Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo III

Por Viviana Marcela Beltrán Bustos, Álvaro Hernando Cardona González, Nino Cavallo y 5 más

Con la periodicidad anual que corresponde, el Grupo de Investigación del Departamento de Derecho del Medio Ambiente presenta el tomo III de la Colección Derecho de Tierras, el cual es resultado de la convocatoria que se hace periódicamente a los investigadores, a los profesores de la especialización en Derecho de tierras, y a la comunidad académica en general, para que estudien y presenten los aspectos centrales de esta rama del ordenamiento jurídico.

En esta oportunidad el trabajo se centró en cinco temas generales: el acceso a las tierras; los sujetos de acceso a las tierras y su formalización; la gestión predial y la planificación; la productividad agropecuaria, y los asuntos medioambientales.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 19 mar 2020
• ISBN: 9789587903126

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CAPÍTULO 1

ACCESO A TIERRAS

ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ*

Ponderación del proceso administrativo de formalización de tierras

SUMARIO

Introducción. I. Reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. A. Análisis de los procesos administrativos para acceder a las tierras rurales. B. Análisis de los procesos administrativos para formalizar la propiedad rural. 1. La Resolución 452 de 2010. 2. El Decreto ley 902 de 2017. II. ¿Se agotará el programa de acceso a tierras? Conclusiones. Bibliografía.

RESUMEN

Desde la expedición de las normas que en Colombia han servido para adelantar la denominada reforma agraria, se ha pretendido regularizar la tenencia de los predios rurales. Para esa tarea se ha entendido que es necesario terminar con la informalidad en los traspasos de los títulos que acreditan el derecho de dominio, ya sea para expropiar predios para la redistribución entre los hombres del campo, o para definir quiénes son los reales propietarios, y que se están aprovechando adecuadamente para garantizar la seguridad alimentaria de la Nación.

Aunque la normatividad contempla diversos procedimientos para establecer la auténtica titularidad sobre predios rurales, aunque no formalizada, y las maneras, judiciales o administrativas para hacerlo, no se ha establecido la efectividad de los segundos. Y aunque ha habido una persistente desconfianza en los procedimientos administrativos para formalizar la propiedad, un análisis actualizado permite aseverar que estos son más eficaces para resolver el problema y evitar conflictos sociales futuros.

PALABRAS CLAVE

Bienes baldíos; adjudicación administrativa; campesinos; conflictos sociales; derecho agrario; derecho de tierras; dominio privado; dominio público; tierras.

ABSTRACT

Since the issuance of the regulations that in Colombia have been issued to advance what has been denominated as the agrarian reform, which attempt has been to regularize the ownership of rural properties. For this task it has been understood that it is necessary to end the informality in the transfer of titles that accredit the right of ownership either to be able to expropriate land for re-distribution among rural men, or to define who the real owners are and that these lands are being used properly to ensure the food security of the Nation.

Although the regulations contemplate various procedures to establish authentic ownership over rural properties, although not formalized, and the judicial or administrative ways to do so, which effectiveness have not been established. And although there has been a persistent distrust in the administrative procedures to formalize the property, an updated analysis allows to assert that these are more effective to solve this problem and avoid future social conflicts.

KEYWORDS

Vacant goods; Administrative adjudication; Farmers; Social conflicts; Agricultural law; Land rights; Private domain; Public domain; Land.

INTRODUCCIÓN

Entre las preocupaciones que asaltan al Derecho de Tierras está la de integrar una reforma agraria, formalizando plenamente la titulación de dominio de las tierras que se hallen bajo la denominada falsa tradición, es decir, la transmisión de un derecho o un bien inmueble del cual se es titular, como cuando se vende una cosa ajena o se vende el derecho de cuota sobre la sucesión del titular de dominio, porque lo que se transmite es la expectativa que tiene el que vende y no la plena certeza o certeza indiscutida de propiedad; por esa razón a dichos actos también se les conoce como trasmisiones incompletas del derecho dominio.

Para mejorar las condiciones del campo no basta con distribuir mejor (¿o redistribuir?) las tierras productivas rurales, sino que es necesario, además, sanear los títulos de dominio sobre todos los predios rurales para contribuir con la seguridad jurídica nacional, facilitar el acceso al crédito y a la transferencia de tecnología, propiciar el racional y adecuado uso del suelo, e incluso, contribuir con una mejor distribución de las aguas y demás recursos naturales para la producción agropecuaria. Como se destacara de diversas maneras en este artículo, No se trata solo de adelantar programas que permitan la adquisición de predios de propiedad privada, sino que se exige regularizar la propiedad luchando contra la ilegalidad en la posesión y propiedad (Parra Cristancho, 2017: 188).

Aunque se ha hecho énfasis en la propiedad de la tierra como objeto del Derecho de Tierras, y en especial de la transformación del campo, se evidencia en las normas primigenias sobre la materia un descuido en cuanto a su formalización. Basta con repasar el contenido del primer artículo de la Ley 160 de agosto de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones para observarlo. Allí se prescribe:

[…] Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.

[…]

Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.

De lo transcrito se puede evidenciar que no se contemplaban los procedimientos administrativos para regularizar la tenencia de la tierra de quienes no se puede discutir el derecho de propiedad, salvo la protocolización de dicho derecho. Más aún, expresamente esta ley no menciona el término falsa tradición, como tampoco lo hacía la Ley 200 de 1936. Incluso el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) fue visto primero como una entidad administradora de nuevas tierras y no como un ente de gestor para poner fin a las prácticas sociales de trasladar las tenencias con ánimo de dominio pero mediante documentos informales basados en la buena fe de los campesinos. Ya muy entrado el siglo pasado esto se entendió y la normatividad actual corrige el yerro ya que, junto con la adquisición y redistribución de las tierras, esto también suma en la compleja tarea estatal de mejorar las condiciones para el hombre del campo; por cierto, como estrategia de soberanía, autodeterminación y seguridad nacional.

Colombia no puede aplazar más la gigantesca tarea de precisar en todo su territorio al titular del derecho de dominio sobre los predios rurales. Cualquier acción honesta y eficaz que se quiera adelantar para hacer reforma agraria pasa por el cumplimiento del deber estatal de conocer cuántos predios existen; si pertenecen al Estado (por ser baldíos o hallarse bajo titularidad de dominio como bienes propiamente fiscales) o pertenecen a los ciudadanos; recuperar ciertamente los baldíos y destinarlos a las funciones administrativas o ecológicas para lo cual tienen vocación; precisar la titularidad de los particulares sobre los predios (si existen títulos o posesión legítima), y garantizar las áreas necesarias para la subsistencia digna del hombre del campo. Así que, en materia de tierras rurales, el papel del Estado o de la actividad pública se debe concentrar sustancialmente en la tutela al sector rural y su desarrollo dotando a sus miembros de certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia y explotación de sus bienes (Gallardo Zúñiga y Torres Bueno, 2018: 15b), en adelantar acciones para que quienes transforman fundos rurales en la creencia de poseer títulos plenos de dominio, realmente los tengan, y en conocer con exactitud quién es el titular de todos los predios rurales (sean del Estado o de un particular), lo cual es una tarea de no poca monta.

Existen dos maneras de adquirir pleno dominio sobre un inmueble rural: mediante la adjudicación, figura jurídica exclusiva para sacar un predio del amparo, dominio y posesión del Estado (como supremo administrador de los bienes de la Nación) y entregarlo a un ciudadano, o utilizando otras figuras jurídicas propias del derecho privado mediante las cuales los ciudadanos enajenan sus bienes en favor de otros. A su vez, en este último caso existen varias maneras de que una persona entregue el dominio de un bien a otra (permuta, compraventa, sucesión por causa de muerte, etc.) donde la compraventa es la más usual. En esta última situación puede suceder, y en Colombia es frecuente que así lo sea, que las compraventas y las sucesiones se realicen con la sola entrega material del bien pero sin protocolizar el traspaso en las formas establecidas para dar seguridad jurídica al acto: formalizar el contrato o convención ante notario público y registrar la escritura pública en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Por supuesto, al no hacerse de esa manera el Estado no reconoce fácilmente el dominio y el nuevo titular carece de medios legalmente establecidos para demostrar fehacientemente la propiedad cuando tiene conflictos con sus pares. En este artículo, sin embargo, nos ocuparemos tan sólo de uno de esos procedimientos: el que apunta a la formalización de la titulación o derecho de dominio de quienes se puede predicar que lo tienen pero que no lo han formalizado o protocolizado. Allí no existe duda de que el bien ha salido del dominio del Estado. Esa falta de certeza de tener el pleno e indiscutido dominio es lo que se denomina precisar la falsa tradición, es decir, establecer sin lugar a dudas quién es el propietario de un predio rural hoy cuando quiera que desde hace mucho la tradición del inmueble no se lleva a cabo en la forma que el Estado, bajo la normatividad imperante, establece hacerlo y garantiza el registro para dar firmeza al titular y al mismo Estado.

Para terminar esta introducción es necesario señalar que una de las motivaciones de este documento ha sido la directriz de la universidad, en especial de su Departamento de Derecho del Medio Ambiente, de exigir a sus investigadores plantear hipótesis que inciten a la investigación y la divulgación académica; la otra se basa en la necesidad de plasmar el cambio de posición y las críticas que como Procurador Judicial Agrario y Ambiental realicé a los procesos administrativos de formalización de la propiedad privada sobre tierras rurales que se adelantaban por vía administrativa en detrimento de los que lo hacían por vía judicial; y, finalmente, dar continuidad a la obsesión que siempre he expuesto de buscar, a partir del derecho, las causas de los conflictos con el fin de encontrar la forma de solucionarlos o, por lo menos, disminuirlos, en cuanto la prevención no sea posible, de la manera más eficaz posible para evitar su multiplicación en una sociedad tan conflictiva como la colombiana. Creo obstinadamente que es en este papel donde el derecho se vuelve ciencia, y estoy convencido de que por ocuparnos más en resolver lo inmediato de los conflictos y no en escudriñar en sus causas que el esta ciencia se ha dispersado, y se ha torna a veces sin sentido, con lo cual, por supuesto, no logra su cometido esencial de asegurar la convivencia social.

I. REFORMA RURAL INTEGRAL EN MATERIA DE ACCESO Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS

Si entendemos el derecho agrario como el conjunto de normas que regulan especialmente el estatuto jurídico de la propiedad de la tierra rural (Sanz Jarque, 1975: 26) ya prevemos el peso y efecto que la teoría y la práctica sobre el dominio de los predios rurales tienen para el derecho de tierras. Y ya lo habíamos mencionado en el Tomo II de las Lecturas sobre el Derecho de Tierras: … el derecho de tierras es aquella parte de la ciencia jurídica que aborda las dinámicas de las relaciones sociales que surgen de la propiedad y transformación del suelo rural, del campo (Cardona González, 2018: 452) relevando el peso de las relaciones sobre el suelo rural para esta área especial de la ciencia jurídica. Al respecto la Corte Constitucional colombiana ha expresado:

La historia del campo en Colombia, ha girado sustancialmente en torno de la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta circunstancia se evidencia a partir de la documentación que registra la evolución de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia, hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es así como la característica común es la discusión repetida frente a temas tales como su adquisición, posesión y titulación, o como se plantearía en términos de la doctrina civil clásica, cuestiones de título y modo (Corte Constitucional, 2012a).

Entre 1960 y 1990 se intentó implementar en Colombia dos programas básicos para enfrentar la pobreza rural: la reforma agraria y el incremento de los ingresos, y bajo un enfoque integral que combinaba los dos anteriores, el bienestar de los campesinos. El modelo de sustitución de importaciones de productos agropecuarios planteaba que el problema del campo colombiano tenía que ver más con la tenencia de la tierra, que con los niveles de productividad, y proponía una reforma agraria integral que permitiera acceder a la propiedad de la tierra, ampliar la frontera agrícola y realizar mejoras técnicas sin contemplar una mecanización intensiva (Cárdenas Pinzón y Vallejo Zamudio, 2019a). Más reciente, uno de los objetivos de las normas expedidas tanto por el Congreso como por el presidente de la República en relación con el área rural nacional, consistió en aplicar en el territorio una política pública de ordenamiento de la propiedad rural bajo lo que ahora se denomina la Reforma Rural Integral (RRI), que precisamente supone no sólo trabajar en la tenencia de la tierra sino acompañar el reconocimiento de los titulares o las adjudicaciones a nuevos propietarios con la ejecución de planes de desarrollo con enfoque territorial y programas de sustitución de cultivos ilícitos (Cárdenas Pinzón y Vallejo Zamudio, 2019b).

Los indicadores de subutilización de la tierra rural señalan que del 12,7% del territorio con potencial agrícola, tan solo el 4,6% se utiliza en dicha actividad (UPRA, 2018: 1a), lo cual justifica la urgencia de impulsar el ordenamiento del suelo rural (entendido como la definición de la vocación del suelo para que los usos o aprovechamientos concuerden con él) y la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, permitiendo que los hombres y mujeres del campo cuenten con certeza jurídica en la tenencia como factor indispensable para lograr la incorporación de mayor área de suelo en actividades agrícolas y pecuarias. Y es que los usos adecuados del suelo rural van a condicionar precisamente la reforma agraria, pues esta supone que a quien se le reconozca la titularidad también se le exija, no como condición de legítimo derecho sino como camino hacia la verdadera y efectiva reforma, que tiene deberes frente al valor social y ecológico de su propiedad, lo cual, además, contribuirá coherentemente con la eficacia en la protección ambiental, la ejecución de vías para el transporte, la realización de obras para implementar los servicios públicos, la dotación de redes sociales (escuelas, centros comunitarios, torres de comunicaciones, centros deportivos, etc.) y otros.

Dada la mayor concentración demográfica en las áreas urbanas, las políticas públicas se han inclinado mayormente por su desarrollo allí, de manera que las inversiones públicas han descuidado a los sectores rurales y campesinos. La reforma agraria es mucho más que la redistribución de la tierra apta para la producción agropecuaria. Como lo ha expresado Mario Ruiz Massieu (1990: 36):

Cabe señalar que la reforma agraria ha venido superando el concepto de simple redistribución de la tierra, para dar paso al concepto de reforma agraria integral que supone además el otorgamiento de capacitación campesina; el establecimiento de nuevas formas de organización; el acercamiento de créditos, fertilizantes y otros insumos…

Andrea López Pinilla (2017: 8c) sostiene que la informalidad en la propiedad de la tierra rural trae consigo consecuencias que a su vez se convierten en trabas para lograr un desarrollo sostenible, para elevar la calidad de vida del hombre del agro, para aumentar las productividades y para la ejecución de políticas públicas sectoriales, pues: 1. No se puede usar la tierra como garantía; 2. Al limitarse el acceso a los mercados financieros, se limita la capacidad de producción de los predios; 3. También se limitan los mercados transaccionales de propiedad; 4. Se entraba la protección jurídica de la posesión o propiedad; 5. Se afecta el cobro de impuestos; 6. Se dificulta la conexión de servicios públicos; 7. Es una traba para la distribución de ayudas a campesinos (p. ej. de vivienda); 8. Entorpece la cartografía para la planificación ambiental, para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y la identificación de áreas de riesgo; 9. Entraba la ejecución de obras hidráulicas para riego y acueductos; 10. Y, por supuesto, dificulta la ejecución de obras públicas (vías, tendidos para electrificación, paso de redes de alcantarillado y agua potable), razón por la cual la Defensoría del Pueblo, por intermedio de su delegada para Asuntos Agrarios y Tierras (2015: 11-21) ha considerado que son derechos humanos de los campesinos: 1. El derecho a la tierra y al territorio, donde cabe el esfuerzo en la formalización; 2. El derecho a contar con medios de producción agropecuaria; 3. El derecho a acceder a fuentes de financiamiento; 4. El derecho a disponer de productos agroalimentarios; 5. El derecho a escoger libremente el mercado y determinar el precio, y 6. El derecho a la libertad de asociación, opinión y expresión, todos derivados evidentemente del primero.

A. ANÁLISIS DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS PARA ACCEDER A LAS TIERRAS RURALES

Como se puso de manifiesto en el acápite anterior, actualmente el Decreto ley 902, publicado el 29 de mayo de 2017, regula las formas de acceso a la propiedad rural por vía administrativa, y lo hace en los títulos IV (Adjudicación directa, subsidio integral de acceso a tierras, y crédito especial de tierras), y V (Formalización de la propiedad privada), como formas de acceder a las tierras rurales por vía administrativa sobre las cuales estamos desarrollando este análisis.

Entonces, es importante tener absolutamente claro que una cosa es la adjudicación y otra la formalización de la propiedad privada. La primera es la forma como el Estado se desprende de los bienes que, por no pertenecer a nadie, y desde el origen de la institucionalidad en el territorio, hacen parte del llamado dominio eminente del Estado, y cuyo asidero normativo se halla en el artículo 102 de la Constitución Política. Aunque es menester atender que, como lo ha expresado la Corte Constitucional (1998), entre otras, en la Sentencia C-126 del 1.º de abril de 1998, este dominio eminente … comprende todas aquellas facultades inherentes a la soberanía que tiene el Estado sobre su territorio y sobre los bienes en él contenidos, a fin de conservar el orden jurídico y cumplir las funciones constitucionales que le han sido atribuidas. Recordemos que el Estado administra todo el territorio en nombre de la Nación, por lo que es dable concluir que el dominio eminente no es de carácter económico, es decir, no predica el derecho de propiedad pues, como señala la Corte en dicha sentencia, la Nación no es dueña del territorio sino que ejerce mando y regulación sobre él, por lo que es compatible con el derecho de propiedad privada que también está protegida por la Constitución Política (art. 58). Con el fin de conservar y asegurar el orden jurídico es el Estado el que define quién es propietario de los terrenos que no tienen un titular privado, y lo hace por medio de la adjudicación, aunque no le conviene despojarse de aquellas porciones del territorio que necesita para garantizar la vida, pues tampoco se puede olvidar que desde el Preámbulo de la Carta Política se busca que el Estado garantice la vida: Como marco general de referencia, el preámbulo de la Constitución señala que uno de sus fines es asegurarle al pueblo de Colombia la vida, punto de partida de la protección al medio ambiente (Amaya Navas, 2016: 156).

En cuanto a la formalización, se trata de un procedimiento diferente al de la adjudicación, ya que no es para entregar el dominio público (bajo dominio eminente) a un particular sino para reconocer plenamente la titularidad que un poseedor actual tiene sobre un predio que recibió del legítimo propietario, pero bajo una forma que no permite brindar la seguridad jurídica de las formas establecidas legalmente y que facilitan la oposición y/o defensa ante el resto de la sociedad. Dicho de otra manera: aquí lo que hace el Estado no es desprenderse de parte del dominio que ejerce, sino reconocer y dar trámite legal al dominio que viene ejerciendo un ciudadano, a quien nadie le disputa el derecho, para que se revista dicha propiedad de las formalidades que le permiten acreditarla con seguridad.

Finalmente, es destacable que cuando un programa de reforma al sector rural, enfocado en la propiedad de la tierra, cobija no sólo la redistribución sino también la formalización, como la hemos explicado, encuentra más fácil el apoyo financiero internacional. Por ejemplo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) está apoyando a Colombia para mejorar el acceso y uso de la tierra, construir un plan nacional para la reforma rural integral y crear programas de desarrollo con enfoque territorial (Da Silva, 2018). Por supuesto este apoyo está condicionado a que el acceso comprenda la protocolización de los títulos sobre los fundos en favor de los campesinos.

B. ANÁLISIS DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS PARA FORMALIZAR LA PROPIEDAD RURAL

La necesidad de ordenar los predios rurales, la propiedad y sus usos se manifiesta de diversas maneras. La agricultura, como la conocemos, esto es, la transformación del suelo para cultivar alimentos, es muy antigua. Basta anotar como curiosidad y ejemplo de lo anterior que el primer texto impreso sobre la agricultura moderna data de 1305 y se tituló Ruralium Comodorum, escrito por Piero de Crescenza (Gentlemens Quaterly Latinoamérica, 2017: 27). Por otra parte, la exministra de Agricultura y Medio Ambiente de Colombia, Cecilia López Montaño (2019: 1.12a), ha expuesto cómo la FAO ha planteado que Colombia es uno de los siete países del planeta que cuentan con la disponibilidad natural de las mejores condiciones para responder adecuadamente al gran crecimiento de la demanda de alimentos por una población mundial que crece vertiginosamente. Adicionalmente ha advertido:

Tenemos 40 millones de hectáreas de tierra fértil, hoy solo 7 dedicadas a la agricultura, el resto subutilizadas; tenemos el agua y la gente, 30% de nuestra población o reside en el campo o en municipios pequeños y aun en las afueras de grandes urbes, con fuertes lazos culturales y económicos con las actividades rurales.

Además, Rodrigo Botero (2018), director de la Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible¹ (FCDS), recientemente ha advertido que la deforestación para preparar o ampliar potreros, especialmente para ganadería, están causando un daño enorme y acelerado a los suelos, en especial en áreas protegidas y estratégicas. Igual lo ha hecho respecto de los acuerdos con las asociaciones campesinas que para él parecían poder cerrar el proceso de deforestación. Lo anterior se puede sumar a las afirmaciones que de manera similar ha realizado Brigitte Baptiste, directora general del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt², quien sostiene que Colombia está en el filo de la navaja en medio de un proceso muy paradójico relacionado con grandes transformaciones ecosistémicas (Semana Sostenible, 2019), así que cada vez es más apremiante superar los prejuicios y asumir con verticalidad el compromiso de proteger y recuperar el medio ambiente, incluso, con una mucho más comprometida limitación a los derechos de propiedad inmobiliaria en el sector rural, o con el reconocimiento de los titulares de dominio como una forma de responsabilizarlos en esta protección y trasparentar la identificación de los responsables por su omisión.

Pero, ¿qué tiene que ver lo anterior con la formalización de la propiedad rural? Muchísimo en términos de ordenamiento e inventario de los predios rurales. Cuando con seguridad sepamos cuántos predios rurales existen, quiénes son sus propietarios legítimos e indiscutibles, cuánta área tienen y en qué se ocupa su extensión, podremos de verdad acercarnos al fin de la reforma agraria y a su objeto último de garantizar la vida digna del hombre del campo colombiano, y de paso, por supuesto, incorporar el uso del suelo rural a la tarea de la conservación y recuperación ambiental, necesaria no sólo para la vida y el desarrollo sostenible, sino para aumentar la productividad agropecuaria. Además, porque la presión del campesinado para que le adjudiquen baldíos en áreas no aptas (como parques regionales, páramos, santuarios de flora y fauna, entre otros) es inmensa. Se evidencia, por ejemplo, que a finales de 2018 se discutieron en el Consejo Nacional de Planeación (CNP), y en muchos de los sectores sociales, económicos y comunitarios, las bases del Plan Nacional de Desarrollo, adoptado ya por el gobierno nacional, en el que por primera vez los campesinos presentaron una propuesta conjunta que titularon Pacto por la equidad rural y el bienestar de la población campesina. El documento presentado ante el CNP, que abarca ocho líneas estratégicas, empieza priorizando la discusión respecto del acceso, formalización y territorialidades campesinas-áreas protegidas, con el cual se busca, ni más menos, que los campesinos puedan acceder, por adjudicación o formalización de la propiedad, al desarrollo de la actividad agropecuaria en áreas estratégicas y ambientalmente protegidas (Güiza y Torres, 2018).

De acuerdo con el estudio Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra, realizado por la Universidad de los Andes en 2014, el 47,7% de los hogares vive en informalidad de tierras o en su posesión sin títulos plenos de dominio (López Pinilla, 2017: 7a). Así que cuando un hombre del campo, dedicado a las actividades agropecuarias, posee un predio (lo tiene con ánimo de propietario) pero carece de títulos de propiedad, en términos económicos es un desastre, pues esto hace que no esté dispuesto a invertir en el predio (López Pinilla, 2017: 7b). Ahora bien, si lo hace, como es más frecuente precisamente para afianzar la posesión y por el convencimiento de que esa tierra es suya, corre el riesgo de no recoger los frutos de su inversión.

Adentrándonos en los aspectos normativos que regulan actualmente los procesos de formalización de la propiedad tendríamos que, de acuerdo con el Decreto ley 902 de 2017, el marco de referencia para ese trámite administrativo sería:

… desarrolla (1) instrumentos de acceso a tierras como el Fondo de Tierras, el subsidio y la línea de crédito; (2) un procedimiento participativo y público para priorizar con criterios claros a campesinos y otras poblaciones vulnerables, sin tierra o con tierra insuficiente; (3) una obligación de acompañar el acceso a tierras con proyectos productivos sostenibles; y finalmente, (4) un procedimiento único con un componente administrativo y otro judicial que permite responder de manera expedita y efectiva a los diferentes problemas jurídicos que haya sobre predios rurales, como la formalización de la tierra, y que brinde garantías procesales a los diferentes actores involucrados (Velásquez y García Trujillo, 2018).

En cuanto a la formalización cabe destacar, antes de hacerlo más detenidamente en el capítulo correspondiente al contenido del Decreto ley 902, que distingue entre el campesino al que se le adelanta este trámite de manera gratuita y al que se le hace de manera onerosa, pues prevé que: 1) Los campesinos que serán sujetos de acceso a la tierra y su formalización a título gratuito deben cumplir los siguientes requisitos: a. No poseer un patrimonio neto que supere los 250 smmlv al momento de participar en el programa de acceso a tierras; b. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana, o que la propiedad no tenga condiciones físicas o jurídicas para la implementación de un proyecto productivo; c. No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una Unidad Agrícola Familiar (UAF); d. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento, o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme, y e. No haber sido declarado ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales, y no estar incurso en un procedimiento de esa naturaleza; 2) los hombres del campo que serán sujetos de acceso a la tierra y su formalización a título oneroso deben cumplir con los siguientes requisitos: a. Tener un patrimonio superior a los 700 smlmv, o ser propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una UAF, y b. Cumplir los requisitos determinados para aquellos a quienes se les tramitará de manera gratuita.

Para concluir este acápite es conveniente advertir que la expedición de normas, la fijación de procedimientos claros, el fortalecimiento de las instituciones sectoriales, la asignación de recursos presupuestales y técnicos adecuados, no son suficientes para formalizar la propiedad, adjudicar todos los bienes baldíos rurales susceptibles de ello, y garantizar las áreas de UAF. Se requiere, además, que las instituciones especializadas en el sector agropecuario que, recordemos, surgen simultáneamente de la escisión del anterior Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), articulen sus programas; sin embargo, vemos que están desconectadas, de forma que, por ejemplo, mientras la Agencia Nacional de Tierras (ANT) adelanta con grandes dificultades logísticas los procesos de reconocimiento y formalización de la propiedad, la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) no logra coordinar acciones que, junto con la primera, apoyen al campesino para que aproveche de mejor manera las posibilidades económicas que se le abren.

La desarticulación de las instituciones para ejecutar los instrumentos de política, especialmente aquellos que orientan el uso eficiente del suelo rural ha traído consigo, junto con otros factores, que el territorio presente problemas de subutilización y sobreexplotación. Y no se trata sólo de desarticulación institucional en el sector central (Banco Agrario, ANT, ADR, Ministerio de Transporte, etc.), sino de desarticulación entre la Nación y las entidades territoriales cuando se procura la planificación del desarrollo rural. Por eso el Estado ha llegado al extremo de crear otra entidad, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), con el propósito de asegurar la planificación multisectorial como un proceso coherente e integral (UPRA, 2018: 1b).

La articulación que venimos explicando es fundamental para la seguridad nacional. Puede ser manifestación de lo anterior la afirmación de algunos estudiosos del campo en cuanto que no puede consolidarse la paz cuando los bienes públicos, carreteras, agua potable, buena educación y salud y seguridad ciudadana sólo se concentran en las zonas urbanas (López Montaño, 2019: 1.12b). Los ciudadanos esperaríamos que con el mayor sentido común, cuando la ANT concluya el proceso administrativo de formalización, adjudicación de baldíos e, incluso, de adjudicación de bienes adquiridos de grandes propietarios, en seguida los complemente con apertura de vías, trámites de créditos para adquirir semillas, insumos o pies de cría, transferencia de tecnología, orientación y acompañamiento en los trámites ambientales para obtener el derecho a usar los recursos naturales renovables, y llevar al campo servicios públicos esenciales y ayudas para mejorar o construir viviendas sostenibles.

1. LA RESOLUCIÓN 452 DE 2010

Aunque como lo mencionamos en la parte introductoria de este texto, en las leyes que precedieron a las actuales sobre reforma agraria no se mencionaba ni enfatizaba la labor estatal en la promoción de trámites de formalización, desde finales de los años noventa se empezaron a realizar este tipo de programas para dar solución estructural a los problemas rurales del país. Con dificultades, por supuesto, como la ya mencionada e insustituible articulación institucional para lograr los objetivos propuestos de las políticas públicas sectoriales.

Basados en un estudio realizado por los investigadores Alejandro Abondano y Santiago Rengifo al interior del semillero Formalización de la propiedad rural e (in)seguridad: ¿una relación de doble vía?³, podemos resumir la situación inmediatamente anterior a la de la expedición del Decreto ley 902 de 2017, pieza normativa fundamental en los procesos administrativos a cargo de la ANT para adelantar la formalización de los predios en manos de los campesinos. Así, el programa de formalización adelantado en 2010, cuando el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de lo autorizado por la Ley 489 de 1998, expidió la Resolución 452 de diciembre 23 de 2010, Por la cual se crea el programa de formalización de la propiedad rural y su unidad coordinadora, es un claro ejemplo, en particular, respecto de la forma como su efectividad se vio afectada por los cambios en las funciones asignadas a varias entidades.

El programa de formalización de la propiedad rural creado por la Resolución 452 debía coordinarse con entidades como la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (actualmente la UPRA), y el entonces Instituto de Desarrollo Rural (INCODER). Lograr que tantas entidades se pusieran de acuerdo para ejecutar un proyecto como este fue una tarea monumental. Sin embargo, para el programa, y en el marco de la Resolución 452 de 2010, estas entidades consiguieron crear un aplicativo tecnológico denominado Formaliza que tenía el principal propósito de conocer el estado de registro de las resoluciones de adjudicación tanto de bienes baldíos como de bienes expropiados, y a pesar de que se logró adelantar el programa, luego se suprimió el INCODER y se creó la ANT como una de sus sucesoras (porque además se crearon otras instituciones para asumir la totalidad de las competencias), y la dirección del programa de formalización implementado con la Resolución 452 de 2010 quedó en cabeza de esta nueva entidad. El cambio entre el INCODER y la ANT no se hizo con el debido cuidado para evitar una ruptura del trabajo que venía haciendo la primera, y hasta allí llegó el avance obtenido por este programa de formalización. El resultado fue que la pérdida de la información respecto del trabajo realizado hasta entonces, el abandono de los esfuerzos logrados, sobre todo en cuanto la coordinación interinstitucional, y el cambio de funcionarios sin asegurar la transferencia de la información, impidió acopiar la memoria institucional necesaria entre esas entidades y la actual ANT. La investigación de Alejandro Abondano y Santiago Rengifo concluyó que:

La falta de cuidado en el tratamiento de la información de los programas, es una de las causas que impiden no solo la continuidad en la ejecución, sino la evaluación misma de las políticas públicas. Este es el resultado de cambios institucionales llevados a cabo sin tomar las precauciones necesarias para cuidar el trabajo ya realizado y su documentación. En el caso de los programas de formalización, el impacto de estos descuidos tiene un alto precio.

En nuestra consideración, si no lo estaba ya, la Resolución 452 de 2010 ha sido plenamente derogada por el artículo 82 del Decreto ley 902 de 2107, sobre vigencias y derogatorias, pues establece que se derogan las demás normas procedimentales que contradigan el contenido del presente Decreto ley.

2. EL DECRETO LEY 902 DE 2017

En Colombia es frecuente crear y sustituir las instituciones públicas al vaivén de las políticas del gobierno de turno, algunas veces cambiando sus nombres, otras reemplazando o asignando nuevas competencias o, más dramáticamente, aumentando el número de entidades con el fin de que atiendan los mismos problemas. Eso hace que, en vez de evaluar la efectividad de las instituciones y sus funciones, se prefiere emplear tiempo y recursos en montar una nueva normatividad, que puede ser necesaria, pero que de todas maneras implica un esfuerzo enorme y no siempre termina por resolver el problema (Abondano y Rengifo, 2017b).

Lo anterior se pone de manifiesto, precisamente, en la RRI incluida en el punto uno del Acuerdo de La Habana suscrito entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y el gobierno nacional, documento en el cual se resumieron varias de las principales problemáticas concernientes a lo rural, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra, y se plantearon nuevas instituciones y un conjunto normativo para atenderlas. De ahí que, como se señaló, aunque no es la primera vez que se busca ejecutar programas de formalización de la propiedad privada rural, mediante el Decreto ley 902 de 2017 se intentó dar certeza a los derechos de propiedad, y fortalecer las acciones y esfuerzos por resolver ese pasivo rural impostergable (Abondano y Rengifo, 2017c).

Es en el Decreto ley 902, publicado el 29 de mayo de 2017, en donde se contemplan las formas de acceso a la propiedad rural. Esta disposición se expidió bajo las facultades extraordinarias, contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2016, que el Congreso de la República le otorgó al presidente con el fin de dotar al Estado de herramientas que le permitieran empezar cuanto antes a formalizar y adjudicar tierras rurales para que los demás programas tendientes a buscar el desarrollo rural mostraran cambios a fin de generar una dinámica de optimismo futuro, pues era claro desde el principio que esta sería una tarea de largo aliento (ANT, 2017a).

El Decreto reconoce que

… la formalización es absolutamente fundamental para superar la inseguridad jurídica en la que se encuentra el campo colombiano (por lo menos el 60% de la población rural que explota un predio está en condiciones de informalidad) y, adicionalmente, es la puerta de entrada para los demás programas y medidas de desarrollo rural… (ANT, 2017b).

Ya lo hemos sostenido, si el hombre del campo no puede acreditar con seguridad la titularidad del predio o fundo que aprovecha, la institucionalidad no debería estimular que continúe esa situación, menos cuando detrás de ello también existe una necesidad de clarificar el antecedente de dominio (Corte Constitucional. Sent. T-488 de 2014). Del marco general del decreto se desprende también un reconocimiento tácito de que la formalización de la propiedad rural es inevitable en procura del ordenamiento social del territorio de los entes municipales donde la carta-venta y otras formas consuetudinarias de transferencia de la propiedad están tan arraigadas (ANT, 2017c).

Como ya lo mencionamos, es necesario reconocer el grave error en el que estuvimos durante algún tiempo, cuando afirmábamos que era absurdo, riesgoso e ineficaz que las formalizaciones de propiedad privada se hicieran por autoridades administrativas y no judiciales. Creíamos que era un grave error tener dos procedimientos para formalizar la propiedad: uno de carácter judicial, denominado proceso de pertenencia, tramitado a la luz de la Ley 1564 de 2012, y otro de carácter administrativo, denominado de formalización de la propiedad, tramitado hoy a la luz del Decreto ley 902 de 2017. Y lo afirmábamos porque creíamos que con el trámite judicial se aseguraba principalmente el blindaje de torcidas maniobras para reconocer la titularidad del dominio sobre predios rurales en quienes no tuvieran el suficiente derecho a ello. Estábamos equivocados. Los trámites procesales que se adelantan por la administración son mucho más eficientes. Porque son racionales. Y porque con un sistema de tarifa legal en materia probatoria, que exige la plena identificación de los linderos, cabida y características de los predios a formalizar, se previenen y resuelven de manera práctica y eficiente los conflictos futuros que es la máxima pretensión de la ciencia jurídica.

1. Cuando se definen correctamente los linderos, ahora con modernas ayudas tecnológicas (GPS, mapas satelitales, fotografías aéreas, etc.), se está dotando al predio y su futuro titular declarado y formal de la seguridad jurídica necesaria para evitar o resolver conflictos sobre lo que es suyo. E igual sucede con las precisiones sobre la cabida o extensión y sobre las características del suelo rural que le corresponde. A diferencia de los procesos agrarios judiciales, acá el uso de estos medios es la norma.

Relievamos lo que la ANT ha llevado a cabo para garantizar no solo la exactitud y calidad de las mediciones de las áreas rurales para la toma de decisiones administrativas, sino para avalarlas con los estándares de otras instituciones especializadas, por ejemplo, el IGAC. Como consecuencia de las discusiones generadas en las mesas de trabajo conjunto de análisis jurídico y expertos técnicos realizadas en julio de 2017 con la Superintendencia de Notariado y Registro, el DNP, el IGAC y la ANT, esta última„ en cumplimiento de su función misional, adoptó el documento por el cual se definieron los estándares para la realización de los levantamientos prediales. Se procedió así en especial consideración por cuanto, de acuerdo con el CONPES 3859, los levantamientos son competencia del IGAC y es este instituto el que emite los lineamientos referentes (ANT, 2018: 4).

2. La UAF es la extensión de tierra, determinada técnicamente por el Estado, en la cual se estima que las familias campesinas pueden alcanzar unas condiciones de vida dignas ejerciendo su vocación como productores agropecuarios y que al mismo tiempo les permite hacerse a un terreno que constituya su patrimonio familiar. Por esto la UAF se ha convertido en un instrumento de focalización de los programas de reforma agraria en el país (Rey Gutiérrez, Lizcano Caro, y Asprilla Lara, 2014: 33). Es cierto que en los procesos de formalización no se desconoce o suspende el reconocimiento del dominio porque la extensión de los predios sea menor a la UAF, pero estos predios quedan registrados para facilitar su incorporación al registro de proponentes para el programa de adquisición de tierras.

Por el contrario, en los procesos judiciales de pertenencia (expresados en las pretensiones de las demandas) el interés se asienta en el reconocimiento de la propiedad de una determinada persona sobre el predio. Y claro, como las pretensiones demarcan el curso del proceso, y en particular delimitan al operador jurídico, nada se dirá ni ordenará en la sentencia respecto de cómo garantizar la vida digna del hombre del campo. De hecho, la sola acción judicial, mirada como favorable al accionante, justifica la búsqueda de la dignidad de esa persona; a modo de ejemplo está lo que se dispone en el parágrafo 2 del artículo 281 del Código General del Proceso⁴:

En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.

3. En su artículo 48 el Decreto 902 prescribe que a los procuradores judiciales agrarios y ambientales, de que tratan el Decreto ley 262 de 2000 y el artículo 55 de la Ley 1333 de 2009, se les comunique la existencia de la actuación administrativa para que, si lo estiman procedente, se hagan parte dentro del respectivo procedimiento en cualquier etapa que se surta. Y aunque su intervención no impide adelantar o suspender el procedimiento, es una prenda de garantía para los campesinos que así lo soliciten o, en todo caso, si lo hacen de oficio, para garantizar el cumplimiento de la Constitución Política o la normatividad, como se lo impone la misma Constitución en su artículo 277.

Y es que es importante la veeduría procesal de la Procuraduría General de la Nación por medio de sus agentes especializados pues, como dijo en su momento Miguel Samper Strouss (2018), director general de la ANT:

Si queremos que los campesinos nos abran las puertas de sus predios, que nos levanten los broches de las cercas, necesitamos que ellos no se sientan estafados por los funcionarios. A la fecha no hay denuncias contra funcionarios de la Agencia. Lo que sí hemos encontrado son terceros, avivatos, que se hacen pasar por funcionarios de la Agencia o falsos tramitadores que les cobran a los campesinos por servicios que son gratuitos o que no hacen ninguna gestión ante la ANT, son simples estafadores que se aprovechan de las necesidades de los campesinos. Otro, que ya lo pusimos de presente ante las autoridades, es un caso en el que la ANT iba a comprar un predio y los propietarios, en asocio con algunas organizaciones, especulaban con el valor de la tierra. Antes de que la comprara la ANT intercambiaban entre ellos para subir artificialmente su valor y enriquecerse a expensas del Estado. Hemos interpuesto sobre estos casos cerca de 15 denuncias penales, que cursan en la Fiscalía y siguen su trámite. Otro caso: encontramos en Caquetá una convivencia entre funcionarios notariales, registrales y del antiguo Incoder para despojar de la tierra a la gente, mediante artilugios o figuras jurídicas, que, falseando documentos públicos, permitieran quitar tierra para dárselas a sus organizaciones criminales. Y otro caso, muy sonoro, es el de la pérdida de los expedientes. Es impresionante la falta de información de lo que encontramos como ANT y lo que en realidad el territorio había producido. Hoy podemos decir que nos ha tocado reconstruir más de 300 expedientes. Eso es impresentable. Se ha debido entregar la información completa, pero en muchos casos se utilizaba esa pérdida del expediente para presionar al campesino y solicitarle más recursos para acelerar los trámites o que reapareciera el expediente.

Adicionalmente nos parece pertinente anotar que los procuradores judiciales con competencias en lo agrario⁵ quedan en la libertad de intervenir luego, con la información que reciben de estos trámites administrativos, para adelantar, en el marco de sus competencias preventivas contenidas en el Decreto ley 262 de 2000, las diligencias administrativas que dignifiquen aún más al campesino, por ejemplo, buscando precisamente que sea inscrito en los programas de desarrollo o de acceso a propiedad para aumentar las cabidas inmobiliarias y garantizar las UAF. También es importante su presencia para asegurar que quienes formalicen la propiedad, y sus predios queden ubicados en zonas de riesgo, accedan a programas de reubicación.

4. También se debe considerar como parte de los derechos humanos de los campesinos su derecho a acceder a la propiedad de la tierra (Ramírez Vargas, 2018: 105). Así que a diferencia de los procesos judiciales agrarios, donde ocasionalmente el titular de dominio hace parte del proceso figurando personalmente en las diligencias, pues interviene obligatoriamente con abogado, en las audiencias públicas administrativas adelantadas por la ANT (con auspicio y acompañamiento de la OIM en muchos casos, como ocurrió en el departamento de Boyacá) el campesino y su cónyuge o compañera permanente están presentes, pues normalmente no necesitan abogado, y simplemente acceden al programa de manera gratuita suministrando los documentos que acreditan su dominio, la información sobre la actividad agropecuaria desarrollada, la manera como se adquirió el inmueble, los datos de los colindantes y suscribiendo las actas.

5. La nueva estrategia establece que la formalización de la propiedad la realice el Gobierno por oferta y no esperando a que sea solicitada (Programa de Tierras y Desarrollo Rural, 2019a). Aunque no obsta para que los que creen tener derechos inmobiliarios sobre predios rurales acudan a las instancias judiciales o administrativas para formalizar su propiedad, el Decreto 902 da un salto grande en su compromiso por avanzar con decisión en estos trámites, y ordena y facilita que eso suceda por sistemas de priorizaciones mediante barridos prediales. Es decir, a través de programas de formalización que parten desde las instituciones, forzando a los renuentes. Como ya quedó expuesto, es una actividad impostergable para el ordenamiento social de la propiedad rural.

II. ¿SE AGOTARÁ EL PROGRAMA DE ACCESO A TIERRAS?

La pregunta de este capítulo hay que contestarla sin ambages: sí, el programa de acceso a tierras, comúnmente conocido como programa de reforma agraria, se agotará. Y lo hará cuando ya no haya tierras qué redistribuir entre los campesinos productores, ni tierras rurales a las qué formalizar el dominio privado que sobre ellas se ejerce (Rubiano Galvis, 2015: 16). Sin embargo, la reforma agraria no es sólo resolver los problemas sobre posesión y dominio de los predios, sino mucho más: garantizar principalmente el aprovechamiento racional y económicamente rentable de la tierra rural, como principal estrategia para afianzar la seguridad alimentaria nacional.

En una entrevista que la directora ejecutiva de la Cámara de Cultivos de la ANDI⁶ le hizo a Gustavo Adolfo Potes, de la Asociación para Coaching de Londres⁷, este citó una estadística de Gallup que demostraría que, de 142 países analizados, sólo el 13% de las personas eran felices en sus actividades laborales, lo cual, por supuesto, se evidencia mucho más en Colombia, cuando se encuesta sobre lo mismo a los hombres del campo, por lo que actualmente ese gremio adelanta estrategias para cambiar dicha tendencia. Adicionalmente, Potes sostuvo:

Colombia tiene un potencial increíble con sus agricultores y su actividad agrícola, sin embargo, estas personas requieren formación, información y trabajo principalmente en sus seres internos, con lo cual podrían cambiar su actitud pasiva y dependiente, a una actitud activa como los empresarios que son, porque creer es crecer (Latorre, 2018b).

Esa felicidad, que seguramente se expresará, entre otras cosas, en un mayor apego por la actividad agropecuaria de quienes hoy se ocupan en ella, para evitar seguir migrando a las ciudades, y para que más jóvenes se inclinen por producir alimentos, vendrá cuando haya acceso a tierras y seguridad jurídica en la tenencia. Bastan estas dos cifras para evidenciar dicha necesidad:

Más del 40% de la tierra no está formalizada, en términos jurídicos, por parte de los campesinos puesto que no cuentan con los derechos adquiridos en calidad de propietarios, según la normativa prevaleciente, al no disponer de escrituras debidamente registradas (Garay Salamanca y Vargas Valencia, 2012: 17).

Bien sea por herencias que no han sido definidas o la ocupación de terrenos baldíos, en Colombia el 54,3% de los predios rurales se explota sin títulos de propiedad y por lo tanto es informal (Dinero, 2019).

Entonces, ¿qué pasará cuando Colombia haya agotado la reglamentación del uso del suelo, y como resultado el inventario de tierras rurales disponibles para redistribuir o adjudicar haya culminado? Pues estaremos en el estado de cosas ideal en materia agraria. Sin embargo, no es tan sencillo porque la demanda de