Reporte legislación mexicana y los ODS. Elementos para una agenda legislativa sostenible

Por Miguel Ruiz Cabañas Izquierdo, Mariajulia Martínez Acosta y Karina Mayela Ruíz Aguilar

Este libro compila los análisis realizados por docentes e investigadores del Tecnológico de Monterrey para promover la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible desde el marco jurídico nacional.

• Idioma: Español
• Editorial: Editorial Digital del Tecnológico de Monterrey
• Fecha de lanzamiento: 28 ago 2023

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Acerca de Editorial Digital

Reportes sobre la legislación mexicana y los ODS

Elementos para una agenda legislativa sostenible

Miguel Ruíz Cabañas Izquierdo

Mariajulia Martínez Acosta

Karina Mayela Ruíz Aguilar

(compiladores)

El Tecnológico de Monterrey crea en 2010 su sello editorial con el objetivo de compartir con el mundo el conocimiento académico, científico y cultural, generado por la Comunidad Tec extendida e invitados académicos para lograr el florecimiento humano en el ámbito intelectual.

A través del catálogo de obras se busca divulgar el conocimiento y la experiencia didáctica de la institución, al mismo tiempo que se apunta a contribuir a la creación de un modelo de publicación que integre las múltiples posibilidades que ofrecen las tecnologías.

Con la Editorial Digital, el Tecnológico de Monterrey confirma su compromiso con la innovación educativa en beneficio de la sociedad.

D.R. © Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México 2023.

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Directorio de autores

ODS 1. Fin de la pobreza

Análisis ODS 1. Fin de la pobreza: vacíos jurídicos y acción legislativa pertinente

Gustavo Adolfo Merino Juárez

ODS 2. Hambre cero

Marco legislativo relacionado con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 2. Hambre cero

Carlos Brambila Paz

ODS 3. Salud y bienestar

Informe técnico de análisis legislativo en materia de salud conforme al ODS 3

Gabriela María Ruiz Soto

María Maldonado Antillón

Galo Martín Márquez Ruiz

ODS 4. Educación de calidad

El sistema educativo mexicano de cara a los Objetivos de Desarrollo Sostenible: una primera aproximación

Marco Antonio Fernández Martínez

Laura Noemí Herrera Ortiz

ODS 6. Agua limpia y saneamiento

Reporte del ODS 6: elementos para la nueva agenda legislativa del agua en México

Ismael Aguilar Barajas

Informe técnico de análisis legislativo del ODS 6. Agua limpia y saneamiento

Edna Elizabeth Márquez Quintanilla

ODS 7. Energía asequible y no contaminante

La legislación mexicana respecto a las cinco metas del ODS 7 de la Agenda 2030. Alineación y convergencia

Isidro Morales Moreno

ODS 8. Trabajo decente y crecimiento económico

Estudio sobre la legislación mexicana en materia de ODS 8. Trabajo decente y crecimiento económico

Pablo de la Peña Sánchez

ODS 9. Industria, innovación e infraestructura

Análisis y propuesta de una agenda legislativa para impulsar el ODS 9. Industria, innovación e infraestructura

Max Alberto Diener Sala

ODS 11. Ciudades y comunidades sostenibles

Informe técnico de análisis legislativo. Ciudades y comunidades sostenibles

José Antonio Torre Medina

Lorena Vianey Pulido Ramírez

Sheila Ferniza Quiroz

Perla María Zamora Macias

Gustavo Gómez Peltier

Carlos Salvador González González

Roberto Ponce León

Nélida Astrid Escobedo Ruíz

Eduardo Armando Aguilar Valdez

ODS 12. Producción y consumo responsables

Informe técnico de análisis legislativo del ODS 12. Producción y consumo responsables

Edna Elizabeth Martínez Quintanilla

ODS 13. Acción por el clima

Evaluación de los avances de México en el cumplimiento del ODS 13. Acción por el clima

Luis Ricardo Fernández Carril

ODS 15. Vida de ecosistemas terrestres

Vida de ecosistemas terrestres

Mario Guadalupe Manzano Camarillo

ODS 16. Paz, justicia e instituciones sólidas

Reporte ODS 16

María de los Ángeles Estrada González

ODS 17. Alianzas para lograr los objetivos

Informe sobre el ODS 17. Alianzas para lograr los objetivos

Miguel Ruiz Cabañas Izquierdo

Introducción

El 25 de septiembre de 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó, por decisión unánime de sus 193 estados miembros, la Agenda 2030 y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y sus 169 metas. Fue la culminación de una negociación que se extendió por casi tres años, a partir de la Conferencia Río +20, celebrada en 2012.

A diferencia del Acuerdo de París sobre cambio climático y otros tratados internacionales, los ODS no son jurídicamente vinculantes para los Estados. Su fuerza reside en la decisión de cada país de llevarlos a la práctica, de hacerlos una realidad. Pero es innegable que, en todo el planeta, los ODS se han convertido en la principal hoja de ruta para promover el desarrollo sostenible a nivel global, regional, nacional, estatal y municipal. Hoy, los ODS sirven de guía para la acción no solo a los gobiernos, sino a todos los sectores de población —sector privado, organizaciones de la sociedad civil, universidades y centros de investigación—, convencidos de que el desarrollo sostenible es la única manera de promover la paz y el progreso, sin dejar de proteger a las personas y al planeta ni dejar a nadie atrás.

En abril de 2017 el Gobierno de México estableció el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible¹. El compromiso con la Agenda 2030 y los ODS fue renovado por el actual gobierno federal mediante la publicación, en noviembre de 2019, de la Estrategia Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 en México². En julio de 2021, el gobierno federal emitió un nuevo decreto presidencial para actualizar algunas de las funciones del Consejo Nacional³.

Los parlamentos o congresos de los países tienen dos responsabilidades muy especiales para promover el desarrollo sostenible a través de los ODS. En primer lugar, les corresponde actualizar el marco jurídico nacional para asegurarse que la legislación nacional vigente en su país esté orientada a promover el desarrollo sostenible. También tienen la responsabilidad fundamental de aprobar anualmente el presupuesto público y que este tome en cuenta una financiación adecuada de los programas relacionados con los ODS.

Consciente de esas dos obligaciones, en octubre de 2019, la Cámara de Diputados creó un grupo de trabajo para la implementación de la Agenda 2030⁴. Este grupo se instaló en marzo de 2020, con el objetivo de analizar la legislación nacional vigente, con dos propósitos principales: presentar propuestas de modificación a los ordenamientos jurídicos para impulsar la implantación de los ODS y proponer la inclusión de recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para fortalecer las acciones, planes y programas de género⁵.

La Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible en México (SDSN, por sus siglas en inglés) fue invitada a participar en el grupo de trabajo de la Cámara de Diputados. Dicha red, que al momento cuenta con 81 universidades y centros de investigación de todo el país, es coordinada conjuntamente por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (Tecnológico de Monterrey). El grupo de trabajo laboró intensamente de marzo a agosto de 2020 elaborando un informe que contiene una Estrategia Legislativa para la Agenda 2030, presentado a la Cámara de Diputados el 24 de agosto de ese año⁶.

En dicho informe se incluyeron las investigaciones realizadas por 16 investigadores e investigadoras del Tecnológico de Monterrey sobre cada uno de los ODS, con excepción del ODS 14. Se trata de investigaciones profesionales, realizadas por expertos y expertas en cada una de las materias a las que se refieren los objetivos, elaboradas conforme a los estándares académicos más altos.

Por último, el 25 de noviembre de 2021, la Cámara de Diputados decidió reinstalar el grupo de trabajo sobre la implementación de la Agenda 2030 con la finalidad de estudiar posibles iniciativas de reforma a las leyes federales vigentes y promover el desarrollo sostenible en nuestro país⁷. La reinstalación del grupo de trabajo de la Cámara de Diputados abre la esperanza de que el Congreso del país analice a profundidad iniciativas de reforma legislativa que puedan ser aprobadas.

El Tecnológico de Monterrey es una institución comprometida con la sostenibilidad. En abril de 2021 aprobó su propio Plan de Sostenibilidad y Cambio Climático 2025, donde se detallan los programas y acciones para transformar a toda la institución en una universidad sostenible. Es un esfuerzo donde participan sus autoridades, profesores e investigadores y se busca involucrar activamente a todos sus estudiantes⁸.

Esta compilación contiene los textos de las investigaciones realizadas sobre el marco jurídico nacional y la forma en que se podrían introducir reformas a las leyes para alinearlas con la Agenda 2030 y los ODS. Dichas investigaciones fueron realizadas por investigadores de varias escuelas nacionales y diversos campus del Tecnológico de Monterrey, que han sido reconocidos por su conocimiento de sus respectivos temas. La publicación de estas investigaciones busca apoyar el trabajo de todas las personas interesadas en el desarrollo sostenible, los ODS y la labor legislativa.

Deseo agradecer a todas y todos los investigadores y sus equipos, el intenso trabajo en la elaboración de los respectivos informes que, por primera vez, se publican en su integridad. Agradezco a Gustavo Merino Juárez (ODS 1), Carlos Brambila Paz (ODS 2), Gabriela María Ruiz Soto (ODS 3), Marco Antonio Fernández Martínez, Noemí Herrera (ODS 4), Ana María Guadalupe Alvarado Larios, Angelina Soriano Nuncio, Cinthia Smith Pusseto, Felisa González Gómez, Gabriel Gerardo Farah Muñoz, Inés Sáenz Negrete, Iza María Sánchez Siller, Karla Urriola González, Mariana Gabarrot Arenas (ODS 5), Ismael Aguilar Barajas, Edna Martínez Quintanilla (ODS 6), Isidro Morales Moreno (ODS 7), Pablo De La Peña Sánchez (ODS 8), Max Diener Sala (ODS 9), Araceli Ortega Díaz (ODS 10), José Antonio Torre Medina (ODS 11), Edna Martínez Quintanilla (ODS 12), Luis Ricardo Fernández Carril (ODS 13), Mario Manzano Camarillo (ODS 15) y María de los Ángeles Estrada González (ODS 16).

Finalmente, quiero agradecer a la Lic. Alma Fernanda Valle, a la Lic. Stephany Cisneros Villarán y a la Mtr.a María de la O Laura Cuevas Cancino Esteva, estudiantes de posgrado de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, quienes realizaron los resúmenes ejecutivos disponibles en formato digital para la página web de la Iniciativa de los ODS en el Tec.

Notas

1. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de abril de 2017. Consultar el decreto en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5480759&fecha=26/04/2017#gsc.tab=0

2. La Estrategia Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 en México puede consultarse en https://www.gob.mx/agenda2030/documentos/estrategia-nacional-de-la-implementacion-de-la-agenda-2030-para-el-desarrollo-sostenible-en-mexico

3. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 2021. Consultar el decreto en https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5624321&fecha=20/07/2021#gsc.tab=0

4. Consultar el Boletín n.o 2425 de la Cámara de Diputados en http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2019/Octubre/10/2425-Diputados-crean-Grupo-de-Trabajo-para-dar-seguimiento-a-la-Agenda-2030-de-la-ONU

5. Consultar el anuncio del 11 de marzo de 2020 en la página oficial de la ONU en México: http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2021/Noviembre/24/0564-Instalan-Grupo-de-Trabajo-para-la-Implementacion-de-la-Agenda-2030-de-la-Camara-de-Diputados

6. Véase la Estrategia Legislativa para la Agenda 2030 publicada el 24 de agosto de 2020 en https://www.gob.mx/agenda2030/documentos/estrategia-legislativa-para-la-agenda-2030

7. Consultar el Boletín n.o 0564 de la Cámara de Diputados en http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2021/Noviembre/24/0564-Instalan-Grupo-de-Trabajo-para-la-Implementacion-de-la-Agenda-2030-de-la-Camara-de-Diputados

8. Véase la página https://tec.mx/es/florecimiento-humano/desarrollo-sostenible/ruta-azul#:~:text=El%20Tec%20est%C3%A1%20en%20fase,el%20impacto%20ambiental%20que%20generamos

Resumen ejecutivo

Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y sus 169 metas, fueron el resultado de una larga negociación entre los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas. A diferencia de su antecedente, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los Estados se involucraron directamente en la negociación, la definición del número, contenido y las metas de cada uno de los ODS. Fueron aprobados por unanimidad, sin reservas u objeciones por parte de ningún país. Las discusiones concluyeron que los ODS serían 17 y que se acompañarían con metas específicas para cada uno de ellos, con un plazo para alcanzarlos en 2030. Además, el proceso de negociación fue incluyente porque en él participaron representantes de: a) parlamentos, b) gobiernos locales y regionales, c) organizaciones internacionales pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas, d) organizaciones de la sociedad civil, e) sector privado y f) universidades y centros de investigación. La Agenda 2030 y los ODS son el resumen de un aprendizaje de más de siete décadas de las Naciones Unidas, los gobiernos de los países, las organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado sobre la mejor manera de promover el desarrollo. La conclusión más importante es que, para considerarse verdadero desarrollo, este debe ser sostenible e incluyente, sin dejar a nadie atrás, y respetuoso de los derechos humanos de todas las personas. Debe ser un desarrollo que ponga a la persona al centro de todas las políticas públicas, que elimine la pobreza, el hambre y la malnutrición, fortalezca los sistemas de salud y bienestar, asegure la educación de todas las personas a lo largo de su vida y promueva la igualdad de género. También debe garantizar el acceso al agua potable, el saneamiento y las energías limpias, asegurar un trabajo decente y crecimiento económico, promover la innovación, la industria y la construcción de infraestructura.

Debe reducir las desigualdades entre los países y dentro de ellos. También, debe ser un desarrollo que promueva la transformación urbana en ciudades sostenibles frente a la emergencia climática, con producción y consumo responsables y que proteja los ecosistemas terrestres y marítimos. Todo ello en sociedades pacíficas, resultado de la justicia y el respeto al Estado de derecho.

Los ODS son un bien público global. No pertenecen a las Naciones Unidas ni a los gobiernos. Nos pertenecen a todos. Son propósitos y metas que exigen la participación de todos los sectores de la sociedad. Se necesita el esfuerzo de todos, actuando con responsabilidad y solidaridad. Los gobiernos no pueden asegurar, por sí solos, su cumplimiento. Lograr los ODS en 2030 es una tarea muy compleja para cualquier país, sobre todo para las naciones en desarrollo que no cuentan con suficientes recursos financieros y humanos. Para lograrlos, se requieren alianzas entre todas las partes interesadas, a todos los niveles (global, nacional, estatal y local).

La pandemia de COVID-19 de 2020-2021 complicó aún más la inmensa tarea de alcanzar los ODS en 2030. La crisis económica mundial provocada fue la más grave desde la Gran Recesión de 1929-1932. La pandemia evidenció las enormes carencias y desigualdades existentes en la mayoría de los países. Golpeó en forma desproporcionada a las mujeres y grupos vulnerables. La recuperación de 2021 ha sido desigual entre los países y al interior de estos. Pero la única salida segura a corto, mediano y largo plazo es perseverar en el desarrollo sostenible. No hay ruta alterna.

La ciencia nos informa que la emergencia climática se está acelerando. El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) advierte que las emisiones globales de gases de efecto invernadero deben reducirse en 45% durante la presente década, para cumplir con el objetivo del Acuerdo de París de evitar que el aumento de la temperatura supere 1.5 grados centígrados¹. Todos los países tienen que hacer sus propios esfuerzos de mitigación y adaptación, así como cooperar entre sí sobre la base del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas. Los países desarrollados tienen que cumplir su compromiso solemne de transferir a los países en desarrollo cien mil millones de dólares anualmente a la mayor brevedad, para ayudarles en la implementación de sus planes nacionales de adaptación y mitigación.

México enfrenta retos enormes para alcanzar los ODS en 2030. El desafío más importante continúa siendo erradicar la pobreza y, en particular, la pobreza extrema. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) reporta que la pobreza en México aumentó en 4.2 millones de personas entre 2018 y 2020, al pasar de 51.7 a 55.9 millones, equivalentes al 43.9% de la población. En el mismo período, la pobreza extrema aumentó de 8.7 a 10.8 millones de mexicanas y mexicanos. El porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud pasó del 16.2 al 28.2% de la población². Los graves problemas estructurales de nuestro sistema educativo se agravaron con la pandemia, con millones de estudiantes que se vieron forzados a suspender su asistencia a las escuelas. Mientras persistan estos niveles de pobreza y carencias sociales en materia de nutrición, salud y educación, será sumamente difícil lograr avances significativos y permanentes en todos los ODS.

El logro de los ODS es una tarea que rebasa, por mucho, al Poder Ejecutivo de todos los países. Exige la participación de otros poderes, en especial del Poder Legislativo, con la aprobación de nuevos marcos jurídicos que induzcan el desarrollo sostenible y transformen aspiraciones justas en derechos de las personas. En México, la Cámara de Diputados tiene la responsabilidad de aprobar el presupuesto anual de la Federación y, de acuerdo con la Ley de Planeación, velar porque dicho presupuesto tome en cuenta las prioridades de la Agenda 2030 y los ODS³. También se requiere la participación del sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y de la academia.

En marzo de 2020, la Cámara de Diputados estableció un grupo de trabajo para analizar las leyes nacionales más importantes y sugerir posibles enmiendas a las mismas, para actualizar el marco jurídico nacional en favor de los ODS. Este grupo de trabajo, coordinado por la Oficina de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados, estuvo conformado por la Oficina sobre la Agenda 2030 de la Presidencia de la República, la organización Política y Legislación Ambiental (POLEA), la Cooperación Alemana al Desarrollo Sustentable en México (GIZ) y la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (SDSN), coordinada conjuntamente por la UNAM y el Tecnológico de Monterrey.

Para apoyar las labores del grupo de trabajo y cumplir adecuadamente con su mandato, la Iniciativa ODS en el Tec, de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno, solicitó a 16 docentes e investigadores del Tec, expertas y expertos en cada uno de los Objetivos, que elaboraran reportes con análisis de dicha legislación e hicieran sugerencias concretas sobre la manera de mejorarla, de forma que el marco jurídico nacional promueva más el desarrollo sostenible y el logro de los ODS y de la Agenda 2030.

Este resumen ejecutivo contiene los principales resultados de cada uno de los reportes elaborados por 16 investigadores del Tec sobre los ODS. Como podrá observar el lector, después de analizar brevemente la problemática nacional que se enfrenta en cada uno de los ODS, los reportes contienen sugerencias muy valiosas y áreas de oportunidad de leyes y reglamentos que se deben fortalecer para mejorar la legislación nacional relacionada con el desarrollo sostenible y los ODS.

Es importante mencionar que los informes realizados por expertos se incluyen de forma íntegra y completa en este resumen ejecutivo, en la sección Reportes sobre la legislación mexicana y los ODS. Elementos para una Agenda Legislativa tal como fueron enviados por investigadores y recibidos por la Iniciativa ODS en el TEC entre mayo y julio de 2020.

A continuación, se presenta el reporte de 14 de los 16 ODS investigados por expertos, reporte que está acompañado de breve resumen al inicio del mismo.

Notas

1. Véase Sexto Informe del IPCC de abril 2020 en https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2020/10/2020-AC6_es.pdf

2. Véase CONEVAL, Comunicado 9, CONEVAL presenta las estimaciones sobre pobreza multidimensional 2018-2020, Ciudad de México, 5 de agosto de 2021: https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/2021/COMUNICADO_009_MEDICION_POBREZA_2020.pdf

3. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de febrero de 2018. Consultar el decreto en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5513502&fecha=16/02/2018#gsc.tab=0

1. ODS 1. Fin de la pobreza

Gustavo Adolfo Merino Juárez

1.1 Análisis ODS 1. Fin de la pobreza: vacíos jurídicos y acción legislativa pertinente

Lograr el Objetivo de Desarrollo Sostenible 1, Fin de la pobreza, llevaría a un mayor bienestar para todos los mexicanos y al pleno ejercicio de los derechos sociales que ya están enmarcados en nuestra Constitución y en la ley. Las metas e indicadores de este objetivo reflejan una visión amplia de los factores que inciden en la pobreza, coincidente con la conceptualización que hay en México de que la pobreza va más allá del ingreso y es un fenómeno multidimensional. En esta investigación se presenta un análisis de cada una de las metas del ODS 1 y sus indicadores, así como del entorno legal y de política pública que incide sobre la posibilidad de lograrlas.

Un elemento importante por destacar es que el marco legal actual, en términos generales, ya contiene las bases fundamentales y establece los instrumentos para avanzar decididamente en la dirección correcta; en particular, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) publicada en enero 2004 y reformada en 2012, 2016 y 2018. Si bien no establece directamente una obligación de superar la pobreza coincidente con el ODS 1, incluye entre las vertientes de la Política Nacional de Desarrollo Social la superación de la pobreza, a través de la educación, la salud, de la alimentación nutritiva y de calidad, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación (artículo 14). Entre otras vertientes están la infraestructura básica, desarrollo regional y la seguridad social. Es decir, la LGDS presenta una visión amplia en términos de derechos sociales y aspectos que inciden sobre la pobreza. Siendo anterior a la Agenda 2030, no hace mención específica de esta, pero establece entre los objetivos de la Política Nacional de Desarrollo Social promover el desarrollo sostenible y sustentable en el ejercicio de los derechos sociales (artículo 11, fracción V).

De esta manera, coincide con el espíritu y las metas específicas del ODS 1 y algunos de los otros ODS, también establece fundamentos adecuados para ello en términos de propósito, alcance, protección al presupuesto, evaluación, medición y coordinación. El mayor escollo, al menos en términos del marco legal y de política pública para cumplir cabalmente con el ODS 1 y ampliar significativamente el acceso a derechos sociales, es la falta de un sistema de protección social efectivo al que se refiere la Meta 1.3 y que es fundamental para avanzar hacia un país sin pobreza. Las implicaciones son profundas.

1.1.1 Metas 1.1 y 1.2 Reducción de la pobreza

Meta 1.1 Para 2030, erradicar la pobreza extrema para todas las personas en el mundo, actualmente medida por un ingreso por persona inferior a $1.25 USD al día.

Meta 1.2 Para 2030, reducir al menos a la mitad la proporción de hombres, mujeres y niños y niñas de todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones con arreglo a las definiciones nacionales.

Indicadores

1.1.1 Proporción de la población que vive por debajo del umbral internacional de la pobreza, desglosada por sexo, edad, situación laboral y ubicación geográfica (urbana o rural).

1.2.1 Proporción de la población que vive por debajo del umbral nacional de la pobreza, desglosada por sexo y edad.

1.2.2 Proporción de hombres, mujeres y niños de todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones, con arreglo a las definiciones nacionales.

Las dos primeras metas del ODS 1 se refieren específicamente a la reducción de la pobreza, pero hay una importante distinción entre ellas. La Meta 1.1 implica una medición de la pobreza extrema por ingresos. Esta manera de medir la pobreza es la más común internacionalmente. Implica determinar una línea de pobreza extrema (en este caso, $1.25 USD al día por persona). Se considera que están en pobreza extrema a todas las personas cuyo ingreso es menor a dicha línea de pobreza. El monto de $1.25 USD por día (calculando paridad de poder de compra) y actualizado más recientemente a $1.90, se utiliza por organismos internacionales como la ONU y sus agencias o el Banco Mundial para realizar comparaciones internacionales y por eso es el que se adoptó para la Meta 1.1.

La medición de la pobreza en México es multidimensional ya que incorpora dimensiones adicionales al ingreso. Para efectos de conocer el avance hacia el logro de la Meta 1.1, se toma la información contenida en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que levanta y publica el INEGI cada dos años. La meta está en dólares, pero se puede actualizar el equivalente en pesos fácilmente a partir de información de Banco de México u otras fuentes. Si bien el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), entidad responsable de medir la pobreza según la LGDS, usa la medición multidimensional, podría solicitarse a través de un exhorto del Legislativo, al propio CONEVAL o a la Secretaría del Bienestar, que publique el avance en este indicador. No se requiere cambio alguno en la legislación pertinente para ello.

La Meta 1.2 se refiere a la reducción de la pobreza usando las definiciones nacionales. En México, la LGDS establece con claridad que uno de los objetos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), creado por la propia ley, es establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza (artículo 81). En otras palabras, la definición nacional de pobreza a que se refiere la Meta 1.2, la determina el CONEVAL.

Como se mencionó, es común que los países o los organismos internacionales definan y midan la pobreza en términos del ingreso de las personas o familias, comparando este con el umbral que se definió como línea de pobreza (por ejemplo, el $1.25 USD a que se refiere la meta anterior). Sin embargo, esta metodología o definición no considera que la pobreza puede manifestarse de otras formas más allá del ingreso. Es por ello que en algunos países como México se utiliza una conceptualización de la pobreza que abarca el ingreso de las personas, pero incorporando también otras dimensiones asociadas al ejercicio de algunos derechos sociales. Una persona pobre no es solo aquella que tiene un ingreso por debajo de cierto nivel, sino una que carece acceso a algunos satisfactores, servicios o bienes que le impidan el goce de derechos considerados fundamentales. Esta manera de definir la pobreza tiene como ventaja adicional que ofrece información más útil al gobierno y a la sociedad sobre las acciones requeridas para combatir la pobreza con mayor efectividad. Esto se debe a que, más allá del uso de transferencias monetarias para suplementar el ingreso de las personas, son pocas las acciones públicas que directamente inciden sobre el ingreso. Sin embargo, es posible incidir indirectamente en elevar los ingresos, por ejemplo, construyendo un entorno que favorezca la actividad económica o elevando la productividad de las personas, resultando en mayores ingresos. Asimismo, las acciones para mejorar el acceso a los servicios educativos, de salud, las condiciones de vivienda y otros, no solo facilitan el ejercicio de derechos sociales, sino que contribuyen a reducir la pobreza. Esto es congruente con el planteamiento sobre pobreza implícito en el ODS 1.

La definición del CONEVAL establece que las personas en pobreza son aquellas cuyo ingreso es inferior a la línea de bienestar (equivalente a una línea de pobreza) y presentan carencia en al menos una de las seis dimensiones consideradas: (i) rezago educativo, (ii) acceso a servicios de salud, (iii) acceso a la seguridad social, (iv) calidad y espacios de vivienda, (v) acceso a servicios básicos en la vivienda y (vi) acceso a la alimentación¹. La población en pobreza se puede dividir a su vez en dos:

•Se considera que están en condiciones de pobreza extrema quienes presentan carencias en al menos tres de las dimensiones indicadas y tienen un ingreso inferior a una línea de bienestar mínima.

•Están en pobreza moderada quienes estando en pobreza bajo la definición arriba indicada, no se encuentran en pobreza extrema.

El CONEVAL ajusta periódicamente y hace pública la línea de bienestar y línea de bienestar mínimo, conforme cambian los precios de la canasta básica que las conforma. Igualmente, distingue entre zonas urbanas y rurales. Cabe señalar que estas líneas son considerablemente superiores a las líneas usadas internacionalmente, como a la que se refiere la Meta 1.1. (es decir, quedan más personas bajo las líneas en pobreza usadas en México que bajo la internacional).

Tabla 1.1 Líneas de pobreza

Cabe señalar que la LGDS establece que el CONEVAL deberá garantizar la transparencia, objetividad y rigor técnico. La composición del CONEVAL establecida en la LGDS contribuye al rigor técnico de sus análisis y apoya su autonomía. También fomenta a utilizar información generada por el INEGI para la medición de la pobreza (artículo 36), que la información usada sea pública y confiable y el que la metodología usada por el CONEVAL sea conocida; facilita la replicabilidad de la medición de la pobreza por parte de cualquier interesado, lo que abona a la transparencia.

Consideraciones para la agenda legislativa

La LGDS es suficientemente amplia para llevar a cabo muchas de las acciones requeridas para alcanzar los compromisos a que se refieren las Metas 1.1 y 1.2. Sin embargo, convendría un exhorto al CONEVAL para que publique regularmente la medición conforme al indicador de la Meta 1.1 sin que esto afecte la medición y definición multidimensional de la pobreza que ya realiza, fundamentada en la propia LGDS y que está contemplada en la Meta 1.2. Lo anterior puede realizarlo en coordinación con el Comité Técnico Especializado de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (CTEODS) del INEGI, órgano responsable de coordinar las tareas de generación y actualización de datos e indicadores para dar seguimiento al cumplimiento de los ODS.

1.1.2 Meta 1.3 Protección social para todos

Meta 1.3 Implementar a nivel nacional sistemas y medidas apropiados de protección social para todos, incluidos niveles mínimos y, de aquí a 2030, lograr una amplia cobertura de las personas pobres y vulnerables².

Indicador

1.3.1 Proporción de la población cubierta por sistemas o niveles mínimos de protección social, desglosada por sexo, distinguiendo entre los niños, los desempleados, los ancianos, las personas con discapacidad, las mujeres embarazadas, los recién nacidos, las víctimas de accidentes de trabajo, los pobres y los vulnerables.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que cerca del 75% de la población carece de una protección social adecuada a nivel mundial³. Contar con sistemas funcionales y efectivos de protección social es esencial para reducir la pobreza y alcanzar el ODS 1.

No hay una definición única de protección social y frecuentemente se presenta, sin serlo, como sinónimo de seguridad social. En términos generales, protección social se refiere a la protección de la seguridad de las personas y sus hogares ante eventos y riesgos a lo largo de la vida, como podrían ser la enfermedad, la discapacidad o invalidez, la muerte, la vejez, la maternidad o paternidad, la pérdida de ingresos por factores externos y otros⁴. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) define protección social como el conjunto de políticas y programas públicos y privados llevados a cabo por sociedades en respuesta a varias contingencias para compensar la ausencia o reducción sustancial de ingreso del trabajo, para proveer asistencia a familias con niños y para proveer a las personas con cuidado básico de la salud y vivienda (citado por CONEVAL, 2013). Una visión amplia de protección social incluye contar con ingreso suficiente para lograr una alimentación adecuada y suficiente. Bajo este enfoque, la protección social también considera aspectos relacionados con prevención y mitigación, para reducir la probabilidad y severidad de estos eventos, así como la vulnerabilidad de las personas cuando ocurren (CONEVAL, 2013).

Si bien los eventos y riesgos que se busca atender a través de la protección social son comunes, algunas tendencias actuales magnifican el reto. La transición demográfica hacia el envejecimiento poblacional, con sus implicaciones sobre los sistemas de salud y pensiones son ejemplo claro. El calentamiento global, acompañado de fenómenos meteorológicos adversos más frecuentes y de mayor intensidad, que afectan la disponibilidad de alimentos, la producción en general y la seguridad de las personas y su ingreso, también requiere considerarse en la construcción de mejores sistemas de protección social. Otro ejemplo es la creciente migración, así como la urbanización acelerada que se observa a nivel mundial. La cambiante naturaleza del trabajo y el uso de nuevas tecnologías ofrece tanto retos como oportunidades.

Diferencias con la seguridad social

La seguridad social, aunque conceptualmente similar a la protección social, está asociada a la condición laboral de las personas. Sus objetivos, cobertura y alcance están determinados por la normatividad aplicable en cada caso. En México, las principales instancias de seguridad social son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios