenía registro de 3368, de las cuales 1251 eran foráneas.

Dentro de la actividad minera destacan cuatro tipos de minería, a saber: minería artesanal, pequeña minería, mediana minería y grande minería. La minería artesanal se constituye como informal sin otorgamiento de concesión, y la practican los pobladores cercanos a la mina como medio de subsistencia.

Por su parte, la pequeña minería se encuentra definida en el Reglamento de la Ley Minera (RLM, 2012) como aquella cuyo ingreso bruto no supera los cinco mil salarios mínimos, o cuya extracción mensual sea de hasta 15 000 toneladas. De acuerdo con datos del SGM, en el 2019 la pequeña minería tenía una estructura de producción minero-metalúrgica que oscilaba entre 1.1 toneladas de oro y 4276 de sal.

La mediana minería la define el mencionado reglamento como la que tiene ingresos brutos de hasta veinte mil salarios mínimos, o la que extrae hasta sesenta mil toneladas mensuales. Para esta estructura, la producción minero-metalúrgica varía de las 4.64 toneladas de oro a 28 165.86 toneladas de yeso durante el 2019 (SGM, 2021).

A su vez, la grande minería no se encuentra definida dentro del RLM, por lo que por exclusión se reconoce como minería a gran escala la que sobrepasa los valores anteriormente definidos en el Reglamento. Para esta gran minería se tiene registro de que en 2019 la producción fluctuó entre las 85 toneladas por ópalo hasta 145 043 478.72 toneladas de plata (SGM, 2021).

Cabe mencionar que a pesar de la gran diferenciación de producción de estas estructuras de producción minera, tanto la pequeña y mediana minerías así como la gran minería tienen el mismo régimen de recaudación en el país. Ejemplo de ello es el pago semestral, que de conformidad con el artículo 263 la Ley Federal de Derechos (LFD, 1981), por cada hectárea o fracción concesionada o asignada durante el primero y el segundo años de vigencia se pagará al fisco 8.04 pesos mexicanos; 12.02 durante el tercero y el cuarto año; durante el quinto y sexto años de vigencia, 24.85 pesos mexicanos; 49.98 para el séptimo y octavo años; 99.95 en el noveno y décimo años, y finalmente, a partir del undécimo año de vigencia se pagarán 175.90 pesos mexicanos.

Al respecto, cabe señalar que la vigencia de las concesiones mineras, de conformidad con la Ley Minera (LM, 1992), confiere derechos sobre todos los minerales o sustancias por cincuenta años con derecho a prórroga por cincuenta años más; es decir, si la mina a la que se le concedieron derechos es potencialmente productiva, la empresa concesionaria le pagará al fisco 32 086.36 pesos mexicanos durante cien años.

Por otra parte, por su importancia natural, servicios ecosistémicos y valores culturales asociados están las denominadas áreas naturales protegidas (ANP), con la finalidad de lograr su conservación. En la actualidad existen en operación 73 proyectos mineros dentro de estas ANP, donde 2.39 millones de hectáreas están concesionadas a la minería (CCMSS, 2022).

También se han identificado 585 presas de jales de la industria minera, de las cuales 65 (11 %) se encuentran en 17 ANP. Así mismo, otras 157 de tales presas quedan a una distancia de 1 a 5 kilómetros de diversas ANP del país, y tienen cercanía con residuos muy peligrosos, comprometiendo su conservación (Fundar, 2021).

De acuerdo con el Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina (Ocmal, 2022), México es el país de América Latina con la mayor cantidad de conflictos mineros, con un total de 58, por encima de países como Perú, con 46, y Chile, con 49. De estos 58 conflictos reportados en México, 29 corresponden a empresas canadienses, y se relacionan con despojo de tierras, asesinatos, violaciones laborales y afectaciones a las comunidades y recursos naturales.

Así las cosas, los flujos de la inversión extranjera directa (IED) se canalizaron en México, en primer lugar, a la industria manufacturera, y en segundo término, a la minería. Durante el periodo de enero a diciembre de 2021 la IED de minería de minerales metálicos fue de 2666 millones de dólares, mientras que en la última década el monto acumulado de IED por el mismo sector fue de 27 825 millones de dólares (DataMéxico, 2021). Vale subrayar que el acumulado de IED de 1999 a 2021 fue de 34 727 millones de dólares (CNIE, 2021), lo cual significa que el 80 % de la IED del sector minero se recibió en los últimos diez años.

Por consiguiente, Canadá fue el principal país inversor en México en 2021, aportando 893 millones de dólares, seguido de Estados Unidos, con 714 millones. En la última década estos dos países han sido el principal origen de la IED en el sector: Canadá con 17 302 millones de dólares, Estados Unidos con 1617, y en tercer lugar Suiza, con 396 millones de dólares (DataMéxico, 2021).

De igual forma, en 2020 se identificaron 179 empresas mexicanas con capital de origen extranjero operando en el país, de las cuales el 69.8 % corresponden a capital canadiense, el 10.6 % a capital estadounidense y un 4.5 % a capital chino. También se confirmaron otros capitales de origen australiano, japonés, indio, español y francés, entre otras procedencias (SGM, 2021).

Para el mismo año se registraron 1190 proyectos de IED, de los cuales el 63.36 % se encuentran en fase de postergación (para su posterior reactivación en un tiempo financieramente razonable, en stand-by), de acuerdo con la definición del SGM. Esto significa que 754 empresas se encuentran en fase de postergación, 307 en fase de exploración y 78 en la de producción. De estos 1190 proyectos, 737 son de oro y plata, 175 de polimetálicos, 166 de cobre, 69 de hierro y 43 de otros minerales.

Las facilidades que brinda el Gobierno mexicano las han aprovechado las corporaciones mineras, principalmente las canadienses. Así mismo, en 2007 entró en vigor el decreto que promulga el convenio entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el de Canadá para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta (Decreto, 2007), el cual evita la doble tributación de las empresas canadienses, eximiendo el pago de impuestos por la extracción de los minerales en suelo mexicano, bastando solo con el pago de impuestos en Canadá.

Así mismo, buena parte de las naciones que cuentan con recursos naturales mineros reciben una compensación por la explotación de estos adicional a los impuestos generales, por configurarse como un sector industrial. A este impuesto