Cooperación Sur-Sur para el desarrollo:: experiencias latinoamericanas y caribeñas

Por Élodie Brun

Este libro propone reflexiones sobre las prácticas estatales de la cooperación internacional para el desarrollo desde América Latina y el Caribe. A partir de los casos de Argentina, Brasil, Colombia, Cuba y México, expertos académicos y de la función pública ofrecen perspectivas diferentes sobre la cooperación Sur-Sur (CSS). El objetivo de est

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 13 may 2022
• ISBN: 9786075643618

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Prefacio

La cooperación Sur-Sur (CSS) tiene bases históricas sólidas en América Latina y el Caribe y presenta diversas dimensiones —política, técnica y económica—, con las que ha sido analizada en años recientes. En la dimensión política, los procesos de fortalecimiento institucional de los gestores de la CSS han sido parte de la agenda contemporánea, que se ha extendido a la cooperación triangular. Tanto los ministerios como los actores del desarrollo que ejecutan los proyectos de cooperación han incorporado este fortalecimiento como parte de la planificación de las políticas de cooperación, convirtiéndolo, a la vez, en parte de su valor agregado. De este modo, es posible identificar que la contribución de la CSS se ha plasmado en ministerios y viceministerios, estructuras de gestión de las políticas de cooperación, desde el desarrollo de capacidades hasta la creación de sistemas de evaluación y monitoreo.

El diálogo de alto nivel, que celebró más de 40 años de formalización de la CSS a través del Plan de Acción de Buenos Aires + 40 (PABA+40), hace patente la forma en que los principios de esta modalidad han permeado en las políticas y en las prácticas. Asimismo, se ha hecho evidente la heterogeneidad de la CSS en la región tanto en la toma de decisiones estructurales acerca de sus procesos de definición y gestión, como mediante la autonomía en el papel que desempeñan los países del Sur en el sistema internacional de cooperación internacional para el desarrollo (CID). De este modo, es importante tener en cuenta que, primero, la dimensión política en la CSS siempre estará presente y marcará diferencias entre sus distintos actores y, segundo, que es posible mantener la curva de evolución de esta modalidad de cooperación y su sofisticación con componentes de medición, transparencia y evaluación, sin que ello implique pérdida de poder en las decisiones soberanas. No es utópico aspirar a la complementariedad de ambos escenarios.

La diversidad de las realidades latinoamericanas y caribeñas que se encuentran en esta publicación da cuenta de que las relaciones Sur-Sur van más allá del continente americano y se han sustentado, por un lado, en los vínculos históricos, lingüísticos y culturales, y, por el otro, en los intereses políticos de los gobiernos en turno. Hay variaciones, factores que en ocasiones disminuyen la intensidad de algunas relaciones y otros que las impulsan. Así, las vetas geopolíticas y las prioridades cambiantes se transforman en programas de política exterior que pueden tender hacia la integración regional, o bien hacia la generación de células o grupos de países que defienden intereses económicos y políticos acordes con su proyecto diplomático y a las tendencias del nuevo multilateralismo (de apertura comercial).

Las contribuciones de los autores de esta publicación hacen evidente el valor del conocimiento local, el trayecto de la acción de compartir conocimientos y experiencias y respaldan el argumento de repensar la CSS como un propósito de integración regional y local. Se encuentran potencialidades transfronterizas basadas en las fortalezas de gobiernos subnacionales y en necesidades identificadas, posibles de plasmar en programas de CSS que actúan en la arena bilateral, triangular y regional. También rinden cuentas de las vicisitudes a las que se enfrentan en el camino, reportando la necesidad de incorporar a actores del sector privado y no gubernamentales, sean sociales o académicos, en el proceso del desarrollo regional.

La forma en que se entienden y estudian las relaciones Sur-Sur va más allá de la dimensión política antes mencionada, tanto a nivel del estado¹ como en el ámbito multilateral, e invita a conocer la dimensión técnica en la ejecución de los programas, tanto en la cooperación técnica como en la académica. Además de los recursos que se invierten, es posible identificar el núcleo de la CSS en los países que se analizan en esta obra. Si bien las políticas de cooperación de Argentina, Brasil, Colombia, Cuba y México permiten valorar la trayectoria y el fortalecimiento de instituciones y capacidades sistémicas, pueden apreciarse las diferencias entre ellos en cuanto a propósito, prioridades estratégicas, alcance presupuestario, andamiaje institucional del que dependen, grado de autonomía y convergencia con la cooperación económica y la infraestructura. En el caso de la cooperación académica, especialmente desarrollada en esta publicación, la vinculación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se ve más alineada en unos casos que en otros, tal como se señalan las limitaciones a las que se enfrenta este tipo de cooperación de acuerdo con la variación financiera, que frecuentemente pone en riesgo la continuidad de algunos programas.

Respecto al cuerpo institucional de los países aquí incluidos, que han sentado las bases de la gestión de la CID, cabe resaltar, por un lado, su vulnerabilidad frente a los cambios de decisiones del gobierno en turno, así como al presupuesto designado para su operación. Asimismo, permite analizar la evolución histórica de las instituciones responsables, su acercamiento con el sistema internacional de cooperación, y su dotación de autonomía jurídica y presupuestaria, o bien, su ausencia. La importancia que esto reviste radica en el desarrollo institucional de un país, su evolución democrática, la gobernanza del desarrollo y los vaivenes que como región ha vivido América Latina y el Caribe. Adicionalmente, las dinámicas con organizaciones multilaterales consideradas del mainstream demuestran las decisiones soberanas de cada país para alinearse o no a la corriente de la CID. Caso similar es el de las variaciones en las relaciones con países de otros continentes, pues tienen efectos directos en aspectos como la consolidación de grupos de países que recurren a la CSS, como la Alianza del Pacífico o los BRICS, o bien en iniciativas regionales como el Proyecto Mesoamérica. En ambos casos, el objetivo es el desarrollo, el punto de partida es la concertación política y el instrumento de trabajo es el conjunto de las herramientas de la cooperación.

Las publicaciones de CSS suelen hacer referencia a algunas teorías de relaciones internacionales o teorías del desarrollo que buscan explicar las dinámicas entre países, como es el caso del liberalismo institucional, la gobernanza regional o el constructivismo; no obstante, como lo señala la editora en la introducción y en las conclusiones, la perspectiva empírica y la gestión técnica de los países aquí estudiados ofrecen un enfoque diferente, que no va en detrimento de la calidad de las investigaciones. Ello puede apreciarse a través de la identificación de experiencias exitosas replicadas en la región o en países del continente africano, así como en comunidades con características similares, como el Caribe anglófono, y países de menor desarrollo relativo en Centroamérica.

Los capítulos aquí publicados ilustran la forma en que la horizontalidad, la solidaridad y la creación de soluciones comunes para el desarrollo se materializan desde el nivel político de las iniciativas gubernamentales, hasta el operativo, con enfoques participativos orientados a la demanda. Estas relaciones asumen un carácter más administrativo en el ámbito de la educación, una vez concluidas las gestiones institucionales correspondientes al diálogo político, no obstante, ambas convergen con la visión de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así como con problemas del desarrollo de alcance mundial, como el cambio climático, la desigualdad y, actualmente, los efectos de la pandemia del COVID-19. La incidencia en los 17 ODS varía según las prioridades nacionales, mas resulta relevante la sistematización del papel de la CSS en el alcance de tales objetivos y la simultánea convergencia con la narrativa en evolución de la CID que señala el impulso de enfoques incluyentes, alianzas de múltiples interesados y el aprovechamiento de metodologías disponibles para la gestión del desarrollo.

En cuanto a los procesos en que se ha consolidado la CSS, es ampliamente conocido el trabajo de la Secretaría General Iberoamericana (Segib), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), así como lo que realiza la Oficina de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (UNOSSC, por sus siglas en inglés). Adicionalmente, vale la pena mencionar las contribuciones de otras agencias de las Naciones Unidas (como es el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD) y otras de CID de países donantes netos tradicionales en la modalidad triangular, así como en el acompañamiento técnico a la CSS, sea a través de ministerios de relaciones exteriores, de planificación o de comercio.

Aunque la integración regional en América Latina y el Caribe se encuentra hasta cierto punto segmentada y hace uso de algunas de las herramientas de la CSS, es innegable que, cuando es del interés de los gobiernos nacionales, el desarrollo integral puede ser el resultado programado de la suma de recursos técnicos, recursos financieros, infraestructura y conocimientos especializados, y puede favorecer la integración regional. Para ello, es necesaria la voluntad política de autoridades nacionales y locales, aunque es factible tal como se ve en los casos de cooperación transfronteriza y regional de esta obra.

Es particularmente relevante observar los aspectos internos que han promovido la evolución política, normativa e institucional de la CSS de Argentina, Brasil, Cuba, Colombia y México, sus procesos de gobernanza de la cooperación, de coordinación institucional y de adecuación o, en los casos de resistencia, al paradigma actual del desarrollo sostenible; también los factores externos que han afianzado las buenas prácticas, fortalecido las instituciones y sus procesos de evaluación, o bien, que han puesto en crisis los sistemas nacionales.

En lo que atañe a la cooperación académica, se aprecia que los países aquí señalados han contado con el apoyo de las organizaciones multilaterales especializadas, además de la consolidación de estructuras regionales. Pese a las dificultades que enfrentan los países de la región para superar los desafíos del desarrollo, han logrado el fortalecimiento de sus sistemas de educación superior y el desarrollo de estrategias de internacionalización que han derivado en redes académicas, vínculos bilaterales y regionales y con el sector privado. El financiamiento sigue siendo, y probablemente será por muchos años, una limitación para un pleno desarrollo, sin embargo, al ser un área de interés para otras partes del mundo, se observa que cada vez hay más apropiación del desarrollo y menos dependencia de la ayuda; se canalizan esfuerzos de cooperación tanto por la vía pública como por redes académicas público-privadas.

Es posible referirse a una cooperación académica para la integración regional y para el desarrollo al mismo tiempo, aunque el impacto en el desarrollo es menos inmediato y visible. Es indispensable pensar la educación superior a escala latinoamericana y caribeña de forma nacional y regional, y sobre todo sistémica, donde los programas de ciencia, tecnología e innovación también sean áreas de cooperación y desarrollo. Otro de los retos que debe afrontar el Caribe en particular es la falta de redes de investigación a nivel regional, debido en parte a los desafíos institucionales para consolidar redes de intercambio y movilidad académica internacional. Los países caribeños han contado con el apoyo de donantes tradicionales, socios de cooperación del Sur, así como organizaciones internacionales, que emprendieron acciones de CSS y triangular para la cooperación académica.

Un asunto que queda pendiente en la CSS (y en la triangular) es la absorción del desarrollo, acorde las visiones de los países latinoamericanos y caribeños, de sus localidades, así como a la cosmovisión de sus pueblos. La evaluación del impacto de la cooperación ha permanecido usualmente como un aspecto sumamente difícil de comprobar y de sistematizar, pero no por ello se le ha desdeñado. Así, estudiar y planificar el desarrollo, y lograr la sostenibilidad de los resultados obtenidos, son asignaturas pendientes para gobiernos y para usuarios finales de la CID.

La CSS continúa su curso de evolución. Se ha desplegado una estrategia para dar continuidad al proceso PABA+40, no obstante, en la actualidad también se enfrenta a la atención de prioridades de desarrollo como la salud, la educación y la nueva pobreza y desigualdad que se están generando como consecuencia de la pandemia del COVID-19, sin dejar de mencionar la vulnerabilidad regional frente al cambio climático.

Citlali Ayala Martínez

Instituto Mora

Introducción

Élodie Brun

Este proyecto nació después de la conferencia internacional Cooperación internacional para el desarrollo: miradas cruzadas latinoamericanas y caribeñas, organizada en El Colegio de México, los días 25 y 26 de octubre de 2018, en el marco del proyecto de colaboración académica entre esta institución y distintas contrapartes cubanas, financiado por la Fundación Ford. Los resultados de los intercambios nos animaron a publicar este libro, por tres razones principales que justifican sus aportes. Primero, el objetivo de esta reflexión colectiva es proporcionar información empírica sobre la cooperación para el desarrollo ofrecida por países de América Latina y el Caribe. Para ello, se reunieron académicos y funcionarios públicos o personas experimentadas en la administración pública vinculada con experiencias de cooperación. Por lo tanto, a pesar de las lecciones aprendidas a partir de la comparación de los casos, como veremos a continuación, esta publicación no procura ahondar en la reflexión teórica sobre la definición de la cooperación Sur-Sur (CSS) que se ha intensificado durante las últimas dos décadas.¹ En vez de repetir ideas ya difundidas, nos pareció que la originalidad del encuentro radicó en presentar datos muchas veces difíciles de conseguir, pero necesarios para continuar el proceso de reflexión teórica.

Segundo, la mayoría de los estudios de caso se organizan alrededor de las prácticas de países, la recepción de proyectos o de un análisis desde la integración regional, más que de temas.² Este libro trata de completar las referencias existentes gracias a trabajos que proporcionan datos empíricos originales y que cruzan experiencias latinoamericanas de acuerdo con líneas temáticas. Tercero, este proyecto busca retomar los estudios sobre cooperación internacional para el desarrollo del Centro de Estudios Internacionales,³ en un contexto nacional dinamizado después de la creación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid) en 2011 y el lanzamiento de la Red Mexicana en Cooperación Internacional y Desarrollo (Remecid) en 2014.

Para facilitar la comparación y por razones de coherencia, el libro se concentra en los motivos y las actuaciones de cooperación para el desarrollo de los gobiernos centrales a partir de cuatro líneas temáticas: marco institucional y principios de la cooperación, educación superior, salud e infraestructura. Los dos casos más tratados son Cuba y México, acompañados por ejemplos de Argentina, Brasil y Colombia.

¿Qué reflexiones resultan de los casos estudiados en este libro? Resaltan varias evoluciones y características de la CSS, confirmadas durante la celebración en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de los 40 años del Plan de Acción de Buenos Aires (PABA) sobre la cooperación técnica entre los países en desarrollo (CTPD) de 1978 que tuvo lugar en la misma ciudad en marzo de 2019.⁴

Ante todo, la CSS es fundamentalmente política. La evolución del debate sobre la necesaria acumulación de datos para el desarrollo, la medición y la evaluación de proyectos, como la iniciativa de la Red de think tanks del Sur (NEST) en México en 2018, no debe llevarnos a olvidar que la CSS es, desde su inicio, un proyecto político. Sorprende que en Nairobi en 2009, para conmemorar el trigésimo aniversario del PABA, y en Buenos Aires en 2019, para el cuadragésimo, se haya dejado de lado un aspecto esencial de este texto fundador: el papel de palanca política de la CSS. De hecho, ninguno de los capítulos del libro menciona o se detiene en este aspecto de la CSS. Sin embargo, en el PABA queda muy claro que la CSS es un proyecto que busca la autosuficiencia colectiva (collective self-reliance) de los países del Sur, y no sólo su desarrollo.⁵ El segundo párrafo del documento menciona la posibilidad para estos actores de participar en los asuntos internacionales, antes incluso de abordar el tema de la cooperación.

Ahora bien, hay otros aspectos que revelan la dimensión política de la CSS y se mencionan en casi todos los capítulos de este libro, como el vínculo entre la cooperación internacional para el desarrollo y la política exterior. La subordinación de las actividades de CSS a las políticas exteriores no genera gran debate en la academia latinoamericana y caribeña, dado que los actores tienden a admitirlo explícitamente.⁶ De hecho, la primera frase del primer capítulo de este libro es ilustrativa: La cooperación internacional para el desarrollo es una herramienta de la política exterior de los países. No obstante, en perspectiva comparada, este argumento no es obvio. Por ejemplo, en Francia, los agentes de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) se resisten a asumir la vinculación, a pesar de que sus orientaciones estratégicas están definidas por el Ministerio de Europa y Asuntos Exteriores (MEAE).⁷

Por último, llama la atención cómo se vincula la CSS con el marco institucional multilateral. Como lo señala Juan Pablo Prado Lallande en el capítulo 2, la CSS de México se ve influida por la pertenencia de este país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en cuanto a la rendición de cuentas cifradas, aunque quede mucho por hacer. En el capítulo 1, Elaine Valton Legrá destaca el vínculo entre la CSS de Cuba y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Estos ejemplos reflejan que la CSS no es un proyecto contestatario y que no busca oponerse a los mecanismos tradicionales de cooperación sino complementarlos, lo cual se ha incluido en las declaraciones desde el PABA de 1978. Cuando se debate el futuro del orden internacional liberal (OIL),⁸ estos ejemplos empíricos permiten poner en perspectiva y matizar reflexiones coyunturales, como el revisionismo de los países emergentes. Por lo menos invitan a plantear el contenido y los objetivos de las aspiraciones reformistas.

Al mismo tiempo, la CSS es víctima de la política, como se analiza en los capítulos 2, 3, 5, 8 y 9, en el sentido de que no hay estabilidad en su uso. En este sentido, la CSS es otro ejemplo que refleja el costo de la ausencia de un consenso de élites en varios países aquí estudiados sobre la posición internacional y cuál debería de ser el proyecto de política exterior de cada uno. Por eso, la voluntad política no es una constante y el diseño institucional no siempre favorece la estabilidad de la CSS. El caso mexicano es diferente porque, más que presentar una oscilación explícita entre gobiernos, a veces resalta la ausencia (hacia el público) de una estrategia de política exterior. Con el proyecto Mesoamérica y el Fondo Yucatán que se presentan en el capítulo 8, se perciben esbozos de estrategia. Sin embargo, en la práctica, ¿qué queda del proyecto político del PABA? No sorprende, entonces, que la CSS no sea una ideología, sino una herramienta al servicio de diferentes ideologías. Si bien la CSS es inherentemente diversa, el documento PABA la ubicaba claramente en el contexto del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), claridad política inexistente hoy en día.

El libro se estructura en nueve capítulos, organizados según las cuatro temáticas mencionadas anteriormente. En una primera parte se tratan los marcos institucionales y de principios de la cooperación, mediante los casos de Cuba, México y Argentina. Resalta la diversidad de las organizaciones administrativas según los países y en el tiempo, con una leve tendencia hacia la institucionalización de la CSS ante el aumento de la demanda de otros países en desarrollo, principalmente de América Latina y el Caribe. Los proyectos no están gestionados por los mismos ministerios y no siempre existen agencias especializadas en el tema. Los altibajos se deben a los cambios de gobierno y a las coyunturas económicas. En todos los casos, el PABA de 1978 sirve como marco de referencia para los actores