Democracia y militarismo en América Latina

Por Julio Ríos Figueroa y José Ramón Cossío Díaz

Estudio comparado sobre el papel de las cortes constitucionales en contextos en los que un régimen democrático sobrevive pese a la presencia de algún conflicto armado interno. La obra se centra en el análisis de Colombia, Perú y México para examinar el contexto político, las relaciones cívico-militares y la jurisprudencia constitucional sobre la autonomía militar y la regulación del uso de la fuerza. El autor reflexiona acerca de cómo los tribunales constitucionales pueden ser útiles para lograr un equilibrio democrático entre el ejercicio de la autoridad civil y las necesidades legítimas de los militares en su búsqueda del orden y la seguridad nacional.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Fecha de lanzamiento: 23 abr 2020
• ISBN: 9786071667489

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Julio Ríos Figueroa es doctor en ciencia política por la Universidad de Nueva York. Labora como profesor investigador en la División de Estudios Políticos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Es coeditor, junto con Gretchen Helmke, de Courts in Latin America (2011) y editor de la revista Política y Gobierno del CIDE.

SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO

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DEMOCRACIA Y MILITARISMO

EN AMÉRICA LATINA

Traducción

SUSAN ACHURY

MARÍA FERNANDA GÓMEZ ABÁN

JULIO RÍOS FIGUEROA

JULIO RÍOS FIGUEROA

Democracia y militarismo en América Latina

Prólogo

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Primera edición en inglés, 2016

Primera edición en español, 2019

[Primera edición en libro electrónico, 2020]

Título original: Constitutional Courts as Mediators. Armed Conflict, Civil-Military Relations, and the Rule of Law in Latin America

Publicado originalmente por Cambridge University Press, 2016

© 2016, Julio Antonio Ríos Figueroa

D. R. © 2019, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.

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Diseño de portada: Teresa Guzmán Romero

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ISBN 978-607-16-6748-9 (ePub)

ISBN 978-607-16-6584-3 (rústico)

Hecho en México - Made in Mexico

Para Andrea, Inés y Eva

ÍNDICE GENERAL

Agradecimientos

Prólogo

Cortes constitucionales y fuerzas armadas

Desafíos en las relaciones entre civiles y militares

Las cortes constitucionales como mediadoras

Estrategia empírica y plan del libro

Una teoría de las cortes constitucionales como mediadoras

¿Qué hacen las cortes constitucionales?

Las cortes constitucionales como mediadoras

La jurisprudencia informativa en asuntos relacionados con las fuerzas armadas

Jurisprudencia constitucional sobre la autonomía militar en Colombia, 1958-2013

Características jurisprudenciales de largo plazo respecto a la autonomía militar en Colombia, 1958-2013

La Corte Suprema, 1958-1991

La Corte Constitucional, 1991-2013

Jurisprudencia constitucional sobre la autonomía militar en el Perú, 1979-2013

Características jurisprudenciales de largo plazo respecto a la autonomía militar en el Perú, 1979-2013

El Tribunal de Garantías Constitucionales, 1979-1992

Tribunal Constitucional, 1993-2013

Conclusión: ¿el Tribunal Constitucional como mediador?

Jurisprudencia constitucional sobre la autonomía militar en México, 1917-2013

Características jurisprudenciales de largo plazo respecto a la autonomía militar en México, 1917-2013

La Suprema Corte, 1917-1940

La Suprema Corte, 1940-1994

La Suprema Corte, 1994-2013

Regulación judicial del uso de la fuerza en Colombia, Perú y México

Incertidumbre legal en una crisis de seguridad interna

Un enfoque de casos más similares sobre la regulación judicial del uso de la fuerza

Jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana sobre el uso de la fuerza

Tribunales constitucionales como mediadores más allá de América Latina

Israel

Turquía

Pakistán

Conclusión

Tribunales constitucionales y la resolución de conflictos democráticos

Las cortes como mediadoras más allá de las relaciones cívico-militares

Epílogo. El nuevo militarismo y el Estado de derecho en América Latina

Bibliografía

Índice analítico

AGRADECIMIENTOS

Alguien me dijo que la diferencia entre escribir artículos y escribir libros es que con los primeros uno sabe dónde comienza y dónde terminará el análisis; en el caso de un libro la investigación puede llevarnos por caminos insospechados. No estoy tan seguro de que esta fórmula sea la más acertada en el caso de los artículos, pero al menos en mi caso el comentario sobre los libros no pudo ser más preciso: la elaboración de este trabajo devino en un viaje incierto, largo y sinuoso, aunque siempre enriquecedor, durante el cual tuve el privilegio de contar con el generoso apoyo de muchas personas e instituciones.

En los momentos más críticos del proyecto, en los callejones sin salida y en las desviaciones del camino, Andrea Pozas Loyo, Jeffrey K. Staton y Rodrigo Uprimny fueron cruciales para mantener el proyecto en su curso: mi sentido agradecimiento porque sin su guía y apoyo no hubiera llegado al destino final. En el trayecto tuve la fortuna de recibir señales de advertencia y sugerencias de rutas alternativas por amigos y colegas, entre los que se encuentran: Javier Angulo, Karina Ansolabehere, Luz Marina Arias, Allyson Benton, Carlos Bravo, Daniel Brinks, José Antonio Caballero, Tom Clark, Henar Criado, Luis de la Calle, Zachary Elkins, Tulia Falletti, Tom Ginsburg, Juan González Bertomeu, Ezequiel González Ocantos, Hernán Gullco, Martha Liliana Gutiérrez, Gretchen Helmke, Francisco Herreros, Sandra Hincapié, Ran Hirschl, Christoph Hönnige, Gary Jacobsohn, Claudio López-Guerra, Noam Lupu, Ignacio Marván, Ximena Medellín, Pablo Mijangos, Gabriel Negretto, Roberto Niembro, María Popova, Xisca Pou, Sabrina Ragone, Javier Martín Reyes, Alejandra Ríos, Rubén Ruiz Rufino, María Paula Saffon, Ignacio Sánchez-Cuenca, Raúl Sánchez-Uribarri, Camilo Saavedra, Andreas Schedler, Gilles Serra, Hootan Shambayati, Udi Sommer y Luis Daniel Vázquez. De corazón, gracias a cada uno de ustedes.

En y sobre Colombia, Perú y México, recibí el generoso asesoramiento de colegas y amigos como César Bazán Seminario, Yahayra Bernal, Camilo Castillo, José Ramón Cossío, Eduardo Dargent, Mauricio García Villegas, Lilia Mónica López Benítez, David Lovatón Palacios, Gina Cabarcas Maciá, Manuel José Cepeda, Jaime Córdoba Triviño, César Landa Arroyo, Alejandro Madrazo, Raúl Mejía, Aldo Ponce, César Rodríguez Garavito, Juan Carlos Rodríguez Raga, Edgar Saavedra Rojas, y los funcionarios militares y judiciales mencionados en los respectivos capítulos. Mi mayor reconocimiento para los asistentes de investigación que participaron en las diferentes etapas del proyecto: Nancy Camacho Díaz, Camilo Castillo, Sicabí Cruz, Berta Díaz, María Fernanda Gómez Abán, Ana María Montoya, María Fernanda Nieto, Jimena Salazar, César Valderrama y Javier Zúñiga Ramiro. Daniel F. Cotera revisó la gramática y la ortografía del manuscrito en su versión castellana.

Agradezco el generoso y continuo apoyo institucional de mi hogar académico, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y su División de Estudios Políticos, así como a los directivos que animaron y apoyaron este proyecto: Javier Aparicio, David Arellano, Enrique Cabrero, Guillermo Cejudo, Sergio López Ayllón, Andreas Schedler e Ignacio Marván. Durante el año académico 2012-2013 trabajé en este proyecto en el Instituto Juan March de Estudios Superiores en Ciencias Sociales, ahora Instituto Carlos Tercero Juan March (IC3JM), gozando de la generosidad de su director, Ignacio Sánchez-Cuenca, y su maravillosa comunidad. DeJusticia y la Universidad de los Andes en Colombia, y el Instituto de Defensa Legal/Justicia Viva y la Pontificia Universidad Católica Pontificia en el Perú, me brindaron su hospitalidad y su apoyo desinteresado. Diferentes versiones y partes de esta investigación fueron presentadas en reuniones, seminarios y conferencias organizadas por diversas instituciones entre las que se encuentran la Asociación Americana de Ciencia Política (APSA), la Asociación de Estudios de América Latina (LASA), el Consorcio Europeo de Investigación Política (ECPR), la Universidad de Chicago, la Universidad de Houston, la Universidad La Trobe en Melbourne, la División de Estudios Políticos y la División de Estudios Jurídicos del CIDE, el CIDE-Aguascalientes, el Seminario de Ciencias Políticas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), la Universidad Diego Portales, la Fundación Getulio Vargas, GIGA-Hamburgo, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Flacso-México, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC) de Madrid, la Universidad de Salamanca, la Universidad de San Andrés en Buenos Aires, la Universidad de los Andes en Bogotá, la Pontificia Universidad Católica Pontificia (PUCP) del Perú, el Centro de Estudios Constitucionales de la Corte Suprema de México, y la Universidad de Oxford. Mención especial merece el estupendo taller organizado por los editores de la serie Comparative Constitutional Law and Policy de Cambridge University Press, auspiciado por el Departamento de Gobierno de la Universidad de Texas-Austin, cuyo resultado fue definitivo para formar las páginas que el lector tiene en sus manos. Gracias a los participantes en estos eventos.

Todo lo que este libro es, y lo que no es, tiene el influjo directo e indirecto de mis profesores en el posgrado en la Universidad de Nueva York (NYU): John Ferejohn, Barry Friedman, Stephen Holmes, Bernard Manin, Pasquale Pasquino y Adam Przeworski. He tenido el privilegio de aprender de ellos mucho más de lo que me enseñaron en las clases, seminarios, charlas, debates, documentos y libros, que por sí mismos ya son de un valor incalculable. Su curiosidad intelectual, su oficio académico y su compromiso apasionado son ejemplos que me acompañarán el resto de la vida.

En este gratificante recorrido, mi familia y muchos amigos queridos, con los que he compartido los años recientes, han sido el combustible que mantuvo el motor en movimiento. Un agradecimiento especial para mis padres, Amparo y Julio; otro para mi hermano y su esposa, Jorge y Mariví. Gracias, también, a mi querida familia política, Aurora, Ricardo, Julia, y Fernando. El libro está dedicado a Andrea, mi cómplice y copiloto, y a nuestras dos pequeñas nuevas pasajeras, Inés y Eva, con la esperanza de que nuestro viaje continúe por mucho tiempo y esté lleno de descubrimientos.

PRÓLOGO

El 7 de septiembre de 2016 tuve la oportunidad de presentar, junto con Sergio López Ayllón y Ricardo Raphael, el libro Constitutional Courts as Mediators. Armed Conflict, Civil-Military Relations, and the Rule of Law in Latin America en las magníficas instalaciones de la Universidad de California en el sur de la Ciudad de México. A casi dos años de ese evento, tengo el gusto de presentarlo en la edición que el Fondo de Cultura Económica ha hecho de la publicación original por Cambridge University Press.

Para cumplir con el encargo que Julio Ríos Figueroa me ha hecho y que, desde luego, mucho le reconozco, quiero recuperar parte de lo dicho en aquel entonces por dos razones. La primera, porque me encontré las notas que preparé para la presentación originaria de su libro en inglés; la segunda, porque la lectura inmediata del libro me causó una gran sorpresa y motivación que ahora quiero retomar.

Lo primero que señalé en aquella presentación fue que para quienes hacemos vida académica en México publicar en Cambridge University Press es digno de reconocerse. Éste es el segundo libro de Julio que aparece en esa editorial, lo cual es importante destacar porque alcances así suelen tenerse como dados sin serlo; hay que reconocer lo difícil que es entrar en esas redes editoriales. Es cierto que el Fondo de Cultura Económica tiene una larga y muy reconocida trayectoria traduciendo libros publicados, evidentemente, en editoriales extranjeras; sin embargo, no es habitual que esas traducciones sean de libros publicados en el extranjero por un autor mexicano. Aquí es donde hice y hago mi primer comentario para destacar algo que, como sostuvo Carlos Pereda en su Crítica de la razón arrogante, si no se hace bien pudiera acercarse al ninguneo.

Las demás cuestiones que abordé y ahora recupero son sobre el fondo del libro de Julio. Para contextualizarlo y darme a entender, él ha escrito un texto en el que trata de mostrar, destacadamente, dos cosas. La primera: que existe una manera de entender el funcionamiento de las Cortes Supremas como mediadoras de, si no todos, al menos sí de ciertos conflictos, lo cual sirve para explicar de mejor manera lo que tales órganos hacen, frente a otras maneras de estudiarlo. Julio nos dice que más que entender a las Cortes como árbitros o como resolutorias de conflictos, por decirlo así, es posible entenderlas como mediadoras ante lo que diversos cuerpos estatales hacen o pretenden hacer. La segunda tesis general tiene que ver con el modo en que estos órganos realizan su función mediadora en el contexto específico del uso de las fuerzas armadas. Esto es, trata de averiguar cómo es que las Cortes actúan frente o respecto de la disruptiva actividad que los ejércitos y las fuerzas armadas despliegan en sociedades que formalmente no se encuentran inmersas en una guerra, tal como ésta es técnicamente concebida por el derecho internacional.

Sobre estas tesis generales se desarrolla el libro que ahora presento. Mis comentarios sobre su contenido son puntuales y, más que presentar objeciones o críticas, expreso alternativas de lectura que, quiero suponer, podrían animar la comprensión del importante problema tratado por Julio. Lo que él hace es de tan grande importancia para el funcionamiento y, tal vez, hasta para la sobrevivencia social, que lejos de intentar refutar sus tesis, quiero presentar mi manera de ver el tema de su trabajo.

En primer lugar, creo que hay algunos problemas para comparar a Colombia o Perú con México. Los dos primeros estuvieron en situación de declaración de estado de emergencia, algo que el último no ha enfrentado. Colombia y Perú tuvieron una guerra en contra de grupos guerrilleros y terroristas, mientras que la situación de México es, al menos formalmente, distinta. Por lo mismo, me parece que las causas del desorden que tiene México en materia de uso de las fuerzas armadas es la precariedad de las bases constitucionales e institucionales con las que se está enfrentando eso que, en su momento y continuadamente, ha querido significarse como una guerra contra la delincuencia organizada. En los efectos, las víctimas de las guerras son lamentables, pero para constatarla y regularla, no son las mismas razones jurídicas para proceder a ella (ius ad bellum) que para comportarse en ella (ius in bello). El modo y el fundamento para ir a la guerra generan grandes diferencias en la manera de terminarla y asignar responsabilidades por ello.

A mi entender, en la Constitución mexicana sólo hay tres formas para que, en tiempos de paz, el ejército y la armada realicen actividades que no tengan exacta conexión con la disciplina militar y, por lo mismo, sus miembros puedan abandonar sus cuarteles: 1) cuando se suspendan los derechos humanos en términos del precepto 29 constitucional; 2) cuando se declara la guerra con base en los artículos 76 y 89 de la Constitución, y 3) cuando el presidente considere que la seguridad interior está comprometida y, mediante un decreto fundado y motivado, ordene movilizar a las fuerzas armadas para que auxilien a las autoridades civiles a fin de recuperar el orden interior, ello conforme al propio artículo 89 constitucional.

Partiendo de lo anterior, uno de los problemas más serios que México tiene como país —y por ello es tan difícil asir el objeto y compararlo con Colombia, Perú o Israel— es que no se ha precisado cuál es el estatus jurídico del ejército y la armada de México en la guerra que están llevando a cabo. El presidente Felipe Calderón consideró, sin dejar del todo claro sus porqués, que había un estado de guerra en el país o que frontalmente era necesario generarla. En rigor jurídico, no puede hablarse de un estado de guerra en México, para ello se requeriría la iniciativa del presidente de la República, una ley del Congreso de la Unión y la declaratoria hecha por el propio presidente. La circular secuencia prevista en la Constitución nunca se realizó; por el contrario, siguiendo las órdenes de su comandante en jefe, los militares salieron de sus cuarteles y, por la falta de fundamento jurídico, nunca fue claro a qué salían. ¿Era para realizar funciones de recuperación de la paz social y de apoyo a la policía o era para puras funciones propias? Con el pasar de los años y el cambio de regímenes, sigue sin estar claro, jurídicamente hablando, para qué están movilizadas las fuerzas armadas.

Este pecado original ha tenido consecuencias jurídicas brutales en el país. En ocasiones, pareciera que soldados y marinos actúan como tales y, en otras, como auxiliares de las policías. Sin querer generar aquí un nuevo excepcionalismo mexicano, las condiciones de entrada, operación y objetivos hacen que el caso de México, por lo poco jurídicamente confeccionado que está, tenga peculiaridades que deban ser definidas antes de realizar las comparaciones frente a lo que otras cortes hacen respecto a los conflictos armados existentes en sus países: en unos casos, pienso, normarán y constituirán el campo propiamente dicho; en otros, lo tendrán por establecido y buscarán regularlo; y en otros más, acatarán lo decidido en diversas instancias. Cada caso puede ser diverso por sus condiciones fácticas y jurídicas, siendo que éstas son, por decirlo así, precondiciones para la comparación que, simplemente lo advierto, tienen que ser atendidas para no generar ejercicios tan amplios que permitan extraer poco de ellas.

Una nota distintiva que se da en México es que no tiene un enemigo declarado cuya pretensión sea el quebrantamiento del orden constitucional, como podrían ser Sendero Luminoso o las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), ni existen grupos religiosos o asociaciones que reivindican para sí un espacio propio de asentamiento. Aquí hay un conjunto de personas que están realizando actividades delincuenciales de enorme impacto, contra las cuales movilizó un ejército que, al no estar ni constituido ni entrenado para eso, no termina de entender cuál es su función.

Creo que los propios militares y marinos se sienten incómodos, más allá de cumplimientos de deberes institucionales, porque no saben cuál es el mandato que su comandante supremo les ha dado para que salgan y actúen. Me parece de la mayor importancia agregar que, si Enrique Peña Nieto, al tomar posesión del cargo como presidente, suponía que la presencia armada debía continuar, tuvo que haber declarado expresamente que, en términos del artículo 89, fracción VI de la Constitución, la seguridad interior estaba comprometida y que, por lo tanto, cabía movilizar a las fuerzas armadas por una temporalidad para realizar tareas razonablemente determinadas, transcurrido lo cual regresarían a sus cuarteles.

Otro aspecto que también quise destacar en la presentación de 2016 para vincular mi experiencia con la situación que vivimos en la Suprema Corte de Justicia fue la existencia de tribunales militares. Los militares y los marinos ejecutan hechos que son investigados inicialmente por sus propias policías militares o marinas, para ponerlos luego en conocimiento del ministerio público correspondiente que, en su caso, los consignaría ante los tribunales en la materia, cuya decisión final es impugnable en amparo directo ante un tribunal colegiado de circuito. Por lo mismo, el tipo de casos en los que está involucrado el personal de las fuerzas armadas se conoce normalmente por cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad. Por esa condición, no pueden llegar hasta la Suprema Corte de Justicia.

De este modo, una gran cantidad de asuntos que tienen que ver con los procesos militares están siendo conocidos por los tribunales colegiados. Éstos están definiendo una parte de los límites de la actuación de las fuerzas armadas, ello a cuenta de revisar si se está o no garantizando el debido proceso, fundamentalmente. Dicha situación ha sido así desde la entrada en vigor de la Constitución de 1917, sólo que se ha magnificado, numérica y sustantivamente, con la así llamada guerra.

Cuando se había movilizado al ejército o a la armada no era, por lo general, para realizar acciones de choque, sino sobre todo, para auxiliar a la población al activarse el Plan DN-III o deforestar sembradíos con la Operación Cóndor. No estoy desconociendo que hubiera otro tipo de acciones como la que persiguió a Lucio Cabañas y sus seguidores, o lo realizado el 2 de octubre en la Plaza de las Tres Culturas. Esos hechos se dieron pero, a diferencia de lo que sucede hoy en día, no constituyeron procesos sociales generales que mucho ocurrieron en condiciones de ocultamiento y, por lo mismo, no fue posible constituir los medios jurídicos para regularlos y sancionarlos. Lo que actualmente vivimos es diferente. Estamos ante la masificación de las operaciones y los casos en los que los militares están procesando a muchos de sus elementos, lo que no impide que ello termine conociéndose por un colegiado.

A lo entonces dicho agrego ahora una cuestión. Algo de lo que se ha avanzado en la racionalización del uso de la fuerza armada por parte de los tribunales federales nacionales, tiene que ver con el modo como se ha diferenciado entre los delitos que deben ser conocidos por el fuero militar y aquellos que deben corresponder al civil. A partir de las definiciones tomadas, eso sí, por la Suprema Corte respecto al alcance del artículo 13 constitucional, se han ido perfilando los extremos de las dos clasificaciones señaladas. ¿Cuándo el delito cometido por un miembro de las fuerzas armadas es de la competencia militar y cuándo lo es de los tribunales ordinarios, sean estos federales o locales? Más allá de que efectivamente fue la Corte la que emitió el gran criterio estructurador en la materia, en el día a día, lo que cabe en uno u otro fuero sólo es entendible si atendemos al modo en el cual los tribunales colegiados, otra vez, están generando la serie de sentencias dictadas en uso de sus competencias.

Con independencia de lo anterior, en la presentación de 2016 dije que la Suprema Corte conocía por ciclos los asuntos de su competencia. En el caso de militares: detención arbitraria, puesta a disposición sin demora, tortura o la señalada diferenciación judicial. Al momento de la originaria presentación, la Corte precisamente conocía de esos asuntos. Ahora, al escribir esta presentación, es poco lo que en el Alto Tribunal estamos haciendo. Dicho de otra manera, y partiendo de la dinámica que vivimos en la materia, hay momentos en que a la Corte le toca decir mucho de los temas relacionados y otros en los que su participación es menor. Por lo mismo, además de atender a sus leading decisions, es importante construir el todo con el que cotidianamente resuelven los tribunales colegiados.

Entonces, formulé la siguiente pregunta: ¿por qué la Suprema Corte mexicana no ha tenido más casos en materia de fuerzas armadas, a diferencia de otros tribunales constitucionales? Uno, y como ya dije, porque un número importante de asuntos se han quedado en tribunales colegiados de circuito: todos los que tienen que ver con legalidad. Dos, porque una parte de los casos que habían llegado a la Suprema Corte —y están consignados en el libro de Julio Ríos— llevaban a diferenciar, sobre todo, entre fuero militar y fuero civil. Es verdad que la Corte bien pudo haber participado con mucha mayor enjundia en el modo de comprender y regular la actuación de las fuerzas armadas, tanto por lo que ve a tiempos de paz como a lo relacionado con su actuar respecto de las funciones que guardan estricta conexión con la disciplina militar.

Digo que bien pudo hacerlo, pues así como creo que en la normalización de las fuerzas armadas hubo y se reiteró un pecado original, así también creo que hay otro judicial. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/95, la Corte convalidó la presencia de las fuerzas armadas en actividades de paz, al considerar que militares y marinos podían integrar los consejos de seguridad. Esto, me parece, fue un error, porque las fuerzas armadas no tenían por qué estar en un consejo de seguridad civil, salvo que se hubiere considerado que la situación era excepcional; pues con esa decisión se logró, por modesto que en ese momento pareciera, que las fuerzas armadas pudieran hacer, en tiempos de paz, actividades que no tuvieran exacta conexión con la disciplina militar. La excepción entonces aceptada se ha venido ampliando. Cuando la Suprema Corte avaló que ésa era la posición correcta, desde el punto de vista constitucional, me parece que permitimos que esto se fuera desgranando de a poco, cada vez con conductas más violentas, cada vez con hechos en ese sentido más fuertes.

Todo lo anterior me lleva al tema central del libro: corresponde a la Suprema Corte actuar como mediadora. Me pregunto: ¿realmente podemos ser los jueces —así sean los constitucionales— mediadores en conflictos que no tienen una clara estructuración jurídica? En nuestro sistema, ¿de verdad somos los jueces grandes hacedores de orden político y social o, incluso, de orden jurídico; o más bien y como decía Holmes, nuestras resoluciones caen en los intersticios y permiten ajustes o invalideces?

Desde luego, admito que los jueces sí podemos llegar a ser mediadores en una gran cantidad de temas. Generamos mensajes o tratamos de disminuir la incertidumbre mediante las sentencias y, sobre todo, por la jurisprudencia que emitimos. Sin embargo, creo que en mucho ello es posible en aquellos casos que están estructurados de origen, ahí donde el derecho, por decirlo así, es visible y racionalizable porque está presente como tal. Por el contrario, en casos donde los planteamientos y los problemas llevados a los tribunales actualizan una situación de hecho, no sé si la herramienta de la jurisdicción constitucional es tan fuerte, tan omnipotente, como para enderezar los elementos poco precisados hasta llegar a darles la juridificación necesaria a fin de que las Cortes puedan ser verdaderas o eficaces mediadoras. En contrapartida, en algo que de origen está desestructurado, como el uso que se está dando a las fuerzas armadas en la actualidad, no me queda claro si alcanza, ahora sí a golpe repetido de jurisprudencia como decía Vallarta, para constituir, jurídicamente hablando, algo tan complejo, algo que arrancó mal y se sigue reproduciendo mal.

Lo que a mí me parece valioso del libro de Julio Ríos es que se hace y nos permite hacernos preguntas importantes que, por lo demás, poco se están haciendo. Más allá de preguntarnos, un poco binariamente, si las fuerzas armadas deben o no seguir en las calles o si la Ley de Seguridad Interior es o no un buen intento para solucionar el problema, poco se hace por saber qué otras formas institucionales concurren en las acciones que realizan, para contenerlas, ordenarlas y, finalmente, disciplinarlas. Lo que en el país ha pasado con la acción armada es mucho, y los años por venir nos irán mostrando lo mucho que ha quedado comprometido en materia de competencias e incompetencias, usos legítimos e ilegítimos de fuerza, personas protegidas y personas desprotegidas. El binarismo que vivimos, por simple, más allá de su valor de denuncia, dejó de lado causas, efectos y órdenes. Lo que Julio hizo en este libro, es preguntarse si las Cortes han sido o pueden ser factores de contención, y en su caso, cómo. En su quehacer hay, además de profundidad técnica, la expresión de quien busca y quiere que el derecho sea frente de racionalidad y civilidad.

Hace dos años me sentí muy complacido y agradecido con Julio por haberme invitado a presentar su libro de forma verbal; hoy, me siento igual de agradecido por ello, pero complacido por una razón adicional. Aunque en aquel momento expresé algunas diferencias en relación con lo que él ha hecho en su muy importante trabajo, que me haya invitado a dejar estos pequeños comentarios por escrito, habla muy bien de su persona. Julio me ha mostrado en lo que hace, dice y escribe un cambio presente que sólo puede venir de fondo, de la tranquilidad moral que le da saber quién es y qué quiere, su academia así lo muestra. Mi complacencia de ahora es ver plasmadas esas calidades en lo que escribe, en su preocupación por el relevante tema del mal uso de la fuerza del Estado y por su deseo de tener y mantener relaciones personales.

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación (2003-2018)

Miembro de El Colegio Nacional

I. CORTES CONSTITUCIONALES Y FUERZAS ARMADAS

LOS ESTADOS modernos requieren de fuerzas armadas con suficiente fuerza para proporcionar seguridad ante las amenazas externas y garantizar la paz interna. Sin embargo, algunos ejércitos demostraron ser una amenaza para sus gobiernos y, en concreto, para la estabilidad democrática, lo cual debilita a los Estados y perjudica a miles de personas. De aquí que la existencia de ejércitos poderosos subordinados a gobiernos civiles y democráticos resulte paradójica, más la excepción que la norma, ya que implica que aquellos que tienen el poder de las armas obedezcan a personas que no lo tienen.¹ La cuestión que surge es: ¿cómo crear fuerzas armadas limitadas por el Estado democrático de derecho sin exponer su poder, su esprit de corps, o su eficacia?

En 1780 Thomas Jefferson señaló: Los gobiernos más libres del mundo tienen a su ejército bajo un control absolutista. La estructura y los principios republicanos no tienen cabida en el gobierno de un ejército. El absolutismo ya no constituye un modelo ideal para la organización de las fuerzas armadas. Es cierto que éstas requieren disciplina estricta y una identidad corporativa para trabajar de manera eficiente. Sin embargo, el historial de abusos militares —tanto hacia el interior de la milicia como hacia fuera de ella— advierte sobre los peligros de priorizar la eficiencia a expensas de la rendición de cuentas. Por tanto, la interrogante continúa en el aire: ¿cómo alcanzar al mismo tiempo los objetivos, incompatibles en apariencia, de contar con ejércitos fuertes y eficaces pero a la vez sujetos a la potestad de la ley y los principios democráticos?

Tanto los gobiernos civiles democráticos como sus fuerzas armadas afrontan este dilema.² Cuando no es posible conciliar ambos objetivos, uno de los resultados extremos puede ser un golpe de Estado. Los golpes de Estado sacrifican la supremacía democrática de la ley, incluso en coyunturas en que la milicia toma el poder con el pretexto de aplicarla, asumiendo el deber moral de deponer al gobierno ilegítimo y mantener el Estado de derecho, como declararon los generales chilenos dirigidos por Augusto Pinochet para justificar su golpe en 1973.³ El equilibrio de fuerzas entre ramas de un gobierno autoritario puede producir algo que se asemeja al motor del constitucionalismo;⁴ también las cortes pueden intentar encontrarle la cuadratura al círculo derramando un poco de legitimidad sobre los usurpadores.⁵ Pero en ninguna de estas circunstancias el Estado democrático de derecho se mezcla bien con los regímenes castrenses. Ejemplos recientes, como el breve interludio democrático en Egipto interrumpido por un golpe militar en 2013 o el golpe de Estado en Tailandia en 2014, confirman que la democracia muere cuando se da un golpe de Estado, a pesar de las declaraciones y los comunicados de prensa de los altos mandos castrenses.⁶

El dilema planteado por la necesidad de contar con fuerzas militares poderosas al mismo tiempo que limitadas por la ley permea las relaciones entre civiles y militares en todos los regímenes democráticos, y no se refiere tan sólo al riesgo de golpes de Estado, un fenómeno bastante raro en estos días. No existe una solución fácil y permanente a este entuerto, por lo que las democracias han encontrado diversos enfoques para conciliar ambos objetivos —incompatibles en apariencia— según el contexto y las circunstancias específicas. En algunas ocasiones se ha priorizado tener poderosas fuerzas militares, mientras que en otras se destacó la necesidad de contar con fuerzas limitadas por la ley en gran medida. Desde su retorno a la democracia, Argentina se movió hacia este último escenario hasta el punto de abolir la jurisdicción militar, asegurándose de que el sistema de justicia ordinaria procese todos los casos de los ciudadanos, incluidos —por supuesto— los de los miembros de las fuerzas armadas.⁷ Por el contrario, el gobierno elegido de manera democrática en Pakistán, después de un ataque terrorista talibán en diciembre de 2014, autorizó a los tribunales militares a juzgar a presuntos militantes islamistas, y abrió el camino para un apurado y descuidado proceso judicial que pudo condenar a los acusados en cuestión de semanas desde su detención hasta su ejecución.⁸ Lograr el equilibrio es un acto que demanda un alto grado de precisión: si se transfieren demasiados poderes a las fuerzas armadas, la democracia puede caer herida de muerte; por el contrario, demasiados límites al ejército pueden exponerla a una serie de riesgos en términos de seguridad. En resumen, encontrar un equilibrio entre los límites democráticos y la autonomía de las fuerzas militares es una tarea difícil pero fundamental para las democracias.

¿Qué pueden hacer las cortes constitucionales frente a este dilema? Un enfoque sugiere que, en esencia, las cortes no aportan nada útil en este terreno, porque son incapaces o no están bien adaptadas para intervenir en asuntos esencialmente políticos. De acuerdo con Alexander Bickel, la lógica de la doctrina relacionada con la intervención de las cortes en asuntos políticos recomienda la autorrestricción judicial, así como evitar su participación en cuestiones al respecto, cuando la percepción de la falta de capacidad de la corte se vea agravada por la singularidad de la cuestión y su carácter de insoluble mediante sentencias argumentadas, por la urgencia de la misma, y por la ansiedad no de que el fallo judicial no sea tomado en cuenta sino de que lo sea.⁹ En fechas más recientes, Eric Posner y Adrian Vermeule argumentaron que en tiempos de crisis de seguridad no hay razón para pensar que las cortes que tienen información y experiencia limitada elegirán mejores políticas de seguridad que las que seleccionaría el gobierno.¹⁰ La conclusión es clara: En tiempos de emergencia, los jueces deberían alejarse y dejar actuar al Ejecutivo, porque el gobierno elegirá buenas políticas de emergencia y, aun cuando no sea así, la intervención judicial sólo puede empeorar las cosas.¹¹

Un enfoque alternativo sugiere que las constituciones y los jueces constitucionales sirven como dispositivos para limitar las acciones arbitrarias de los gobiernos¹² y que, incluso en situaciones de emergencia no debería permitirse a los gobiernos hacer lo que quieran; la posibilidad de adoptar decisiones extremas debe permanecer fuera de su alcance, porque las medidas emergentes tienden a prolongarse más tiempo del necesario.¹³ Una estrategia empleada para ganar credibilidad consiste, justamente, en que los gobiernos se comprometen a no tomar medidas arbitrarias a cambio de impuestos, inversión o apoyo, y proporcionan autonomía a una corte para que sancione el incumplimiento de compromisos establecidos con antelación.¹⁴ En este sentido, el fracaso de las cortes al imponer límites a las medidas arbitrarias socava la credibilidad del gobierno y hace que la intervención judicial resulte una condición necesaria.¹⁵

Este libro plantea que la función de las cortes constitucionales no reside en eludir estas cuestiones para permitir que los gobiernos y los militares actúen sin restricciones, como tampoco sustenta que deban imponer límites estrictos y sistemáticos: el planteamiento principal es que el cometido de las cortes constitucionales es ayudar a que las partes resuelvan sus propios problemas, en especial cuando son de carácter informativo. Así, en estas páginas se demuestra que, bajo ciertas condiciones, la jurisprudencia de las cortes constitucionales puede suministrar información a los gobiernos civiles y a sus fuerzas armadas con el fin de reducir la incertidumbre que tensa sus relaciones, y ayudarles a colaborar entre sí para resolver conflictos. Las cortes constitucionales pueden ser fundamentales para lograr un equilibrio democráticamente aceptable entre el ejercicio de la autoridad civil y las necesidades legítimas del ejército —en su búsqueda del orden y la seguridad nacional—, al permitirle a este último realizar su tarea adecuadamente incluso en condiciones de crisis de seguridad y emergencia. Esta función de las cortes resulta aún más relevante cuando las amenazas al Estado tienen su origen dentro de sus propias fronteras.

DESAFÍOS EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES

El dilema constitucional que conlleva la construcción de fuerzas armadas eficaces