Tres décadas de una promesa de país: Una mirada a la descentralización territorial, al diseño institucional y a la democracia en la Constitución de 1991. Tomo II

Por Julián Tole Martínez y Jhoanna Delgado Gaitán

Esta obra colectiva presenta una investigación que recoge distintas reflexiones en torno a las promesas de descentralización de la ingeniería de la Constitución, que supone un esfuerzo institucional de coherencia entre la realidad socioeconómica y los mandatos constitucionales. Con este propósito, nuestra investigación colectiva se ha dividido en dos partes: 1) 30 años de construcción del diseño institucional, y 2) Descentralización, igualdad territorial y democracia: un análisis a la luz de los 30 años de la Constitución.

• Idioma: Español
• Editorial: Universidad Externado
• Fecha de lanzamiento: 29 abr 2024
• ISBN: 9789585060517

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CAPÍTULO PRIMERO

Las influencias directas de Álvaro Gómez Hurtado sobre Administración Pública en la Constitución Política de 1991

DANIEL RICARDO GONZÁLEZ

RESUMEN

Este estudio resulta necesario para reconocer fuentes que alimentaron las propuestas sobre el diseño y la acción de la Administración Pública colombiana que Álvaro Gómez Hurtado hizo a la Asamblea Nacional Constituyente de los años 1990 – 1991. Considerando que en esa asamblea estuvieron presentes las tendencias políticas de múltiples orillas ideológicas que buscaban contribuir al ordenamiento institucional del Estado colombiano, y siendo que Álvaro Gómez ejerció como cabeza de la Asamblea Constituyente la representación de las tendencias conservadoras pero aglutinadas en un movimiento particular, alejado del partido que tradicionalmente representaba. Su participación en las labores de redacción, que después de la citada constituyente se ha tratado de identificar a través de la proveniencia de principios y textos, y la filosofía que los orienta, resulta necesario abordar este particular estudio que permite ir a la esencia de textos, reconocer algunos de los principios y el espíritu que los fundamentaron y quizás aportar a la hermenéutica que pueda facilitar la gestión de quienes acuden a la Constitución para entender la estructura filosófica y quienes participaron en su construcción.

PALABRAS CLAVE

Administración Pública, Constitución Política, Diseño Estatal, Filosofía Política.

CHAPTER 1. THE DIRECT INFLUENCES OF ALVARO GOMEZ HURTADO ON PUBLIC ADMINISTRATION IN THE POLITICAL CONSTITUTION OF 1991

ABSTRACT

This study is necessary to recognize the sources that fed the proposals on the design and action of the Colombian public administration that Álvaro Gómez Hurtado made to the national constituent assembly of the years 1990 - 1991. Considering that in that assembly were present the political tendencies of multiple ideological shores that sought to contribute to the institutional ordering of the Colombian State, and being that Álvaro Gómez exercised as head of the Constituent Assembly the representation of the conservative tendencies but agglutinated in a particular movement, far from the party that he traditionally represented. His participation in the drafting work, which after the aforementioned constituent assembly has been tried to identify through the origin of principles and texts, and the philosophy that guides them, it is necessary to approach this particular study that allows to go to the essence of texts, recognize some of the principles and the spirit that founded them and perhaps contribute to the hermeneutics that can facilitate the management of those who go to the Constitution to understand the philosophical structure and those who participated in its construction.

KEYWORDS

Public Administration, Political Constitution, State Design, Political Phylosophy.

INTRODUCCIÓN

La historia política y constitucional colombiana de 1991 resulta útil para interpretar y aplicar el contenido de la Constitución en la gestión del Estado y en la generación de instituciones jurídicas perdurables. Al interior del texto constitucional de 1991 se encuentran innovaciones sobre derechos humanos fundamentales, pluralidad y participación de todos los ciudadanos, que hacían de esta nueva carta una pieza mucho más democrática que la anterior Constitución¹. Dentro del articulado expedido por la Asamblea Nacional Constituyente, los temas sobre la Administración Pública tuvieron un gran debate. Los constituyentes en general y más particularmente los miembros de las comisiones dedicadas a la estructura del Estado, a la rama Judicial y al ministerio público tuvieron una relación con la elaboración de los textos finales sobre Administración Pública.

Álvaro Gómez Hurtado (1919-1995) desempeñó un papel clave durante la redacción del texto constitucional de 1991, al ser copresidente de la Asamblea Nacional Constituyente y miembro de la comisión cuarta, encargada de abordar la justicia y el ministerio público. Su participación en la elaboración del texto final sobre Administración Pública fue fundamental. Su relevancia dentro de la historia política colombiana del siglo XX es innegable, pero en particular, este episodio destaca su importancia en la construcción de un nuevo país, a través del diálogo político y los acuerdos entre diferentes sectores.

Los esfuerzos de esta investigación se centran en reconocer las disposiciones constitucionales dedicadas a la Administración Pública, y en entender si dentro del texto de los artículos de la Constitución referidos a este particular hubo alguna influencia de las ideas de este copresidente y miembro de la Asamblea Nacional Constituyente que también había jugado un rol de notoriedad como ideólogo conservador, periodista y promotor de actividades culturales durante una activa vida pública que abarcó gran parte del siglo XX colombiano. Podríamos resumir entonces la pregunta-problema que incita este trabajo en los siguientes términos: ¿Cuáles fueron las ideas de Álvaro Gómez Hurtado que quedaron incluidas en el texto de la Constitución colombiana de 1991 sobre la Administración Pública?.

Como hipótesis principal, se podría plantear que Álvaro Gómez Hurtado desarrolló un ideario filosófico en torno a la Administración Pública y el diseño estatal, y que dichas ideas se plasmaron en los principios rectores de la carta constitucional. De esta manera, se desprenderían otras hipótesis subsidiarias que permiten comprender su carrera y su proyecto político, y en particular, el papel fundamental que desempeñó durante la función constituyente para plasmar sus ideas en normas constitucionales.

Por encima del sentido de las reglas que hacen parte de la carta, se reconoce cómo los ideales terminan influenciando los textos jurídicos fundamentales y en consecuencia las leyes e instituciones que de allí nacen. Esto lleva también al hecho de establecer no solo el articulado, sino además los principios rectores que regulan la Constitución, en relación con la Administración Pública.

Debido a la pluralidad de elementos que se estudian, y a su naturaleza, se usan distintas herramientas metodológicas, con el fin de aproximar y desarrollar el tema propuesto. En primera medida, para entender los elementos del pensamiento de Gómez Hurtado dentro de la Constitución, se sigue un método deductivo, identificando los artículos en la carta que fueron trabajados por quien formara parte de la presidencia tripartita, y cómo su redacción final termina influenciada por sus propias ideas.

A partir de allí, se analizará cómo el pensamiento de Gómez Hurtado influye en la redacción del texto constitucional específico (además de entenderlo como un todo), para poder establecer la verdadera influencia de este personaje en la carta primaria de los colombianos. Ahora bien, esto requiere adentrarse en el pensamiento de Gómez Hurtado y reconstruirlo, lo cual se efectúa a través de los múltiples documentos que relatan su paso por la constituyente: las relatorías, actas y documentos que muestren su real aporte dentro de las discusiones en la construcción del articulado o la definición de sus principios.

Se hace uso también del periódico El Siglo, del cual fue director. Estudiando esta fuente, se pretende encontrar fragmentos de su pensamiento e ir reconstruyendo paso a paso cómo veía el país y cómo concebía sus propuestas de renovación. También se hace uso del diario El Tiempo, que aporta elementos contrarios publicados por sus contradictores, críticos o simpatizantes para generar un diálogo más objetivo entre las fuentes. Otro elemento fundamental para entender su pensamiento es el análisis de sus distintas obras. Como periodista, escritor, artista y político, produjo obras a las que también imprime su impronta. Igualmente, sus discursos, alocuciones y entrevistas muestran relación con los temas que propone dentro del acuerdo constitucional.

1. ÁLVARO GÓMEZ HURTADO Y EL PROCESO CONSTITUYENTE

En 1990, después del asesinato del candidato presidencial del Partido Liberal, Luis Carlos Galán, y la victoria de César Gaviria Trujillo, el país parecía estar preparado para dar un paso hacia la esperanza. Desde el mismo gobierno de Virgilio Barco, entre 1986 y 1990, se habían dado intentos de reformar la Constitución de 1886, pero fueron infructuosos. Por ejemplo, durante el año 1987, el gobierno nacional intentó un acuerdo con la oposición para la realización de una Comisión de reajuste institucional para una reforma constitucional que terminó siendo inviable a nivel político y jurídico². Sin embargo, se sabía que solo a través de una constituyente se podría buscar una salida concertada a los problemas de Colombia, si se quería fundar una nueva institucionalidad.

Ante la crisis que vivía Colombia, los jóvenes estudiantes no se limitaron a discutir en las aulas, sino que se vieron en la necesidad de buscar soluciones para los problemas del país. Los asesinatos de líderes sociales, como Luis Carlos Galán, Bernardo Jaramillo Ossa, Jaime Pardo Leal o Carlos Pizarro Leongómez, habían generado un clima de incertidumbre que evidenciaba la insuficiencia de la institucionalidad tradicional. Era necesario crear una nueva forma de gobierno que permitiera reconstituir el país desde sus bases primordiales. De esta forma, durante las elecciones de 1990, los movimientos estudiantiles impulsaron la inclusión de una séptima papeleta, para que los electores pudieran manifestarse sobre la necesidad de convocar una nueva Asamblea Nacional Constituyente. Es importante destacar que los esfuerzos de los jóvenes no se tradujeron en actos de subversión violenta, sino en la búsqueda de un cambio profundo y democrático para refundar el Estado³.

Como presidente, César Gaviria emitió el Decreto Legislativo 1926 de 1990 (agosto 24) convocando a una Asamblea Nacional Constituyente. Esta, según recomendaciones del propio Gómez Hurtado (cercano al gobierno de Gaviria en esos momentos), debía no pasar de 70 integrantes, y tener soberanía, ser omnímoda y omnipotente. Aun con cierta incertidumbre, el decreto sería reconocido como constitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia, con un fallo que pasó por estrecho margen (12 contra 11), en virtud del cual se efectuaría la elección de constituyentes⁴.

Gómez Hurtado no era partidario de crear una nueva Constitución, sino de reformarla. Según él, los problemas del país podrían ser solucionados en quince días, siempre y cuando existiera voluntad política por parte de todos los actores⁵. Aun así, se puede encontrar que desde los años setenta, Gómez Hurtado había querido que se diera la coyuntura para una constituyente:

Nuestra ilusión de poder reunir, algún día, una Constituyente grande, se afianza en el convencimiento, largamente meditado, de que el Estado no funciona, no sirve. Que, por lo mismo, las posibilidades de recuperación de la moral y de la eficacia administrativas son cada vez menores. Y que la democracia no está disponiendo en el mundo de una energía sobrante como para soportar el desgaste de realizar esfuerzos perdidos⁶.

Gómez Hurtado entendía que su papel consistía en darle equilibrio a la nueva Constitución, ya que las fuerzas de izquierda, progresistas o de centro izquierda podían alterar el espíritu de la antigua Constitución, así como volverla más populista, lo que no agradaba al líder conservador.

De los 72 escaños de la Constituyente, el Movimiento de Salvación Nacional, dirigido por Álvaro Gómez Hurtado, obtuvo 11 puestos, logrando el 15,7% de los votos. Los elegidos para acompañar a Álvaro Gómez Hurtado en la carrera por un escaño en la Asamblea fueron Raimundo Emiliani Román, Carlos Lleras de la Fuente, Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Tulio Cuevas, Alberto Zalamea, Cornelio Reyes, Rafael Ignacio Molina, Luis Guillermo Nieto, Álvaro Cala y Carlos Daniel Abello.

De todos los constituyentes presentes, él era el único con experiencia contrastable en ese asunto, pues entre 1956 y 1957 había participado en la constituyente impulsada por Rojas Pinilla como órgano legislativo, y entendía las dificultades que tenía esta nueva asamblea con omnipotencia. Por ello impulsó adoptar el reglamento de trabajo de las Naciones Unidas y buscó la moderación del organismo, a fin de que no se extralimitase en sus funciones⁷.

2. EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración Pública se entiende, desde un punto de vista material o funcional, como la actividad constante de manejo de una entidad o persona, legislando, administrando o dirimiendo conflictos que se presenten debido a la aplicación de diferentes normas jurídicas⁸. Se debe tener en cuenta que la Administración Pública no solo engloba la prestación de los distintos servicios estatales, sino además se encarga de la gestión y planeación del desarrollo económico y social de una comunidad⁹. El Estado cumple sus funciones a través de las ramas del poder público y particularmente de la Ejecutiva, de la Administración Pública, pues es en ella donde las ideas y preceptos estatales toman forma dentro del mundo real y donde además deben ser representadas por una persona natural.

Dichos principios deben estar determinados en las disposiciones constitucionales, como pasa con la Carta Política de 1991. Es decir, que quienes administran la cosa pública, siempre deben regirse por las facultades que la Constitución les brinda, y no ir más allá. Tanto Sáchica como Rodríguez Gutiérrez y otros tratadistas entienden lo anterior como el Principio de Legalidad, el cual resulta ser, dentro de los lineamientos principales, la regla fundamental.

La Administración Pública es un tema complejo que incluye un conjunto de principios, método y componentes que se deben entender como un corpus científico con un significado específico. Dwight Waldo sostiene que, mediante el uso de un procedimiento científico, es posible comprender los fundamentos de la Administración Pública y entenderla como una ciencia en sí misma. Por tanto, se puede afirmar que el estudio de la Administración Pública no solo implica la comprensión de sus principios, sino también el empleo de una metodología científica para su análisis y comprensión¹⁰. Con Waldo coincide Omar Guerrero, quien dice que la Administración Pública sí cumple con los postulados que se exigen sobre el método científico en ciencias sociales, pero que es de las ramas menos consideradas en este aspecto¹¹.

Por otra parte, es bueno entender también si la intención del presente trabajo es hacer una historia política o una historia constitucional. Jaime Vidal Perdomo, uno de los estudiosos del derecho constitucional en nuestro país, hace una salvedad diferenciando estos dos tópicos. En primer lugar, la historia política tiende a relatar distintos hechos políticos que suceden en un país y a través de los cuales se forma un tejido compacto que explica el devenir de la nación, mientras que la historia constitucional tiene mayores limitaciones, centrándose en dar sentido a los acontecimientos nacionales, usando como base los textos que hacen o han hecho parte del andamiaje jurídico¹². Vidal Perdomo es claro también en decir que la historia constitucional solo puede ser obra de quienes han sido formados en estudios jurídicos, ya que solo ellos pueden mantener esta división en su producción académica.

Lo anterior resulta de suma importancia, ya que la presente investigación busca no solo ser un estudio histórico serio y profesional de la Administración Pública en el país, sino además ser complementado por un conocimiento técnico en derecho. Esta novedad resulta ser uno de los ingredientes principales del trabajo, debido a que genera una nueva perspectiva de la historia del país, a través del estudio de sus instituciones y quienes actuaran como sus principales impulsores.

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL IDEARIO DE GÓMEZ HURTADO

Los temas de planeación e intervención del Estado no eran nuevos para él, y también los desarrolló a medida que se acercaba a la constituyente. Según Gómez, había una correcta intervención estatal cuando se realizaba una planeación a largo plazo, en donde esta acción era considerada un derecho de los ciudadanos, a tener seguridad sobre el futuro. Si bien la planeación entendida en estos términos tiene muchas similitudes con las formas soviéticas de elaboración de planes económicos o con la ingeniería social del liberalismo racionalista del siglo XIX, para Gómez Hurtado, existía una tercera vía de interpretación.

Para él, la intervención no era someter el accionar público al inconmensurable aparato burocrático, sino entender que, para un proyecto económico o social serio, había que tener previamente unos lineamientos claros sobre lo que se quería, cómo se quería y el costo que generaría¹³. El pensador conservador tenía claro que el país, hasta ese momento, avanzaba por inercia, sin lograr un verdadero desarrollo, por lo que buscaba cambiar esta situación.

Ahora, la planeación al estilo de Gómez Hurtado no era una imposición estatal, sino una construcción entre los estamentos de la sociedad, hecha desde abajo, recogiendo las necesidades y propuestas de los actores locales, para luego amalgamarlas y construirlas alrededor de un plan de carácter nacional, asegurando una participación mayoritaria de los ciudadanos. Se debía impulsar que los niveles territoriales pudieran hacerse sentir, mediante canales de comunicación institucionales, a través de la creación de organismos especializados en planeación local¹⁴.

Y es que el desarrollo del país solo se lograría cuando pudiéramos superar las estructuras de producción antiguas, y comprometer el esfuerzo en alcanzar una producción económica fuerte, sustentada en una institucionalidad sólida y eficiente. La excesiva estructura burocrática solo limitaba este desarrollo, desperdiciaba recursos valiosos y frenaba las iniciativas privadas. Álvaro Gómez compartía con Max Weber la preocupación sobre el estudio de la burocracia. El pensador alemán consideraba que esta era necesaria en el desarrollo de la organización estatal, ya que le daba el carácter de inquebrantable a la forma en que se relacionaba el Estado¹⁵. Dicho de otro modo, fortalecía la manera como la administración operaba y cumplía sus objetivos. Pero esta burocracia debe ser más limitada, ya que el ser excesiva solo generaba insatisfacción por parte de los administrados.

El Estado, según Gómez, se había vuelto una carga sumamente onerosa para los ciudadanos, y estos tampoco tomaban conciencia de la necesidad de establecer límites al aparato estatal. Aquellos que utilizaban los recursos públicos para su propio beneficio, reproduciendo estructuras clientelistas, se volvían parásitos, que volvieron regla común la ineficiencia. Esta situación generaba, a su parecer, mayor descontento entre los asociados, máxime cuando se buscaba palear la incapacidad administrativa y la falta de recursos que eran consumidos por un cada vez mayor aparato burocrático que absorbía todo incremento en los tributos¹⁶. La consecuencia lógica era que los ciudadanos fueran perdiendo credulidad en el Estado y su aparato administrativo, lo que conlleva una pérdida de legitimidad del Estado.

Por ende, limitar la burocracia no era simplemente acabar con puestos dentro del Estado, sino hacer más efectivos a quienes trabajaban allí. El mismo Weber menciona que cuando un sistema burocrático se profesionalizaba, se volvía mucho más riguroso, disciplinado y confiable, por lo que mejoraban los resultados de dichas organizaciones burocráticas¹⁷. En esto se traduce el espíritu de lo que quería Gómez Hurtado: una administración más eficiente, que pudiese cumplir con los objetivos.

La descentralización hacía también parte de su ideario político. Consideraba que no debía descentralizarse ninguna función de manera inmediata o abrupta, sino paulatinamente, a fin de no desmembrar la autoridad y dar mayor participación a todos los órganos administrativos del país¹⁸. Desde joven, Álvaro Gómez Hurtado fue un defensor de la corriente conservadora anglosajona que abogaba por otorgar mayor autonomía a los entes locales para contrarrestar el poder central intervencionista. Durante la década de 1980, en su columna editorial en El Siglo, Gómez Hurtado insistió en la importancia de que los alcaldes fueran elegidos por voto popular, lo que, en su opinión, restablecería la esencia original de la democracia, que había sido afectada por los singularísimos y la centralización excesiva del poder. Para él, la elección popular de los alcaldes era una vuelta a las raíces democráticas y una forma de garantizar la autonomía local.

A partir de lo expuesto, podemos vislumbrar dos pilares fundamentales en la idea sobre Administración Pública dentro del pensamiento de Gómez Hurtado: en primer lugar, encontramos su postura de que el Estado debía reducirse, limitando tanto su costo como el excesivo tamaño de su burocracia; en segundo lugar, entendía que para lograr lo primero, una herramienta fundamental era la consecución de un Estado cada vez más descentralizado, con mayor autonomía regional o municipal, lo que dinamizaría las relaciones democráticas y participativas de los entes y los asociados. Sin embargo, era consciente de que los fenómenos como el clientelismo eran obstáculos que propugnaban por mantener el statu quo, sostenido entre otras cosas por los partidos políticos que se nutrían de su influencia en la Administración estatal. Por esta razón, su propuesta de un Estado más pequeño se volvía apremiante.

4. TEXTOS CONSTITUCIONALES REFERIDOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON POSIBLE APORTE DE ÁVARO GÓMEZ HURTADO

Álvaro Gómez Hurtado trabajó en importantes ponencias que constituyen una parte fundamental al tratar de entender cómo su pensamiento y filosofía llegaría a formar parte de la Constitución Política de Colombia de 1991. Para empezar, su pensamiento ya haría parte de esta carta política, debido a que las múltiples deliberaciones y debates que se llevaron a cabo para conseguirla incluían aportes directos de sus ideas.

Sobre la Asamblea en sí, Gómez Hurtado decía que esta representaba el deseo de la opinión pública de restablecer el Orden Público¹⁹. Entendido no solo como preservación de la seguridad, sino como la consecución de un cambio social, el cual no podría existir en el desorden que generan las revoluciones, sino en la unión que brinda la cohesión social²⁰.

Esta Constituyente era la esperanza de la gente, porque otras autoridades estaban mermadas. La población solo veía a la Asamblea y al Ejecutivo como los únicos entes que para la época eran capaces de mantener al país a flote²¹. El poder que emanaba de esta era tan grande que requería un uso cuidadoso. Alberto Abello comenta que Gómez Hurtado vio la Constituyente como la oportunidad de lograr una verdadera concertación política, que pudiese sacar a Colombia adelante²². Era necesario que el Estado fuera más cercano a sus ciudadanos, limitando su tamaño y su centralización. Desde mucho antes fue partidario de la descentralización estatal, como lo muestran unas declaraciones hechas a la Cadena radial Todelar en 1972: Los colombianos están agobiados por el centralismo (…) El país necesita una gran campaña descentralista²³. En el Proyecto de Acto Reformatorio n.º 22, publicado el 11 de marzo de 1991, Gómez mantiene estas posiciones, sosteniendo que un Estado muy burocratizado afectaba el desarrollo de derechos y actividades, por lo que proponía un mayor control a las autoridades²⁴.

Acá va dándose luz sobre las ideas de Gómez Hurtado que llegaron a la Constitución de 1991. Por ejemplo, el Artículo 1 reconoce que Colombia, como Estado, posee características como la autonomía de sus entes territoriales. Esto conlleva entender la descentralización y desconcentración de poder, que había sido poco provechosa, sobre la cual buscaba que se hiciera un cambio efectivo, al otorgarles mayor capacidad a los municipios, a través de mayor participación política.

Su infatigable búsqueda de la planeación, como herramienta en la Administración Pública se ve reflejada claramente en los artículos 339 y 340. El primero habla sobre el Plan Nacional de Desarrollo, que busca cumplir con los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, así como generar las estrategias que orienten las políticas económicas, sociales y ambientales, preocupaciones claras en el ideario de Gómez Hurtado. Esto, en concordancia con el mantenimiento de la autonomía regional, que, de manera concertada con el Gobierno Nacional, elaboraría planes de desarrollo para asegurar el uso eficiente de los recursos. El segundo artículo habla del Consejo Nacional de Planeación, que, como órgano consultivo, efectuaría una labor de foro en donde se podría discutir el Plan Nacional de Desarrollo.

Ambos artículos referencian directamente su postura sobre una planeación, entendida no solo como un manejo de la economía, sino como un escenario democrático en donde hay consensos sobre cómo hacer marchar al Estado²⁵. De hecho, en la Constitución encontramos otras normas que buscan sintetizar la idea de una jurisdicción especial indígena, a través del establecimiento de estas como entes territoriales autónomos (Artículos 286 y 329), así como el artículo transitorio número 56, que le daba al gobierno la potestad de dictar normas relativas al funcionamiento de dichas entidades y demás temas relativos a estas nuevas jurisdicciones.

Desde mucho antes, había abogado por la creación de un ente de gobierno para la rama Judicial, en el marco de la Constitución de 1886, pero su propuesta fue declarada inexequible. Aun así, mantuvo su idea años después, y aunque no fue quien presentó la ponencia durante la constituyente de 1991, sí la apoyó. Esta se vería materializada en la creación del Consejo Superior de la Judicatura. Básicamente, quería que se conformara un cuerpo colegiado selecto de magistrados, quienes debían decidir y emitir jurisprudencia, así como hacer control sobre los aspectos éticos y disciplinarios de la Justicia, entendida como organización, mas no como valor²⁶.

En ponencia del 8 de mayo de 1991, abogó por la elección popular de jueces municipales argumentando que la pérdida de confianza en las instituciones judiciales era una consecuencia de la poca claridad que había sobre estos funcionarios. Por ello, decía que había que darle a la ciudadanía mecanismos de participación que permitieran una mejor escogencia y calidad en los jueces. También consideraba que, para evitar la politización de estos funcionarios, el Estado debía ser el financiador de las campañas, y que se les prohibiera a los contendores representar partidos, movimientos o ideas políticas²⁷. Al final, esta proposición no logró llegar al texto constitucional, ya que se consideraba que la justicia podría llegar a politizarse, por lo que se optó por el concurso de méritos para la escogencia de los jueces.

Otro de los temas sobre los que debatió en la Constituyente, con referencia a la Administración Pública fue el principio de buena fe y su aplicabilidad en el país. En el Proyecto de Acto Reformatorio nº. 24[²⁸], publicado el 11 de marzo de 1991 en la Gaceta Constitucional, se busca establecer este principio como garantía de los particulares frente a las actuaciones de las autoridades o los mismos particulares. Según Gómez, estos siempre debían actuar con Honestidad, Sinceridad y Lealtad, con el objetivo no solo de cumplir con los fines del Estado, sino además para fortalecer la confianza perdida en las instituciones públicas. La desconfianza que generaba en las personas de 1991 el sistema burocrático del país era producto de malas actuaciones, en donde el clientelismo, el despilfarro de recursos y la falta de planeación generaban un círculo vicioso de deslegitimación constante de las instituciones. Con la instauración del principio de buena fe, se buscaba que los servicios prestados por autoridades fueran mejorados, tendientes a brindar soluciones reales y de fondo. Esta iniciativa se ve reflejada en el artículo 83 constitucional, que establece que todas las actuaciones de particulares y autoridades deberán ceñirse a los postulados de buena fe, los cuales se presumen en todo momento. Por el contrario, la mala fe debe ser probada.

Una continuación de las disertaciones sobre buena fe se lleva hasta el artículo 84, referente al control que se hace a las reglamentaciones. Se establece que, si un derecho o actividad ha sido reglamentado de forma general, no se podían exigir requisitos adicionales. En primer lugar, se nota la relación directa con la buena fe, al obligar a las autoridades a no complicar más las cosas en trámites que ya han sido establecidos, manteniendo una actuación leal y honesta para con los administrados, y buscando asegurar el cumplimiento de obligaciones y la protección de derechos. Por otro lado, se mantiene la búsqueda por reducir la burocracia y minimizar el Estado, no solo en sus integrantes, ya que también cuentan los procedimientos, lo que a todas luces evidencia el pensamiento de Gómez Hurtado.

Hace también una férrea defensa a la creación de una jurisdicción especial indígena, que sea incluida dentro del articulado final. Para él, es innegable el papel y la importancia de las diferentes comunidades indígenas del país, y que estas hacen parte activa de la Nación. Declaraba que la determinación de los representantes de estas comunidades tenía la aspiración legítima y justa de tener este derecho, y que podían decidir sobre las normas y procedimientos propios de justicia. Aun así, la ley ordinaria debía estar en concordancia con esta nueva jurisdicción, e intervenir en los casos necesarios. En la Constitución actual, esto quedó consignado en el artículo 246, referente a la jurisdicción especial indígena, en donde se reconoce su ámbito territorial, respetando las normas ancestrales que los rigen y que esto debe siempre estar en concordancia con la Constitución.

El proyecto de Acto Reformatorio nº. 23, presentado también por Gómez Hurtado es la extensión en la interpretación de los derechos, al buscar brindarle el carácter de constitucional al medioambiente. Según él, cuidar del ambiente debe ser un objetivo pragmático nacional, en cabeza tanto del Estado como de los ciudadanos, ya que representa una parte esencial de los derechos colectivos²⁹. También influye en el desarrollo de la economía nacional y el crecimiento del país, ya que reconoce la riqueza colombiana en materia de biodiversidad, y la capacidad que tiene esto de influir en nuestro avance como país.

Como hemos visto, también hace parte de la Administración Pública el propender por la planeación del desarrollo económico y social de la comunidad, elemento central a la hora de hablar de la protección del ambiente y la sostenibilidad nacional. Es en el artículo 79 en donde se ve plasmada mayoritariamente esta intención. El ambiente es elevado a la categoría de derecho constitucional, como derecho colectivo, y es potestad del Estado su preservación. Pero también el artículo 95, en su numeral octavo establece que es deber de los colombianos el velar por la conservación de un ambiente sano. Entonces, es un derecho al tiempo que se erige como un deber, relacionado con afectaciones directas a la vida y la salud, convirtiéndose en derecho de carácter fundamental. Además, su explotación para el desarrollo económico debe ser hecha de manera racional y sostenible, relacionándose estrechamente con lo propuesto en la Constituyente por Gómez Hurtado.

Existen otras iniciativas menos notorias, pero que al final también logran tener algún impacto dentro de la Constitución. Por ejemplo, Gómez Hurtado fue activo participante en los debates sobre la Banca Central, que se plasmarían en el artículo 371. También estaba la elección popular de autoridades administrativas, que era herencia de sus luchas en el Congreso por enmendar la Constitución de 1886 y asegurar que los alcaldes fuesen escogidos por voto popular. Desde 1991, se aumenta el espectro de funcionarios elegidos democráticamente, fomentando aún más la descentralización y la desestatización³⁰.

CONCLUSIONES

Con una Carta Constitucional que cuenta con 380 artículos y más de 60 transitorios, resulta imposible creer que un solo hombre pueda influir directamente sobre cada uno de ellos. Sin embargo, Álvaro Gómez Hurtado logra, a través de su participación como constituyente, incluir su pensamiento sobre diversos temas cruciales, que para él resultaban fundamentales y sobre los que creía que podía efectuar aportaciones reales y significativas.

La evolución de su pensamiento sobre estos temas ha sido rastreada hasta la década de los años setenta, pero no se puede asegurar con certeza que no existan debates, preocupaciones o interés por estos temas desde mucho antes. Sin embargo, es posible asegurar que la Administración Pública jugaba un papel trascendental en su pensamiento, entendiéndola como la forma en que el Estado funcionaba, se relacionaba y lograba sus objetivos a través de la consecución de resultados. Para él, un correcto funcionamiento estatal pasaba por una administración limitada en su tamaño y atribuciones, en donde el respeto por los derechos primaba sobre el aparato burocrático, el clientelismo y las maquinaciones demagógicas.

Aunque muchos de sus temas podrían ser dispares, todos son atravesados horizontalmente por esta preocupación por un Estado pequeño y altamente funcional. Esta era una de las condiciones primeras que se debían acometer, si se quería pensar en el desarrollo del país, que pasaba directamente por un crecimiento en la capacidad económica, productiva e industrial de Colombia, pero que obligatoriamente requería de una institucionalidad fuerte, legitimada por los colombianos a través de la relación entre el buen trato, el óptimo servicio y la eficiente recordación de estos. No resulta entonces descabellado asegurar que Gómez Hurtado fue uno de los padres de la Constitución de 1991, y uno de sus promotores en cuanto a Administración Pública se refiere. Su aportación no habrá sido totalmente teórica, sino aplicable a las condiciones y realidades del país en el que vivió.

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CAPÍTULO SEGUNDO

La justicia social a través del Sistema General de Participaciones: una promesa incumplida de la Constitución

OSCAR MANUEL SILVA

RESUMEN

El presente artículo pretende realizar una aproximación a las promesas y realidades en las tres décadas de la Constitución. Se sostendrá la forma como la justicia social es una promesa incumplida; para tal fin, se abordará de manera general el concepto de justicia social, la relación con el modelo territorial y el gasto público social, con miras a cuestionar la efectividad del Sistema General de Participaciones, debido a la ausencia de cobertura y prestación del servicio de agua potable en la totalidad del territorio nacional. Por esa razón, se hace una aproximación a la situación de la comunidad indígena Wayúu, frente a pronunciamientos de la Corte Constitucional y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

PALABRAS CLAVE

Justicia social, Sistema general de participaciones, Gasto social, Agua potable, Activismo judicial, Modelo territorial, Efectividad de las decisiones judiciales, Políticas públicas.

CHAPTER 2. SOCIAL JUSTICE THROUGH THE GENERAL SYSTEM OF PARTICIPATIONS. AN UNKEPT PROMISE OF COLOMBIA’S CONSTITUTION

ABSTRACT

The following article wants to approximate promises and realities about three decades of constitution. It will handle the way that social justice is an unkept promise. For that reason, this article will approach as a general concept the term about social justice, the relationship between territorial model and Public social investment, in order to inquire about the effectiveness about the general system of participation, because of the absence of coverage and clean water supply service in the national area. Because of that, this paper makes an approximation about the indigenous Wayúu community and the declaration from Constitutional Court and the Inter-American Commission on Human Rights.

KEYWORDS

Social justice, Social Spending, Clean Water, Judicial Activism, Territorial Model, Effectiveness Of Judicial Decisions, Public Policies.

INTRODUCCIÓN

La Constitución de 1991 marcó un antes y un después en la historia constitucional de Colombia, por la forma como se dio su convocatoria, los sectores incluidos, los debates realizados en un esfuerzo para superar la violencia bipartidista y la desigualdad social, por lo que al cumplirse tres décadas de su promulgación y ante la persistencia de innumerables desigualdades, resulta necesario hacer una lectura crítica de su cumplimiento a la luz del concepto de justica social.

Desde luego, hacer una revisión integral de la Constitución frente al concepto de justicia social desborda ampliamente el objeto del presente escrito, por cuanto el mismo pretende dar a conocer algunas particularidades y dificultades en la materialización de la justicia social como promesa incumplida.

En la primera parte, se realiza una aproximación a la justicia social, en la que no se estudiará de manera profunda su alcance desde la perspectiva filosófica y económica, sino que se expondrán de manera general algunas de sus manifestaciones, que permitan tener un acercamiento. En la segunda parte, se hará un abreve referencia al concepto la justicia social en nuestra Constitución y la dificultad en su materialización. Finalmente, la tercera parte, estará destinada a la revisión crítica del gasto público, del sistema general de participaciones y del modelo territorial para cuestionar la superación de las necesidades básicas insatisfechas en gran parte de la población colombiana, a partir de la comparación teórica con la ausencia de cobertura en agua potable en la totalidad del territorio nacional y la situación que en materia de justicia social, en la modalidad de reconocimiento padece la comunidad indígena Wayúu, con lo que se destacará el activismo de la Corte Constitucional, pero a la vez se evidenciarán las dificultades en la construcción de sentencias estructurales y su adecuado seguimiento.

1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE JUSTICIA SOCIAL

No existe una definición única respecto del alcance de la justicia social. Aunque el término de justicia ha tenido diferentes acepciones y concepciones, existe consenso desde la filosofía occidental en tener como punto de partida lo expresado por Platón, Sócrates y finalmente por Aristóteles, quien distinguió de manera determinante hasta nuestros días, dos clases de justicia, dentro de las cuales la igualdad, se manifiesta de dos formas: la justicia compensatoria y la de distribución¹.

El término justicia social se utilizó por primera vez en 1843[²], después de algunos precursores en Italia, Francia y Alemania; fue asumida por la ética social cristiana en las encíclicas sociales de Pio IX y luego por el teólogo reformista Emil Brunner en 1943[³], pero solo se mostró un interés por la filosofía a partir de la publicación de la Teoría de la Justica de John Rawls⁴, de las que se destacan: Amartya Sen⁵, Höffe⁶ y Kauffman⁷.

La idea de justicia social en el plano teórico no cuenta con única forma de abordarse, por lo que en la actualidad se pueden encontrar a partir de las tres concepciones⁸:

– La justicia social entendida como justicia distributiva. Hace referencia a la forma como los bienes primarios se encuentran distribuidos en la sociedad y la aplicación de los principios de justicia igualitaria, justicia según la necesidad, justicia según el mérito y diferencia, expuestos por Rawls. En este mismo grupo, se encuentra el enfoque de capacidades, propuesto por Sen y que complementa Nussbau, respecto de las personas con discapacidad, y la igualdad de género.

– La justicia social como reconocimiento. Comprende la valoración de las minorías étnicas, raciales y sexuales, por lo que cobra especial relevancia la dignidad humana, como principio central de la justicia