El tamaño del infierno: Un estudio sobre la criminalidad en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México

Por Arturo Alvarado Mendoza

Este libro examina la evolución de la criminalidad en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, la metrópoli real, fragmentada por las decisiones políticas. Muestra cómo existe un patrón delictivo urbano sistemático en toda la mancha urbana, que supera la división política. Estima el tamaño del mundo criminal en la gran ciudad y las respuestas

• Idioma: Español
• Editorial: El Colegio de México
• Fecha de lanzamiento: 11 nov 2020
• ISBN: 9786074625172

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Primera edición, 2012

Primera edición electrónica, 2013

DR © EL COLEGIO DE MÉXICO, A.C.

Camino al Ajusco 20

Pedregal de Santa Teresa

10740 México, D.F.

www.colmex.mx

ISBN (versión impresa) 978-607-462-327-7

ISBN (versión electrónica) 978-607-462-517-2

Libro electrónico realizado por Pixelee

A la memoria de mis padres,

Amelia y Jesús.

A las personas que han luchado

por una mejor vida en la ciudad,

libre de violencia.

ÍNDICE

PORTADA

PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL

DEDICATORIA

PRÓLOGO Y AGRADECIMIENTOS

I. EL TAMAÑO DEL INFIERNO: UNA ESTIMACIÓN DE LA CRIMINALIDAD EN LA METRÓPOLI

Aproximación a las violencias urbanas

Marco de la criminalidad en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México

Normas, códigos y penas

Una interpretación sociológica de la criminalidad

El crecimiento de la urbe y la legalidad

Primera apreciación de la criminalidad metropolitana

Caracterización de la delincuencia y la violencia en la metrópoli

Las tasas de mortalidad y el homicidio

El homicidio

Las lesiones. Segundo indicador oficial de la violencia en la urbe

Violencia sexual, violencia contra la mujer y feminicidios

El crimen más común: la disputa por la propiedad ajena

Fraude, estafa, abuso de confianza y despojo

Otros delitos

Delitos del Estado

Zonas delictivas. Distribución espacial de la delincuencia

Otra estimación de la criminalidad: la percepción de los habitantes

Comparación de la incidencia delictiva con las encuestas de victimización: diferencia entre los delitos reportados y las estimaciones

La cifra negra del delito en algunos municipios metropolitanos

Delitos mal reportados, definiciones imprecisas de delitos. Un perfil complejo del fenómeno

Las drogas y los delitos

Tráfico de drogas ilegales al mayoreo y menudeo

Otros productos adulterados

Explotación, esclavitud laboral, tráfico humano

Falsificación

Evasión fiscal

Otras delincuencias y violencias urbanas

Balance: las múltiples caras de la violencia y de las ilegalidades urbanas

II. PARA ATRAPAR A UN DELINCUENTE: LA ORGANIZACIÓN Y EL COMPORTAMIENTO DE LA POLICÍA EN LA CIUDAD

Introducción

¿Qué hace la policía?

Una clasificación de sus interacciones con la sociedad

Breve historia del origen y evolución de las policías capitalinas

Policías y militares en la construcción del nuevo poder local

La naturaleza contemporánea de la organización policial

Hipótesis de este capítulo: la organización industrial de la policía

Hacia un modelo de la policía como organización pública

Aspectos centrales de la organización

Estimación del monto y tipo de policías trabajando en la gran ciudad

Organización para alcanzar la cobertura territorial y a la población

Policía Judicial del Distrito Federal

Organizaciones de seguridad federal y otras policías dentro del Distrito Federal

La Policía Preventiva

Policías complementarias

Policía Bancaria e Industrial (PBI)

Otros agrupamientos de policía pública en la metrópoli

Distribución de las fuerzas policiales en el Estado de México

Estructura de mandos

División funcional y territorial

Especialización funcional y jurisdiccional

¿Cómo opera el mando?

Las normas y la acción policial

Otras leyes

Leyes del Estado de México y de Hidalgo

Las policías y el combate a la criminalidad (dinámica del modelo)

Robicías y ladrones: las policías y la producción de crimen

Breve descripción de la corrupción en la historia de la policía capitalina

Otros aspectos de las prácticas policiales. Abuso de poder y dominio del Estado

La selección de los sospechosos

Violaciones a derechos humanos por la policía y por otros agentes de seguridad

El monopolio de la coerción del Estado y las policías

Los servicios de seguridad prestados por empresas privadas

El ejército empleado en tareas policiales

La función policial y la violencia del Estado

III. LA SEGURIDAD EN UNA DEMOCRACIA EMERGENTE. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD PÚBLICA DURANTE LOS GOBIERNOS DEL PRD

La seguridad en una democracia emergente

Hipótesis de trabajo

El contexto político institucional

El contexto legal

Quiénes elaboran la política. Viejos y nuevos actores

El cambio político de gobierno y del trabajo policial, sus antecedentes

Crisis, transición electoral y crecimiento de la autonomía policial (Zedillo, Cárdenas y el cártel de la policía)

Las elecciones y el cambio de la política pública. Primer momento

¿Qué hizo el PRD con la policía?

Otras medidas en las delegaciones

La procuraduría

Consolidación de la coalición en el poder. Andrés Manuel López obrador y la definición de una política en seguridad de la izquierda

El mando de Marcelo Ebrard en la policía

Más reformas legales

La elección de Marcelo Ebrard Casaubón y el gobierno contemporáneo

La re-militarización de la seguridad pública nacional

El gasto público en seguridad

Participación del gasto en seguridad dentro del gasto total

Presupuesto per cápita

Presupuesto y nómina

Nóminas de la SSPDF y la PGJDF

Presupuesto y tipo de personal ocupado en seguridad pública

Recursos en seguridad: infraestructura, equipo, tecnología

Asociaciones del gasto con el trabajo policial. Indicadores básicos: detenciones

Costo de una detención

Impacto de la política sobre los delincuentes

Resultados: beneficios, maleficios y tareas pendientes

Una comparación sucinta entre el distrito federal y el Estado de México

Reflexión general del capítulo

La seguridad en la metrópoli y la política. ¿Hacia una nueva gobernanza urbana?

IV. INSEGURIDAD PÚBLICA, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GOBERNANZA

Inseguridad, participación ciudadana y gobernanza urbana

Inseguridad

La inseguridad y la ilegalidad en la capital de México

Hipótesis del capítulo

La gobernanza de la capital

Método de selección de los casos

La participación ciudadana en la era autoritaria

Los comités vecinales, diez años de (des)encuentros con la criminalidad y la ingobernabilidad

Los resabios de comités del año 2009

Participar en seguridad pública. Continuidad y cambios 2000-2009

Acciones contra la delincuencia

Evaluación de programas de seguridad

Acciones individuales y colectivas contra la inseguridad

Relación con las policías

Problemas con la acción policial

Otros contactos con autoridades encargadas de la seguridad pública

Eficacia del trabajo del comité para mejorar la seguridad

Valoración general de la participación ciudadana en seguridad

¿Hacia una mejor forma de participación institucionalizada?

Participación ciudadana e inseguridad en la Zona Metropolitana. Estudios de caso

Las colonias Francisco Villa, Hipódromo y Merced, en el Distrito Federal

Santa Fe: quiénes pueden aprovechar más y mejores recursos públicos

Otras experiencias participativas en seguridad pública en la metrópoli mexiquense

La participación ciudadana en Ciudad Nezahualcóyotl

Valoración vecinal del programa de policía comunitaria en Ciudad Nezahualcóyotl

Otros espacios metropolitanos

Las unidades habitacionales en Cuautitlán Izcalli, ¿centros de incivilidad pública?

Las organizaciones de la sociedad civil y otras asociaciones gubernamentales que participan en la seguridad pública

Epílogo

V. CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

ANEXO

COLOFÓN

CONTRAPORTADA

PRÓLOGO Y AGRADECIMIENTOS

Las distancias apartan las ciudades,

Las ciudades destruyen las costumbres…

Canción Las ciudades, José Alfredo Jiménez.

Emprendí este trabajo con una pregunta y una preocupación que parecían tener solución. México, y particularmente la capital del país, habían sostenido un incremento de la criminalidad inusitado, sin precedentes en la historia del siglo XX después de la revolución y, en una medida menor, similar a las tendencias delictivas que ocurrieron en países que también tuvieron un cambio de régimen político.

Hace más de una década, en una tibia tarde otoñal, Diane Davis y yo iniciamos una conversación sobre este tema, en una buhardilla de la calle Kirkland, en Cambridge, Massachusetts, sede del DRCLAS de la Universidad de Harvard; las discusiones y la investigación posteriores nos llevarían a una saga que aún hoy parece interminable. Buscábamos entender este proceso en un contexto comparado con países de América Latina y otros regímenes autoritarios o de partido único.

La primera hipótesis que surgió fue que la criminalidad estaba vinculada con el desanudamiento del régimen de partido único y que las nuevas elites y las instituciones no tenían ni la capacidad ni los incentivos para resolverla, disminuirla o controlarla. Llegamos a proponer que la criminalidad aumentaría durante los años de transición y este incremento no se detendría hasta que no existiera un nuevo arreglo institucional sustentado en un Estado de derecho. Entonces especulamos que la delincuencia tendría un ciclo de incremento y de disminución, conforme avanzara la construcción de instituciones políticas democráticas; no obstante, jamás pensamos que la criminalidad mostraría una sostenida tendencia ascendente al grado que las instituciones parecieran al borde del colapso, que territorios internos de México estuvieran bajo control de fuerzas ilegales y que ni las fuerzas armadas ni la policía fueran capaces de controlarlas.

Identificamos parte del problema en la transición, en el cambio y transformación de la elite política. Por supuesto, también identificamos que la naturaleza de la criminalidad obedecía no sólo a factores internos, sino también a externos al sistema y que estaba alimentada parcialmente por la apertura comercial del país, por los flujos de personas y mercancías tanto legales como ilegales.

Nos preguntamos si sería posible construir una democracia en un Estado autoritario donde no había existido un Estado de derecho, donde la criminalidad había estado entretejida con las fuerzas policiales y políticas del partido único. Iniciamos el estudio sobre organizaciones pilares del control político y de la delincuencia, la policía y los militares, particularmente el ejército mexicano. La hipótesis del cambio político inicial nos llevó a una exploración institucional, histórica, de la manera como había sido construido el régimen policial y militar en México, su propósito formal de combatir el crimen, y contrastarlo con su comportamiento real. En la misma forma nos obligó a conocer e indagar sobre la evolución de la criminalidad tanto como fenómeno externo a la organización del Estado, así como parte de la dinámica histórica en la que fueron construidas las organizaciones policiales.

Este libro es un producto parcial de la investigación que inicié hace más de diez años. En él me propongo estimar la dimensión del problema delictivo y la forma como evolucionó dentro del régimen político y en la Ciudad de México. En virtud de que las estadísticas oficiales y otras fuentes privadas y públicas externas carecían de información básica sobre la delincuencia y la violencia criminal, decidí construir una interpretación sobre el crimen y la gobernanza urbana que superara la falta de datos sólidos y también la incapacidad que tenían los gobiernos para generarlos en el corto plazo. Para conocer la naturaleza del fenómeno y sus múltiples facetas, analicé críticamente las estadísticas oficiales, rescaté los datos que consideré útiles de varias encuestas sobre victimización y de estudios sobre inseguridad municipal que fueron realizándose en estos años. A partir de ellos llegué a construir esta imagen, este mosaico con el que elaboro una primera dimensión del tamaño de las actividades ilegales.

Este trabajo requirió la investigación de fuentes de información diversas, de entrevistas y de revisión de datos públicos oficiales. Para entender la criminalidad urbana de la capital de México es necesario conocer e interpretar el comportamiento de sus principales actores, las conductas y estrategias de los agentes criminales, así como de los que deben combatirla formalmente y proteger a la población. Por este motivo estudié las instituciones policiales y las fuerzas armadas y sus acciones para combatir el crimen o, incluso, para reproducirlo. La policía está organizada para reproducirse, no sólo para combatir el crimen, y los militares han estado en una permanente pugna por controlar a las policías.

También he explorado la conducta de los agresores y de las víctimas, así como la participación colectiva de la población para protegerse de la delincuencia. Desafortunadamente en este libro no podré ofrecer sino una apreciación muy general de estas conductas.

A diferencia de la mayoría de las narrativas sobre los delitos en los años recientes, este libro no privilegia ningún acto criminal; procura, de acuerdo con propuestas internacionales, crear un panorama completo del fenómeno que atienda a la variedad, extensión y relaciones entre diversos tipos de delitos. Imponer una regla, una marca, una calificación, es una manera de sancionar ciertos delitos y despenalizar otros; por ejemplo, proponer que el problema principal del país es la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado o la piratería, es una manera de ocultar los feminicidios, la pederastia, la violación sistemática del derecho a la seguridad de las personas y la obligación del Estado de protegerlas por igual.

Estudiar la Ciudad de México tiene varias justificaciones de orden histórico, teórico y metodológico. La capital política de la nación es la sede histórica del poder en México desde sus orígenes como nación. Esto ha producido tensiones históricas que sumamos a las de sus propios fenómenos urbanos. Ha sido la arena de lucha con el antiguo régimen, y ganar la ciudad ha significado ganar el poder nacional en muchas ocasiones. Actualmente es sede de un poder dual y todavía hoy posee un poder político incontestable en la nación que está en disputa. Afecta las relaciones entre el Presidente de la República y los militares. Su expansión económica se intensificó en el siglo XX, generó la mayoría de los conflictos entre los ciudadanos y el Estado porque los nuevos protagonistas luchaban por sus derechos a la ciudad. Varios de los gobernantes que implementaron programas públicos en seguridad tenían como meta grupos urbanos. Los programas pretendían regular la urbanización, el comercio informal, el transporte, los giros ilegales y las manifestaciones y protestas en la capital, áreas donde la policía capitalina ha tenido jurisdicción oligopólica y experimentado sendos procesos de burocratización y de innovación organizacional en sus prácticas clientelares, de extorsión, de espionaje político y en raras ocasiones de protección a los habitantes. En la misma forma los militares han intervenido continuamente en la configuración del régimen y en el control de la coerción estatal dentro del espacio urbano metropolitano.

Este proceso es parte de un fenómeno mundial. En los años recientes las mayores metrópolis del mundo también han experimentado procesos complejos de reconstrucción de sus formas de gobierno representativo. Muchas ciudades y algunas capitales de países en el mundo han crecido al grado de convertirse en megalópolis. Aun países que no han lo-grado construir regímenes democráticos están enfrentando el reto de manejar sus principales metrópolis. Muchas de las modificaciones en el gobierno de las ciudades han introdu-cido nuevas formas de administración y nuevos métodos de decisión, participativos, directos y democráticos, para resolver demandas y necesidades tradicionales o nuevas, como las de vivienda, transporte, comercio, empleo, informalidad, ilegalidades y, en general, el reto de construir ciudades sustentables donde mejoren los flujos de inversión internacional. Los retos de los gobiernos locales se han incrementado debido a la necesidad de incluir nuevos actores frente a los tradicionalmente considerados parte de la comunidad política; la toma de decisiones en las ciudades está obligada a considerar intereses políticos externos, ajustar problemas de participación local junto con problemas de mayor escala y en muchas ocasiones responden a actores ilegales.

La investigación urbana reciente tiene escasa exploración sobre el reto que el crimen local y global impone a los gobiernos urbanos y nacionales. Los gobernantes y los pobladores de las ciudades tienen que luchar en contra de la criminalidad cotidiana y al mismo tiempo convivir con ella. Tienen que organizarse para enfrentar y para vivir con el problema. Hay un vínculo entre la criminalidad, la gobernanza y las limitantes al Estado de derecho. Así como las ciudades son cada vez más importantes dentro de sus comunidades políticas y en el gobierno mundial, la criminalidad es cada vez más parte de ellas.

La gobernanza urbana es un reto cada día más importante para las naciones. Éstas no sólo tienen que construir gobiernos representativos, responsables, transparentes, eficientes y respetuosos de la ley. Tienen que articular los intereses de sus electores con otras instituciones locales y mundiales. Los procesos de toma de decisiones en las ciudades son muy amplios. Las ciudades no son propiedad de sus habitantes, de sus contribuyentes o sus vecinos. Deben responder a sus bases electorales, así como a distintos grupos e intereses en distintos lugares del mundo y en escalas diversas. Y entre más grandes sean las ciudades, mayor es la probabilidad de que existan retos de criminalidad local y global.

Este libro tiene como punto de partida el marco interpretativo de la relación entre la criminalidad y mal gobierno, desarrollado antes en los trabajos de Ruiz Harrel (criminalidad y mal gobierno, de 1998), el de Davis (Leviatán urbano, de 1999) y el de Ziccardi (la gobernabilidad, de 1998), y propone una interpretación distinta del fenómeno criminal urbano.

¿Cómo luchan las ciudades contra la criminalidad? ¿Cómo se adaptan a ella? ¿Qué retos de gobernanza les impone el crimen local y el global, el organizado?

Postulo que la criminalidad afecta todos los aspectos de la vida cotidiana urbana, en sus aspectos esenciales de acceso a bienes básicos (vivienda, transporte, salud, educación, empleo, recreación), en la política e incluso en las prácticas culturales y religiosas. Expondré cómo estos procesos se han vuelto más complejos en una megalópolis en donde el crimen aumenta en forma similar a todas las grandes ciudades del mundo. Pondré de manifiesto cómo la victimización que padecemos los habitantes semeja una condición endémica que nos sucede cada periodo de tiempo en nuestras vidas es un estado social criminal.

La criminalidad convive con otras estructuras sociales mayores que sustentan el injusto cosmos urbano en que vivimos, como son la desigualdad, la exclusión social y laboral, la discriminación, la violencia urbana en todas sus facetas: individual, interpersonal, colectiva, infantil, juvenil, adulta.

Los países pobres, del tercer mundo o con regímenes autoritarios, tienen enormes masas de población desatendida y con carencias y que no logran integrarse al sistema urbano formal; su derecho a la ciudad les ha sido negado, por lo que tienen que integrarse a un submundo de actividades y servicios urbanos en donde resuelven sus necesidades básicas de alimentación, salud y vivienda. Entran a la ciudad en una vía que los condena a trabajar y vivir en el sector informal, excluido, muchas veces ilegal. Las conductas ilícitas en las que incurren son parte de una voluntad acotada, restringida por su manera de acceso a la ciudad. En este sentido, la criminalidad es producto de conductas individuales y colectivas que están determinadas por la manera como las personas ingresan a la ciudad. Sus vecindarios son parte constitutiva de órdenes sociales que se articulan con otros dominios urbanos regionales, nacionales y con sectores internacionales.

La criminalidad es, por supuesto, la ruptura de reglas y la estructuración de conductas interesadas en obtener beneficio de los daños y de la falta de respeto a los derechos personales y de propiedad. Estas conductas producen daños individuales y colectivos, ocurren en un contexto, en parte construido, pero no dominado por ellos. La forma tradicional, ortodoxa, de entender la criminalidad aislada de los contextos urbanos no puede explicar los procesos contemporáneos de gobernanza. Y la participación social y hasta la llamada participación ciudadana (que sustenta el modelo de seguridad ciudadana) no ha generado mejores políticas contra el crimen. La acción colectiva contra la criminalidad ha llevado a resultados negativos, porque no toma en cuenta los problemas de acción de numerosos grupos con poder de veto; la capacidad de algunos grupos de apoderarse de los beneficios de una política urbana contra el crimen, despojando a otros de la protección básica o, también, la existencia de numerosos oportunistas, que no cooperan en sus vecindarios con las instituciones de los gobiernos y con la ejecución de políticas locales, urbanas. El crimen urbano que hoy emerge en México necesita ser entendido en un contexto más amplio. Buena parte de las tendencias criminales, del delito violento y de otras formas de violencia son específicamente urbanas. Las tasas de homicidios más altas en América Latina tienen lugar en un conjunto de ciudades: Bogotá, Medellín y Cali, en Colombia; Recife, Sao Paulo, Río de Janeiro, en Brasil y en Caracas, Venezuela. Varias de éstas han tenido tasas de homicidios que están entre los rangos de 25 hasta casi 65 muertos por cada 100 mil habitantes (Alvarado, 2011). México no había tenido situaciones tan violentas hasta los años recientes cuando urbes como Ciudad Juárez han tenido tasas en rangos superiores a 100 por cien mil habitantes. Sus causas están, entre muchas otras cosas, en la desigualdad y la exclusión urbanas, como en otros factores asociados a las ciudades más violentas: la existencia de bandas, el tráfico de drogas, humano, los accidentes. Las tasas de robo y de lesiones obedecen también a estructuras sociales desiguales, pero oscilan y tienen diferencias de acuerdo con los contextos normativos y urbanos de cada ciudad.

Los delitos son faltas a las leyes penales definidas e impuestas por una mayoría política, legítima o no. Crímenes son, en cambio, aquellas acciones que son socialmente prohibidas, desviadas, antisociales. Son congénitos a las ciudades. Los gobiernos actúan para proteger a los habitantes y detener, sancionar y castigar a los agresores. Las leyes penales establecen las circunstancias en las que una conducta es ilícita (aunque a veces sancionan condiciones sociales). La criminalidad contemporánea sobrepasa con mucho las acciones legislativas que definen, establecen los delitos. Rebasan la capacidad preventiva de los gobiernos. Las figuras criminales del secuestro exprés o los feminicidios son ejemplos de estas diferencias.

Pero propongo, aún más, una forma distinta de interpretar la criminalidad urbana. La expansión urbana, y específicamente el acceso al suelo urbano y a la vivienda en muchos países de América Latina y en la Ciudad de México, fueron ejecutadas por una vía irregular, mediante la ocupación-invasión o compra irregular e ilegal de tierra urbana. La urbanización de la capital fue realizada como un fenómeno colectivo-histórico de ocupación tanto legal como ilegal de la ciudad, que terminó por ser regularizada, pero no totalmente legalizada. En el largo plazo la gran mayoría de los asentamientos irregulares han sido incorporados y regularizados por los gobiernos que han definido que esas prácticas eran ilegales para luego establecer la manera de tornarlas propiedades legales. Las autoridades y las elites urbanas han utilizado estos mecanismos de acceso injusto e ilegal como una forma de integración política y empoderamiento, muchas veces autoritario, abusivo, ilíci-to; han determinado y limitado las rutas de acceso legal y se han aprovechado de ellas y de la ilegalidad. Este proceso de acceso a la ciudad, que limita el derecho a la misma, ha estado acompañado de otras prácticas también irregulares e ilegales, tales como el acceso a la energía eléctrica, al agua, al transporte, al empleo, al acceso a bienes y servicios bá-sicos como salud y educación.

Este proceso urbano ha resultado en diversos estados sociales en donde los habitantes y las autoridades han modelado una compleja integración urbana, con acciones legales e ilegales. El reto de los años recientes es construir una nueva ciudad representativa, democrática, reconstruir este proceso histórico en una ciudad gobernable de manera consensual, justa, equitativa, legítima.

El hecho de que entre 1997 y 2010, la nación, la Ciudad de México y el Estado de México, en donde se asienta la gran urbe, hayan estado gobernadas por distintos partidos y hayan ocurrido numerosos cambios políticos, nos ha ofrecido la oportunidad de hacer una comparación histórica única sobre las hipótesis originales y sobre la idea más amplia de gobernanza urbana y crimen en México. He observado cómo han evolucionado los delitos; cómo los distintos acto-res han desplegado sus estrategias frente al crimen y cuáles han sido sus productos.

El espacio urbano del que forman parte la ciudad-capital y los municipios metropolitanos del Estado de México (y parcialmente de Hidalgo), está administrado por varios gobiernos y coaliciones políticas desde 1997; en la capital se ha desenvuelto el gobierno de alternancia de bandera ideológica formal de izquierda, el Partido de la Revolución Democrática (PRD); en otra porción importante está gobernada por el ancestral Partido Revolucionario Institucional (PRI), en el Estado de México y sus municipios metropolitanos, y desde 2000 por un gobierno federal comandado por el Partido Acción Nacional (PAN). Este nuevo juego ha sido el escenario del cambio político que nos ha permitido analizar la evolución de la criminalidad y las acciones de los principales actores, los políticos encargados de combatirla, los policías, los militares, los ministerios públicos, los jueces y los celadores; también están presentes en una dinámica más amplia los individuos y grupos delictivos y en una forma muy diversa los habitantes, víctimas parcialmente pasivas de un juego entre delincuentes y agentes públicos.

La tesis de este libro es que la criminalidad es un estado social producto de la interacción de personas e instituciones en el contexto urbano. Tratamos de comprender este largo proceso social que hemos construido los habitantes, esa red de actos legales, legítimos y justos articulados con otros injustos, ilegítimos, ilegales. La lucha contra la criminalidad no es sólo la pugna por crear un Estado de derecho sin anclas sociales e históricas, sino por construir un Estado socialmente equitativo, legítimo, de derecho. Es una lucha por la construcción de un bien público llamado justicia, por lo que distintos públicos participantes entienden por ella y por las instituciones que le corresponden.

Los mexicanos vivimos en el siglo XX bajo el dominio de un régimen autoritario de partido único que forjó una noción limitada de justicia, socialmente ilegítima, donde los pobladores, súbditos que no ciudadanos, nos forjamos una idea de lo que podíamos esperar de nuestra seguridad personal, la de nuestras comunidades y nuestros bienes, así como también forjamos una opinión pública contestataria. Tuvimos un régimen de leyes autoritarias, pero no tuvimos un régimen de derecho legítimo; hemos heredado estas normas. Nunca existió un Estado de derecho construido socialmente por medio de la participación equitativa y razonada de diversos actores públicos, que proponen, deliberan y deciden lo que es justo y legítimo esperar de un código de justicia criminal. Hoy está en dispu-ta la naturaleza del régimen político y penal en México. Los acontecimientos actuales están integrados por una combinación de intereses y doctrinas liberales, acusatorias, anglosajonas, romanas y de otras prácticas normativas y políticas que fusionan dimensiones legales con las ilegales, están modificando los arreglos políticos de los constitucionalistas de 1917. Apenas en los años recientes emergió un debate abierto sobre estos temas y distintas ideas sobre justicia empiezan a surgir como los ejes rectores de las acciones sociales y de una política criminal. En este sentido, el presente libro no sólo trata sobre la criminalidad, sino que aborda la manera como la sociedad urbana ha ido construyendo una noción de justicia.

El libro está compuesto por cuatro capítulos, el primero es una valoración de las formas y dimensiones de la criminalidad urbana en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México que abarca la capital del país y un conjunto de municipios metropolitanos del Estado de México y que llamaré indistintamente la metrópoli o la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). El segundo capítulo es un análisis de la policía capitalina y una exploración de las policías metropolitanas. En él elaboro una interpretación del trabajo de las policías, los militares y sus jefes políticos, como si fueran un cártel industrial. El tercero es un análisis de la política pública en seguridad, así como del gasto público y las conductas de los gobernantes de la metrópoli. El cuarto capítulo examina la participación social, las acciones individuales y colectivas de los habitantes de la ciudad para protegerse y para responder a la inseguridad, a la violencia y a la criminalidad. Discuto críticamente algunas tesis sobre la participación ciudadana y muestro cómo las acciones colectivas en estos temas han producido resultados adversos a la democracia.

Este trabajo ha tenido varios y valiosos apoyos a lo largo de diez años, que deseo mencionar y agradecer. El primero ha sido El Colegio de México y sus autoridades, Javier Garciadiego, Alberto Palma, que en todo momento me han apoyado en mis tareas y en este libro. La fundación John D. and Catherine C. MacArthur nos otorgaron a Diane Davis y a mí financiamiento para iniciar esta larga travesía por el mundo de la criminalidad, con el apoyo al proyecto State Reform, Public Insecurity, and Deteriorating Rule of Law: The Case of Mexico, en 2000. Posteriormente, obtuve otro apoyo de la fundación Tinker para el proyecto Democratization, Citizen Empowerment and Police Reform in Mexico, en 2004; y de la Iniciativa Europea para Democracia y los Derechos Humanos, de la Unión Europea, con el proyecto Fortalecimiento del derecho ciudadano a la seguridad pública y reforma policial en la Ciudad de México, en 2006. Posteriormente tuve oportunidad de trabajar parte de este manuscrito en el Departamento de Planeación Urbana y Regional, del Instituto Tecnológico de Massachusetts. Igualmente en esos años integré una primera versión del texto en el Instituto México del Centro Woodrow Wilson International Center for Scholars. A los encargados de las instituciones y a muchas otras personas agradezco su apoyo a lo largo de esta investigación. Finalmente obtuve un apoyo para terminar las encuestas a vecinos del D.F. en el proyecto Metralyeux (Enjeux urbains et gouvernance dans quatre metrópoles d’Amèrique Latine ANR, des Suds, 2001-2010.

Agradezco a Diane Davies todos estos años de compartir, estimular y producir diversos trabajos. A lo largo de estos años he contado con la invaluable ayuda de Jesica Vega, Amparo Torres, Laura Olivia Martínez, Ulises Urusquieta, Jorge Guzmán, Carlos Silva, Sergio Padilla, Christiane Ramírez, Xóchitl Bada, Susana Soto, Mario Arroyo, Raúl Lemus. En este tiempo he contado con el valioso apoyo de mis colegas Wayne Cornelius, Joe Tulchin, Andrew Seele, Alberto Concha, Martha Schteingart, Alejandro Moreno y muchas otras personas que dialogaron sobre este infierno en que vivimos en este periodo. Particularmente, agradezco a Amparo Torres y a Sergio Padilla su apoyo para integrar esta versión.

Durante estos años obtuve un invaluable apoyo de vecinos de los barrios, colonias y asociaciones civiles de la ciudad y del Estado de México; del personal de las instituciones de derechos humanos de estas entidades, de policías, de funcionarios que han luchado incansablemente por mejorar las condiciones de seguridad de esta metrópoli, entre ellos debo mencionar a Jorge Amador, David Garay, Marcelo Ebrard, Joel Ortega, Leticia Bonifaz, Mario Delgado. También reconozco el apoyo de muchos de mis colegas y de otras personas entrevistadas, de policías, jueces, defensores de derechos humanos y a mi familia, que siguió con interés y hasta desvelo el desarrollo de esta obra de la que soy único responsable.

Agradezco también a Jorge Sánchez Casas, a Irma Martínez Hidalgo y al Departamento de Publicaciones de El Colegio de México su magno trabajo. El estudio presenta un enorme conjunto de fuentes de información estadística, mapas, entrevistas, documentales públicas, privadas, documentos históricos. Como todo trabajo académico he procurado sostener mis argumentos en teorías, evaluarlos y probarlos con datos empíricos. Lo primordial fue construir el obje-to de estudio de la metrópoli y estimar el tamaño incógnito del crimen. Espero que un lector inquisidor podrá hallar explicaciones y datos contundentes sobre la historia y magnitud de la violencia urbana en las ilustraciones, las referencias y en el argumento, y encontrará muchos aspectos que criticar y mejorar.

ARTURO ALVARADO MENDOZA

El Colegio de México

Centro de Estudios Sociológicos

Ciudad de México, 12 de abril de 2011.

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I. EL TAMAÑO DEL INFIERNO: UNA ESTIMACIÓN DE LA CRIMINALIDAD EN LA METRÓPOLI

Hace más de 15 años que la criminalidad se tornó en la principal fuente de inseguridad pública y en un tema cardinal en la vida de la Ciudad de México y del país. No es un problema nuevo. Garantizar la integridad física de las personas así como la de sus bienes, preservar los derechos de propiedad y el patrimonio de las personas, respetar las condiciones legales y construir un Estado democrático de derecho, han sido los más continuados retos históricos para los gobiernos nacionales y locales.

El propósito del presente capítulo es ofrecer un panorama y una estimación de la delincuencia en la llamada Zona Metropolitana de la Ciudad de México en los años recientes, proponer una caracterización. Analizaremos la evolución oficial de los delitos, lo que nos dará una dimensión y una faz del fenómeno; también estudiaremos la percepción que tienen los habitantes de la Ciudad de México del problema de la criminalidad (limitándonos para esto al ámbito del D.F. y a una muestra de los municipios metropolitanos). El trabajo también comprende un esfuerzo por estimar el tamaño de la llamada cifra negra de los delitos, es decir, aquellos delitos y la victimización no reportada a las autoridades o que las mismas autoridades ocultan, niegan, excluyen. Será una primera imagen del fenómeno delictivo en la gran metrópoli y de lo que entenderemos por criminalidad urbana.

El estudio comprende el espacio de la Ciudad de México que es el Distrito Federal, así como de la Zona Metropolitana de la Ciudad, que abarca un conjunto de 35 municipios conurbados, asentados principalmente en el Estado de México. Defino este conglomerado como metrópoli o ZMCM.[1]

En el estudio empleo diversas fuentes de información sobre la delincuencia y esbozo una visión compleja del problema. Este es un primer esfuerzo por construir una imagen de la criminalidad urbana en México en una megalópolis. Sostengo que hay una organización espacial, un sistema espacial de la delincuencia en la ciudad que supera la fragmentación político-institucional de las ciudades del D.F. y los municipios metropolitanos. Para ello iré recorriendo distintos aspectos que integran el gran mosaico de las conductas delictivas en la metrópoli. Hablo de mosaico porque los procesos de violencia y criminalidad en la ciudad son diversos, complejos y tenemos información incompleta de ellos; algunos obedecen a lógicas locales, otros son regionales y unos más a internacionales. La criminalidad urbana nos impone el reto de integrar estas figuras delictivas en el espacio y describir cómo interactúan allí.

El recorrido por este mapa empezará con la estadística oficial, para continuar con diversas encuestas públicas y privadas sobre violencia, delincuencia y victimización hasta llegar a crear mapas de la criminalidad y hacer un recorrido por algunos barrios de la ciudad, mostrando cómo el entramado comunitario convive con los delitos. Haré una interpretación sociológica del crimen urbano y plantearé algunos problemas para estimar la delincuencia, los errores legales y de medición, las imprecisiones y ambigüedades que permiten que muchos crímenes no sean delitos.

Abordaré también el tema de la llamada seguridad pública que tiene dos componentes: el objetivo, la delincuencia, y el subjetivo, su percepción.[2] El incremento de la criminalidad en todos los niveles, desde las agresiones y el asalto a transeúnte hasta el crimen organizado (en sus diversas manifestaciones como el secuestro, el narcotráfico o las ejecuciones masivas), los asesinatos políticos o las actividades terroristas, han producido una exacerbación del sentimiento de inseguridad entre los habitantes de la metrópoli, que forman parte de las principales preocupaciones de la opinión pública y modelan la conducta cotidiana de sus habitantes. En periodos recientes la ola de criminalidad no ha disminuido y rebasa las acciones de las autoridades.

El presente trabajo aborda dos problemas centrales para explicar la criminalidad en México. Por un lado, una interpretación sociológica sobre la definición y caracterización del delito. Por el otro, abordo el reto de construir datos que permitan entender el fenómeno. Por ello, procederemos a estimar las dimensiones de este hecho social que es la conducta criminal y junto con esto establecer algunas hipótesis que lo expliquen. El argumento del trabajo consiste en explicar la criminalidad como producto del funcionamiento (ineficiente, desigual, injusto) de las instituciones que administran la justicia, así como entender la criminalidad como resultado de las interacciones de actores, con varios sistemas de normas incongruentes e instituciones en competencia dentro de un gran espacio, la metrópoli.

APROXIMACIÓN A LAS VIOLENCIAS URBANAS

Hay diversas formas de aproximarse a este problema cotidiano que tiene muchas facetas, desde la violencia interpersonal, pasando por la acción de bandas criminales organizadas, hasta la conformación de la violencia pública en forma legítima y en ocasiones ilegítima. El problema abarca los ámbitos públicos, pero también forma parte de nuestra vida privada.

No tenemos hoy suficientes herramientas para definir y abarcar con precisión el tamaño del problema, por lo que este capítulo será un mosaico complejo, conectado y modelado de manera lógica y consistente, con el fin de construir una clasificación sistemática y comprensiva que vincule nuestros comportamientos individuales con el inaudito producto colectivo que es la violencia, la delincuencia y el maleficio de nuestra vida urbana, de nuestro contrato social urbano,[3] que además ha generado un Leviatán policial que forma parte del problema de la inseguridad.[4]

Uno de los espacios público-políticos es el gubernamental, dedicado a la persecución de delitos y la administración de justicia. Es el más limitado. Otro es el social, el más complejo y victimizado. Son dos caras encontradas con cierto sentido trágico.

Otra manera de abordar el tema es el enfoque sociológico que cuenta con diversas variantes. Otra más es el de la salud pública. Todos ellos coinciden con una imagen trágica del problema, excepto en los discursos de los gobernantes en donde todo va mejorando.

MARCO DE LA CRIMINALIDAD EN LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

Existe en México una compleja, abigarrada y contradictoria serie de definiciones de lo que es un delito. Paralelamente hay numerosas instituciones de justicia que los sancionan en los ámbitos penal, administrativo, laboral, agrario, fiscal, sanitario, electoral, infantil y juvenil, de los derechos de autor, de monumentos y zonas arqueológicas, de marcas e invenciones, de población, de los servidores públicos, contra la mujer, contra la humanidad, contra el Estado y sus instituciones, contra la naturaleza y el medio ambiente. A estos delitos hay que sumar aquellos establecidos en códigos internacionales y en otras convenciones que ha firmado el gobierno mexicano.

La ciudad no cuenta con un marco jurídico penal único. No hablo de sistema penal porque esta noción no representa la pedacería, la miscelánea jurídica, normativa y administrativa que abarca el ejercicio de un ordenamiento penal punitivo diverso, complejo y contradictorio, como el que tenemos hoy día. La ciudad tiene, además, un conjunto diverso, autónomo y superpuesto de tribunales. Los numerosos códigos aplicables son producto tanto de la evolución histórico-jurídica de la Ciudad de México, como de decisiones colectivas, de asambleas legislativas que han creado los tipos delictivos en diversas épocas de la historia urbana y nacional. Buena parte de la legislación que es impuesta a los pobladores de la capital no ha sido elaborada por sus representantes. Hasta 1997 no había un gobierno representativo de la ciudad. Hasta 1985 la ciudad no tenía un órgano legislativo que representara a los ciudadanos; todas las leyes eran elaboradas por el Congreso de la Unión, el cual tenía una inapreciable proporción de representantes de los capitalinos. Desde fines de los años ochenta la capital cuenta con una Asamblea Legislativa, término eufemístico para un cuerpo colegiado que no tiene poderes plenos en su materia. Cuenta, además, con distintos tribunales especializados para cada grupo de delitos, algunos ubicados dentro del poder judicial local, otros en el federal y otros más en el sector central de la administración del gobierno del D.F. En este capítulo nos centraremos en las normas penales, pero abordaremos muchas figuras legales que implican delitos, penas, actos administrativos que son equiparables a castigos propios de códigos penales y otras argucias punitivas. Hay reglamentos administrativos cuyas faltas pueden equipararse como delitos y que implican el ejercicio judicial por parte de autoridades administrativas bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo local. Un ejemplo es la Ley de Cultura Cívica. Otros son las autoridades responsables de la regularización de la tenencia de la tierra, la justicia administrativa, las regulaciones en materia de población y las de justicia juvenil o para los adolescentes. Buena parte de la procuración y administración de justicia en la capital está concentrada en un solo poder, el ejecutivo local, que también es un híbrido de los gobiernos estatales en un sistema republicano y federal.

La situación particular de la criminalidad en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, en términos de la criminalidad y del combate a la misma, surge del enorme (y heterogéneo) conjunto de leyes y códigos que rigen y regulan las actividades de sus pobladores. En virtud de que la ciudad se ubica en la intersección de tres entidades federativas, al menos catorce leyes y códigos rigen la conducta delictiva (penal) en la metrópoli. Los principales códigos y leyes son los siguientes: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que rige para todos; la Constitución del Estado de México, el Estatuto de Gobierno y la Ley Orgánica del Distrito Federal; el Código Penal Federal y los códigos civil y penal, así como sus códigos de procedimientos para los dos estados; también hay otros decretos, leyes, reglamentos y programas (nacionales y estatales), dirigidos a combatir la delincuencia, como el Programa Nacional de Seguridad Pública.[5]

Hay que agregar el Código Penal y el de procedimientos penales del estado de Hidalgo, para los municipios conurbados de dicha entidad. Así, encontramos que en la estadística oficial sobre incidencia delictiva de las diferentes entidades se reportan delitos que no necesariamente lo son en otra entidad (o no tienen el mismo estatus legal). Un ejemplo lo representa el abigeato, delito penal en el Estado de México, o el incumplimiento de obligaciones de asistencia familiar, o las amenazas, en Hidalgo. En el Distrito Federal ya no se reporta el ejercicio indebido del propio derecho o los actos libidinosos, que son conductas sancionables de acuerdo con el Código Penal de Hidalgo. En la capital no es perseguido el delito definido como