Las carencias de agua potable en Colombia.: Análisis de la economía de la regulación, la juridicidad y los resultados de las políticas

Por Delia Montero Contreras, Pedro Ignacio Bernal F, Richard S Ramírez Grisales y 4 más

Que un elemento de la naturaleza como el agua dulce escasee debería ser motivo de preocupación para todos los habitantes del planeta, pero no lo es. Que el agua ahora se cotice en las bolsas de valores anuncia que en el futuro cercano nuestros páramos serán propiedad privada de unos cuantos accionistas, algo que debería preocupar especialmente a los colombianos. Y que el agua confiable para el consumo humano también se torne escasa debe-ría preocupar a los gobiernos auténticamente democráticos, pero no les preocupa como debiera. Este libro reúne a economistas, juristas e ingenieros que estudiaron el derecho humano al agua, las políticas que promueven su garantía, así como algunas inquietantes expresiones de su ineficacia y que motivan el título de la obra, Las carencias de agua potable en Colombia. Con la pandemia, estas carencias pusieron en evidencia las contradicciones discernibles desde la doctrina del acto propio, cuando las autoridades sanitarias exigieron el autocuidado higiénico mediante el lavado de manos al menos tres veces al día a todos los colombianos, entre ellos a los 7,6 millones que aún no gozan del acceso a agua confiable: ¿cómo puede un Estado que omite garantizar el derecho humano al agua exigir a sus ciudadanos la higiene personal?

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 1 mar 2022
• ISBN: 9789587908039

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SECCIÓN PRIMERA

EL DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA POTABLE

CAPÍTULO 1

EL NÚCLEO RESIDUAL DEL DERECHO HUMANO AL AGUA EN COLOMBIA: EL PAPEL DEL DISCURSO ECONÓMICO EN SU DELIMITACIÓN

PEDRO IGNACIO BERNAL F.

En Colombia, a comienzos de la década de 1990, al mismo tiempo que se adoptaba una Constitución progresista, que integraba una amplia lista de derechos individuales y colectivos, el propio texto constitucional abría las puertas a la participación privada en la provisión de servicios públicos. El telón de fondo de estos cambios es la implementación, por vía legal, de políticas neoliberales que reformaron a fondo sectores como el financiero, el laboral, la seguridad social y los servicios públicos domiciliarios. En cuanto a estos últimos, la Ley 142 de 1994 puso en marcha un esquema orientado a la privatización por medio de una serie de estímulos y garantías a favor de los intereses empresariales.

La implementación de este régimen legal ha permitido algunos avances en materia de coberturas, pero también ha significado un fuerte aumento de las tarifas de los servicios, con efectos como la reducción de los consumos, una evolución regresiva del gasto y la presencia significativa de hogares desconectados por incapacidad de pagar sus facturas. Como resultado de estas restricciones de acceso al servicio de acueducto, numerosas personas han acudido a la acción de tutela (Constitución Política de Colombia [CP], 1991, art. 86) como medio para acceder al agua potable como derecho fundamental.

El propósito de este trabajo es estudiar la manera como desde el discurso jurídico sobre los bienes esenciales tratados como derechos se ha construido un reconocimiento al derecho humano al agua (DHA) como derecho fundamental para personas en condiciones de extrema vulnerabilidad. Esta exploración permitirá mostrar que el derecho resultante está restringido por los criterios y principios económicos inscritos en la Ley 142 de 1994. La primera parte describe los aspectos básicos de la Constitución colombiana de 1991 y del régimen legal de los servicios públicos domiciliarios como expresión de políticas neoliberales. La segunda presenta algunos indicadores que ilustran las dificultades de acceso al servicio de acueducto como resultado de la implementación de la ley. En la tercera parte se estudia la manera como desde el discurso jurídico se construye una narrativa sobre los derechos sociales acotados por limitaciones económicas. En la cuarta y última parte se realiza un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana entre 1992 y 2013, que permite constatar la construcción de un derecho al agua como núcleo residual subordinado a los derechos económicos empresariales instituidos en la ley.

1.1. LAS REFORMAS NEOLIBERALES Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS

La globalización neoliberal impuso un modelo que promueve el recorte de los impuestos a las empresas, la reducción de los servicios públicos y su privatización, favoreciendo el acceso a través del mercado a los servicios públicos (Cárdenas, 2015, pp. 4-8; Paramio, 2009, pp. 52-53). El neoliberalismo apela al Estado de Derecho liberal como estrategia para reivindicar un Estado moderno, en contraste con la planificación del Estado benefactor, y busca desmontar este último para imponer un Estado que garantice los contratos desde un enfoque de derechos individuales plegado a la razón del mercado. Se rescata la noción de libertad individual y el papel regulador de los mercados, con un Estado que interviene en la sociedad y en la economía. La idea de Estado intervencionista en la versión neoliberal no descarta cierta influencia política sobre lo económico, en la que aquel debe intervenir para garantizar la libertad de acción del mercado (Dávalos, 2008, pp. 5-11).

Las reformas neoliberales van acompañadas de la implementación de mecanismos de regulación y vigilancia para que los mercados funcionen lo más cerca posible de condiciones competitivas. En nombre de la competencia se imponen reformas que introducen incentivos a la inversión privada y políticas de desregulación financiera, flexibilización laboral, privatización de activos y servicios públicos y el desmonte de beneficios sociales, con el argumento de eliminar privilegios sociales que no se ciñen al principio de la eficiencia económica (Dávalos, 2008, pp. 11-13).

De acuerdo con Dávalos (2008, p. 20), en América Latina las políticas de ajuste estructural aplicadas por el Fondo Monetario Internacional frente a la crisis de la deuda a comienzos de la década de 1980 fueron la cobertura sobre la cual se produjo la transición hacia la democracia. Más de dos décadas después, la mayoría de los países de la región ostentan con orgullo la forma política del Estado Social de Derecho, sin cuestionarse que este formato político implica una Constitución neoliberal como estructura jurídica y social. Otros autores postulan un nuevo constitucionalismo como forma jurídica originada en los cambios de la globalización neoliberal, en el que las constituciones nacionales son la arena donde se expresan diversos poderes. Sin embargo, en este último caso el neoconstitucionalismo incluye expresiones de resistencia a la globalización, por medio del derecho constitucional local, caracterizado por la presencia de derechos fundamentales y por la fuerza interpretativa y progresista de los tribunales constitucionales (Ibarra, 2012, pp. 20-23; Matías, 2013, pp. 69-86; Rodríguez, 2009).

En cualquier caso, la incorporación de derechos como garantías constitucionales es paralela a la instauración de políticas neoliberales, de modo que la aplicación efectiva de tales derechos enfrenta en la práctica todo tipo de restricciones. Es en ese marco institucional en el que la Corte Constitucional colombiana intentará reconocer una larga lista de derechos consagrados en la Carta Política. Para autores como Bernal (2009, pp. 71-72), los fallos de la Corte Constitucional sobre servicios públicos domiciliarios incluyen dos tendencias: una liberal que promueve la iniciativa privada, la competencia y la eficiencia económica, y otra garantista en la línea del Estado Social de Derecho y la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Pero ninguna de ellas, según él, prevalece en forma absoluta sobre la otra, y no pueden coexistir pacíficamente, pues están en conflicto.

En Colombia, desde la década de 1990 (bajo el gobierno de César Gaviria: 1990-1994) se introdujeron medidas legislativas de corte neoliberal: reforma de flexibilización laboral (Ley 50 de 1990); del sistema de salud y seguridad social (Ley 100 de 1993); liberalización y privatización de los servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994). Paralelamente, se crearon programas sociales focalizados para atender a la población en extrema vulnerabilidad, orientados más a mitigar los efectos de las políticas económicas neoliberales y a evitar los conflictos sociales que a garantizar niveles dignos de existencia a la población (Díaz Londoño, 2009, pp. 205-228; Dávalos, 2008, pp. 11-13).

La Constitución Política colombiana de 1991 consagra una amplia lista de derechos, de carácter fundamental y los derechos económicos, sociales y culturales (Título II, caps. 1 y 2). Dentro de estos últimos están la salud y el saneamiento ambiental (art. 49), la propiedad privada (art. 58), la libertad económica privada y la libre competencia, en un marco en que el Estado pone límites en función del bien común (art. 333) y actúa como director general de la economía con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población (art. 334). Según este último artículo (reformado por el Acto Legislativo 03 de 2011), los fines sociales del Estado deben sujetarse al respeto de la sostenibilidad fiscal, la cual exige la ejecución progresiva de tales fines. Si bien el gasto público social tiene prioridad constitucional, la regla fiscal, que vela por el equilibrio de las finanzas públicas, puede imponer un límite a dicho gasto, aunque sin afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. En la Constitución (Título XII, Del régimen económico y de hacienda pública, cap. 5) los servicios de agua potable y el saneamiento básico son inherentes a la función social del Estado, por lo cual este debe velar por su eficiencia y universalidad, sin que ello imponga al Estado la obligación de prestarlos directamente. Ello abrió la posibilidad de su prestación privada. Las funciones exclusivas del Estado son las de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos (art. 365).

La Ley 142 de 1994 (régimen de servicios públicos domiciliarios) resulta de un proceso que, al menos desde la década de 1980, venía promoviendo un modelo comercial de gestión en los servicios públicos (Cuervo, 1991 y 2005). Se orienta a la privatización de estos servicios y atribuye a los entes estatales funciones específicas de regulación, vigilancia y control. Para ello fueron creadas las comisiones de regulación y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Este régimen establece una serie de reglas que estimulan la entrada y operación de operadores privados, garantizándoles la recuperación de sus inversiones. Algunas de estas reglas son: libertad de competencia (art. 2), estímulo a la inversión privada (art. 3), restricción del derecho de huelga (art. 4), subsidios públicos (arts. 3 y 5) y preferencia a la sociedad por acciones como forma jurídica empresarial (art. 17) (Cuervo, 2005, p. 33). El régimen jurídico que se aplica a todo tipo de empresas es el de las sociedades anónimas privadas (art. 19), al igual que para los actos y contratos de las empresas (arts. 31 y 32).

Al Estado se le confiere la responsabilidad de los servicios públicos, por lo cual debe garantizar su prestación en condiciones de calidad, universalidad, continuidad y eficiencia; también le corresponde garantizar la competencia y controlar los abusos de las empresas con poder de mercado. El Estado debe también establecer un régimen de tarifas que incorporen subsidios para los usuarios de bajos ingresos (arts. 2 y 3), que permitan a las empresas recuperar sus inversiones y gastos y obtener utilidades (principio de suficiencia financiera), y reflejar las condiciones de eficiencia y productividad de un hipotético mercado competitivo (arts. 87 y 90). Los subsidios en las tarifas para los usuarios de ingresos más bajos no están a cargo de las empresas, sino de los usuarios con mayores ingresos (subsidios cruzados) y de los presupuestos de las entidades públicas tanto del orden nacional como local (subsidios directos).

La relación contractual entre empresa y usuario es de carácter oneroso: una prestación a cambio de dinero y según las estipulaciones fijadas por la empresa. El incumplimiento del pago de las facturas por parte del usuario conlleva la suspensión del servicio (arts. 130 y 140 de la Ley 142 de 1994)¹, y también se autoriza el cobro de intereses de mora a los usuarios cuando estos han incurrido en incumplimientos y atrasos en los pagos de las facturas. En su Sentencia C-150 de 2003 la Corte Constitucional determinó que cuando el usuario no paga el servicio, ello repercute negativamente sobre los que sí pagan, atentando así contra el principio de solidaridad, que exige que cada usuario asuma las cargas que le corresponden en virtud de la Constitución, la ley y el contrato. Y además señaló que la falta de pago dificulta que las empresas presten los servicios con eficiencia, lo cual va en contravía de los principios sociales consagrados en la Constitución (art. 365) como orientadores de la prestación, la regulación y el control de los servicios públicos. Esta misma sentencia se pronuncia sobre los servicios públicos domiciliarios recordando que … actualmente la idea de gratuidad ha sido abandonada, siendo los servicios públicos, por regla general onerosos… (art. 132).

1.2. LOS PROBLEMAS DE ACCESO AL SERVICIO DE ACUEDUCTO

Entre 2005 y 2018 el porcentaje de viviendas con acceso a una conexión de acueducto en Colombia apenas aumentó tres puntos porcentuales, pasando del 83,4% al 86,6% (Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE], 2018). Es decir, todavía hay más de un 13% de las viviendas sin acceso a una conexión domiciliaria de agua. Ahora bien, estas cifras no reflejan las condiciones reales del acceso al servicio, que frecuentemente se ven afectadas por la mala calidad del agua consumida y/o por un suministro no continuo del servicio, lo cual significa que la cobertura efectiva es inferior a las cifras nominales de coberturas. Con base en una muestra de empresas de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Bernal (2013) concluye que el nivel de calidad del servicio promedio es del 40%, mientras que el de calidad del agua es del 38%. Incluso en Bogotá, que presentó los mejores indicadores, la calidad del servicio fue de solo el