Orden, policía y seguridad: historia de las ciudades.

Por Marcela Dávalos, Regina Hernández Franyuti, Diego Pulido Esteva y 5 más

Estudio sistemático de la policía en nuestro país.

• Idioma: Español
• Editorial: Instituto Nacional de Antropología e Historia
• Fecha de lanzamiento: 22 ago 2019

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ORDEN, POLICÍA Y SEGURIDAD:

HISTORIA DE LAS CIUDADES

CIENTÍFICA

COLECCIÓN HISTORIA

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SERIE LOGOS

ORDEN, POLICÍA Y SEGURIDAD:

HISTORIA DE LAS CIUDADES

Marcela Dávalos,

Regina Hernández Franyuti

y Diego Pulido Esteva

Coordinadores

SECRETARÍA DE CULTURA

INSTITUTO NACIONAL DE ANTROPOLOGÍA E HISTORIA

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Dávalos, Marcela; Hernández Franyuti, Regina y Pulido Esteva, Diego, coord.

Orden, policía y seguridad: historia de las ciudades [recurso electrónico] / coord. de Marcela Dávalos, Regina Hernández Franyuti y Diego Pulido Esteva. – México : Secretaría de Cultura, Instituto Nacional de Antropología e Historia, 2018.

3.2 MB. : il., gráficas y esquemas. – (Colec. Historia, Ser. Logos)

ISBN: 978-607-539-044-4

1. Hernández Franyuti, Regina, coord. 2. Pulido Esteva, Diego, coord. I. Policía – México – Historia II. Policía –México – Leyes y legislación III. Ciudad de México – Política y gobierno IV. t. V. Ser.

HV8161.A2 D337

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Primera edición: 2018

Producción:

Secretaría de Cultura

Instituto Nacional de Antropología e Historia

© Imagen de la portada:

"Policías realizan investigación

en una calle" © núm. inv. 3185.

D. R. © 2018, de la presente edición

Instituto Nacional de Antropología e Historia

Córdoba 45, Col. Roma, C.P. 06700, Ciudad de México

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del Instituto Nacional de Antropología e Historia de la Secretaría de Cultura

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comprendidos la reprografía y el tratamiento informático,

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por escrito de la Secretaría de Cultura/

Instituto Nacional de Antropología e Historia

ISBN: 978-607-539-044-4

Hecho en México.

CONTENIDO

Introducción

De la policía religiosa a la secularización del orden policial en la Ciudad de México

Marcela Dávalos

La organización y el control del territorio de la Ciudad de México, una nueva práctica de la policía a finales del siglo XVIII

Regina Hernández Franyuti

¡Alerta en la ciudad por el temido alboroto de cigarreros! Orden y control en la fábrica de tabaco (1797)

María Amparo Ros Torres

Prefectos y subprefectos como jefes de policía en San Luis Potosí durante la época del primer federalismo

Juan Carlos Sánchez Montiel

Los Guardianes de Oaxaca. Gobierno local, gendarmes y espacio urbano en la ciudad de Oaxaca durante el Porfiriato

Juan Hugo Sánchez García

Alimentando la disidencia: la detención y expulsión del ciudadano mexicano Francisco Ruiz Sandoval, 1889

Ana María Buriano

Los gendarmes: perfil social de la policía capitalina, 1900-1930

Diego Pulido Esteva

Los agentes confidenciales de la Secretaría de Gobernación, 1922-1934. Un modo de construir el orden posrevolucionario

Sebastián Rivera Mir

INTRODUCCIÓN

Este estudio aborda la modernización administrativa que irrumpió a partir del siglo XVIII en la Nueva España. Las reformas e innovaciones ocurridas desde entonces han sido estudia­das un sinnúmero de veces; desde los diferentes enfoques planteados por la economía hasta en la narrativa literaria, ha surgido siempre la pregunta sobre cómo la modernidad transformó a las sociedades. De ese enorme universo sólo seguimos una trama: de qué forma se ha construido el orden en las ciudades o, dicho de otra manera, cómo de la polis, en tanto bienestar y seguridad compartidos por los ciudadanos, pasamos a la policía como corporaciones que representan la fuerza del orden.

Quizá se deba a que en las últimas décadas vivimos una mutación similar a la inaugurada en aquel periodo, por lo que los his­toriadores hemos vuelto hacia el pasado en busca de pro­cesos que permitan comprender los cambios suscitados luego del final de la Guerra Fría en 1989.¹ En esta obra se reúnen ocho estudios sobre el orden policial en México. Y aunque algunos refieren a los antecedentes borbónicos, la mayoría de ellos concentra su atención entre los siglos XVIII y XX. Desde diferentes escenarios se muestra el armazón que ha sostenido al término policía como parte de la racionalización de la adminis­tración pública y del ejercicio del poder, en aras de ofrecer seguridad a los ciudadanos.

Los trabajos aquí expuestos se refieren a la policía desde sus requerimientos de control territorial así como a la especialización de sus gestiones: de la fragmentación territorial, imprescindible para la vigilancia, pasamos a la parcelación de los saberes policiales decimonónicos. La polis moderna condenó a las ciudades organizadas para el adoctrinamiento religioso, pero montó sobre ella sus estructuras civiles para luego acumular y especializar sus saberes. De los guardas reales o los alcaldes de cuartel dieciochescos al catálogo policial diseñado por el siglo XIX, hay un salto cualitativo: la policía sanitaria, la gendarmería, la policía se­creta, la policía particular o la policía científica, entre otras, hablan no sólo de cómo a lo largo del tiempo se especializó y tecnificó la obsesión por el control, sino también de la necesidad de escrutar la minucia, de señalar los espacios peligrosos, de administrar lo social y lugares amenazantes para el poder.

El estudio de la historia policial en México tiene antecedentes en investigaciones sobre los sistemas criminal y carcelario, como los pioneros de Pablo Piccato o Teresa Lozano; sin embargo, apenas unos cuantos estudios han avanzado en la historia y en la manera en que ese orden ha tomado formas concretas. Las reflexiones vertidas por Hira de Gortari, Jorge Nacif o José Arturo Yáñez, entre otros autores a los que hemos recurrido, son parte obligada para comprender ciertas tesis que parecen circundar al fenómeno policial. Algunas de las preguntas planteadas en este libro indagan en ellas: la necesidad de crear, vigilar y administrar el espacio público; la distancia entre los reglamentos y órdenes policiales respecto de las prác­ticas con las que la población obedece o incumple; el vínculo entre policía y control territorial; la génesis social de los cuerpos policiacos; los conflictos o negociaciones entre las instancias del orden y la población; el vínculo entre violencia y policía; en suma, los estudios que se presentan intentan profundizar sobre esa trayectoria, en relación con los espacios urbanos.

En busca de los antecedentes sobre los que el siglo borbónico solidificó un orden policial relevante, el artículo relativo a De la policía religiosa a la secularización del orden policial en la Ciudad de México muestra la resignificación de la policía religiosa a la policía civil. Aunque el vocablo policía proviene de más allá de la tradición medieval castellana, su uso relacionado a prácticas regulatorias civiles se vincula con los gobiernos borbónicos en un proceso que reunió la reglamentación orquestada por los curas con las normas seculares dictadas en el siglo XVIII. En dicho proceso es posible advertir que apartarse de los dictados contenidos en el Concilio de Trento —que marcaban una rutina teológica en las ciudades, pueblos o parroquias— requirió de un esfuerzo inusitado y de un cambio cognoscitivo. A partir del reinado de los Borbones, los manuales dirigidos a los frailes y curas –donde se les señalaban los ritmos cotidianos con que debían evangelizar a la población, así como los castigos y multas que se les darían ante el incumplimiento de los llamados a misa, la difusión del bautismo o la confesión–, perdieron vigencia. En su lugar los virreyes enunciaron decenas de Bandos en los que, con la misma insistencia y exi­gen­­cia, se advertía a la población de sus obligaciones en el ámbito público secular. El orden policial civil giró los parámetros con que se habían reconocido hasta entonces las poblaciones de las ciudades. La salud pública como nuevo paradigma del orden urbano requirió de otras figuras de control, como los serenos, los alcaldes de cuartel o los guardias, que durante algunas décadas posteriores funcionaron paralelamente a la autoridad de los párrocos.

Por estos motivos, la historia de la policía, desde su raíz, sólo puede explicarse desde una larga duración; no obstante, esto dista de suponer que la historia de la policía fue lineal. A través de distintos segmentos temáticos, el lector podrá conocer los desplazamientos conceptuales, las resignificaciones del término y sus prácticas cultu­rales en un periodo de más de tres siglos.

En la primera etapa de dicho proceso, los gobiernos borbónicos proyectaron condensar la riqueza y el poder en la Corona española a través de una centralización administrativa. Para ello se reordenaron territorios, se enviaron nuevos representantes y se promulgaron Bandos que generaron conflictos con las instancias locales. Ejemplo de esto son las disputas entre el poder real y los representantes del Ayuntamiento de la Ciudad de México, presentados en La organización y el control del territorio de la Ciudad de México, una nueva práctica de la policía a finales del siglo XVIII, por Regina Hernández Franyuti. Desde esa perspectiva, ese cuerpo político había mostrado una tremenda incapacidad administrativa y de descontrol, causada por elementos que iban desde el incumplimiento de las normas hasta la irresponsabilidad o el hastío de sus funcionarios. El poder central y las reformas policiales del siglo XVIII criticaron esas prácticas: el Ayuntamiento fue cues­tionado porque sus integrantes habían comprado o heredado sus cargos, por interponerse a la realización de los nuevos mandatos o por promover los privilegios. En suma, el Ayuntamiento aparece como uno de los actores principales para resolver lo relacionado al orden público, cuyos alcances comprendían desde la demanda de agua hasta el control de mendigos, pasando por la falta de vigilancia o el incumplimiento de Bandos y Ordenanzas. En contraste, los funcionarios enviados desde la Península pusieron en práctica la nueva política de disciplina y control (biopolítica) en cuatro aspectos relevantes que abarcaban hasta los espacios y acciones más pequeños de los súbditos: "la aplicación de una efectiva policía, entendida ésta como la administración de la ciudad en beneficio de sus habitantes, la ordenación territorial, la construcción conceptual de la capital, pero sobre todo estrechar las relaciones entre el gobierno y su territorio".

En ese entorno de reformismo imperial se inscribió la manufactura más grande que existió en la Nueva España. La Fábrica de Puros y Cigarros de México, que alcanzó a reunir a casi diez mil trabajadores en sus instalaciones, la cual muestra un sistema de control representativo del control urbano en 1797. El miedo a la subversión y al alboroto fueron motivos suficientes para desplegar medidas coercitivas inéditas contra aquellos trabajadores, tal como se deja ver en el estudio presentado por María Amparo Ros, ¡Alerta en la ciudad por el temido alboroto de cigarreros! Orden y control en la fábrica de tabaco (1797). A partir de una denuncia, se desencadenaron una serie de medidas precautorias para gestionar el orden laboral en uno de los estancos reales más importantes de la época. Era éste, en todo caso, un espacio en el que la racionalidad dieciochesca se puso al servicio del orden.

De ese microcosmos de producción de tabaco, pasamos a otro caso singular que posee el atributo de referir al mismo tiempo a una problemática general. Ubicado en San Luis Potosí, Prefectos y subprefectos como jefes de policía en San Luis Potosí durante la época del primer federalismo, de Juan Carlos Sánchez, aborda el papel que el Ayuntamiento y sus funcionarios tuvieron durante el primer federalismo. Luego de la promulgación del Acta Constitutiva de la Federación, el 31 de enero de 1824, fue estructurado un sistema de control sobre el territorio nacional: se trataba de reducir la autonomía de los antiguos pueblos y municipios creados en diversos pueblos y localidades durante el Virreinato. A partir de ese nuevo orden de gobierno federalista, dos años después San Luis Potosí se conformó como estado, tal como se lee en el texto Prefectos y subprefectos como jefes de policía en San Luis Potosí durante la época del primer federalismo. Aquí se muestran las estructuras con que se logró sujetar aquel orden antiguo al poder central, no obstante que algunas de sus características, como los partidos y otras prácticas corporativas, se continuaron del anterior sistema borbónico de intendentes. En un tipo de jurisdicción que no había existido ni en las Intendencias ni bajo el régimen gaditano, los partidos tuvieron diferentes acepciones y funciones, según el estado de la federación: en San Luis Potosí y Oaxaca recibieron el nombre de departamentos, en el Estado de México el de distritos y en el de Jalisco cantones; asimismo, sus funcionarios no siempre eran electos ni quedaron como responsables de los asuntos de policía, como en el caso de San Luis Potosí, donde los prefectos y subprefectos, como funcionarios locales, fungieron como jefes de policía únicos, superiores e inferiores en asuntos de policía y buen gobierno, los cuales iban desde la disposición territorial y construcción de caminos, hasta programas de educación o levantamientos estadísticos, pasando por la legislación de cementerios.

Por su parte, el trabajo titulado Los Guardianes de Oaxaca. Gobierno local, gendarmes y espacio urbano en la ciudad de Oaxaca durante el Porfiriato, de Juan Hugo Sánchez García sobre los gendarmes y el gobierno local en Oaxaca, expone las transformaciones del orden policial en dicha ciudad desde los efectos locales del reformismo dieciochesco hasta la conformación de la policía de seguridad en la primera mitad del siglo XIX, proceso en el cual fue determinante el papel del Ayuntamiento, encargado de mantener la doble acepción de la policía: buen gobierno y seguridad. Así, la creación de la gendarmería municipal los Guardianes de Oaxaca pretendió dejar atrás los esquemas de vigilancia y contención social corporativos, mantenidos por el orden tradicional y vecinal, para convertirse en un cuerpo dependiente del poder público designado para prevenir el desorden, crimen y desobediencia por medio de uniformados. La singularidad de aquel cuerpo es, según Sánchez, que en la práctica fungió como cuña del proceso civilizatorio, buscando suavizar las costumbres de la sociedad oaxaqueña.

Hasta entonces, los intentos de contar con un cuerpo de policía recibieron fuertes críticas por su falta de profesionalismo y colusión con los delincuentes. Esto se derivó de que la actuación de los cuerpos policiales se mantuvo en el ámbito del orden urbano y de las prácticas policiales en su sentido de buen gobierno.

A pesar de estas hibridaciones entre lo viejo y lo nuevo, se observa lo determinante que fue la discrecionalidad en cierto tipo de funciones policiales, como aquellas vinculadas con la vigilancia política. En un cambio de escala, Ana María Buriano nos presenta en "Alimentando la disidencia: la detención y expulsión del ciudadano mexicano Francisco Ruiz Sandoval, 1889"; la detención y expulsión del exmilitar lerdista Francisco Ruiz Sandoval, quien poseía una larga trayectoria de corte anticlericalista que lo llevó a participar en diversos movimientos centro y sudamericanos. Paralelamente a la descripción de su trayectoria y biografía, la autora emplea este caso para adentrarnos en el nivel político de la policía, concentrado en la vigilancia contra la disidencia, y en las resonancias negativas que el control policial y militar tuvieron entre la opinión pública.

En aras de comprender la distancia entre el deber ser y actuación de la policía, Diego Pulido desmenuza en Los gendarmes: perfil social de la policía capitalina, 1900-1930, su composición social. En concreto, traza el perfil de la gendarmería municipal de la Ciudad de México, concentrando la mirada en quiénes eran, cómo operaban y en dónde se ubicaban los policías de la capital mexicana luego del fortalecimiento de la vigilancia desde las últimas décadas del Porfiriato. Considerando las protestas, motines y descontento social, el autor investiga las proporciones entre los agentes policiales y los ciudadanos de la capital entre 1879 y 1930, así como la manera en que se enrolaban, el extracto social del que procedían y los salarios que obtenían de la Inspección General de Policía, dependiente hasta 1929 del Ayuntamiento. A pesar de los intentos porfiristas de crear una policía científica, la profesionalización de una reducida porción de agentes pertenecientes a ese cuerpo se manifestó con la fundación de la Escuela Técnica de Policía en 1923, orientada más a la identificación e investigación criminal que a las labores cotidianas de los agentes en la urbe, de modo tal que las autoridades no concretaron el proyecto de estructurar disciplinariamente los cuerpos policiales y separar a cabalidad sus funciones.

Atento a la compleja composición de la policía política posrevolucionaria y de los agentes confidenciales, en el estudio: Los agentes confidenciales de la Secretaría de Gobernación, 1922-1934, Sebastián Rivera analiza un modo de construir el orden posrevolucionario. El autor toma distancia de las fuentes documentales al subrayar el anacronismo con que han sido interpretadas las funciones de los agentes policiales de las primeras décadas del siglo XX. Ni los métodos ni los objetivos, ni los lugares ni las nociones mismas de espía o agente confidencial eran del todo claros para las autoridades del gobierno: lo secreto y confidencial se encontraban en proceso de construcción social. Por ello, a partir de algunos ejemplos singulares, como el del profesor José de la Luz Mena, se muestran, además de las funciones y alcances del Departamento Confidencial, el territorio, la diversidad cultural y social de la que provenían aquellos agentes confidenciales.

En suma, las líneas de investigación que componen este estudio buscan entender la compleja historia del orden policial en México. Desde la reconfiguración territorial hasta el surgimiento de cuerpos especializados, las prácticas policiales plantean al historiador el reto de documentar los matices que cada periodo y espacio han experimentado. Aunque originales y relevantes, las tramas y problemas aquí presentados son apenas una contribución al estudio sistemático de cómo tomó forma la policía en tanto orden institucionalizado.

Lejos de formar parte de una ecuación predecible, los elementos que entretejen este libro, ya sea de manera tácita o explícita, muestran las limitaciones, cuestionamientos y revisiones a las propuestas pioneras formuladas por los postestructuralistas y filósofos de la Escuela de Frankfurt, quienes afirmaban que todo derecho se sustenta en la violencia en torno a la policía. En lugar de un Estado que, de manera gradual, gestionaría la disciplina sobre la población mediante instituciones de vigilancia o, como expresó Foucault del poder que penetra los cuerpos, el contexto mexicano parece mostrar una fuerte raigambre y permanencia en la tradición de policía en términos de buen gobierno, tal como fue empleada en el siglo XVIII. La gestión municipal del orden urbano parece haber sido el tono que definió a la policía y hubo que esperar agendas gubernamentales que trascendieran el ámbito local, como la vigilancia política, para reordenar a la policía en un sentido administrativo homogéneo. En otras palabras, la prevención del delito y el resguardo del orden público son coordena­das poco fieles si se piensa en la práctica policial mexicana. Práctica ambigua respecto a la disciplina y a la moral social en tanto quedó atravesada por el poder corporativo y caciquil de los gobier­nos locales, así como por la posibilidad de que los significados poli­cia­les tra­di­cionales tuvieran vigencia hasta, incluso más allá, de las primeras déca­das del siglo XX. Por ese motivo, agrupar temáticamente las distintas investigaciones que conforman este libro fue una opción difícil, pero en cada uno de los acercamientos, el lector encontrará que se plantean una serie de problemas para pensar históriográficamente en torno al fenómeno policial.

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¹ Sucesos que abrieron la puerta a un orden administrativo policial cibernético y a un control individualizado de los ciudadanos.

DE LA POLICÍA RELIGIOSA A LA SECULARIZACIÓN DEL ORDEN POLICIAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO

Marcela Dávalos

INTRODUCCIÓN

En el siglo XVIII la palabra policía aludía a prácticas culturales específicas.¹ Su significado en el Diccionario de Autoridades de 1737 incluía desde el buen orden que se guarda en las ciudades hasta la corte­sía, bue­na crianza y urbanidad en el trato y costumbres, pasando por el aseo, limpieza, curiosidad y pulidez.²

Además, la manera en que aparece conjugado en los documentos dieciochescos relativos a la capital novohispana, muestra que el término pasaba del sujeto al objeto y de la acción a la reflexión: la gente podía vivir en policía, tanto como la ciudad carecía de policía.

Y aunque el vocablo policía proviene incluso más allá de la tradición medieval castellana, su uso moderno, relacionado con prácticas regulatorias civiles en la capital novohispana se dio a partir del reinado de los Borbones: de sus connotaciones religiosas anteriores, pasó a convertirse en normas y prácticas apartadas de alusiones teológicas, para transformarse, con los virreyes dieciochescos, en una política regida por un nuevo orden espacial y temporal. Fue hasta entonces cuando la población descubrió que pocos o ninguno de los referentes de su ciudad parroquial habían permanecido iguales. El orden policial giró los parámetros: los territorios parroquiales y la policía religiosa deslizaron su sentido en un ambiente urbano secular cargado de connotaciones distintas.

En menos de un siglo se suspendió la impartición de los sacramentos según la calidad racial, se enclaustró a las órdenes mendicantes, se empoderó y degradó al clero secular, se diseñaron políticas de vigilancia, registros poblacionales y jurisdicciones urbanas ajenas a la autoridad de la iglesia, etcétera. En este estudio rastrearé una veta que apunta a ese desplazamiento: es decir, al paso de las prácticas policiales religiosas a las designadas por la policía moderna,³ secular, en la Ciudad de México.

LA POLICÍA RELIGIOSA Y LA MURALLA BÍBLICA

En 1791, José Lebrón, el síndico personero del común, expresó al Ayuntamiento su desacuerdo de que desde el siglo XVI y a pesar de las órdenes reales, la Ciudad de México nunca había sido amurallada.⁴ Casi dos siglos y medio después de que la capital española había sido fundada, el licenciado advertía sobre la necesidad de separar, diferenciar y marcar los límites entre lo que debía comprender la ciudad y lo que quedaría fuera de ella.

Sin duda, la inquietud del síndico no era nueva. Las murallas antecedían a su petición y poseían un lejano pasado que se sustentaba en pasajes bíblicos y épicas clásicas.⁵ Desde la fundación de la Ciudad de México, durante la denominada primera etapa de la fundación de ciudades en Hispanoamérica (1520-1572), el sentido de vivir en policía representó todo un programa destribalizador y urbanizador, en el que la muralla tenía el rol de apartar y segregar a los indígenas. Luego de la Reconquista española y la expulsión de los moros de Granada, la muralla poseía un peso simbólico que aludía a la derrota de los herejes. Esto tomó forma en la traza de la Ciudad de México al reunir a los indígenas paganos en las parcialidades, separadas del centro español. De acuerdo con eso, los indios vivirían congregados en los alrededores, porque estando como ahora están, cada casa por sí, no pueden ser adoctrinados, como convendría, ni promulgarles las leyes que se hacen en su beneficio, ni gozar de los sacramentos de la Eucaristía y otras cosas de que se aprovecharían y valdrían, estando en pueblos juntos y no derramados.⁶

A esa división espacial aludió el síndico Lebrón. Citó la muralla, como veremos más adelante, desde un momento histórico en el que era posible disgregar el ámbito religioso del político, ya que hasta mediados del siglo XVIII pocas argumentaciones podían desprenderse de la intervención, mirada o juicio divino, como sí se muestra en ciertas obras anteriores. Hoy no resultaría pertinente preguntar, como sí lo fue en el siglo XVI, si Mercurio, Teseo o Anfión fundaron y ordenaron las ciudades, e incluso resultaría aún más sorprendente hallar a algún autor polemizar con las leyendas clásicas y calificarlas de imaginaciones poéticas —mitos que fueron recobrados y reinterpretados a lo largo del Renacimiento—, en favor de los pasajes bíblicos, como en su momento lo hicieron la gran mayoría de los autores. Referimos aquí a J. Castillo de Bovadilla, en su texto dirigido a los corregidores:

el origen de esto (según hallamos escrito) es, que en los siglos de la primera edad, Caín (hijo primero de Adán) congregó poblaciones, y las cercó de muro… Y la primera de las poblaciones que se hizo, fue la ciudad de Enos, hacia el Oriente (Eclesiastés lib. 1) en el monte Líbano, que según la más común opinión, es llamada así por el nombre de su hijo Enoch y se pobló de Gigantes; y otra que se