¿Una oportunidad perdida? Boom extractivo y cambios institucionales en el Perú

Por Gerardo Damonte, Barbara Göbel, Maritza Paredes y 2 más

Con el fin del último boom extractivo terminaron dos décadas de bonanza económica en el Perú. ¿Supimos aprovechar este periodo de ingresos extraordinarios para sentar las bases de un desarrollo sostenible? ¿En qué medida el auge extractivo ha impulsado o dado forma a cambios en la institucionalidad del país? De considerarse positivos, ¿son sostenibles? ¿Hasta qué punto estos cambios han incidido en la reducción de desigualdades multidimensionales en la región? Estas son las preguntas que guían los artículos que, desde distintas perspectivas y disciplinas, dan cuenta de cambios institucionales y retos a la sostenibilidad en este libro. Con cada contribución podemos entender mejor cómo el auge extractivo ha influenciado significativamente en la construcción institucional del Estado peruano, construcción inconclusa que plantea retos para un futuro todavía incierto.

• Idioma: Español
• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Fecha de lanzamiento: 19 abr 2021
• ISBN: 9786123176488

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Agradecimientos

Este libro es el resultado de un proyecto de colaboración científica entre la Pontificia Universidad Católica del Perú, el Ibero-Amerikanisches Institut de Berlín y la Freie Universität Berlin, financiado por la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG). Queremos agradecer a los colegas que participaron en las varias etapas del proyecto, así como a sus financiadores.

Introducción

El Perú, como el resto de Latinoamérica, ha pasado por varios ciclos económicos de bonanza y decaimiento a través de su historia. Estos ciclos han estado generalmente asociados al incremento en la demanda global y los precios internacionales de ciertos recursos naturales que se han encontrado en abundancia en los territorios nacionales. En el caso del Perú, los ciclos de bonanza económica vinculados a la extracción de guano en el litoral peruano, de caucho en la Amazonía o más recientemente de minerales, principalmente en los Andes, son parte de una larga historia económica nacional. Como señalan varios trabajos de economía, el Perú se ha situado como proveedor de recursos naturales para el mercado global (Bonilla, 1984; Thorp & Bertram, 1988).

Estos ciclos de expansión extractiva han significado ingresos económicos extraordinarios para el país. Sin embargo, estos siempre han llegado a su fin a partir del incremento en la oferta del producto, ya sea porque comienza a extraerse en otros países, porque se crean sustitutos como el caucho sintético (que significó el fin de la exportación de caucho natural de la Amazonía) o porque la demanda global disminuye. En cualquier caso, cuando los ciclos se acaban, siempre aparece la interrogante sobre en qué medida se aprovecharon los ingresos extraordinarios durante el boom para sentar las bases económicas y sociales de un desarrollo sostenible. La literatura ha mostrado que la respuesta a esta interrogante generalmente ha sido negativa: los gobiernos de turno no han sabido aprovechar estos ciclos de bonanza, y los periodos de bonanza son seguidos por uno de crisis (Bebbington, 2009a y 2009b; Thorp & Bertram, 1988). Los principales metales de exportación del Perú, como el cobre y el oro, no han sido reemplazados aún ni se ha reducido su demanda. Sin embargo, los precios altos de este ciclo han caído, y se ha entrado a un ciclo de caída y mayor volatilidad.

Hacer una periodización de los ciclos extractivos es una tarea compleja, puesto que se pueden tomar distintas variables para definirlos como expansión territorial, volumen de producción o precios de las principales mercancías. Las industrias extractivas mundiales entraron en un nuevo ciclo de bonanza económica en las últimas décadas. La creciente demanda de materias primas por parte de economías emergentes —principalmente China—, la pérdida de valor del dólar, así como problemas políticos en países productores de petróleo en el medio oriente son identificados como los principales factores que condujeron al alza de los precios de las materias primas. Los precios altos, a su vez, incentivaron la inversión y la producción en los sectores extractivos.

En el sector minero, este crecimiento fue acompañado por una expansión geográfica hacia el sur global y una fuerte concentración de capital (Kirsh, 2014; Bebbington & Bury, 2013). Como un dato de esa expansión geográfica, tenemos que, en 1989, 70% del gasto en exploración se concentraba en Norteamérica y Australia, mientras que, en 2004, este porcentaje se redujo a 34,3%. Esto muestra una creciente inversión en otras zonas del mundo. En ese año, la inversión en exploración en Latinoamérica llegó a representar 21,9% del total mundial en 2004 (PricewaterhouseCoopers, 2005, p. 31; Bebbington, 2013). Asimismo, se produjo una fuerte integración vertical de la industria a través de la conformación de corporaciones que exploran, minan, funden y refinan el mineral, mientras compras y fusiones corporativas han concentrado el gran capital minero en pocas corporaciones multinacionales provenientes de un puñado de países occidentales y China.

Desde la década de 1980, la expansión de la industria extractiva corporativa privada global se favoreció por la implementación de las reformas estructurales en los países latinoamericanos para desarrollar economías de mercado en el contexto del auge de las teorías neoliberales de desarrollo. Reformas como la privatización de empresas estatales, apertura a la inversión extranjera y flexibilización laboral con el fin de reducir los costos en mano obra incentivaron la llegada de capitales extractivos en nuestros países cuando los precios de las materias primas se incrementaron de manera sostenida. Así, el llamado superciclo de expansión extractiva puede rastrarse desde 2002, y es el periodo 2004-2014 el que presenta ingresos extraordinarios en el sector minero. Sin embargo, como bien señalan Ballón y otros (2016), y Viale y otros (2017), el periodo 2002-2014 estuvo acompañado de avances institucionales con respecto a las políticas descentralizadoras, ambientales y de participación ciudadana en el sector extractivo. El periodo posterior, que dichos autores definen como una «carrera hacia el fondo», estaría signado por un retroceso en los avances institucionales precedentes.

En el Perú, este superciclo se estructuró sobre la base de modelos de desarrollo de inspiración neoliberal. Las reformas de origen neoliberal en el país se implementaron de manera gradual, aunque fue durante el régimen autoritario de Alberto Fujimori de la década de 1990 que se estructuraron y consolidaron con la constitución de 1993. En esta década, se privatizaron empresas extractivas de minería y petróleo¹ como mecanismo de atracción de capital extranjero. La inversión extranjera en el sector extractivo, en particular en el sector minero, se llegó a picos de inversión en la década siguiente. Para mediados de la década de 2010, los precios de las materias primas dejaron de crecer exponencialmente y, en algunos casos, decrecieron en respuesta a un menor crecimiento de en la economía global.

Como nos muestra la literatura en este periodo, se produjeron cambios y procesos sociales vinculados al auge extractivo (Dargent y otros, 2017). Por un lado, se desarrollaron marcos regulatorios estatales y prácticas corporativas de responsabilidad social con el fin de mitigar el impacto extractivo (Damonte, 2016). Por otro, la expansión extractiva ha generado la multiplicación de conflictos llamados socio-ambientales en ámbitos territoriales en los que la población busca resistir o negociar la presencia extractiva (Revesz & Diez, 2006; Balvín & López, 2002; Paredes, 2006). En este contexto, el Estado ha buscado con limitado éxito proponer políticas de consulta o focalizar la redistribución territorial de la renta extractiva variando la ley del canon con el fin de mitigar los conflictos e impulsar la inversión (Arellano-Yanguas, 2011; Damonte, 2016; Orihuela y otros, 2019). Asimismo, las empresas mineras han desarrollado prácticas de responsabilidad social corporativa con el fin de generar escenarios de paz social. Como señala Bebbington (2007, 2012), este ciclo extractivo ha creado nuevas geografías de extracción, lo cual generó un conjunto de consecuencias sociales y económicas, así como diversas respuestas institucionales y políticas por parte de actores locales que ven transformado no solo sus medios de subsistencia sino también su modo de vida.

Este libro se enfoca en analizar un aspecto fundamental para entender los ciclos de crecimiento extractivo y sus consecuencias a largo plazo en el Perú: los cambios institucionales vinculados al desarrollo extractivo acaecidos en el último ciclo de expansión extractiva en el país y su sostenibilidad en un contexto post boom. ¿En qué medida el auge extractivo ha impulsado o dado forma a cambios en la institucionalidad del país? De considerarse positivos, ¿son sostenibles estos cambios? ¿En qué medidas estos cambios han incidido en la reducción de desigualdades multidimensionales en la región? Estas son las preguntas que guían los artículos que desde distintas perspectivas y disciplinas nos dan cuenta de cambios institucionales y retos a la sostenibilidad en este libro. La respuesta general expuesta en los distintos artículos es que el auge extractivo ha influenciado significativamente en la construcción institucional del Estado peruano, lo cual genera retos para el logro de un desarrollo más sostenible.

¿Qué entendemos por institución? Este concepto ha sido abordado por diversas disciplinas. En términos generales, las instituciones son definidas como un conjunto de reglas y procedimientos persistentes que estructuran o dan forma a las relaciones políticas y socioeconómicas, así como las interacciones entre individuos y los grupos sociales que integran la sociedad (Leftwich, 2006; Campbell, 2004). Asimismo, son clasificadas en dos grupos: formales e informales. Las primeras son entendidas en términos de reglas dispuestas, transmitidas y reproducidas a través de canales reconocidos como oficiales, mientras que las segundas se originan y reproducen en dominios no oficiales (Helmke & Levitsky, 2004).

Durante mucho tiempo, la ciencia política se enfocó principalmente en los sistemas políticos, y ha prestado atención fundamentalmente a las instituciones como reglas y procedimientos formales, como las burocracias estatales y otras instancias reconocidas y respaldadas por aquel. Desde esta perspectiva, por ejemplo, el Estado estaría definido como el conjunto de sus instituciones. Estudios y debates recientes han prestado mucha más atención a los arreglos e instituciones informales que forman el fundamento del accionar político e influencian, de esta manera, la institucionalidad formal (Helmke & Levitsky, 2004). Por su parte, los economistas institucionalistas clásicos se han orientado al estudio del comportamiento económico racional de los individuos mediante el mercado y sus leyes. Así, se puede decir que las instituciones formales se valen de leyes, y las informales, de convenciones o costumbres (North, 1990, p. 4). Detrás de estos enfoques, se encuentra el presupuesto de que los incentivos y expectativas de los actores se forman a partir de las reglas formales de aquellas instituciones (Helmke & Levitsky, 2004, p. 725). En este campo académico se ha transitado hacia una nueva economía institucional, que toma como premisa la existencia de normas sociales no escritas que influyen en el comportamiento económico de los individuos (Ostrom, 1990).

Sin embargo, las instituciones son también arreglos de poder, frecuentemente desiguales, que, en determinados contextos y coyunturas críticas, pierden legitimidad y requieren cambiarse. El proceso de cambio institucional formal ha sido abordado por diferentes perspectivas en las ciencias (Hall & Taylor, 1996). Por ejemplo, para North (1990) el cambio responde a un reacomodo que genera un nuevo equilibrio entre los actores; aquí serían los actores sociales o su comportamiento racional político lo que llevaría al cambio. También se entiende el cambio institucional como un proceso de difusión en el que nuevas reglas emergen, se difunden y se instalan paulatinamente en la sociedad (Powell & Dimaggio, 1983). Desde una perspectiva más contextual, Thelen & Mahoney (2009) consideran que son las coyunturas críticas las que llevan a grandes o graduales transformaciones institucionales.

Los trabajos compilados en este libro recogen y combinan las distintas perspectivas sobre las instituciones y sus cambios reseñados aquí al momento de aproximarse al análisis institucional. En general, los análisis se centran en los cambios institucionales formales, es decir, en las reglas y procedimientos estatales y privados que se generaron en el periodo estudiado. Sin embargo, no ven dichos cambios como productos técnicos que se generan a partir de políticas consensuadas a largo plazo, sino como el fruto de contingencias políticas e interacciones sociales en los que distintos grupos de interés buscan impulsar, direccionar o acotar el accionar institucional estatal. Asimismo, los artículos mantienen enfoques sectoriales que involucran principalmente a los sectores extractivos y ambientales, no solo que reconocen el protagonismo e interacción entre ambos ámbitos de política pública, sino también que establecen un espacio común de interacción analítica que le brinda más coherencia y solidez argumentativa al libro en su conjunto.

Una revisión sucinta de los aportes de este libro nos muestra esta unidad en la diversidad. En su artículo, Damonte argumenta que el Estado central impulsó políticas de desconcentración de organismos estatales y privatización de funciones públicas en el sector extractivo, más que propiamente políticas de descentralización institucional, en el contexto de boom minero, con el objetivo de expandirse territorialmente en vez de fortalecer a los gobiernos subnacionales democráticamente elegidos. Por un lado, las políticas sectoriales buscaron desconcentrar más que descentralizar las instituciones y funciones regulatorias estatales en lo administrativo y financiero con el objetivo de expandir territorialmente la presencia estatal sin renunciar a un manejo centralizado. Por otro lado, las políticas sectoriales en lo social buscaron que las corporaciones mineras asumieran funciones vinculadas a la gestión de espacios de participación y fondos para el desarrollo local vinculados al sector extractivo. Asimismo, el texto muestra que las desigualdades territoriales se acrecentaron en lo relativo al acceso a fondos extractivos y espacios de participación entre los distintos territorios de intervención constituidos por las empresas en las localidades mineras.

Por su parte, el artículo de León muestra cómo la institucionalidad sobre la propiedad de la tierra, como en otros ciclos extractivos, se tensa cuando el derecho a la propiedad entra en colisión con la promoción estatal de la inversión en actividades extractivas que se yuxtaponen a esas propiedades. El autor argumenta que la institucionalidad resultante es el producto de procesos endógenos (protestas sociales, acuerdos políticos) y exógenos (institucionalidad importada por organismos multilaterales de desarrollo) que se hibridan o mezclan y crean modelos institucionales particulares. Durante el boom, esta institucionalidad acelera procesos que ya se habían gestado una década antes en el país y que tienen una doble característica: tienen por objetivo promover la inversión privada (con un gran impacto en la expansión de actividades extractivas) y proteger derechos individuales, indígenas y ambientales. Esta institucionalidad se desarrolla de forma conflictiva, pues expresa intereses contradictorios.

El artículo de Paredes y Schorr sintetiza las transformaciones institucionales en cuanto a la participación de los actores locales en las decisiones relacionadas con las industrias extractivas en el Perú, y propone la idea de que el superciclo de commodities (2004-2014) influyó en la generación de cambios institucionales en relación con la participación, como consecuencia de la aceleración de los conflictos relacionados con las industrias extractivas y un contexto internacional favorable a un discurso de desarrollo inclusivo que incorpore a todos los stakeholders (empresa, Estado y sociedad civil) en la toma de decisiones locales. Sin embargo, el texto también plantea que estas transformaciones institucionales han sido ambiguas porque las políticas de participación han estado acompañadas de crecientes reformas institucionales que criminalizan la protesta social y sirven para un mayor control de la movilización de los ciudadanos.

Desde una perspectiva distinta, el artículo de Soria y Castillo examina la manera en que el Estado ha incorporado el enfoque de género en sus intentos de gestionar la gran minería durante el superciclo que el Perú ha experimentado en las dos últimas décadas. A partir de este análisis, el texto sostiene que este enfoque ha sido incorporado de manera tardía, parcial, dislocada, fragmentada y contradictoria, debido a la ausencia de dicho enfoque en la gestión del sector empresarial, la oposición que amplios sectores de la población muestran a los avances de derechos de las mujeres y la implementación de enfoques de género, y la baja prioridad de la problemática de género en el sector desde la sociedad civil y la academia. A pesar de este sombrío panorama, los autores sugieren que han surgido elementos de cambio. Si bien este impulso coincide con el fin del superciclo minero, ello constituiría un entorno favorable para pensar, diseñar e implementar políticas públicas y corporativas que generen formas de desarrollo más sostenibles y equitativas para las diferentes poblaciones de nuestra sociedad

Orihuela y Granados argumentan en su artículo que el cambio institucional en la regulación ambiental minera ha sido fundamentalmente de tipo legal-discursivo. El sector minero ha liderado la adopción de regulación ambiental en el Perú porque los mecanismos competitivos e institucionales de la globalización así se lo demandan. Sostienen los autores que la transformación efectiva de las prácticas de gobierno no solo enfrenta la resistencia del statu quo que detiene cambios regulatorios, propone moratorias y recorta funciones legales alcanzadas, sino que requiere la construcción de autonomías burocráticas y capacidad organizacional en la sociedad. Por ello, concluyen que no hay cambio institucional sin intereses que lo sostengan y sin organización que lo defienda e implemente.

El artículo de Bravo explora en las trayectorias de gobernanza de los recursos naturales en la Selva Central con miras a aportar en el análisis del cambio institucional y sus dimensiones. La autora argumenta que el surgimiento de instituciones para la gobernanza de los recursos naturales necesita ser entendida en relación con los procesos históricos, económicos y territoriales que no solo transforman los paisajes, sino también la manera en que las personas interactúan en estos. Al no analizar directamente la institucionalidad vinculada a la extracción, este artículo complementa los aportes de esta publicación en tanto nos presenta las dinámicas de la extracción y la ocupación que moldearon este espacio regional antes y durante el superciclo de materias primas, sin necesariamente estar inmerso directamente con el último boom extractivo.

Por último, continuando con un enfoque procesual, el artículo de Delgado acompaña la historia del oleoducto noramazónico peruano como una manera de anclar en la infraestructura una reflexión sobre las transformaciones institucionales en torno a las industrias extractivas. A partir de una periodización de la historia del oleoducto Norperuano, el artículo examina los cambios institucionales que han acompañado a los ciclos económicos de las materias primas con el fin de analizar las transformaciones del último ciclo. En particular, el análisis se enfoca en las instituciones generadas para la construcción del oleoducto, su mantenimiento y su fiscalización ambiental.

Las contribuciones de los artículos son múltiples. En esta introducción nos ocuparemos de cuatro aspectos que consideramos los más relevantes desde una mirada del conjunto de aportes:

En el contexto del boom extractivo hubo crecimiento o cambio institucional.

Los actores sociales que adquieren más poder de influencia y negociación en el contexto del último ciclo de expansión extractiva son los que finalmente direccionan los cambios institucionales.

No solamente los poderes fácticos han influido en el desarrollo institucional, sino también la movilización social.

El crecimiento o cambio institucional no ha llevado a una necesaria reducción de las desigualdades que lastran nuestra institucionalidad.

En primer lugar, las contribuciones nos muestran un crecimiento o cambio institucional del Estado en el contexto del boom extractivo. El Estado peruano ha buscado generar y optimizar una multiplicidad de reglas y procedimientos en ámbitos en lo que antes no existían o eran poco específicos. León nos muestra el renovado interés estatal en impulsar un mercado de tierras que viabilice el ingreso de inversiones a territorios campesinos y comunitarios. Damonte reseña cambios institucionales en el sector extractivo en el contexto de políticas de descentralización y principalmente de desconcentración de organismos estatales. De igual manera, Paredes y Schorr exponen los avances y retrocesos de la institucionalidad estatal vinculada a la resolución de conflictos generados justamente por la expansión extractiva. El artículo de Delgado toma como eje la materialidad, el oleoducto Norperuano como infraestructura alrededor de la cual se generan expectativas y espacios de negociación que finalmente enmarcarán los cambios institucionales a través del tiempo.

Asimismo, mirando hacia el sector ambiental, Bravo nos muestra cómo los ciclos extractivos han influido en la elaboración de políticas de conservación en el país, por lo que se puede inferir que el impulso de crecimiento institucional en el último ciclo de expansión extractiva va más allá del sector directamente comprometido. Los aportes de Orihuela y Granados, y el de Soria y Castillo, en este sentido, nos exponen los límites de este crecimiento. Soria y Castillo visibilizan cómo el Estado sistemáticamente ha evitado desarrollar una agenda de género vinculada a las políticas de incentivo y regulación de la actividad extractiva, mientras Orihuela y Granados nos recuerdan que el crecimiento de una institucionalidad formal no necesariamente se traduce en nuevas instituciones sociales al mostrarnos los problemas de implementación de políticas ambientales.

La constatación detallada del crecimiento institucional formal no es un tema menor si tomamos en cuenta que la literatura nos habla de un retroceso del Estado en el contexto de gobiernos neoliberales como los que han prevalecido en el Perú durante todo el boom extractivo (Strange, 1996). Si bien el Estado privatizó la gran minería y el petróleo, también desarrolló marcos legales en sectores como el ambiental, principalmente para favorecer la interacción entre agentes privados, en la que la institucionalidad previa era escasa. Es complicado argumentar que en el Perú el aparato estatal se haya reducido, aunque sí parece necesario analizar a partir de qué estímulos y en qué dirección se ha desarrollado la institucionalidad estatal. Los artículos del libro hacen un excelente trabajo en este sentido.

En segundo lugar, el libro nos muestra cómo los actores sociales que adquieren más poder de influencia y negociación en el contexto del último ciclo de expansión extractiva son los que finalmente direccionan los cambios institucionales. Los trabajos de Damonte, León y Bravo nos muestran cómo la base ideológica liberal propugnada desde la tecnocracia gubernamental y las grandes capitales redireccionan el desarrollo institucional. Si bien las políticas para impulsar la descentralización estatal, mercado de tierras y la conservación de áreas protegidas tienen varias décadas, fue con el boom extractivo que se reactivaron y buscaron adecuarse a los intereses dominantes. Como afirma Damonte, la descentralización se tornó en desconcentración administrativa ante el temor de delegar a los gobiernos regionales, no siempre alineados a las políticas nacionales, funciones clave en el desarrollo